（行政管理专业论文）基层政府农村公共服务状况调查研究——以四川省广汉市为例.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 在新中国成立后一直到改革开放前的2 0 多年中，为了集中全国的力量进行经 济建设，我国农村为城市的发展做出了巨大贡献，也付出了巨大的代价，造成了 我国农村公共服务供给严重不足。改革开放以来，政府逐步认识到提供农村公共 服务是其理应承担的责任，但是包括农村义务教育、农村公共医疗卫生等在内的 基本公共服务问题始终没有能够得到切实有效的解决。 近几年，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城 乡发展的要求，采取一系列支农惠农的重大政策，扎实稳步地推进社会主义新农 村建设。如何适应社会发展趋势，构建完善的农村公共服务体系，为农村居民提 供高质量的公共产品和公共服务，已经成为政府必须解决的重大课题。 在这样的背景下，乡镇政府作为直接面对农民的基层政府，理应把建立农村 公共服务体系，提供优质的农村公共产品和公共服务作为主要任务，并由此解决 新形势下自身的职能定位。然而，乡镇政府作为农村公共服务供给的责任主体， 在为群众提供农村公共服务的改革和实践中，却面临许多矛盾和困境。 本文在归纳国内外公共服务的有关理论和文献的基础上，通过对基层政府农 村公共服务状况的调查研究，分析我国基层政府农村公共服务改革与实践中面临 的矛盾与困境，在借鉴国内外研究成果和实践经验的基础上，结合我国的实际国 情，提出了基层政府走出农村公共服务困境的基本思路和对策建议。 关键词：基层政府，农村公共服务，政策建议 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 a b s t r a c t i nt h em o r et h a n2 0y e a r sf r o mt h ee s t a b l i s h m e n to fn e wc h i n at ot h er e f 0 1 1 1 1a n d o p e n i n g - u p ，i no r d e rt of o c u so nt h ec o u n t r y se c o n o m i cc o n s t r u c t i o n ，t h ec o u n t r y s i d e h a dm a d eag r e a tc o n t r i b u t i o nf o rt h eu r b a nd e v e l o p m e n t ，a l s oh a dp a i dah e a v yp r i c e ， w h i c hh a sr e s u l t e di ns e r i o u si n s u f f i c i e n to ft h em r a lp u b l i cs e r v i c es u p p l y s i n c et h e r e f o r ma n do p e n i n g u p ，t h eg o v e r n m e n th a sr e a l i z e dg r a d u a l l yt h a tp r o v i d i n gr u r a l p u b i cs e r v i c ei st h er e s p o n s i b i l i t y i ts h o u l du n d e r t a k e , h o w e v e r , i n c l u d i n gt h er u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o n , t h er u r a lp u b l i ch e a l t h , e r e b a s i cp u b l i cs e r v i c ep r o b l e m sh a v e n o tb e e ns o l v e dp r a c t i c a l l ya n de f f e c t i v e l ya l lt h et i m e i nr e c e n ty e a r s t h ep a r t yc e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h es t a t ec o u n c i lh a v el e a dt h e o v e r a l ls i t u a t i o no ft h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t yb ys c i e n t i f i co u t l o o ko n d e v e l o p m e n t , a c c o r d i n gt ot h er e q u e s to f b a l a n c i n g t h ed e v e l o p m e n to f u r b a na n dr u r a l a r e a s ，a d o p t e das e r i e so fi m p o r t a n tp o l i c i e s o fs u p p o s i n ga g r i c u l t u r ea n dg i v i n g f a v o r a b l et r e a t m e n tt of a r m e r s ，e f f e c t i v e l yp r o m o t e dt h eb u i l d i n go fan e ws o c i a l i s t c o u n t r y s i d e h o wt oa d a p tt h es o c i a ld e v e l o p m e n tt e n d e n c y , t oc o n s t r u c tap e r f e c tr u r a l p u b l i cs e r v i c es y s t e m ，a n dh o w t op r o v i d eh i 曲q u a l i t yp u b l i cp r o d u c t sa n dp u b l i c s e r v i c e sf o rt h er u r a lr e s i d e n t s ，h a sa l r e a d yb e c o m ea ni m p o r t a n tp r o b l e mt h e g o v e r n m e n th a st os o l v e u n d e rs u c hb a c k g r o u n d ，a st h eb a s i c - l e v e lg o v e r n m e n td i r e c t l yf a c e st of a r m e r s ， t o w n s h i pg o v e r n m e n ts h o u l dt a k ee s t a b l i s h i n gt h er u r a lp u b l i cs e r v i c es y s t e ma n d p r o v i d i n gh i 曲q u a l i t yr u r a lp u b l i cp r o d u c t sa n dp u b l i cs e r v i c e sa st h ep r i m a r ym i s s i o n s ， a n ds o l v et h ep r o b l e mo fi t sf u n c t i o nl o c a t i n gu n d e rn e ws i t u a t i o n s h o w e v e r , t o w n s h i p g o v e r n m e n ta st h em a i nb o d yo fr u r a lp u b l i c s e r v i c es u p p l ya c t u a l l yf a c e sm a n y c o n t r a d i c t i o n sa n dd i l e m m a si nt h er e f o r ma n dp r a c t i c eo fp r o v i d i n gt h ep e o p l ew i t h r u r a lp u b l i cs e r v i c e s t h i sa r t i c l eo nt h eb a s i so f i n d u c i n gt h et h e o r i e sa n dd o c u m e n t sr e l a t e dt od o m e s t i c a n df o r e i g np u b l i cs e r v i c e s ，t h r o u g ht h es t u d yo nb a s i c l e v e lg o v e r n m e n tr u r a lp u b l i c s e r v i c ec o n d i t i o n ，a n a l y z e st h ec o n t r a d i c t i o n sa n dt h ed i l e m m a sw h i c ht h eb a s i c - l e v e l g o v e r n m e n th a v et of a c ei nt h er e f o r ma n dp r a c t i c e ，a n do nt h eb a s i so f u s i n gd o m e s t i c a n df o r e i g nr e s e a r c hr e s u l t sa n dp r a c t i c a le x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c e ，c o m b i n i n gc h i n a t s u 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 a c t u a lc o n d i t i o n s ，p r o p o s e ss o m eb a s i cw a y so ft h i n k i n ga n dt h ec o u n t e r m e a s u r e s u g g e s t i o n sf o rt h eb a s i c - l e v e lg o v e r n m e n tt og oo u to ft h ed i l e m m ao fr u r a lp u b l i c s e r v i c e k e y w o r d s ：b a s i c - l e v e lg o v e r n m e n t ，r u r a lp u b l i cs e r v i c e ，p o l i c ys u g g e s t i o n i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重庞太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：品博蟊 签字日期： 呻年j 月p 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重庆盍堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重庞太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：函奄b 签字日期：湖年p 月如日 ，q 导师签名：必气伊 签字日期：b 年cj l 形日 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 1 1 问题的提出 从公共管理的角度来看，政府的产生和存在的本质目的就是维护公共利益， 满足公共需要，最大限度地追求社会的公平、公正。这要求政府是一个以服务为 导向的公共服务型的政府。然而就目前的情况看，我国政府基本上还是一个经济 职能型政府，离公共服务型政府尚有很大的差距。随着经济社会的快速发展和人 民生活水平的不断提高，公众对公共服务的需求在不断增加。加快公共服务体系 建设，全面提升公共服务能力和水平，不仅是提高党的执政能力、建设服务型政 府的需要，也是解决当前和今后一段时期社会突出矛盾、满足群众快速增长的公 共需求的必由之路。 近几年，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城 乡发展的要求，采取一系列支农惠农的重大政策，扎实稳步地推进社会主义新农 村建设。党的十六大明确提出了解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展； 十六届三中全会第一次正式提出了“统筹城乡发展”的思想，而且将它放在“五 项统筹”之首；十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了著名的“两个趋向”“1 论断，指出我国已经进入了“以工补农，以城带乡”的阶段；十六届五中全会提 出“建设社会主义新农村”。社会主义新农村建设的目的，不仅在于增加农村经 济的总量和改善农民基本生活，还应遵循城乡公共服务均等化的原则要求，拓宽 教育、卫生、文化、社会保障等社会公共服务在农村的覆盖面和增强农民自我发 展的能力，以加快推进农村经济社会的协调发展，促进农村居民的全面发展。如 何适应社会发展趋势，构建完善的农村公共服务体系，为农村居民提供高质量的 公共产品和公共服务，已成为政府必须解决的重大课题。 第一，为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务是广大农民群众对政 府提出的迫切要求，是加快全面推进小康社会建设和实现现代化的迫切需要。改 革开放以来，随着工业化、城市化和市场化的快速推进，城乡互动融合发展，农 民群众对农村公共服务项目需求增加，使得原先政府为农民提供的公共服务越来 越不能满足农民的需求。要完成全面建设小康社会和基本实现现代化这一艰巨的 历史任务，关键取决于“三农”问题的解决程度，而“三农问题”的主要内容之 一就在于能否让农村居民享受到与城市市民一样的公共服务。 第二，为农民提供基本而有保障的公共产品和服务是全面树立和落实科学发 “阿个趋向”是指；“在工业化初期，农业支持工业，是一个瞢遗的趋向；在工业化达到相当程度后，工业 反哺农业城市支持农村，也是一个普遍趋向。” 重庆大学硕士学位论文1 绪论 展观、统筹城乡发展的必然要求。科学发展观是对我国经济社会发展趋势、特点 和规律的科学把握，是当前各级政府开展各项工作的根本指针。牢固树立和全面 贯彻科学发展观，最根本的就是实现“五个统筹”，必须把发展作为政府一切工 作的根本出发点和落脚点。但我们必须看到，既定的经济总量在不同的经济体制、 发展战略和政策目标下，人民实际福利和社会总体状况可以有重大差异。因此， 我们的目标是实现经济和社会的全面进步，确保整个经济社会和人与自然的可持 续发展。而统筹城乡发展作为科学发展观中的“五统之首”，在推进经济社会的 协调发展中无疑更具有全局性和基础性的意义。要实现城乡统筹协调发展，当务 之急就是要大力推进农村公共服务体系建设。 第三，为农民提供基本而有保障的公共产品和服务是提高党的执政能力、构 建社会主义和谐社会的迫切需要。当前我国正处于改革发展的关键时期。由于工 业化、城市化、市场化的加速推进，经济增长方式转变加快，经济体制转轨加速， 社会发展转型加强。但另一方面，由于经济发展的不平衡性增强，各种社会矛盾 变得越来越突出，而这种矛盾和问题突出表现在工农关系、城乡关系的处理上。 如果我们在这一关键时期不能解决好城乡问题，贫富差距、城乡差距扩大的趋势 得不到有效遏制，大量的农民不能安居乐业，那么我们不仅不能进入经济社会的 “黄金发展期”，还有可能会陷入经济停滞、社会动荡的“现代化陷阱”。而推 进农村公共服务体系建设，则正是从协调工农关系、缩小城乡差距、推动区域协 调发展、保持社会和谐稳定着眼，而采取的一项重大战略性举措。 第四，为农民提供基本而有保障的公共产品和服务是全面履行政府管理职能 提出的迫切要求。政府要从过去的经济职能型政府转到公共服务型政府上来，所 追求的一个重要目标就是要实现和保障社会公正。农民作为国家公民，理应享受 与城市居民一样的公民权利，但目前农民与市民在公共服务享受上的存在很大差 异，这种状况不符合公共服务型政府建设的目标。因此，政府要从根本上打破公 共服务供给上的城乡二元体制，承担起农村公共服务的供给主体责任，逐步建立 与中国全面建设小康社会及城乡公平和谐发展为目标的新农村公共服务体制。 第五，农村公麸服务是一个值得研究的重要课题，具有深远的理论与现实意 义。党的十六大以来，乡镇政府逐步把行政职能转向以公共服务为主要内容。但 是乡镇政府作为农村公共服务供给的责任主体，在为群众提供农村公共服务的改 革和实践中，一方面做了大量的工作，另一方面又面i 临许多矛盾和困境。在社会 主义新农村建设中，乡镇政府是怎样为农民提供公共服务的，农村公共服务的主 要问题是什么，农民对公共服务的满意度到底如何，这都需要我们进行认真的调 查研究。 由此，本文在归纳国内外公共服务的有关理论和文献的基础上，通过对基层政 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 府农村公共服务状况的调查研究，分析我国基层政府农村公共服务改革与实践中 面临的矛盾与困境。在借鉴国内外研究成果和实践经验的基础上，结合我国的实 际国情，提出基层政府走出农村公共服务困境的基本思路和对策建议。 1 2 相关概念界定 1 2 1 基层政府 基层政府的概念是指政府层级制中最低的管理层次。它最突出的特点，是直 接服务于社会公众并接受公众的监督，即直接面对人民群众，其一切管理活动都 具有直接性而没有中间环节。 根据我国宪法的规定，我国最基层的政府是乡镇政府。乡、民族乡、镇是处于 我国行政区划层级体系最底层的行政区划单位，这个层次的国家行政机关是我国 最基层的国家行政机关。本文中的基层政府是指乡镇政府。 1 2 2 公共服务 公共服务指由法律授权的政府、非营利组织和有关工商企业，在纯粹公共物 品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职 能。政府是公共服务的责任主体。当前，我国的公共需求正处于由消费型向发展 型升级的关键时期，这要求我们不断建立和完善公共服务体系。我国政府针对人 民群众日益丰富和多样化的公共服务需求，不断建立完善社会保障、义务教育、 公共文化、公共卫生、公共安全、科学普及等六大基本公共服务，推进我国基本 公共服务体系建设。 1 2 3 农村公共服务 。 农村公共服务是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的，为农村 居民公众利益服务的事务。这些事务不能只受有关市场规则制约，而应由专门的 组织与调控形式约束。农村公共服务应能满足农村居民以下基本共同需要：( 1 ) 确 保每个农村居民享受基本福利或服务的权利( 如义务教育、公共卫生、社会保障、 社会救济等各种基本权利) ；( 2 ) 保证农村经济、社会和土地的协调发展，促进相关 集体的公共利益( 如道路、水利设施等农村公共设施建设等) ；( 3 ) 创造农村经济、 社会和环境协调发展的条件，考虑未来世代的长期利益( 如水土保持、环境净化 等农村环境保护等) 。本文对农村公共服务的调查研究主要针对第一类的农村基本 公共服务。 1 3 研究方法 1 3 1 文献研究法 本研究充分查阅相关图书、报刊，充分利用中国数字化期刊网( c n k i ) 、万方 3 重庆大学硕士学位论文i 绪论 期刊网、人大复印资料检索数据库等网络知识信息工具，广泛搜集有关基层政府、 公共服务、农村公共服务体系等相关研究的文献资料，在对这些理论研究成果进 行归纳总结的基础上吸收和借鉴，并进行一定程度上的创新性结合，构建本研究 选题的理论支撑。 1 3 2 调查研究法 调查研究法简称调查法，是按照一定的目的和计划，间接搜集研究对象有关 的现状和历史材料，从而弄清事实，进行分析、概括、发现问题，探索规律的研 究方法。可分为访谈调查和问卷调查两种基本方法。 本文主要通过访谈调查法和问卷调查法了解农村居民对基层政府公共服务的 看法，并对调查得来的的第一手材料进行数据整理、分析。 1 3 3 归纳演绎法 归纳是根据对某类事务中具有代表性的部分对象及其属性之间必然联系的认 识，得出一般性结论的方法。演绎是从一般性知识引出个别性知识，即从一般性前 提得出特殊性结论的过程。演绎是从一般到个别的思维方法；归纳则是对个别事 务、现象进行观察研究，而概括出一般性的知识。作为演绎的一般性知识来源于 经验，来源于归纳的结果，归纳则必须有演绎的补充研究。 本研究对国内外相关理论和研究文献进行归纳整理，通过对调查数据的分析， 归纳基层政府农村公共服务中存在的问题，提出改善基层政府农村公共服务的政 策建议。 1 4 论文结构安排 本论文共分六部分： 第一部分绪论 在该部分中，首先提出本文论述的问题并对相关概念进行界定，以及对本文 的研究方法和结构安排进行了简要说明； 第二部分相关理论与文献综述 在该部分中，对治理理论、公共物品理论、公共服务理论及国内外农村公共 服务相关的研究文献进行综述，把握当前的研究现状和理论动态，为后面部分的 调查和论证提供理论背景和支持； 第三部分基层政府农村公共服务状况调查 在该部分中，采用访谈调查和问卷调查的方法了解基层政府农村公共服务状 况，并对基层政府服务状况进行分析； 第四部分基层政府农村公共服务中存在的问题及根源分析 在该部分中，结合调查结果，对基层政府在农村公共服务中存在的问题及其 4 重庆大学硕士学位论文l 绪论 根源进行分析； 第五部分改善基层政府农村公共服务的政策建议 在该部分中，在前一部分的问题及根源分析的基础上，借鉴国际农村公共服 务经验，提出改善基层政府农村公共服务的政策建议； 第六部分结束语 1 5 本文的重点、难点及创新点 1 5 1 本文的重点 对农村公共服务中存在的问题及基层政府在农村公共服务中面临的矛盾与困 境进行实地调查，并在调查的基础上，对存在的问题及影响因素进行分析，进而 提出政策建议。本文的三、四、五章是论文的重点部分。 1 5 2 本文的难点 一方面，目前学术界对基层政府农村公共服务进行实地调查研究的不多，可 供借鉴和参考的文献有限；另一方面，本人在定量研究方面的知识储备不足，调 查方法和技术掌握得不够熟练，在研究过程中，尤其是问卷设计和问卷分析遇到 一些困难。在导师的指导和同学的帮助下，才得以完成。 1 5 3 本文的创新点 选取有代表性的基层政府做为个案，对政府工作人员的访谈，考察基层政府 在农村公共服务中面临的矛盾与困境；尝试设计一套能够比较科学的问卷，对农 村居民的问卷调查，了解农村居民对基层政府农村公共服务的评价。从基层政府 和农村居民两个纬度，开展基层政府农村公共服务的调查研究，是本文的创新点 之一； 改善农村公共服务状况，为农民提供优质的公共产品和服务，不仅仅是基层 政府的事情，而且基层政府也没有能力和动力去做。本文在调查研究的基础上， 提出要解决基层政府农村公共服务中面临的矛盾与困境，需要从中央到地方的各 级政府，农村干部和群众的配合与努力才能实现。这是本文的创新点之二。 5 重庆大学硕士学位论文2 相关理论及文献综述 2 相关理论及文献综述 2 1 相关理论 2 1 1 西方治理理论 2 0 世纪7 0 年代以来，西方各国的公共行政一直处于改革之中。在8 0 年代美 国提出“重塑政府”的口号之后，9 0 年代，西方国家则重新探索国家和社会公共 事务的管理模式，打出了“良好治理”的旗帜。治理理论成了当今西方公共行政 学术界最流行的理论之一，尽管对“什么是治理”、“如何进行治理”等的认识 还存在着相当程度的分歧，但关于治理理论的一些基本观点还是达成了共识，其基 本观点可概括如下： 第一，就主体而言，治理理论认为，政府组织在整个社会中依然充当着非常 重要的角色。但是，它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。这意味着，非 政府组织、非赢利组织、社区组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担 管理社会公共事务、提供公共服务的责任和权力。 第二，就公共管理的责任而言，治理理论提出政府并不是国家的唯一权力中 心，各种公共和私人的机构只要其行使的权力得到了公民的认可，就都有可能成 为各个不同层面的权力中心。政府把原先由它承担的责任转移给公民社会及各种 私人部门和公民自愿的组织，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。 第三，就公共主体之间的关系而言，治理理论提出，政府和各个公共机构、 个人之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。因为政府不再是唯一的权力中心和 责任中心，其他非政府组织享有和政府平等的管理社会公共事务的权力，所以它 们不再是传统意义上的管理与被管理的关系，而是平等合作、相互依赖的伙伴关 系。它们之间的运作逻辑是以谈判为基础，强调行为者之间的对话和协作，以便 更好的提供公共物品和服务来促进公共利益更好的实现。 第四，就公共行政运行机制来看，治理理论提出，公共行政将依靠一种自主 自治的网络体系来进行。认为公共管理参与者的多元化主体之间的权力依赖和合 作伙伴关系，以及这种合作伙伴关系产生的协商、谈判运作机制，最终必然会形 成一种自主自治的网络体系。在治理的网络体系当中，政府与社会组织是独立运 作而又相互依赖、共同分享社会的责任、资源和权力的平等关系。 第五，就公共管理的政府行动策略来看，治理理论提出，要重新界定政府的 权限范围及其管理方式。既然政府并不是提供公共服务的唯一部门，其他非政府 组织也可以参与到公共服务的提供中来，那么过去公共物品和服务由政府垄断性 供给的局面就必须改变，必须对公共物品和服务的供给机制进行重新构建，其中 6 重庆大学硕士学位论文 2 相关理论及文献综述 重新界定政府的权限范围及其管理方式是第一步。政府只有放开手中的权力，才 能给与其他组织参与管理的机会：政府只有改变过去自上而下命令的管理方式， 建立起与其他非政府组织平等合作的伙伴关系，才能实现真正意义上的治理。 如何使治理更加有效，不少学者提出了“善治”的理论。善治就是使公共利 益最大化的管理过程，它强调的是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种 合作成败与否的关键在于公民利益在多大程度上得以实现，因为政府不可能保证 每一个公民都能实现个人最大化的利益，但应该提供每一个公民可能实现自己最 大化利益的公平竞争机会和参与条件，并且保证参与的过程和竞争的结果是公平 的，但如何给予所有人公平的机会，那就是公共利益最大化程度的实现。没有公 共利益的实现，善治便不可能实现。 总之，西方治理理论围绕“善治”，把政府职能定位为政府管理的市场价值 回归，尤其是倡导公共服务的市场化和社会化。这对我国政府如何有效实施社会 公共服务是有启示作用的。 2 1 2 公共物品理论 从实践来看，公共服务的范围取决于社会成员的公共需求，为了更加清晰地 认识这类需求的性质，并客观地把握公共服务职能的界限，经济学家创立了公共 物品理论。1 9 5 4 年，美国经济学家萨缪尔森归纳了公共物品在消费中的两个本质 特征：一是消费上的非竞争性，即增加的消费者引起的社会边际成本为零。在公 共物品的消费上，人人都可获得相同的收益。二是消费上的非排他性，即要排除 他人对该物品的消费是困难的。 由于在现实中还存在许多“萨缪尔森归纳”不能完全包容的特殊公共消费， 后来的公共选择学派代表人物布坎南又对其作了重要修补。他在1 9 6 5 年提出了准 公共物品( 又称非纯粹公共物品或混合公共物品) 理论，认为这类准公共物品或 者只具有非排他性，或者只具有非竞争性，而不能同时满足萨缪尔森所提出的两 个条件。 公共物品理论为人们认识政府的公共职能提供了重要工具。根据萨缪尔森的 理论，人们知道社会秩序、市场秩序、法律制度、环境保护、传染病防治之类的 公共需求属于比较纯粹的公共物品，其消费和享用上的非竞争性和非排他性，决 定了它们的提供主要依赖于政府。而根据布坎南的理论，人们知道森林牧草、饮 用和灌溉水之类的公共资源性物品，以及道路、港口、桥梁、公园、公共文体娱 乐设施之类的公共工具性设施，属于不纯粹的公共物品。从理论上讲，公共资源 性物品不具有排他性而具有一定的竞争性，而公共工具性物品具有一定的排他性 而不具有竞争性，因而它们被归类为“准公共物品”或“混合性公共物品”。这 就为政府等公共组织认识自己的角色，以及针对不同的公共物品供应采取相应的 7 重庆大学硕士学位论文 2 相关理论及文献综述 管理方式，提供了依据。 2 1 3 新公共服务理论 2 0 0 0 年，美国学者登哈特夫妇发表了新公共服务：服务而非掌舵，提出了 新公共服务理论。所谓新公共服务，它指的是关于公共行政在以公民为中心的治 理系统中所扮演的角色的一套理念。做为一种全新的现代公共行政理论，新公共 服务理论的主要观点包括： 第一，服务于公民而非顾客：即公共利益源于对共同价值准则的对话协商， 而不是个体自我利益的简单相加； 第二，追求公共利益：即行政官员必须致力于建立集体的、共同的公共利益 观念，这个目标不是要在个人选择的驱动下找到快速解决问题的方案，而是要创 造共享利益和共同责任； 第三，超越企业家身份，重视公民身份：与视公共资金为己有所有的企业家 式行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公 共利益就会得到更好的实现； 第四，战略地思考，民主地行动：即符合公共需要的政策和计划，通过集体 努力和协作的过程，能够有效地最负责任地得到贯彻执行。 第五，责任并不是单一的：公务员不应当仅仅关注市场，他们更应该关注宪 法和法律，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。 第六，服务而非掌舵，即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实 现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或凌驾他们。 第七，重视人而不是生产率：即公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重 所有人的基础上通过合作和共同领导来运作，它们最终就更有可能获得成功。 新公共服务理论进一步明确了政府的职责是以社会公众为中心，并为他们提 供有效的社会公共服务。 2 2 国外研究文献综述 2 2 1 政府在公共服务中的角色 从理论上来看，公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，它认为“没 有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构提供”( s a v s a ，2 0 0 0 ) 。摆脱 困境的最好出路是打破政府垄断地位，建立公私机构之间的竞争。 政府职能转变主要是“政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的 民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共 事务引入内部市场机制等”( 埃莉诺奥斯特罗姆，中译本，2 0 0 0 ) 当前，公共服务改革的核心思想之一认为，政府应该把政策制定( 掌舵) 同服 重庆大学硕士学位论文 2 相关理论及文献综述 务提供( 划桨) 分开。也就是说，政府在公共服务中的角色是政策制定，而不是 主要直接提供服务，因为公共服务的主体不仅仅是政府。 2 2 2 公共服务的制度安排形式 西方政府治理的理论表明，传统政府治理中的一个误区是忽视公共服务提供 和公共服务生产之间的区别，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能， 它自然放弃了服务提供者的角色。对于那些属于政府“天职”的公共服务，政府 应该是个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或者 水平，怎样付费等问题。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、 凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成( s a v a s ，2 0 0 0 ) 。 2 0 世纪7 0 年代以来，西方发达国家及部分发展中国家公共物品生产领域中 市场力量的作用越来越大，一些原来由政府提供的准公共物品，甚至纯公共物品 也转向由市场提供，从而在一定程度上动摇了原有的市场失灵理论关于市场无法 生产出具有消费的非排他性和非竞争性的公共物品的论断。 关于公共服务制度安排的理论研究已经对公共服务中的三个基本的参与者： 消费者、生产者、安排者( 或提供者) 进行了概念上的区别。s a v a s ( 2 0 0 0 ) 将公共服 务的制度安排划分为1 0 种具体形式：( 1 ) 政府服务：( 2 ) 政府出售；( 3 ) 政府间协 议；( 4 ) 合同承包；( 5 ) 特许经营；( 6 ) 政府补助；( 7 ) 凭单制；( 8 ) 自由市场；( 9 ) 志愿服务；( 1 0 ) 自我服务。 2 2 3 西方公共服务改革的实践 从当代西方国家的行政改革实践看，注重政府的服务功能已经成为趋势。美 国克林顿政府发起的“政府再造运动”明确提出了“顾客第一”( p u t t i n g c u s t o m e r sf i r s t ) 的口号，并通过颁布“联邦政府内部革命”的行政命令，要求 联邦政府设定顾客服务标准，还出版了政府的服务标准手册顾客至上：服务美 国民众的标。 英国政府在1 9 9 1 年开展了提升公共服务的“宪章运动”；1 9 9 7 年又发起了以 “服务第一”( s e r v i c ef i r s t ) 为口号的“新宪章运动”。加拿大政府也在2 0 0 0 年颁布了政府公共服务2 0 0 0 。 上述西方国家政府的做法都是为了改变公共服务由政府包揽的传统，其目的 是提升政府公共服务，建立所谓“顾客导向”型的政府，也就是能够满足顾客需 要和受顾客驱使的政府。西方国家的这一改革取向值得我们重视和借鉴。 2 3 国内研究文献综述 2 3 1 农村公共产品供给失衡原因的论述 王文灿、胡世明( 2 0 0 5 ) 认为现存的非均衡供给制度导致许多本应由中央政府 9 重庆大学硕士学位论文 2 相关理论及文献综述 进行决策和组织生产农村公共产品的供给存在不足，各地方部门决策者出于“政 绩”和“利益”的自利行为而导致某些硬性的公共产品供给过剩。 尚长风( 2 0 0 4 ) 认为农村公共产品供给不足的原因：( 1 ) 我国长期实行的“城乡 分治”的二元经济结构和管理制度，这种经济结构和管理制度造成城乡之间实行 不同的供给和管理体制，导致城乡公共产品差距明显增加；( 2 ) 经济与社会发展的 自然规律导致了城乡经济和发展水平的差异。决定了农村不能象城市那样，拥有 一个十分健全的公共产品供给和服务体系，并强调完善的制度保障，改变这种严 重短缺的现状。 钟裕民、刘克纾( 2 0 0 5 ) 从公共选择理论的视角指出，由于现阶段农村公共产 品供给主体的组成人员政府官员也是“经济人”，也存在着追求自身利益最 大化的自利行为。在现行的自上而下的官员任命制、乡镇政府决策者对“政绩” 和“利益”的需求以及政府与农民之间的信息不对称的情况下，使政府人员围绕 自身利益供给公共产品，这是造成公共产品供给不足和供给过剩并存现象的内在 原因。 刘鸿渊( 2 0 0 5 ) 指出供给不足的原因有：( 1 ) 政府职能定位不准确；( 2 ) 乡镇政府 财权与事权不对称；( 3 ) 财政资源使用效率低下，供给体制缺乏科学性。 李琴、熊启泉( 2 0 0 5 ) 运用博弈论的分析框架，考察了农村税费改革以后，中 央政府、地方政府、农民三个利益主体在公共产品供给中的地位，中央政府凭借强 大的政治权力处于博弈中的强势主体地位，地方政府为了维护自身的利益而依附 于中央政府而处于弱主体地位，农民作为弱势主体明显地处于博弈的弱势主体地 位，中央政府通过政权权威将公共产品供给责任压给下级政府，下级政府最终将责 任转移给乡镇政府和农民。这种过长的委托代理链条严重影响了公共产品的供给 效率和质量。 杨定金、余海秋( 2 0 0 5 ) 指出农民有效参与不足是导致供给体制效率低下的一 个重要原因，也是农村公共产品持续增加的一大障碍。为此应最大限度地调动农 民参与公共产品的积极性、主动性和创造性，真正成为供给的参与者、监督者和 管理者。 熊圩清、汪宏伟( 2 0 0 5 ) 认为分权的经济体制与集权的政治体制之间出现的内 在矛盾。扭曲地方政府的竞争行为，致使农村公共产品不能表达下层意愿，这种 自上而下的制度外供给致使基层领导者存在着过度供给公共产品的动机。 李羚( 2 0 0 4 ) 从政府公共绩效角度指出了由于政府对公共产品供给缺失彰显了 农民发展的外部不平等性，政府效率的低下，导致政府在公共产品和服务的提供 上“缺位”，造成了农村公共产品的供给不足。 l o 重庆大学硕士学位论文 2 相关理论及文献综述 2 3 2 农村公共产品供给不足后果的论述 马晓河、方松海( 2 0 0 5 ) 认为现行的政府“重城市、轻农村”，农户供给责任的 能力、第三方缺乏参与机会的不合理供给体制造成供给严重不足，自上而下的供给 决策机制导致供给结构严重失衡，公共资源的浪费。 葛云伦、王学钊( 2 0 0 5 ) 认为农民负担重、收入低在很大程度上与城乡不同的 公共产品供给制度所导致的主要由农民承担密切相关，这也削弱了发展农村经济， 增加农民收入的物质基础。 朱延松( 2 0 0 5 ) 认为农村公共产品的供给不足，使农民丧失了增收的基础和条 件，制度外供给以及供需矛盾加重了农民负担，造成我国城乡差距不断扩大。提 出了通过制度创新解决公共产品的供给问题，促进农民增收。 2 3 3 创新农村公共产品供给机制的探讨 长期以来，由于各方面的原因导致我国农村公共产品存在着结构失衡，而解 决这种失衡的关键是改革和创新现有供给体制和供给模式，理论界对此开展了大 量的研究。 叶子荣、刘鸿渊( 2 0 0 5 ) 认为创新农村公共产品供给体制，是增加农村公共产 品的“外力”，满足农村社会经济发展对公共产品的供给，其建立的供给体制具体 包括：从识别公共产品供给决策机制和需求决策机制入手建立有效的公共决策 配置机制；改变不合理的供给体制，建立中央、省乡，农民四位一体的农村公 共产品供给体制，充分尊重广大农民的需求意愿，保证供给的有效性。 谷洪波( 2 0 0 5 ) 从减轻农民负担的角度提出了改革现有的供给体制，具体包括： 改变公共产品的供给决策方式，建立农村公共产品需求的民主表达机制建立； 改变公共产品单纯依靠基层政府的供给不合理体制，建立主体多元化的供给体 制；建立与事权相适应的财政支持能力和成本分摊机制；改变重城市、轻 农村的支出政策，向城乡提供均衡的公共产品服务。 秦庆武( 2 0 0 5 ) 认为在农村公共产品供给方面，由于存在政府“缺位”和“市 场失灵”的制度性缺陷，造成公共产品的严重缺陷，因此应建立公共产品供给的 需求表达机制、供给决策机制、成本分摊机制、融资机制。在此基础上建立的供 给改革和创新的主要内容包括：建立城乡一体化的公共产品供给机制，变公共产 品的制度外供给为制度内供给，合理划分事权和财权，优化供给结构，完善转移 支付制度，实行投资多元化的供给体制。 何菊芳( 2 0 0 5 ) 在分析取消农业税极大地制约了县乡财政收入造成公共产品提 供不足，为此要对现行的供给体制进行创新，进一步规范和完善财政管理体制， 合理划分事权和财权，在政府妥善解决供给资金来源的基础上，积极开拓供给渠 道和动员社会力量提供农村公共产品的基础上，加强供给资金的管理和监督。 重庆大学硕士学位论文 2 相关理论及文献综述 徐超( 2 0 0 5 ) 认为目前的财政约束条件造成公共产品的供给不足，为此应在改 变现在财政约束的条件下，重构供给体制：建立公共财政体系，坚持城乡一体化 的公共产品供给导向，建立多元化供给体系。满足农民真实需求，完善公共产品 供给决策机制。促进社会公平、明确供给的优先顺序，同时加强农村公共产品供 给的监督管理。 张立承( 2 0 0 5 ) 在介绍以及比较主要农村公共产品的五种供给模式：财政供给、 市场供给、财政与市场联合供给、集体供给以及负债供给的基础上，提出了优化公 共支出机构的政策建议，财政供给方式提供的农村公共产品应加强地区问的公平， 建立财政投入为主的农村公共卫生服务机制，适当增加集体供给模式中向农民筹 资的标准的灵活性、建立有效的偿债约束机制。 王奎泉( 2 0 0 5 ) 通过对现有农村公共产品供给中的政府主导型模式和政府诱导 型模式进行分析的基础上，认为政府诱导型模式应是现阶段我国政府行为的最优 选择，这种模式的有效运行依靠供给的市场准入产权改革、价格制度及激励等一 系列的制度政策的支持。 李成威( 2 0 0 5 ) 运用公共产品理论分析了现有的“一事一议”制度。运用公共 产品提供主体理论认为受益主体为村内的村级公共产品应该由村级集团通过“一 事一议”的形式提供，但却不是必然的；运用公共产品需求分析理论说明选择运 用适当的公共产品评价方法来确定“一事一议”的优先顺序，是“一事一议”立 项的重要依据；运用公共产品供给分析认为设计“一事一议”的项目应尽量利益 相容。尽量维持“小规模”的格局，采用“有选择的激励”的方式，同时要确保专 款专用、财务公开、群众评估和农民参与维护等。 2 3 4 农村公共产品供给的投融资探讨 资金问题一直是制约农村公共产品发展的“瓶颈”，资金的筹集一直是公共 产品供给的难点。因此，对农村公共产品融资问题的研究具有重要的理论和现实 意义。 张军( 2 0 0 5 ) 认为现存的筹资方式中存在向农民转移成本，筹资投向不合理， 政府财政的“越位”和“缺位”以及尚未建立应有的长效机制等问题。因此，应 完善多主体筹资形式，建立完善财政、市场、非政府组织的筹资渠道以及加强征 税、有偿筹资、使用付费等各种手段筹集资金。 苏晓艳、范兆斌( 2 0 0 5 ) 在分析农村公共产品供给的制度变迁的基础上，指出 无论在资金筹集还是资金的使用上的体制外的特征，导致了供给效率的低下。为 此应在进一步区分公共产品的层次的基础上，进一步明确投资主体，实现供给主 体多元化；加快融资机制的创新；推进公共财政体制的改革；加大对基层政府的 转移支付，加快乡镇机构的改革，精简乡镇机构。 1 2 重庆大学硕士学位论文 2 相关理论及文献综述 综上所述，农村公共服务研究是近几年学术界集中讨论的热点问题之一，学 术界从历史的、制度的、未来发展的不同角度、不同层面对农村公共服务进行了 深入的探讨，为当前的农村公共服务研究打下了良好的基础。但是，对农村公共 服务的公众评价还缺乏第一手材料，还需要我们通过调研去进一步了解。 重庆大学硕士学位论文 3 基层政府农村公共服务状况调查 3 基层政府农村公共服务状况