（行政管理专业论文）完善市场监管体制的对策研究.pdf

学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：盛盛 日期：矽o s 耳i 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论艾的标题和摘要汇编f i 版。保密的学位论文竹： 解密后适用本规定。 作者签名：查逊 日期：垫丛：生。! 壁 中文摘要 政府监管既是一个前沿理论问题，同时又是一个同日常政府管理实践紧密相 关、具有极强操作性的现实问题。本文就市场监管的基本理论及现实问题进行分 析，辩证地讨论了政府监管体制改革的对策问题。文章提出了符合我国市场监管 实际的若干改革对策。 全文共分三部分。第一部分主要阐述了监管和监管体制的概念，讨论了市场 监管的必要性；第二部分着重就市场监管体制的发展演交和存在问题进行了分 析；第三部分是全文的重点，在考察西方监管体制先进经验的基础上，提出了其 对我国的借鉴意义，结合我国实际，探讨了改革和完善市场监管体制的若干对策。 最后就今后加强和完善监管体制的思考和启示提出了几点结论。 关键词：市场监管；体制；对策 a b s t r a c t g o v e r n m e n tr e g u l a t i o ni sn o to n l ya l la d v a n c e dt h e o r e t i cu n d e r t a k i n g ，b u ta l s oa h i g l l l yo p e r a t i o n a lp r a c t i c e ，b e c a u s e i ti sc l o s e l yl i n k sw i t ht h ed a i l ym a n a g e m e n to f g o v e r n m e n t t h i st h e s i s ，o nt h eb a s i so fa n a l y s i st ot h er e a l i s t i cp r o b l e m sa n dt h e a n a l y s i so ft h eb a s i ct h e o r i e sr e g a r d i n gt h em a r k e t i n gr e g u l a t i o n ，d i s c u s s e st h e c o u n t e r m e a s u r e st ot h er e f o r mo ft h eg u v e m m e n tr e g u l a t i o ns y s t e m i ta l s op u t s f o r w a r d ss o m es o l u t i o n st ot h er e f o r mo f g o v e r n m e n tr e g u l a t i o ns y s t e mt h a tf i x e s i nw i t ho u rc o u n t r y t h i st h e s i sf a i l si n t o3 p a r t s i nf i r s tp a r t ，t h e a u t h o rm a i n l ye x p o u n d st h e c o n c e p t i o no ft h em a r k e t i n gr e g u l a t i o na n dr e g u l a t i o ns y s t e ma n dd i s c u s s e st h e n e c e s s i t yo fm a r k e t i n gr e g u l a t i o n i n t h es e c o n dp a r t ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h e p r o b l e m se x i s t si nt h em a r k e t i n gr e g u l a t i o ns y s t e ma n dt h ed e v e l o p i n gh i s t o r ya n d t e n d e n c yo ft h em a r k e t i n gr e g u l a t i o ns y s t e m t h et h i r dp a r ti st h em a j o rp a r to ft h i s p a p e r t h ea u t h o rb r i n g sf o r w a r d ss o m ec o u n t e r m e a s u r et or e f o r mt h em a r k e t i n g r e g u l a t i o ns y s t e mt h a tf i x e si nw i t ho u rc o u n t r yo nt h eb a s i so fd r a w i n go na d v a n c e d e x p e r i e n c e so ff o r e i g nc o u n t r i e sa n dt a k i n gt h er e a l i t yo fc h i n ai n t oa c c o u n t i nt h e l a s t ，t h ea u t h o rp r o v i d e ss o m ep r o p o s a l sr e g a r d i n gs t r e n g t h e n i n ga n dp e r f e c t i n gt h e g o v e r n m e n tr e g u l a t i o ns y s t e m k e yw o r d s ： m a r k e t i n gr e g u l a t i o n ；s y s t e m ；c o u n t e r m e a s u r e 2 导论 一、选题缘由及意义 近些年理论界有一种误区，似乎政府职能的转变就简单等同于政府职能削 弱，市场经济也就意味政府完全退出市场，实现宏观管好，微观放开。这种观点 相对于传统的高度集权理论是一个新的飞跃。但是作为一种理论观点，亟待进一 步完善。 政府与市场的关系问题是最有争议的理论命题和最有意义的现实问题。中 国正处在经济转型和社会转型的双重转型过程中，政府如何监管市场? 这个问题 正在成为一个理论研究和政府政策制定的热点。作为向市场经济转型国家，通常 不仅会出现“市场失灵”的情形，还会出现“市场失缺”的问题。在社会主义 市场经济条件下，市场经济的高效运行离不开政府作用的有效发挥，政府承担着 不可或缺的职能。当然，个人企业等市场主体的各种经济行为的方式及其目的的 实现受到市场各种变量的支配，并且这些变量以其特有的规律运行。这种由市场 经济发展的内在要求而自发形成的市场运行规律，通过主体的独立意志、自由选 择、平等互利等一系列市场原则表现出来，自发地实现着某种程度正常的经济秩 序是社会主义市场经济的必然要求。但是作为经济人以谋求自我利益最大化的市 场主体又总是在密切、广泛、复杂、细致的经济联系中进行竞争，产生利益矛盾 和冲突是不可避免的，而当事人自己以及市场本身并不具备划分市场主体产权边 界和利益界限的机制，更不具备化解冲突的能力。这就需要以社会公共权力为后 盾的政府充当仲裁人，设定体现和保障市场原则的“游戏规则”，即以政策或法 律的形式明晰界定和保护产权关系的不同利益主体的权利，保证市场交易的效率 和公正性。 特别是在我国现阶段，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程 。p ，市场机制还不完善，政府监管体制存在着许多问题，如目前市场上出现的毒 奶粉、毒大米等现象就是我国市场发育程度低、市场交易规则不健全、市场监督 管理体制滞后、宏观调控不力以及产业结构和流通体制亟待进步调整和改革的 客观反映，这就更需要政府发挥其监管职能。 。胡鞍钢、王绍光：政府与市场，中国计划出版社，2 0 0 1 年1 月版，第9 贞。 要建立和维护良好的市场秩序，必须加强政府监督管理市场的法规建设，强 化监管力度，深化政府对市场行政监督管理体制的改革。论文试图通过对政府在 履行监管市场方面的职能现状分析，探求完善和强化政府监管市场职能的对策建 议。 二、国外研究现状 作为现代政府监管机构的源头，可能最早始于美国国会在1 8 8 7 年创立的州 际商业委员会。在美国这样一个典型的市场经济国家，政府广泛、深入和系统的 监管对市场经济发挥其积极的功能起着有效的促进与保护作用。1 7 8 7 年美国颁 布宪法时，联邦政府只有财政部、内务部和国防部三个内阁行政机构，宪法也没有 授予总统和行政机构监管市场的权力。随着市场经济的发展，政府监管从以立法 手段维持市场秩序和通过诉讼解决纠纷，逐步过渡到在事前和事中对经济进行监 管。美国芝加哥大学p o s n e r 教授认为：在美国，没有哪一个领域的研究像监管这 个专题一样，引起经济学家、法学家、政治学家和哲学家等如此高度的关注。尽 管他们对监管的定义、分析方法和基本内容并不完全一致，但争论的焦点都集中 在政府一市场和效率一公平这两个问题上。尤其是经济学在监管的成本一收益方面 的研究，为法学和政治学重新认识宪法创立的政府“三权分立”的模式，提供了新 的研究视角和框架。从2 0 世纪7 0 年代以来，经济发达国家在政府监管经济理论 研究方面有了较大的进展，提出了许多新的监管理论和方法。影响较大的有：( 1 ) 诺贝尔奖得主斯蒂格勒的产业组织与政府管制；( 2 ) 日本植草益的微观规 制经济学；( 3 ) 美国丹尼尔f 史普博的管制与市场。 三、国内研究现状 随着我国市场体制的不断完善，我国学界对市场监管的研究也不断地深入， 但山于我国政府监管理论的研究上还处于起步阶段，专著有王俊豪政府管制经 济学导论、中国政府管制体制改革研究，程启智中国：市场失灵与政府规制 研究，中国工商行政管理学会编著的市场监管理论与实践研究。学术论文有 顾煜的强化市场监管维护市场秩序，指出良好的市场秩序是市场监管的目标， 及时监测市场秩序并分析市场秩序度及其影响因素，任际泰我国市场监管体制 改革的若干变化走向，论述了市场监管体制正逐步从传统计划经济体制管理方 式向市场经济过渡，洪震新市场环境下的市场监管对市场准入和市场监管提 出新要求等。这些成果为我们进一步研究市场监管机制的建立提供了厚实的理论 平台和崭新的理论研究视角，具有极其重要的指导意义。当前对于市场监管对策 的研究大都局限于对某一微观领域的把握，有很多内容仍需进一步深入探讨。 四、本文的研究方法 坚持辩证唯物主义和历史唯物主义是本文的根本研究方法，做到理论和实践 相结合，实地调研和分析资料相结合，定性分析和定量分析相结合，横向比较和 纵向比较相结合，面上分析和个案调查相结合。此外，本文的具体研究方法还包 括： 制度研究方法。重点阐释政府监管市场的制度化规范，并提出政府制度创新 的路径选择。 过程研究方法。着重通过收集与分析大量实证材料，包括若干典型的个案， 对当前政府监管市场的实际运行状况加以描述与归纳，进而提出相应的对策建 议。 生态分析法。运用这种方法，考察当前政府监管市场的社会经济、政治和文 化条件，力图把握现阶段中国特定的时空背景下政府监管市场的原创性及其与外 部环境的互动关系。 比较分析法。对中外政府监管市场的状况作比较分析。这四种方法各有侧重 和特色，可以互补互通，相得益彰。 五、本文的重点难点与创新之处 本文研究重点放在政府市场监管体制构建，力图突破存在的体制性梗阻。如 何进一步改进和完善政府行政管理的市场监管体制。 本文研究的难点是如何处理好发挥市场的基础作用和加强政府市场监管职 能之间的关系，寻求二者的最佳结合点。 本文的创新之处主要体现在两个方面：一是从市场现状和政府职能的角度来 分析政府监管体制；二是注重国际化和本土化的融合，既借鉴西方的先进经验， 又考虑中国的实际情况，探索适合中国政府监管体制的模式和道路。 第一章市场监管及其必要性 在社会主义市场经济的条件下，政府对市场实施有效的行政管理是政府职能 中的一个重要任务。随着市场经济体制的逐步深入，市场的管理问题就日显突出。 人们已经认识到，市场并不能解决经济和社会中的所有问题。因此人们既需要了 解市场机制的优越性也需要了解其局限性，从而对它进行修正和补充，在这方面 政府就必须也能够发挥重要的作用。我国属于政府主导型的市场经济体制，政府 培育、扶持市场，对市场经济的发展起了重大的积极作用。但这并不意味着不存 在政府失灵，事实上政府失灵在我国经济体制转轨时期表现得更为明显，公共物 品供给低效，政府“越位、缺位、错位”现象极其严重。于是政府如何实施行政 监督管理就自然提到了议事日程。 一、监管与监管体制 ( 一) 市场管理的概念 在市场经济条件下，市场管理是国家管理社会经济活动的一项重要职能，早 在古希腊时代，亚里士多德格外重视这一职能，在政治学一书中反复提到这 一职能，并把这一职能放在首要地位，他说，“在必不可缺的诸职司中，第一种 负责商市管理。这就需要有一职官随时检查商务契约，维持市场秩序”。回所谓市 场管理，从广义上来说，是指市场管理主体对市场管理客体施以有目的的影响和 制约，以控制市场管理客体的行为和状态，从而促进商品交换的顺利实现，维护 市场的有序运行。广义的市场管理主体是国家，市场管理活动必须体现国家的 意志，由代表幽家意志的各政府职能部门相互分工、密切协作，依靠幽家政权的 力量米执行。作为政府的职能，必须把建立、完善并维护市场经济体制作为首要 任务，同时有效排除妨碍市场经济体制正常运行的不良因素，保证市场经济体制 。亚里士多德著，吴寿彭译；政治学，商务印书馆，1 9 6 5 年8 月版第2 2 3 页。 。段仁元： 市场监督管理，河海大学1 版社，1 9 9 7 年4 月版，第4 2 页。 6 的健康发展。市场是一个庞大、复杂的动态系统，不可能由某个单个部门或机构 单独进行管理，需要许多具有不同管理职能、采用不同管理方法的社会经济管理 部门分工合作，组成一个相互联系、密切协作的有机体系，这就是市场管理主体 系统。在这个系统中包括了众多的政府职能部门，如工商、税务、物价、审计、 金融、证券、卫生、技术监督、海关、公安、交通、城建、环保、文化等等，各 职能部门通过分工协作，密切配合，从各自特定的职能出发承担一定的市场管理 的责职和任务，以实现市场管理的总体目标。工商行政市场管理是其中主管市场 监督管理和行政执法的一项重要职能。 相对于一般市场管理说来，工商行政市场管理，是一种狭义的市场管理，是 般市场管理的重要组成部分，它是指工商行政管理机关根据国家授权，主要运 用行政方法和法律方法对影响市场经济秩序的各种外部要素进行的市场监督和 执法活动。o 工商行政管理活动是围绕市场体系的监管来展开的，目的在于建立 和维护良好的市场秩序，为实现一般市场管理的目标服务。工商行政管理机关作 为国家主管市场监督和行政执法的职能部门，它的一切管理活动都可以归结为市 场管理行为，如企业登记注册管理、个体私营经济监督管理、广告监督管理、公 平交易执法、经济合同行为的管理等，无一不是对市场运行的监督管理。从这个 意义上说，工商行政管理就是工商行政市场管理。 ( 二) 监管的概念 近几年监管的概念从未这么热过。据统计，在十六届三中全会的报告中，“监 管”一词共出现了2 4 次。之后，与监管有关的事件不绝于耳：中央政府取消了 l o o o 多项行政审批，新成立中国银行监督管理委员会，在国家药品监督管理局 的基础上新组建国家食品药品监督管理局，国家安全生产监察局升格为国务院直 属局，新组建国有资产监督管理委员会，行政许可法经人大常委会正式通过， 建设部出台加快城市公用行业市场化进程的意见。此外，继2 0 0 2 年底国家电 力监管委员会证式亮相后，电信法立法进程加快，国家电信监管委员会呼之 欲出。 监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和 。段仁元：市场监督管理，河海火学出版社，1 9 9 7 年4 月版，第4 4 页。 7 消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。国监管的主体是行政机构即是立法机 关以贯彻政策目标的政府单位，监管的基础是以市场机制为主的经济体制，月的 是通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为， 政府行政机构依据法律授权，以矫正和改善市场机制内在问题，对社会经济个体 的行为实施的监督管埋。政府监管意在牧治市场失灵，维护社会公平，促进公共 利益。 监管只是行政管理的一部分而非全部，监管是在新的经济运行机制和中国经 济与国际经济进行深层次融合的重要背景下进行政府职能管理方式转变的重大 举措，具有管理制度创新的意义，从政府直接控制企业运作转向面向市场，从作 用范围上看，我国所讲的监管比西方国家的管制要大，从管理手段方式看，不仅 包含依法管理和法律手段，而且包含更多的行政管理手段，从本质上说，就是在 以市场机制为基础的经济体制下，以矫正和改善市场机制内在问题为目的，政府 干预或干涉经济主体活动的行为。在市场经济条件下，资源配置的主导力量是市 场。但由于人性的不足和环境因素的复杂多变，自由市场存在着种种缺陷，“市 场失灵”的现象难以避免，需要政府运用行政力量进行调节。 传统计划体制下，政府监管目标是满足国家宏观调控信息需求。市场经济体 制下市场管理的目标是多元的，既要满足国家宏观调控的需要，又要满足企业内 部管理的需要，还要满足投资者、债权人及企业其他利益相关者决策的需要。这 就决定了监管目标的多重性。从总体说，政府监管的终极目标是社会福利最大， 但各国政府监管的主要目标各有偏重，例如美国政府监管是站在中立者的立场， 以投资者的利益为重。德国、法国的政府监管以政府利益为重。日本政府监管更 偏重公司利益。经济体制改革后，我国政府监管的重点目标未明确定位，我国属 于社会主义市场经济体制，同时国家是社会经济生活中一个重要投资主体，因此， 我国政府监管目标仍应以国家利益为重。 行政监管是对政府管理方式的创新。行政监管一般可分为两类情况，一类是 一般1 陀岭管，如丁商行政管理部门和技术监督部门的监管，其监管的领域主要是 一般的市场活动主体、产品交易行为和产品本身。另一类是特殊行业的监管，如 证券、电力、航空、铁路、石油天然气和食品卫生等，这些领域都有自身的生产、 。i 美l 丹尼尔r 史普博著，杂晖、何帆、钱家峻、崩维富译：管制与市场，上海三联书店、卜海人民出 版社，1 9 9 9 年版，第4 5 页。 8 运行和管理的特殊规律，专业技术性强。我国已在金融、电力、医药等部门尝试 建立u r 舱管部门和监管制度。监管已成为政府与市场良性互动的有效手段。 市场监管即以工商行政机关为主的政府行政机构根据法律授权对市场体系 的监督管理。为了规范市场建设和市场交易行为，实现市场布局合理化、市场运 行有序化，工商行政管理机关根据国家授权和自身内部职能分工，设立了专门市 场监管机构，如市场监督管理司( 处、科) 、市场管理分局、市场管理所、市场 管理办公室等，负责行使对市场体系或有关分类市场监管的职责和任务。这就是 专职的市场监管职能。监管的主要任务是制订或参与制订有关市场管理的方针政 策、法律法规并组织贯彻实施，规范市场交易行为；监管各类消费品市场、生产 资料市场、参与监管生产要素市场和期货、文化等市场；参与论证、规划全国市 场布局，参与各类市场的培育建设，完善社会主义市场体系。工商行政管理部门 对市场的监管是本文研究的重点。 ( 三) 监管体制的基本内容 在2 0 0 3 年7 月温家宝总理提出，在社会主义市场经济条件下，政府的主要 职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。这表明新一届政 府成立以来，市场监管的职能得到了明显加强，一些行业主管机构相继废止，代 之以专门的市场监管机构。这标志着中国在从“发展型”政府向“监管型”政府 的转变中取得了重要的进展。 行政管理机关从恢复建制，成为各级政府的职能部门之后，以改革的精神， 从管理小商小贩、规范城乡集市不断地大力培育建设起了初步的市场体系。我国 正处在经济和社会转型期，往往是矛盾和问题集中出现期。经过十几年改革开放 的历史进程，社会主义市场体系不断完善，与之相配套的市场监管体制也已经初 步形成。在近些年来，我们的政府监管改革既逐步放松了原计划体制时期政府对 经济的严格管制，市场监管体制逐步摆脱传统计划经济管理方式的影响，形成适 应社会主义市场经济的新体制。在这一体制中，工商行政管理机关是国家授权 的主管市场监管的专门机构，承担着对社会主义市场体系( 包括商品市场和要素 市场) 实行伞方位、综合性行政监管利执法的重要职能，在市场监管活动中处于 。胡鞍钢：中国：新发展观，浙江人民出版社，2 0 0 4 年1 月版，第1 0 4 1 0 5 页。 核心地位。除工商行政管理机关以外，物价、证券监督、卫生、技术监督、海关、 商品检验等部门也是这一体制的组成部分。另外，环保、银行、建设、文化等部 l 、j 以及行业主管部门也承担着一些监管职能，参与市场监管。 住社会主义计划经济向市场经济的转变中，山于资本结构已经发_ i 较大变 化，市场在资源配置中的主导作用已经超越了政府的干预力量，政府宏观调控的 方式也随之发生了变化。这种变化主要体现在三点：一是更多的通过经济杠杆和 法律的手段进行调控，政府对经济的直接干预少了。二是监管部门对行业的监管 建立在法律法规框架内，制定统一的监管标准。三是政府部门开始对相关行业进 行标准管理，通过对大量专业信息的分析，对某些行业的发展做出市场评估和预 警，分析产业发展趋势，提供给企业作为参考。 根据社会主义市场经济发展的客观要求，完善的市场监督管理体制应当具有 高度的统一性、独立性、规范性、权威性，建立统一的市场监督管理机构，实行 独立执法、依法管理，保证市场监督和执法的公正性、权威性。政府正在向一个 服务者和协调人的角色转变，各方面的都在向“集中精力维护市场秩序和搞好宏 观调控”的目标努力。为了使我国政府监管达到监管的真正意义和效果，应当以 建设一个有权威的市场独立监管机构为目标，以强化工商行政管理机关的市场监 督职能为基础，树立行政执法的权威，逐步完善法律体系，从而有效地维护市场 秩序，保障市场监管目标的顺利实现。政府市场监管职责实现了由培育、建设、 管理市场向规范秩序、规范行为、规范制度的职能转变。这样政府监管存在的缺 位、越位、错位的问题能够得到较大的改善。 二、市场监管的必要性 在计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，市场必然会 现一定 程度的混乱现象。反映了我国市场发育程度低、市场交易规则不健全、市场监督 管理体制滞后、宏观调控不力以及产业结构和流通体制需要调整和改革的要求。 找f fj 刈南京i i 川j 场涮畲的情况允分晓明了这点。 1 0 ( 一) 现阶段市场秩序混乱决定了市场监管的必要性 1 市场主体的非规范性。市场主体的非规范性主要表现为市场主体的缺位和 市场主体的错位。市场主体的缺位是指市场主体自身发育不成熟，不完善，不能 够真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立市场组织。这在国有企业身 上体现得较为明显。受计划经济体制影响，这些企业的激励、约束、发展机制一 直没有得到很好的解决，它们不能够对可供自己利用的资源行使占有、使用、支 配和处置的权力，这些企业缺乏竞争意识与竞争能力。而与之在市场中竞争弱势 地位不对称的是，很多企业又凭借某些特殊因素( 如政府保护、淘汰机制不完善) 占据了社会大量资源，使资源不能得到合理有效利用。市场主体的缺位对市场运 行产生了干扰，阻碍了市场机制作用的发挥，影响到规范市场的形成。 市场主体的错位即市场主体身份资格不明确，市场进入行为不规范。根据南 京市工商局的统计，查处的违反工商企业登记管理法规的企业数目逐年上升( 见 表1 l 。 表12 0 0 0 年一2 0 0 3 年南京市查处企业违反工商企业登记法规情况 立案处罚 年份即时处罚企业吊销营业执照( 企业) 公司 2 0 0 0 年4 7 1 3 2 0 0 1 年8 32 0 6 23 4 9 2 0 0 2 年5 11 1 3 53 2 0 0 3 正 11 97 8 32 3 9 2 企业进入市场的资格欠缺与不规范行为丰要有：某些政府部门“裁判员”、 “运动员”角色不分，党政权力机关直接或间接参与市场经济活动，某些政府部 f l 摇身变成为公司企业，既从事市场监管活动又参与市场经营活动，导致政企 不分与市场竞争的不公平。集体企业产权不清，个体私营企业挂靠集体、国营企 中国t = 商行政管里学会：市场监管理沦与实践研究中国t 商“i 版 ，2 0 0 3 年7 月版，笫1 0 页。 业的现象卜分突出，市场经营主体身分名不副实，虚假、空壳企业大量存在，骗 买骗卖的现象突出；假合资、假外资现象普遍，近些年米工商部门注销外资企业 数目不断增长；无照经营问题突出，2 0 0 3 年南京市共查处“三无”企业6 5 0 0 户， 取缔无照经营1 5 0 0 户。 2 市场客体的非规范性。中南财经政法大学经济学院程启智在“我国市场 中的造假现状及政府管制分析”中描述了当前我国造假现状，市场混乱的情况可 谓触目惊心。目前假冒伪劣商品已不是一个地区、一个部门的现象，而是一个全 国性的问题，一些地区还把制假售假视为“致富的门路，效益的来路，发展经济 的出路”。1 9 9 9 年，国务院发展研究中心对1 9 9 8 年全国的假冒伪劣商品危害所 做的调查分析表明，中国的假冒伪劣商品数额已达1 3 2 9 亿元人民币，超过当年 走私数额。这说明，制假售假活动，已成为严重影响我国经济健康发展的一大公 害。如阜阳劣质奶粉事件，这不是偶然的，不是孤立的食品事件，要联系到整个 国家食品安全来看待，要提高到保护人民生命安全权的高度唤起社会各界的关 注。假冒伪劣商品充斥市场，走私贩私冲击正常贸易，走私商品数量越来越大， 范围越来越广。目前假冒伪劣商品已成为破坏我国市场秩序的“头号杀手”，凡 是与消费者生产及经济建设有关的商品几乎都有假冒伪劣品，立案查处制售假冒 伪劣农资案件2 3 件，捣毁农资制假窝点1 3 个，查获假冒伪劣农资案值2 6 8 3 元，罚没款8 0 万元：在食品市场专项行动中，共查获假冒伪劣食品3 3 吨，案 值2 9 0 万元；目前我国的生产销售假冒伪劣商品不仅表现出数量大、品种多、 范围广的特点，而且有朝着集团化、区域化、规模化的发展趋势甚至出现产供 销一条龙的现象。 但执法者实施监管的过程却常常陷入法律困境，如我国目前还没有一部专门 的“食品安全法”。食品质量判断的法律标准、监管的方式方法、食品安全责任 人的界定、对责任人的处罚标准等问题，目前都不是很清晰。 3 _ 巾j 场交易秩序混乱。日益严重的商业欺诈、金融诈骗和逃废债务等现象， 是目前我国市场交易秩序混乱的突出表现。目前我国市场交易中的商业欺诈现象 十分突出，有的利用中介服务、招工、招聘及广告信息骗取当事人中介费、信息 费、订货费：有的利用合同骗买骗卖；有的通过虚假标价、模糊标价、两套价格 j 廿行价格欺诈；虚假，“告泛滥；非法传销和变相传销屡禁不l i ：。 南京市工商局2 0 0 3 年查处违法广告案件8 7 0 件，其中立案查处2 7 0 件，责 令整改6 0 0 件，药品广告平均违法率为8 3 ，保健食品广告平均违法率为8 1 ： 南京市工商行政管理部门查处非法传销和变相传销案件3 件，端掉传销窝点1 0 个，清理参与传销和变相传销人员4 0 0 人。金融诈骗、逃废债务的现象同样十分 严重，主要的有伪造金融票据和利用伪造的金融票据进行诈骗、恶性逃废银行债 务、通过虚假集资诈骗社会公众等现象。其中对社会危害最大的是集资诈骗，往 往受骗上当的人数众多，金额巨大，影响恶劣。 4 市场竞争秩序混乱。当前市场竞争秩序混乱的主要表现为利用行政力量 造成的行业垄断、地区封锁等非经济性垄断和不正当竞争。表现为：行业主管部 门从本部门利益出发，对一些行业内某些企业实行保护，对行业外的采取各种歧 视政策，如拒绝给予行政许可，限制其参与竞争，制定跨行业兼并的限制性规定 等；一些地方政府为了保护当地企业的利益，推行地方保护主义政策，以各种形 式如行政发文强制经营者必须经销本地产品，对外地产品实行歧视性的质检、准 销证或加收费用等，抬高外地产品的进入门槛，以限制外地企业和产品进入本地 市场参与竞争，同时阻止本地资源流向外地。这些行为不仅严重地损害了消费者 的合法权益，更限制了其他经营者的竞争，破坏了公平竞争秩序。假冒他人注册 商标、伪造或冒用认证和名优标志、仿冒他人企业名称和知名商品包装装潢、商 业贿赂、损害他人商品声誉、串通投标、低价倾销等不正当竞争行为屡治不绝， 严重地破坏了正常的市场竞争秩序。 据统计，南京市工商行政管理系统2 0 0 3 年共查处不正当竞争案件3 4 8 件， 其中立案查处的3 2 8 件。此外，商业贿赂对市场竞争秩序的破坏也呈目益严重的 趋势，南京市工商局2 0 0 3 年共查处商业贿赂案件1 0 7 件。市场秩序混乱是当前 我国经济生活中的突出问题，对我国经济的发展带来了严重的危害，妨碍了市场 机制作用的证常发挥，增大了交易成本，降低了社会经济资源的配置效率，损害 了合法经营者和消费者的利益，影响了国民经济的健康发展。 ( 二) 完善和发展市场体系必然要求强化市场监管 1 、市场雌管足完善市场体系的必要条件。市场体系足社会主义市场经济体 制的重要内容，市场体系的运行状况对国民经济发展有着重要影响。健全的市场 体系是优化资源配置的基础条件。而我国长期以来，由于传统观念的影响，市场 发育程度很低，市场结构残缺不全，市场机制的功能受到很大制约。市场监管的 发展历程是与市场经济的历史进程同步发展的，市场监管的产生适应了市场经济 对良好的市场秩序的需要，有利于维护商品经济的正常运行。加强市场监管，有 利于保障市场体系的正常发育和市场机制功能的发挥，为国家建立国民经济的宏 观调控体系奠定良好的基础。同时，通过约束和控制商品生产经营者的市场行为， 可以确保公平交易、平等竞争秩序的实现，为强化国家对国民经济的宏观间接调 控提供有利条件。只有通过市场监管，才能有效地协调各个经济主体之间的利益 关系，促进专业化分工协作的深入开展，实现市场经济的正常运行t 从西方资本主义国家来看，早期的市场发育是以市场力量的自我生长为基础 的，国家扶持只起辅助的作用。但进a - - - 十世纪后尤其是三十年代的大危机以来， 西方国家纷纷奉行国家干预经济的理论，加强了对市场的干预和调节。我国是社 会主义国家，由于市场发育的起点低，要想尽快提高生产力水平，缩短与西方发 达国家的差距，仅仅依靠市场的自然生长和发育是根本行不通的，必须借助国家 的力量，通过国家的扶植、支持、引导和规范，加快我国市场体系发育完善的步 伐。这正是现阶段市场监管的一项艰巨任务。 2 、市场监管是维护市场秩序的必要条件。良好的市场秩序是市场监管的目 标，特别是对于建立全国性的、统一的、大市场体系更是如此。江泽民同志在 党的十五大报告中谈到“充分发挥市场机制的作用，健全宏观调控体系”时曾经 指出“要改革流通体制，健全市场规则，加强市场监管，清除市场障碍，打破地 区封锁、部门垄断，尽快建成统一、开放、竞争有序的市场体系，进一步发挥市 场对资源配置的基础性作用”，“在培育和发展市场体系的过程中，必须加强全局 观念和统一市场的意识，加快有关市场的立法工作，建立正常的市场进出、市场 竞争和市场交易秩序”。市场经济的运行离不开良好的市场秩序。它要求各经济 主体在自觉遵守商业道德、守法经营的基础上，开展公平交易、平等竞争。然而， 市场的竞争本质存在着本能的无序冲动，这就赋予了政府一项极其重要、不能推 卸的职能，即维护市场秩序。由于不同经济利益的存在，各市场主体存经济活动 过程中，可能产生定的矛盾和冲突，并导致损害他人合法权益的违法经营或不 。顾煜：强化市场监管、维护市场秩序，商业研究，2 0 0 0 年第9 期 1 4 正当竞争行为，扰乱社会主义市场经济秩序。针对这种情况，为了保证市场经济 的有序运行，就需要国家通过立法健全市场规则，引导和约束各类市场主体的经 济行为，并通过加强市场执法和监管，保护合法经营，取缔非法经营。制止垄断 和不f 当竞争行为，保护经营者、消费者及国家的合法权益，切实维护市场经济 秩序。切违法经营和1 i 币当竞争行为都将破坏r l f 场竞争秩序，损害各市场主体 的利益。加强市场的监督管理，有利于约束商品生产经营者的市场交易行为，及 时制止违法经营和不正当竞争行为，维护良好的市场交易秩序，促进市场的竞争 在公正、平等的原则下进行，从而保护市场主体的合法权益为他们开展正常的 交易活动提供良好的市场环境。这是促进社会主义市场经济体制不断完善的必要 举措。 3 、市场监管是弥补市场缺陷的有效途径。市场经济是以市场机制调节为基 础的经济。市场机制对于维护供求平衡、优化资源配置、提高经济效益都具有积 极的促进作用。然而，市场机制也不是万能的，存在着一定的缺陷，主要表现为 市场调节的滞后性、盲目性、分散性、自发性等，由此带来了经济波动、资源浪 费、市场失灵等消极作用。因此，现代市场经济是计划调节与市场调节有机结合 的经济，既要充分发挥市场机制的积极作用，又要通过国家的宏观调控和管理尽 可能避免市场机制的消极作用。国内外经济发展的实践充分证明：只有加强政府 对市场的监管，才能弥补市场缺陷，消除市场失败，纠正市场偏差，保证市场经 济的健康发展。 4 、市场监管是改进市场运行的必要手段。从当前我国市场的运行状况看， 存在着众多比较突出的问题：一是制造或销售假冒伪劣产品的现象非常普遍；二 是商业信用低下，利用经济合同骗买骗卖、投机违法等商业欺诈行为十分猖獗； 三是垄断市场、哄抬物价、欺行霸市、强买强卖、采取不正当竞争手段牟取非法 暴利等不法行为相当突出；四是各种侵权行为包括商标假冒侵权行为、侵犯他人 知识产权和商业秘密的行为、诋毁竞争对手商业信誉的行为等极为严重；五是以 虚假、夸大的广告宣传欺骗消费者和用户的现象极端盛行；六是走私贩私活动屡 禁不止，等等。显然，对于这些严重侵犯国家、集体和广大经营者、消费者合法 权益，扰乱市场经济秩序的违法行为，如果不加强监管、不进行严厉打击，社会 主义市场经济就根本无法正常运行。因此，必须站在建立和完善社会主义市场经 济体制的高度，努力提高对市场管理的必要性、重要性和紧迫性的认识。 我幽的社会二e 义市场是在市场运行和市场活动参与各方的利益交集中形成 的。其规则体系反映了社会主义市场经济内在机制的发育程度和实际运作过程。 i 刊时在其发展的运行中也制约或推动着社会主义市场体系完善的进程。从传统的 计划经济体制转向社会主义市场经济体制，实际上足系列市场经济秩序的创新 过程。构筑良好的市场秩序，使市场进入规范有序的运行状态，对于保证我国经 济的快速、健康、稳定发展尤为重要。因而建立和维护正常的市场秩序具有十分 重要的意义。 第二章市场监管体制存在的问题 经过l 一几年改革开放的历史进程，社会主义市场体系不断完善，与之相配套 的市场监管体制也已经初步形成。随着社会主义市场经济体制的建立，市场监管 体制也在逐步摆脱传统计划经济管理方式的影响，形成适应社会主义市场经济的 新体制。 本章将通过对我国市场监管体制存在问题的研究和分析，从中找出对策的线 索和依据。 一、我国市场监管体制的演变 市场经济是法制经济，在市场监管体制逐步摆脱传统计划经济管理方式中， 适应社会主义市场经济的新体制也在逐步形成。在这种新的监管体制与传统体制 表现出诸种演变的趋势。 ( 一) 由零星市场管理向统一市场管理转变 我国长期实行计划经济，没有完整的市场体系，经济活动是由政府各专业部 门进行行政管理。资源配置和产品分配是通过计划，商品的流通归于专业管理部 门管理。市场监管部门仅仅管理集贸市场、个体私营经济。集贸市场，是我国市 场经济的摇篮。改革开放2 0 多年来，集贸市场为我国的经济发展发挥了重要作 用，做出了重大贡献。但是，随着经济的发展，市场、流通的理念也要与时俱进， 不断改革创新。随着我国产业升级、结构调整，集贸市场虽然作为种市场形态 仍然存在，但其地位、作用将日益降低。 改革开放以来，国有、集体企业虽然在一定程度上被推上市场，但仍未完全 脱离政府行业主管部门的管辖。只有个体私营企业以天然主体的身份划归市场监 管部门管理。 随着社会主义市场经济的发展，市场形态由集贸市场为主向大型百货商场、 超级市场、专卖店等多种形式的市场形态发展，流通方式由简单的批发、零售向 仓储销售、连锁配送、特许加盟、授权代理、电子商务等多层次、多渠道的现代 流通方式发展。旧的监管体制已不适应市场经济发展的需要。监管领域、监管重 点、监管方式都必须适应市场形态的发展进行积极的调整、转变、完善。这种管 理不再是过去计划体制下的行政上下级之间的管理，而是政府对市场主体的统一 监管。随着国有企业、集体企业改革的深化，将来所有企业，不论是国有企业， 还是非国有企业，作为市场主体，都应由市场监督管理部门统一进行监督管理， 政府主管部门与企业的父子关系，则应转化为行业协会的自律，这就真正做到了 政企分开。 ( 二) 由微观管理向宏观管理转变 市场监督管理在传统体制下，主要是从事企业注册登记，公平交易行为的维 护，商标、广告、合同、个体私营经济的具体管理，这种直接对每具体市场主 体的具体行为的管理，属于微观管理。 随着市场经济的发育，分散的市场成为统一的市场体系，仅是对于个别市场 的微观管理已不再适应形势的需要。市场主体的微观管理必然上升为统一的市场 体系的宏观管理。 首先，它是以市场体系为管理对象，着眼于市场体系整体发展。其次，这种 管理是以维护公平竞争和公平交易秩序为目标的。只有当整个市场交易者都按统 一的规则行事，才能形成市场秩序。市场秩序是一个整体概念，市场管理也是要 从总体目标和公众利益出发的。再次，市场监管一个多层次的系统。在中央主要 属于宏观管理范畴，这种管理主要以统计为获取信息的手段，通过统计分析，认 识市场秩序的状况，通过制定政策来维护整个市场体系的秩序；在基层则属于实 现宏观政策意图的微观管理。这种管理是以中央的宏观政策作为尺度，具体地处 理一个个的实际问题。 ( 三) 由人治向法治转变 在计划经济体制下，市场监督管理如同其他政府部门管理一样，主要是通过 领导者的个人素质行使管理，管理效果取决于领导者的素质。虽然有一定政策， 但没有上升到法制层次，缺乏法律的权威性、稳定性和公正性。法治优于人治， 亚里士多德在他政治学中就早已论述“法治应当优于一人之治。即使有时国 政仍须依仗某些人的智慧，这总得限止这些人们在应用法律上运用其智慧，让这 种高级权力成为法律监护官的权力。”。 由于我国市场经济基础薄弱，市场经济法制建设仍然比较落后，关于市场运 行的规则、法制很不健全，有的已不适应目前市场经济的需要。随着市场经济的 发展，如果再维持人治局面，将会产生许多寻租机会。因此，建立市场经济的同 时也必须建立严密的法制环境。只有处于完善的法规系统之下，人人依法行事， 政府依法执政，市场经济才会达到最佳运行状态。 因此，必须加快立法进程，健全市场监管法规体系，制定和完善市场规则， 规范市场主体和市场行为。法治不仅针对市场主体，同时也规范市场执法主体。 因此，既要建立市场主体的行为规范，使市场主体有规可循；又要建立交易行为 和交易关系的规范，使交易活动有章可依；还要建立市场监督主体的行为规范， 使监管执法者依法行政。 ( 四) 由职能分散向职能统一转变 由于市场发育不良，地区封锁，部门分割，市场监管的各项职能缺乏联系， 没有形成一个统一的系统。随着社会主义市场经济的发展，部门分割、地区封锁 的现象在逐渐被克服，市场监管的各项职能之间将形成一个统一的系统。市场监 管部门逐渐在形成一个职能统一，具有权威的市场监管和行政执法机构。在职能 上包括两大块：一是监管市场主体，把住市场准入关，这主要是指对所有企业进 行登记管理，而不仅仅是管理个体私营经济；二是监管市场交易关系和行为。 对市场主体的监管和对市场交易关系和行为的监管密切相关，如果进入市场 的所有企业都符合市场准入标准，那就意味着他们具有对自己的行为负责的能 力。从市场交易行为来看，市场监管主要是围绕建立公平交易原则来进行，这包 括在各种交易活动中都要维护交易双方的正当权益，对生产者而言，防止垄断和 不j i ：当竞争，刈消费者应保护其j e 当权益，为了实现公平交易，还要规范各种交 。哑里士多德著，吴寿澎译：政治学商务印书馆，1 9 6 5 年8 月版第1 6 4 1 6 9 页。 易形式，维护公平交易秩序。 二、市场监管体制的问题分析 工商行政管理职能是我国市场监督管理职能的最为集中的体现，在市场统一 监管过程中具有其他任何部门都无法比拟的突出地位。但目前还没有通过政府机 构组织法来确定工商行政管理机关的法律地位，目前存在着的各条块分割的管理 体制有利予广泛运用社会力量、充分调动各方面的积极性，来参与市场监督管理。 现行监管体制在运行过程中暴露出的问题尤为突出。 对于我国政府市场监管体系存在的矛盾、问题在学术界多有论述。对于其产 生的原因多是认为由于我国的市场体制不完善而致，市场经济所需的法律和道德 诚信还没有完全建立及政府管制的职能部门交叉重叠造成相互推诿所致。更重要 的主观原因在于我国政府监管职能的错位与缺失。计划经济体制向市场经济体制 转轨、市场经济秩序代替计划经济秩序过程中出现的种种问题是伴随着市场主体 自主化多元化过程产生的，是伴随市场体系培育发展过程产生的，是伴随政府调 控市场转变职能过程产生的。 应该看到，市场秩序发生某种程度的混乱是市场经济发展初期难以避免的现 象，造成市场秩序混乱的原因主要有以下几方面。 ( 一) 市场法律法规和细则不健全 市场法律法规体系作为