（行政管理专业论文）乡镇债务的制度经济学分析.pdf

i 摘 要 摘 要 目前，我国大多数乡镇都不同程度地存在着债务，其特点表现为负债数额大、 负债面广、各地负债差距明显以及增长速度快。如今，乡镇债务的不断扩张，已 经影响到我国农村经济的进一步发展，影响到农村的稳定，影响到“三农”问题 的有效解决和我国社会主义新农村建设，已成为我国一个重大的政治经济问题， 已经到了非解决不可的地步。 纵观乡镇债务的形成与发展，其产生的原因是多方面的，既有经济方面的原 因、又有政治、社会等方面的原因。但从根本讲，还是制度的原因，是国家通过 制度的安排来对利益进行重新分配，导致乡镇政府财政收入短缺，产生债务需求， 最终形成债务。从具体的制度上看，主要有：财税体制改革中的财权与事权的错 位，财权向上集中、事权不断下移；农村税费改革产生财政缺口；农村改革后期 出现的经济相对萎缩，财政收入减少；政治制度和行政管理制度改革与经济改革 脱节，乡镇政府财政行为失去应有的约束，导致开支突破预算等等，产生债务需 求。另外，农村金融体制改革的滞后；乡镇政府对经济领域的高度介入，出现经 济投资亏损；政府行为缺乏有效规范，截留老百姓的转移支付款项、拖延履行法 定支付义务；国家对非金融机构借贷行为缺乏有效监管等等，产生债务供给。最 终形成乡镇债务。 乡镇债务的产生牵涉到国家和社会的方方面面，零乱而复杂，牵一发而动全 身。因此，要想彻底解决乡镇债务问题，全面有力地推进各项改革是解决我国乡 镇债务问题的基础，同时应着力于制度创新，方法上应注重循序渐进，微调各种 既得利益。 关键词：乡镇债务；财税体制；政治体制；农村金融体制；制度创新 ii abstract at present, most of the villages and towns in china exit debts, the characteristics of those debts are as follow: the amounts of the debts are large, the covers of the debts are wide, the gaps of the debts in different places are visible and the debts are increasing quickly. now as the debts expanding, they touch further development of the china rural economics, touch the stabilization of the rural countryside, touch to solve the “three problems in the farming” efficiently and to built the new socialism country, so they are becoming a fatal political and economic problem, we have to solve them as soon as possible. looking at the forming and the development of the debts, the causes are various, not only exist economic causes, but political and social causes, and so on. the ultimate cause is the national institution, that is to say the national redistribute the benefit by different institutions, and the finance ingathering of the government in country is hard up, so the debts formed. to idiographic institution, the main causes of the debts forming are as follow: the finance rights and affair rights are digit in the process of the finance and tax system, the finance rights are up collecting, and the affairs rights are down moving, the finance gap formed in the process of the finance and tax system, the comparative economic shrink in the anaphase country reform, the finance ingathering became fewer: the political and the administration system reform is disjoint to the economic system reform, the village and town government financial action is lost echo obligation, the expenditure break through the budget, and so on, otherwise, the country financial system reform is lag, the invests are becoming bad for the country government intervention to economic field, the country government action is short of efficient criterion, cut down the centre transferring geld to the farmers and delay to carry out the legal payment; the effective supervision to the loan is short of about national to the non-financial machine, and so on, so the debts form at last. the country town debts come into being from many side of nation and society, they are in disorder, if you to pull one, it will influent every pore. so to solve these problems from every inch, the complete and effective reform is the base, at the same time, exerting the institution innovation, using the gradually measures, suiting well the vested interests. key words: countryside government liabilities； system of finance and tax； the political system； financial system in village； institutional innovation. 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第一章 绪 论 第一章 绪 论 1.1 选题背景和意义 1.1.1 选题背景 本文系彭国甫教授主持的国家社科基金资助课题地方政府公共事业管理的 绩效评估与模式创新研究的部分研究成果。 目前，我国绝大多数乡镇存在债务问题，而且债务量在不断地扩张。据有关 专家调研，全国乡村两级债务余额 3259 亿元，其中乡级债务 1776 亿元，平均每 乡 400 万元；村级债务 1483 亿元,平均每村 20 万元；县级债务余额 7304 亿元,占 县乡村债务的 70%，平均每县 3 亿元 。乡镇财政赤字的不断扩大和债务的日益沉 重，已经严重地影响到我国基层政权的稳定，也影响到地方经济发展和党群之间 的关系，成了社会不稳定的重要诱因之一，是我国农村面临的一个突出政治经济 问题。 近年来，尽管我国学术界对乡镇债务问题日益关注，并取得了一定的研究成 果，但缺乏系统和深入研究，尤其是把制度经济学与传统经济学结合起来研究乡 镇债务的文献，几乎还未见到。 乡镇债务形成过程十分复杂，牵涉面很广，既有政治、经济的因素，又有社 会和历史的因素 ，这些因素又基本上与国家的各个时期的制度有着紧密的联系， 因此，在研究乡镇债务时，应从历史和国家的宏观经济政治制度入手。笔者在研 究过程中，通过大量的实地调查，收集有关数据，并以湖南省的两个乡镇为例， 即湘中的 a 乡和湘南的 b 镇，把制度经济学和传统经济学中的供求理论作为研究 工具，对我国乡镇债务的产生、发展以及如何遏制进行较为深入的研究，力求达 到研究的目的。 1.1.2 选题意义 随着我国政治、经济体制改革的进一步深入，和平崛起战略的不断推进，为 了实现新时期党中央提出的“五个统筹” 、建设社会主义新农村和最终解决“三 农”问题的目标，尽快有效地解决乡镇债务问题有着深远的现实意义。乡镇债务 的制度经济学分析是根据这一需要而构思的，其主要意义体现为： 宋立.市政收益债券：解决地方政府债务问题的重要途径j.管理世界，2004，(2):27. 姜长云.县乡财政困难及对财政支农能力的影响j.管理世界,2004，(7):61. 2 为研究乡镇债务开辟了新的途径 近些年来，乡镇债务一直受到理论界的极大关注，并有很多专家学者对其进 行了大量研究，但乡镇债务问题始终没有得到较好地解决。因此，我们不得不进 行反思，是不是我们的研究方法出了问题，或是我们的思维受到了限制。正如爱 因斯坦所讲： “我们不能用产生问题的同一思维水平来解决当前的问题” 。在乡镇 债务的研究上，本文运用了制度经济学和传统经济学中的供求理论以及公共管理 学的相关理论来分析研究我国乡镇债务问题，可以帮助我们跳出原有的思维圈子， 体现了一种整体的、宏观的、系统的、多学科的战略思维，扩大了理论研究的视 界，可以让我们从不同的角度了解乡镇债务问题并寻找解决问题的方法，同时， 也为乡镇债务的研究以及最终解决乡镇债务问题，开辟新的途径。 满足现实的迫切需要 目前，我国既处于良好的战略机遇期，又处于社会的转型期，改革积留下来 的弊病很多，且关系非常复杂，牵一发而动全身，如果处理不当则会影响全局。 从乡镇债务来看，它牵涉社会的方方面面，如地方政府利益、 “三农”问题、农民 工工资问题、城乡统筹发展问题、社会主义新农村建设问题等等。如果乡镇债务 问题处理不好，很可能影响到我国经济发展的全局。因此，这些都需要我们地方 政府反思自身债务，优化债务结构，并从全局的角度来思考这一历史遗留问题， 提出可行性的解决办案。可以说，本论文的选题正是针对这一需要而进行的。 有利于进一步推动农村改革 改革开放以来，我国农村取得了翻天覆地的变化，但随着农村的进一步发展， 农村现有的一些经济、政治制度已经不适应时代的发展，甚至阻碍了农村的进一 步发展，这就需要一轮新的制度改革。从乡镇债务的产生、发展来看，它与农村 的经济、政治制度的变迁密切相关，是经济政治制度改革的产物。本文以制度经 济学和传统经济学中的供求理论为基础，从制度入手，展开对乡镇债务的分析研 究，并找出农村现有经济、政治制度的一些弊端，得出相应的结论，提出正确的 政策建议，为乡镇债务问题的解决提供新的思路；反过来，这些科学的分析、正 确的结论与政策建议的提出又有利于进一步推动我国农村的经济、政治制度改革， 为建设社会主义新农村，解决我国的“三农”问题作贡献。 1.2 文献综述 近些年来，我国乡镇债务的迅猛发展，已引起了中央政府和学术界的极大关 注，并制定了许多政策和提出不少的政策建议，但乡镇债务问题始终没有得到很 好的解决，这不得不引起我们进一步的思考。 3 对于乡镇债务问题，有学者注意到体制和机制对乡镇债务的负面影响，并认 为体制和机制是乡镇债务产生的根本原因，并提出通过发行债券的方式来分流乡 镇债务（宋立，2004） ；有学者从历史和体制两个方面分析了乡镇债务的产生过程， 认为成立乡镇财政时，乡镇没有资金积累，投融资渠道主要来自银行和财政扶持， 这就为乡镇以后背上债务埋下了隐患（房静，2002） 、 （宋永敏，刘晓敏 2005） ； 有学者从政府资产存量和收支量两个方面分析了政府债务的风险状况，提出了逐 步缩小名义税负和实际税负的差距，规范政府收入体系，提高财政部门在政府收 支流量调整中的控制力，以此来增强政府的风险防范能力和解决乡镇的债务问题 （刘尚希、赵全厚，2004） ；还有学者从我国管理体制出发分析我国乡镇债务的成 因，提出了解决乡镇债务的措施（取消乡镇财政：许正中、吴亮、石红，2004） 、 （赵全新，2002） 、 （刘健、凌云、宋德良，2001） 。 除了上述的规范研究外，一些学者还从实证的角度对乡镇债务问题做了研究。 如：宋洪远、谢子平和张海阳（2004）对黑龙江、河北、江苏和江西四省乡镇债 务调查及省际间的对比研究；王郅强、文宏（2006）对黑龙江省 h 市乡镇政府负 债状况的调查；羊夏（2001）对河南乡镇债务的案例研究等。 纵观既有的研究成果，对乡镇债务的产生、发展以及如何遏制进行了详细的 论述，同时，也为乡镇债务问题的解决提出了很多可操作性的政策建议，但也存 在一些不足之处，其主要表现在：一是既有的规范研究和实证研究相对比较零碎， 缺乏系统性分析；二是对经济与制度的相互关系缺乏系统分析，无法深刻地揭示 乡镇债务的成因；三是对政治制度影响乡镇债务注意不够；三是忽略了农村金融 机构和非金融机构对乡镇债务的供给作用。本文将以制度经济学与传统经济学的 供求理论为基础，以制度为切入点，对乡镇债务问题进行分析研究，希望能弥补 既有研究的不足。 1.3 研究的方法与思路 1.3.1.研究的方法 本论文从考察乡镇债务与制度的内在联系入手，采用制度经济学与传统经济 学相结合的方法、等方法来展开研究。 （1）制度经济学与传统经济学相结合。本文以制度经济学与传统经济学的供 求理论为基础，以制度为切入点，结合我国乡镇债务的实际情况，对乡镇债务的 产生、发展以及如何遏制等问题进行分析研究，力求在理论和实践上较全面地认 识和研究乡镇债务形成的问题，并努力寻求解决相应问题的对策。 （2）文献研究与实际调查相结合。广泛收集国内有关乡镇债务方面的研究文 献与国内乡镇（主要访问湖南省）进行实地调研相结合，并不断跟踪新信息、新 4 动态，从理论和技术方法上全面系统地研究乡镇债务的相关问题。 （3）模型分析与案例分析相结合。在制度经济学与传统经济学中供求理论的 基础上，建立相关模型，并结合案例分析的方法，对乡镇债务产生过程中政治、 经济、社会以及体制和制度因素进行分析。 为了分析和证实这些结论的准确性和真实性，通过实地调查掌握第一手资料， 对湖南省的两个乡镇（湘中的 a 乡和湘南的 b 镇）进行了详细的调查，同时本文 也将以这两个乡镇的债务为典型案例进行分析，分析乡镇债务日益扩张的主要因 素，有针对性地提出乡镇债务的治理对策。 在论文写作过程中，重视这几种方法的有机结合，充分发挥各种方法的优势， 力图从现实、理论、应用三个层次开展乡镇债务的系统研究。 1.3.2 研究的思路 从乡镇债务的历史与现实特点出发，以制度经济学与传统经济学中的供求理 论为基础，以制度为切入点，对乡镇债务的成因进行深入地分析研究，从制度上 寻找乡镇债务产生的真正原因；通过制度经济学分析，为解决乡镇债务问题提供 新的思路和方法，具体分析思路(见图 1.1)。 图 1.1 研究的总体思路 1.4 研究的内容与创新之处 1.4.1 研究的内容 全文共分四章： 第一章 绪论。本章在分析选题背景、选题意义、述评国内乡镇债务研究成果 的基础上，提出本文的研究思路、方法、内容和创新点。 第二章 债务需求的制度经济分析。本章在论述制度安排与变迁形成乡镇债务 的基础上，重点分析经济制度和政治制度安排与变迁对乡镇债务需求的影响，如， 总结并提出政策建议 乡镇债务与制度 制度产生债务需求制度产生债务供给 收入额不足 支出量过大亏欠性负债借贷性负债 形成乡镇债务 5 我国的财税制度改革、农村费税改革、农村土地制度改革、农村工业制度变迁、 基层人大制度、基层政府机构改革、行政决策腐败等等。 第三章 债务供给的制度经济分析。本章从阐述亏欠性债务与借贷性债务的区 别入手，着重分析乡镇债务供给的途径，如，政府高度介入经济形成债务供给、 拖欠法定支付款项形成债务供给、金融机构的债务供给、非金融机构的债务供给 等等。 第四章 结论与政策建议。本章基于制度对乡镇债务影响的理论分析与案例分 析，针对影响乡镇债务产生、发展的关键因素，从控制乡镇债务：即进一步推动 农村经济和政治制度改革、完善国家财税制度等；切断债务供给：规范政府经济 行为、治理政府拖欠、推动金融机构改革、强化对非金融机构借贷行为的管理等 方面提出政策建议。 1.1.2 创新之处 本文试图在以下几个方面取得创新： （1）引入制度经济学与传统经济学中的供求 理论来分析我国乡镇债务问题； （2）系统分析乡镇债务与制度的内在联系； （3）引进 博弈论分析方法。 6 第二章 债务需求的制度经济分析 第二章 债务需求的制度经济分析 从制度上看，乡镇债务需求形成的原因是多种多样的，它既有原有制度的滞 后，也有新制度的超前；既有国家宏观政策的影响，也有国家微观政策的失调。 但概括起来，主要是经济制度和政治制度的影响。 2.1 经济制度安排与变迁 从乡镇债务产生的历史来看，乡镇债务需求经历了一个从无到有、逐步扩大 的过程，特别是从 20 世纪 90 年代中期开始，乡镇债务需求已呈上升趋势，成为 社会关注的焦点之一。而乡镇债务需求所显示出的这种阶段性特征，与国家经济 制度变迁是密不可分的，它是国家经济制度安排与变迁对乡镇债务需求的一种内 在刺激，其实际上也是一种利益分配调整的结果 。它主要包括四个方面的内容： 一是国家财税制度变迁；二是农村税费改革；三是农村土地制度变迁；四是农村 工业制度变迁。 2.1.1 财税制度变迁分析 1994 年的分税制度改革是我国财政分权式改革的重要步骤， 遵循 1980 年以来 “分灶吃饭”体制的一般思路，分税制形式上依然是在地方和中央讨价还价的基 础上自上而下实施的强制性制度变迁 ，方式上侧重于强调中央和地方税种的划 分，其实质是集中财力办大事，加强中央集权，最终导致地方财政特别是乡镇财 政的相对萎缩，产生乡镇债务。 财权向上集中 在整个税制改革过程中，中央政府作为改革的权力中心，其主要表现在两个 方面：一方面，具有实现社会总产出最大化的动机，在中央政权能够有效控制的 改革过程中，极力构建和供给一种统一的税制分配制度，来降低交易成本和提高 地方政府发展本地经济的积极性；另一方面，中央政府为了获得最大化的垄断租 金，中央通过基数年税制，形式上保留了地方的既得财权，但在上划的消费和增 值税的增量中获得较大的利益，最终导致了财权的不断向上集中。据粗略估计， 1994 年，实行分税制后，中央集中的增值税和消费税增量部分占乡镇预算内财力 3%5%，县财政集中财力占乡镇财力的 3%5%，以 1992 年乡镇预算内收入 472 亿元为基数，乡镇一级一年减少财力将达 3050 亿元，甚至更多 。据笔者调查 侯经川.基于博弈论的国家竞争力评价体系研究m.北京图书馆出版社,2006,(3)：291-293 卢现祥编.新制度经济学m. 武汉大学出版社，2004：68-69. 林义. 制度分析及其方法论意义 j . 经济学家，2001, ( 4) : 80. 7 （湘中一个乡，以下简称 a 乡；湘南一个镇，以下简称为 b 镇） ，税制改革前后， 乡镇财力差别很大（见表 1） 。 表 2.1 调查税费改革后，乡镇财力向上集中情况 单位： （万元，%） 改革前预算内收 入（以 1993 年 准） 改 革 后 预 算 内 收 入（以 1995 年为 准） 改革前后财 力下降比例 中央所占比 例 县 所 占 比 例 a 乡 127.13 119 7% 4% 3% b 镇 255.75 210 7.5% 4% 3.5% 资料来源：根据实地调查资料整理 从表 2.1 可以看出，到 1995 年，a 乡财力下降 7%，其中，中央集中的增值税 和消费税增量部分占乡镇预算内财力 4%，县财政集中财力占乡镇财力的 3%；b 镇 财力下降 7.5%，中央集中的增值税和消费税增量部分占乡镇预算内财力 4%，县财 政集中财力占乡镇财力的 3.5%。另外，在乡镇一级，即使是实行分税制改革，其 实际情况也只是名义上的分税制，在体制上依然是传统的包干体制，县（市）每 年向乡镇下达税费包干任务时，不顾乡镇实际情况，年年加码：其中，a 乡：94 年上缴税费为 135.58 万元，2004 年高达 183.7 万元，年平均增长约为：3.8%；b 镇：94 年上缴税费为 159.53 万元，2004 年高达 284.454 万元，年增长率为 8%。 这种上级层层集中财力的做法，无疑减少了农村经济发展的资金来源，使乡镇财 政收支难以平衡。 事权不断下移 中央和乡镇以上各级政府在这次税制改革中为了实现本级组织的利益最大 化，凭着自己手中权力不断把事权下移，最后，乡镇政府承担了与其财权极不相 称的大量事权，提供了大量本应由上级政府提供的社会公共物品。如农村道路建 设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等。据有关资料统计，我国的 公共支出大约有 70%发生在地方政府（即省、市、县、乡） ；其中 55%以上的支出 是在省级以下。目前，我国义务教育投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负 担，11%左右由省地负担，由中央财政负担的甚少 。据笔者调查，a 乡的乡镇财政 承担了本乡 60%的公共支出；b 镇的乡镇财政承担了本乡 68%的公共支出。另外， 从 2002 年开始教育经费改由县财政负担，但是，县财政的负债规模也很大，结果 还是将财政压力转嫁给乡镇财政，乡镇财政压力并未因此得到缓解（见表 2.2） 。 周新庄.乡镇财政负债成因分析及对策探讨eb.http：. 2004-09-22. 项目 名称 8 表 2.2 调查县财政负担转嫁情况 （万元，以 2004 年为例） 截留转移支付 各种名义的收费 总计 报刊费 县乡公路款 县计划生育资金 a 乡 12.56 2 3.4 10 27.96 报刊费 县乡水利建设 费 县计划生育达标 费 b 镇 15.4 2.76 5.49 13.8 37.45 资料来源:根据实地调查资料整理 由于事权的合理划分相对滞后，给中央政府和乡镇以上各级政府以权威代替 制度提供了可能，导致上级政府集权的进一步加深，最终给中央和乡镇以上各级 政府在事权领域的进一步寻租，创造了有利条件。表 2.2 中 a 乡缴纳的 10 万元县 计划生育资金和 b 镇缴纳的 13.8 万元县计划生育达标费就是“上级政府请客，下 级政府买单”的一个典型例子,这些项目的存在就深刻地说明了这一点。 税改过程中乡镇与上级政府间的博弈 1994 年我国进行财税制度改革，打破了计划经济条件下的统收统支的财税制 度，实行分税制，各级政府财政包干。财税制度的改革其实质是各级政府的利益 分配过程，是一场多元博弈。作为乡镇政府的上级政府（特别是中央政府）有两 种选择，既财权上移、事权下放和维护财权与事权平衡；乡镇政府也有两种选择， 即接受或拒绝上级政府的行动决策。在我国集权管理的体制下，乡镇政府无法选 择拒绝行动，如果采取拒绝行动，乡镇主要领导就有撤换的危险。如此高昂的拒 绝成本显然是理性的乡镇领导不愿承受的，更何况乡镇政府又不是自家私有。在 此情况下，上级政府知道，不论上级政府行动选择如何，乡镇政府的唯一行动选 择是接受，且上级政府的选择是不受约束的，因此，乡镇政府与上级政府形成了 一种完全信息 状况下的博弈。由于初始权力分配不对称，乡镇政府只能在上级政 府战略给定前提下进行选择。其模型如下所示： 上级政府 财权上移、事权下放 财权与事权平衡 i：x1，y1 ii：x2，y2 iii：x3，y3 iv：x4，y4 注：上述模型中，i、ii、iii、iv 代表上级政府与乡镇政府之间的四种不同战略组合，x 代表乡镇政 府在不同战略下的净收益，y 代表上级政府在不同战略下的净收益。 完全信息是指博弈的一个参与人对其他参与人的行动选择有准确了解的情况，即每一个信息只包括一个值。参 见张维迎（1996） 博弈论与信息经济学第 49 页。 名称 项目 乡镇政府 接受 拒绝 9 乡镇政府的博弈净收益主要表现为财权与事权平衡带来的经济收益；上级政 府的博弈净收益表现为财政收入增加的经济收益和公共事务顺利进行所带来政 治、社会稳定的收益。乡镇政府与上级政府任何一方的行动选择都将影响双方的 收益。给定乡镇政府选择“接受” ，上级政府的行动选择取决于自身净收益的考虑， 即 y1与 y2的大小。一般而言，y1y2，上级政府会选择“财权上移、事权下放” ，但 由此可能使上级政府总体公共事务目标无法实现导致政治收益的大幅度减少；如 果上级政府在某一特定时期更加偏好政治收益，则维护“财权与事权平衡”也是 理性的选择，即通过加大转移支付力度来维护这种平衡；如果上级政府选择“财 权上移、事权下放” ，则乡镇政府的选择取决于 x1与 x3的大小，既取决于“拒绝” 成本大小。从税制改革的过程来看，更多事实表现为 x1x3，既“接受”是更符合 理性的选择。另外，在一般情况下，理性的乡镇政府不会“拒绝”上级政府“财 权与事权平衡”的策略，因此，战略 iv 不存在。 在 i、ii 两个可选战略中，战略 ii 显然有利于乡镇政府，但博弈双方权力不 对等，乡镇政府没有优先选择权。上级政府的战略选择决于对 y1与 y2的分析比较。 因此，乡镇政府在与上级政府的博弈过程中，始终处于不利的地位，它的净收益 的大小，完全取决于上级政府的偏好。 事实上，明确划分中央与地方的事权，是以分税制为基础的国民收入再分配 体制得以规范的基本前提，在事权划分清晰之后，根据事权的重要程度和规模确 定政府的支出，再以此为依据有效划分各级政府的收入比例，这是基本的逻辑要 求。而如前所述，中央集中财权并凭借权威转移事权以改进自身绩效一样，地方 各级政府同样存在以权力转移事权来缓解压力的机制，这种机制传导的最终结果 是乡镇基层组织事权与财权的严重脱节，而分税制中税种划分层次的不彻底性， 又往往将这种脱节定格于有事权而无财权的境地，这就直接导致了乡镇财政困难， 严重制约了基层财政功能的发挥。在此情况下，作为乡镇基层政府为了完成上级 政府下达的刚性指标，干点“政绩” ，只好以非规范性的方法筹措资金来应对制度 的非规范，开始把手伸向农民，但农民身上的油水是有限的，最后他们只好转向 借贷，这样，就导致了乡镇债务需求的非规范性增长。 2.1.2 农村税费改革分析 改革开放以来，我国农村得到了前所未有的发展，农民的生活水平得到了很 大的提高，但在农村的改革与发展过程中，也存在不少的问题与隐忧。从上个世 纪 90 年代中期开始，农民负担问题日益凸现，它成为制约我国农村、农业进一步 发展的瓶颈性问题。近些年来，农民负担过重的问题倍受社会各界的关注，同时， 也一直受到党中央和国务院的高度重视，党和国家领导人曾多次在重要会议上强 调要减轻农民负担，促进农村的稳定与发展。仅 20 世纪 90 年代，中央就下达了 10 10 多个关于减轻农民负担的文件。尽管如此，但农民负担过重的问题却一直没有 得到很好地解决，一些地方农民的负担是越减越重，一些地方的农民因负担过重 问题而集体进京上访，一些地方因农民负担过重问题而引发农民集体冲击县乡政 府、阻塞县城公路、追打乡镇干部等事件，农民负担过重的问题已经严重地威胁 到我国农村的稳定与发展，已经到了非解决不可的时候 。2000 年初，为了从根本 上减轻农民负担，中共中央、国务院决定对农村实行税费制度改革，并在安徽以 及其他一些地区进行了试点，随后在全国展开。如今，从农村税费改革的情况来 看，它在一定程度上确实减轻了农民负担，得到了全国农民的一致拥护，但农村 税费改革同乡镇财政的承受能力发生了冲突。 “农村税费改革的主要目的是减轻农 民负担，规范农村税费制度从改革试点地区来看，这一目标基本达到了。但始料 不及的是实现这一目标,却带来了一个严重的问题，即乡村财政收支难以平衡，虽 然 2001 年、2002 年国家分别拿出 100 亿元、200 亿元来帮助乡村解决财政缺口， 但是面对庞大的财政收支缺口，200 亿元的财政转移支付是杯水车薪，这就使乡村 进入一个两难的境地 。 由于税费改革约束着乡镇政府的 “三乱” 行为， 取消了 “三 提五统” ，这样，就切断了乡镇政府非税收入的主要供给渠道，因此，乡镇财政 收入就大为减少了。 “从江苏省盐城市和南京市所辖乡镇的调查情况看，虽然随着 乡镇农业税收任务的调增，预算内可用财力普遍增加，但由于取消了其他收费， 乡镇总财力不同程度地减少。例如，盐城市 2000 年乡村两级财政全口径收入减少 4.67 亿元。南京市乡镇总财力因税费改革减少近 1 亿元 ” 。 从 a 乡和 b 镇的调查情况看，同样，随着乡镇农业税收任务的调增，预算内 可用财力普遍增加，但由于取消了其他收费，乡镇总财力也有不同程度地减少。 2001 年 a 乡财政收入减少 38 万元、 b 镇总财力因税费改革减少近 54 万元。 同时， 由于乡镇政府不可能再通过收取其他费金来满足财政支出需要，因此，就造成乡 镇财政缺口加大，产生债务需求。 2.1.3 农村土地制度变迁分析 在 20 世纪 70 年代末，我国进行了农村土地制度改革，在农村实行家庭联产 承包责任制。家庭联产承包责任制（以下简称 hrs）是一场诱致性的制度变迁 ， 由于该制度比较彻底地解决了农业中劳动监督困难的问题，并具有促进农村家庭 生产的激励作用， 因而具有调动农民生产积极性和提高农业生产效率的效果。 1979 1984 年，农业产值年均增长 7.5%（按不变价格计算） ，农民实际人均纯收入增 陶然,刘明兴,章奇.农民负担、政府管制与财政体制改革j. 经济研究, 2003，(4):8-10. 邓大才.农村税费改革的“囚徒困境”与化解策略j.东南学术，2003， （3）:67. 王朝全,李仁方.我国农村分配制度变革的博弈论解释j.经济学家，2004，(3): 59-61. 周绍金.乡镇政府非法生存的危害及对策初探eb. http:. 2004.10.18. 诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人， 在响应获 利机会时自发倡导、组织和实行。见盛洪主编的现代制度经济学 ，北京大学出版社，260. 11 5.6 7.8 8.9 7.5 6.5 5.2 4.7 4.2 3.6 4.5 5.1 6.3 7 8.1 8.5 9.1 9.4 9.8 0 2 4 6 8 10 12 1980年 1982年 1984年 1986年 1988年 1990年 1992年 1994年 1996年 a1 a2 长 14.5%，而从 1952 年到 1978 年 26 年间农业总产值实际年均增长率仅为 2.7%， 在这种反差的比较中，既有物质资本等常规要素投入扩张的原因，更有 hrs 的制 度贡献，然而 1984 年以后，农业增长速度却明显减慢， 19841994 年农业产量 年均仅增长 5.4%，粮食产量增长更降至年均 0.9%的境地 。其可能的原因是：hrs 对激励问题的解决导致了一次性生产效率的提高，而随后的农业增长则取决于技 术变迁；hrs 作为一种小农经济模式所体现的农地约束对农业技术创新形成障碍， 进而影响农业生产率的再提高，hrs 不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问 题，hrs 作为一项制度创新，其初期爆发的能量是巨大的，并在短期内基层政府所 获取潜在利益将超过政府预算的刚性增长。因此，乡镇几乎没有债务；并且，hrs 作为一种制度安排，潜在利益逐渐减少，甚至它还在一定程度上阻碍了农业经济 的再度发展；相反，政府支出增长的趋势并未减弱，这就出现了收支缺口的矛盾。 从 a 乡和 b 镇的调查来看，1986 年以后，乡镇政府支出增长的速度就开始超过乡 镇农业产值的增长速度，并且差距越拉越大（见图 2.1 和图 2.2） 。 图 2.1 调查 a 乡镇农业产值和乡镇政府支出增长情况 （%） 资料来源:根据实地调查资料整理 注：表中的 a1代表 a 乡（1980-1996 年）农业总产值增长幅度；a2 代表 a 乡乡政府（1980-1996 年） 支出增长幅度。 杨灿明,张艺雄.关于我国农民负担的制度经济学解释j.中南财政大学学报，2000,(5)：8. 12 5.3 8.2 8.5 7.5 6.1 5.6 4.5 3.9 3.4 3.8 4.6 5.6 7.8 8.2 8.6 9.1 9.5 9.9 0 2 4 6 8 10 12 1980年 1982年 1984年 1986年 1988年 1990年 1992年 1994年 1996年 b1 b2 图 2.2 调查 b 镇农业总产值和乡政府支出增长情况 （%） 资料来源:根据实地调查资料整理 注：表中的 b1代表 b 镇（1980-1996 年）农业总产值增长幅度；b2 代表 b 镇镇政府（1980-1996 年）支出增长幅度。 从图 2.1 和图 2.2 可看出，1980 年至 1996 年，a 乡农业总产值从 1984 年的 年增长率 8.9%一直下滑到 1996 年的 3.6%；b 镇农业总产值从 1984 年的 8.5%一直 下滑到 1996 年的 3.4%；a 乡政府支出平均每年增长 7.5%；b 镇政府支出平均每年 增长 7.4%；到 1996 年，a 乡的政府支出增长速度是 a 乡农业生产总值速度的 2.7 倍；b 镇的政府支出增长速度是 b 镇农业生产总值速度的 2.9 倍。这样就出现了巨 大的收支矛盾，同时，解决这一矛盾的方法可以为政府积极地倡导制度的再创新， 并籍此获取更多的潜在利益，但是这种制度创新较高的边际成本往往使之面临较 大的经济和政治风险。因此，政府在现行制度条件下，只有做出利己的制度调整， 即借款或向农民摊派，从而形成债务需求。 2.1.4 乡镇企业的发展与变化 20 世纪 80 年代中期，在中国的农村大地上，继农村家庭联产承包责任制取得 举世瞩目的巨大成就以来，又发生了另一场似乎不那么引人注目，但意义绝不低于 前者的伟大变革，这就是发展乡镇企业 ：到 1985 年，全国乡镇企业达 1222 万个， 从业人员近 7000 万人，约占农村劳动力的 19%；总产值达 2732 亿元，超过了 1968 年全国的社会总产值；仅 1985 年一年，就为国家创汇近 40 亿美元。在当时的历史 条件下，乡镇企业的崛起与发展正迎合了当时社会商品短缺的需求，为社会创造了 巨大财富，增加了中央和地方的财政收入（见表 2.3） ，这一期间，其中乡镇企业上 交乡镇政府的利润就达 308 亿元，负担了地方乡镇政府的大部分经费开支 。 陆学艺.三农论当代中国农业、农村、农民研究m.社会科学文献出版社,2002,(11):445. 张爱棠，朱伟奇.异军突起的乡镇企业m.北京：中国经济出版社，1988：1-12. 13 20.3 46.5 51.3 35.6 22.4 18.3 8.7 3.1 1.3 23.5 51.8 60.4 37.9 25.2 20.7 14.6 10.1 7.2 0 10 20 30 40 50 60 70 1991年1992年1993年1994年1995年1996年1997年1998年1999年 a乡 b乡 表 2.3 19791985 年乡镇企业向国家地方提供的财政收入 单位：亿元 利润总额 上交税金 上 交 乡 村 利 润 上交国家税金 比上年净增 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 合计 66.1 66.0 72.8 117.8 187.4 22.6 25.7 34.3 44.7 58.9 90.6 137.2 414 40.0 48.0 57.0 55.0 53.0 55.0 3.1 8.6 10.4 14.2 31.7 43.6 59.14年 资料来源：张爱棠、朱伟奇异军突起的乡镇企业 ，中国经济出版社，1988 年，12 页。 到 90 年代中期，由于我国逐步告别了商品短缺状态，社会对商品的需求从数 量型转向质量型。再加上乡镇企业产品质量差，人员素质低，管理水平、技术和 设备落后以及国际经济一体化程度不断加深，市场竞争异常激烈和新技术革命的 飞速发展，全国大多数地区的乡镇企业陷入了困境。从 1994 年开始，全国乡镇企 业增幅回落，发展放慢，截止 1998 年达到最低点。1991 年至 1998 年全国乡镇企 业产值增长分别为：22.4%、52.3%、65.1%、35.0%、33.6%、21.0%、18.0%、17.5% 。 从笔者的调查来看，a 乡和 b 镇的乡镇企业同样受到了国内和国外经济气候的影 响，1991 年到 1998 年，两乡镇的乡镇企业几经沉浮，走到了消失的边缘（见图 2.3） 。 图 2.3 a 乡和 b 镇乡镇企业产值增长幅度统计 （%） 资料来源:根据实地调查资料整理 通过图 2.3 我们可知，1994 年以前，a 乡和 b 镇的乡镇企业曾得到了较大的 发展，1993 年，a 乡乡镇企业产值增长幅度高达 51.3%、b 镇乡镇企业产值增长幅 赵全新.乡镇债务形成的原因与解决对策j.价格月刊,2002,(12):5-6. 项 目 年 份 14 度高达 60.4%,创历史最高纪录。但 1994 年以后，两乡镇的乡镇企业发展趋缓，产 值连年大幅度下滑，到 1999 年，a 乡乡镇企业产值增长幅度仅有 1.3%、b 镇乡镇 企业产值增长幅度仅有 7.2%，两乡镇的乡镇企业几乎是名存实亡。由于部分乡镇 企业效益连续滑坡，濒临破产，上缴乡镇利润和企业税收大幅度下降，乡镇政府 的非税收入和税收总额不断减少，这样，在很大程度上就制约了乡镇财政收入的 增长，与此同时，1994 年至 1999 年，两乡镇的政府支出趋势一直呈刚性增长（图 2.1、图 2.2） ，因此，就出现了乡镇财政的收支矛盾，从而就进一步地促进了债务 需求。 2.2.政治制度安排 政治制度是一个国家全体人民意志的集中反映，它确定人们的权利与义务； 它通过对经济自由度和个人行为特征的制约，作用于经济发展从而影响绩效。当 政治制度作用于经济时，政府往往充当着政治制度的推行者和实施者，同时，在 政治制度的推行和实施过程中，拥有初始权力优势的政府，总会尽可能地以合法 的权威去表达和维护自己的偏好，即使这种偏好并不合理，只要在经济和政治协 调稳定发展所框定的弹性选择集内，或者只要对官员的福利改进有利，这种偏好 的表达和维护就有可能自上至下地得到贯彻。因此，政府行为是政治制度影响经 济的关键。 在政治制度对乡镇债务的影响过程中，乡镇政府行为以及自身管理制度是主 要因素。主要包括以下几个方面：一是乡镇人大难以发挥作用，乡镇财政缺乏有 效的监控手段，产生债务需求；二是乡镇机构膨胀，消费性支出增长过快，产生 债务需求；三是决策腐败透支乡镇财政，产生债务需求。 2.2.1 人大难以监控乡镇财政 在我国，人大制度存在制度漏洞和执行偏差的现象。从代表法的执行来 看，有的地方对代表的素质存在着一些认识上的误区和在代表“入口关”上把关 不严、选举未按法定程序进行，在提名、推荐和酝酿协商代表候选人以及确定正 式候选人时工作不细致，发扬民主和征求意见不够，草率确定甚至搞内