（公共管理专业论文）政策调整期完善海关加工贸易管理研究.pdf

天津师范大学公共管理硕士( m p a ) 研究生学位论文 中文摘要 本文结合m p a 学习的相关理论知识，分析加工贸易发展的现状。在肯定加工贸易在 我国进出口贸易总额中占据半壁江山的地位，对拉动国民经济健康发展、推动国内配套 产业发展、促进国内产业结构调整和技术进步、利用内外资方面的积极作用同时，指出 加工贸易发展中的问题，例如我国加工贸易地区分布不均匀，主要集中在东南沿海地区； 我国加工贸易技术水平相对较低，产品附加值低；我国外贸依存度过高，冲击了国内相 关原料工业的发展，加剧了国际间贸易摩擦。2 0 0 6 年以来，国家连续下发的增加禁止、 限制类商品、首次对a 类企业征收台帐保证金等一系列加工贸易新政策，运用公共政策 执行理论、公共政策评估理论，阐述这些新政策给海关工作带来的新的机遇与挑战。提 出在政策调整期海关更好地发挥管理效能，创新监管模式，提高监管水平的途径。 本文共分为五个部分：第一部分为绪论，主要介绍了政策调整期海关加工贸易管理 创新研究的主要背景，并对研究意义、主要内容及研究方法进行了综述。第二部分介绍 了本论文所依据的理论基础以及加工贸易的相关概念，为迸一步的研究奠定理论依据， 同时分析了我国加工贸易发展的历程、特点及存在的问题。第三部分在总结我国加工贸 易的总体政策的基础上，介绍了本轮政策调整的内容、特点以及新政策对加工贸易企业 整体的影响。第四部分探讨了我国海关对加工贸易管理的模式，分析了目前的管理模式 存在的问题以及产生这些问题的根源。第五部分为本文的重点部分，探讨了政策调整期 海关加工贸易管理的创新模式，首先从政策执行上要做到“监管、服务 两手抓，同时 应充分发挥海关对公共政策评估的作用，为政府宏观决策提供依据。 关键词：加工贸易公共政策执行公共政策评估海关管理 天津师范大学公共管理硕士( m p a ) 研究生学位论文 a b s t r a c t t h i sp a p e ra n a l y z e st h ec u r r e n td e v e l o p m e n to fp r o c e s s i n gt r a d ei no u rc o u n t r yw i t ht h e r e l e v a n tm p at h e o r i e s t h i sp a p e rd e m o n s t r a t e st h ep o s i t i v er o l eo fp r o c e s s i n gt r a d ei nt h e e c o n o m y t h ei m p o r ta n de x p o r tt r a d ev o l u m eo fp r o c e s s i n gt r a d et a k e sh a l fo ft h ew h o l e i t p l a y sap o s i t i v er o l e i ns t i m u l a t i n gah e a l t h ye c o n o m yd e v e l o p m e n t ，p r o m o t i n gr e l a t i v e i n d u s t r i e s ，a c c e l e r a t i n gi n d u s t r y s t r u c t u r a la d j u s t m e n ta n dt e c h n o l o g yi n n o v a t i o n ，a n d u t i l i z i n gf o r e i g nf u n d h o w e v e r , m a n yp r o b l e m sc o m ea l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to f p r o c e s s i n gt r a d e ，l i k eu n e v e na l l o c a t i o ni nd i f f e r e n tr e g i o n ，r e l a t i v e l y l o wt e c h n o l o g ya n d i n t e r n a t i o n a lt r a d ec o n f l i c t s f r o m2 0 0 6 ，as e r i e so fp o l i c yw e r ei s s u e dt op r o m o t et h e u p g r a d eo fp r o c e s s i n gt r a d e ，i n c l u d i n ga d d i n gm o r ep r o h i b i t e da n dr e s t r i c t e dc o m m o d i t i e s ， l e v y i n gd e p o s i ta c c o u n to nr a n k ae n t e r p r i s e s t h e s en e wp o l i c i e sb r i n gb o t hc h a l l e n g e s a n do p p o r t u n i t i e st oc u s t o m s t h i sp a p e ra p p l i e sp u b l i cp o l i c ye x e c u t i v et h e o r ya n dp u b l i c p o l i c ye v a l u a t i o nt h e o r yt oa n a l y z i n gc u s t o m s a d m i n i s t r a t i o nt op r o c e s s i n gt r a d e ，e x p l o r e s n e wa d m i n i s t r a t i v em o d ei n t h ep o l i c y - a d j u s t m e n tp e r i o d ，i no r d e rt oc o n t r i b u t et ot h e d e v e l o p m e n to fp r o c e s s i n gt r a d ei nc h i n a t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ep r e f a c ew h i c hi n t r o d u c e st h e b a c k g r o u n d ，m e a n i n g ，c o n t e n ta n dr e s e a r c ha p p r o a c h e so ft h ep a p e r t h es e c o n dp a r tt e l l s t h et h e o r e t i c a lb a s e so ft h i sp a p e ra n ds o m ec o n c e p t si np r o c e s s i n gt r a d e t h et h i r dp a r t a n a l y z e st h ep o l i c ya d ju s t m e n t ，i n c l u d i n gt h ea d j u s t e di t e m s ，t h e c h a r a c t e r i s t i c sa n di t s c o m p a c t t h ef o r t hp a r ti n t r o d u c e st h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v em o d eo fc u s t o m s t op r o c e s s i n g t r a d ea n dt h ed r a w b a c k so ft h i sm o d e t h ef i f t hp a r ti st h em o s ti m p o r t a n tp a r to ft h i sp a p e r , a n di te x p l o r e sh o wt h ec u s t o m s t oi n n o v a t eu n d e rt h en e wp o l i c y k e yw o r d s ：p r o c e s s i n gt r a d e ，p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，p u b l i ct h e o r ye v a l u a t i o n ， c u s t o m s a d m i n i s t r a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得丞洼堙堇太堂或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 签名： 学位论文版权使用授权书 本人完全了解天津师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名： 日期： 一、绪论 一、绪论 ( 一) 研究背景 随着我国对外开放的不断发展，加工贸易在我国经济发展中的作用愈加重要，自 1 9 9 6 年以来，加工贸易在我国进出口贸易总额中一直占据半壁江山，目前加工贸易涉及 到我国绝大部分产业，在拉动国民经济健康发展、推动国内配套产业发展、促进国内产 业结构调整和技术进步、利用内外资方面发挥了积极作用。但是，在加工贸易发展的同 时，也存在着一些问题，例如我国加工贸易地区分布不均匀，主要集中在东南沿海地区； 我国加工贸易技术水平相对较低，产品附加值低；我国外贸依存度过高，冲击了国内相 关原料工业的发展，加剧了国际间贸易摩擦。自2 0 0 6 年以来，国家连续下发了一系列 加工贸易新政策，包括增加加工贸易禁止、限制类商品、首次对a 类企业征收台帐保证 金等政策，以促进我国加工贸易转型升级。作为加工贸易监管的主管部门，这些新政策 给海关工作带来了新的机遇与挑战。海关担负着为国家把守经济大门的神圣职责，在国 家参与国际经济竞争中发挥着十分重要的作用。因此，如何在新形势下加强和改善加工 贸易管理，不仅关系到海关监管水平和监管效能的高低，也直接关系到国家对外开放管 理水平和利用外资的质量。政策调整时期海关加工贸易管理研究就在这一背景下应运而 生了。 ( 二) 研究综述 1 、研究意义 本文通过研究我国加工贸易发展的历史、分析加工贸易政策产生的背景及影响，探 讨加工贸易政策的新调整给海关管理带来的机遇和挑战，研究海关应如何创新加工贸易 监管，以便更好地履行公共政策执行的职能，即一方面更好地为国家把守经济大门，另 一方面更好地为企业服务，促进国家经济更好更快的发展。同时，海关应做好公共政策 评估的工作，及时了解政策对企业及国家进出口情况的影响，通过对政策执行的监控分 析政策的合理性，为国家宏观调控政策提供第一手真实资料。 2 、主要内容 全文内容共分为五个部分：第一部分为绪论，主要介绍了政策调整期海关加工贸易 一、绪论 管理创新研究的主要背景，并对研究意义、主要内容及研究方法进行了综述。第二部分 介绍了本论文所依据的理论基础以及加工贸易的相关概念，为进一步的研究奠定理论依 据，同时分析了我国加工贸易发展的历程、特点及存在的问题。第三部分在总结我国加 工贸易的总体政策的基础上，介绍了本轮政策调整的内容、特点以及新政策对加工贸易 企业整体的影响。第四部分探讨了我国海关对加工贸易管理的模式，分析了目前的管理 模式存在的问题以及产生这些问题的根源。第五部分为本文的重点部分，探讨了政策调 整期海关加工贸易管理的创新模式，首先从政策执行上要做到“监管、服务 两手抓， 同时应充分发挥海关对公共政策评估的作用，为政府宏观决策提供依据。 3 、研究方法 本文采用的主要研究方法有文献调阅法、调查研究法和归纳分析法。 文献调阅法：广泛阅读了国内外关于公共政策执行和公共政策评估的理论方面的著 作和论文，以及关于我国加工贸易发展的著作和论文。 调查研究法：在本文写作过程中，本人实地走访、深入多家天津经济开发区辖区范 围内的加工贸易企业，以搜集、掌握加工贸易政策调整对企业影响的第一手资料。 归纳分析法：对文献调阅法中获得的理论方面的文献资料进行研究、整理、分析和 归纳，并结合调查研究法中获得的资料，有针对性地归纳总结政策调整期海关对加工贸 易管理的模式。 4 、创新与不足 笔者将m p a 课程研究的相关理论知识与海关对加工贸易的管理相结合，把公共政策 执行和评估中的相关理论、观点应用于海关加工贸易管理的领域，以求探讨政策调整期 海关加工贸易管理的创新模式。因此，从研究视角的选择上，笔者认为具有一定的意义 与创新之处：目前关于海关对加工贸易管理的论文多着眼于海关对加工贸易企业的监管 上，而很少将海关视为国家宏观调控的一个参与者来研究，本文兼顾上述两个方面，具 有一定的创新之处；笔者将财务管理的相关知识运用到海关对加工贸易的监管上，创新 海关监管6 种方法。因此，在对策的解决上，具有一定的创新之处。 由于本人知识水平有限，对一些问题的认识还不够深入，仍有部分问题需要进一步 研究。本文仅从定性角度对影响我国加工贸易转型升级的因素进行了分析，未能建立相 关模型，从实证角度对影响因素进行分析；其次，由于资料的有限，本文对国外经验总 结还不够全面，有待进步完善。 2 二、完善海关加工贸易管理的理论依据和实践基础 二、完善海关加工贸易管理的理论依据和实践基础 ( 一) 完善海关加工贸易管理的理论依据 1 、公共政策执行理论 自2 0 世纪7 0 年代以后，公共政策执行成为公共政策研究的热点。公共政策执行是政 策执行者为了实现公共政策目标而采取的实际行动。它对公共政策的实现具有非常重要 的作用。政策的根本在执行，政策能否在执行阶段忠于政策制定者的初衷对一项公共政 策来说是非常关键的一环。 怕波蒂尔曾指出：当代政策执行研究有两种途径，自上而下( t o p - d o w na p p r o a c h ) 与自下而上( b o t t o m u pa p p r o a c h ) 。自上而下的政策执行模式的理论来源于古典行政 理论，该理论认为行政组织为集权、层级的和金字塔型的，上下级之间形成指挥与命令 关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责政策制定，行政 负责政策执行，行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。自下而上的政策 执行模式强调应该给予基层官员或地方执行机构自主量裁权，使之能够适应复杂的政策 情境；中央的政策决定者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分 的自主空间，使基层官员或地方执行机构能够采取适当的权宜措施，重新构建一个更能 适应执行环境的政策执行过程。 美国学者艾利森曾经说过，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占1 0 ， 而其余的9 0 取决于政策的有效执行。圆执行力是执行潜力转化绩效在执行过程中的表 征，包括过程和结果。根据政策执行过程，政府公共执行力可分为5 个方面： 第一，政策宣传。把公共政策相关信息进行传播，让广大民众了解政策信息，同时政 府搜集相关的政策信息，与民众进行信息互动和沟通。在这个过程中政策信息传播的力 度与强度就是政策信息传播力。 第二，选择执行方案。根据执行环境和实际情况，在执行方案中选择最优或者次优 方案，尽可能地具体、切实可行。在执行力方面表现为执行方案抉择力。 第三，资源调配。在执行政策过程中，把人力、财力、资讯、物力、技术等政策执 行资源按照一定的结构和比例组织起来，使执行资源合理配置，发挥执行资源的作用， 张成福，党秀云：公共管理学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第1 1 l 页。 魏静：提高公共政策执行力的对策研究，载黑龙江对外经贸，2 0 0 8 年第1 1 期。 3 二、完善海关加t 贸易管理的理论依据和实践基础 表现为执行资源调配力。 第四，协调关系。在执行中，要解决矛盾冲突，协调处理关系。因为在政策执行的 过程中，由于组织结构不协调，利益冲突等原因，使关系难以协调、政策难以执行。在 执行力上表现为执行协调力。 第五，监督控制，责任追究。也就是执行监控力，一般而言，为了使政府公共政策 执行落到实处，必须对执行过程进行控制和监督，防止执行变异、偏离方向。 2 、公共政策评估理论 政策评估是政策评估人员利用科学的方法和技术，有系统地收集相关信息，评估政 策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。依评估学家罗西与福里曼的看法， 政策评估是指系统运用社会研究程序，以评估社会干预计划的概念化、设计、执行与效 果。 政策评估有以下四个基本特质： ( 1 ) 以价值为焦点( v a l u ef o c u s ) 。政策评估必须质疑政策目标的妥当性与适当性， 也必须说明公共政策对社会发展的贡献。 ( 2 ) 价值与事实的互赖性( v a l u e f a c ti n t e r d e p e n d e n c e ) 。政策评估对于公共政策的 价值标准，必须以事实资料为基础，因此，进行政策评估活动，我们无法避免事实与价 值的互动性。 ( 3 ) 目前与过去取向( p r e s e n ta n dp a s to r i e n t a t i o n ) 。政策评估活动不仅要分析公 共政策的当前发展状况，探究政策发展的方向是否按照政策目标进行，也需要搜索公共 政策的过去发展经验，以掌握过去发展的线路是否按照所预期的方向进行。 ( 4 ) 价值的双重性( v a l u ed u a l i t y ) 。政策评估虽以完成内在的价值为主，但有时 外在价值也是评估项目之一。例如，汽车尾气排放管制政策的评估，我们除了评估这一 管制政策是否达成降低空气污染( 内在价值目标) 以外，还要评估此项政策是否有助于 提升汽车产品的竞争力( 外在价值目标) 。 政策评估的标准乃是政策结果的特殊规定或标准。此处所谓的政策结果包括政策产 出与政策影响。前者指标的人口或受益者接受政府给予的财货、服务或资源，而后者指 政策执行以后造成的有形与无形、预期与非预期的实际情况的改变。对于具体的不同的 公共政策的评估，其具体标准和指标可能不尽相同，但从一般意义上而言，政策评估要 张成福，党秀云：公共管理学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第1 1 5 页。 4 二、完善海关加工贸易管理的理论依据和实践基础 注意以下指标。 ( 1 ) 效能( e f f e c t i v e n e s s ) 。效能是指某项政策达成预期效果的程度，也就是将实际 达成者与原定的预期水准相比较，以了解政策是否产生所预期的结果或影响； ( 2 ) 效率( e f f i c i e n c y ) 。效率是指政策产出与所使用成本间的关系，通常以每单位 成本所产生的价值最大化或每单位产品所需成本的最小化为评估基础，效率可以分为两 类，技术性效率与经济性效率； ( 3 ) 充分( a d e q u a c y ) 。充分是指政策达成目标后，消除问题的程度； ( 4 ) 公正( e q u i t y ) 。公正是指政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益以 及成本公正分配的程度。一项公正的政策是一项影响或努力公正合理分配的政策。 ( 5 ) 回应性( r e s p o n s i v e n e s s ) 。回应性是指政策执行结果满足标的团体的需求、偏 好或价值的程度。 ( 6 ) 适当性( a p p r o p r i a t e n e s s ) 。适当性是指政策目标的价值如何、对社会是否合适 以及这些目标所根据的假设的妥当性如何，适当性标准应优于其他标准。 对于政策评估结果的处理方式分为四种： ( 1 ) 政策方案调整。政策执行的情况经过监测与评估之后，发现执行有困难或者 是环境已发生变化，或者是人力、经费等资源不足时，就必须调整方案执行的方法、技 术或程序等。 ( 2 ) 政策方案持续。政策执行的情况经过监测与评估之后，经推测已初步满足标 的人口的需求、价值观及机会等，即政策方案的执行已达到基本的目的，故可继续执行 政策方案。 ( 3 ) 政策方案终止。政策执行的情况经过监测与评估之后，经推论原先的问题己 获得解决或问题未解决反而产生更多的问题时，应即终止该政策方案的执行。 ( 4 ) 政策方案重组。政策执行的情况经过监测与评估之后，发现问题未获解决， 乃是由于当初对问题界定不当、目标不明确、解决问题的方法不妥当等引起，就应重新 构建问题，了解问题的症结，设计新的目标及新的解决方案。 张成福，党秀云：公共管理学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第1 1 8 页。 5 二、完善海关加工贸易管理的理论依据和实践基础 ( - - ) 我国加工贸易的现状 1 、加工贸易的概念及种类 加工贸易一词的英文表述为“p r o c e s s i n gt r a d e ”。根据我国原外经贸部1 9 9 9 年发布的 外经贸管发3 1 4 号文件加工贸易审批管理暂行办法规定，加工贸易是指从境外保税 进1 2 全部或部分原辅材料、零部件、元器件、包装物料( 统称进1 2 料件) ，经境内企业加 工或装配后，制成品复出口的经营活动。 加工贸易分为“来料加工 、“进料加工”、“来料装配 和“协作生产 。“来料加工 是指由国外厂商提供一定的原材料及辅助材料、零部件、元器件、包装材料( 简称料件) ， 必要时提供机器设备及生产技术，该部分不占用我方外汇，委托我方企业按国外厂商的 要求进行加工、装配，成品由国外厂商负责销售，我方按合同规定收取工缴费的一种贸 易方式；“进料加工 是指我国加工经营企业付汇购买部分或全部原料、材料、辅料、 元器件、零部件、配套件和包装物料，由国内生产者加工成品或半成品后再销往国外市 场的贸易方式；“来件装配”是指外商提供全部元器件和零配件，由我国国内企业按照 要求装配成产品交付外商在海外销售，并收取工缴费的加工贸易形式；“协作生产是 指一方提供部分配件或主要部件，而由另一方利用本国生产的其他配件组装成产品出 口。 2 、我国加工贸易的发展 1 9 7 8 年珠海市签订了第一份加工贸易协议，自此我国加工贸易从无到有，从小到大， 在对外贸易中的地位日益提高。经过十多年的发展，到1 9 9 6 年我国加工贸易进出口总 额在对外贸易总额中首次过半，达到了5 0 5 。其发展历程主要经历了以下三个阶段： ( 1 ) 来料加工占主导地位阶段( 改革开放初期到八十年代中期) 改革开放初期，恰逢亚洲“四小龙”等后发工业国开始向外转移部分劳动密集型加 工工业的时期。我国充分利用这一机遇，积极开展“三来一补( 即来料加工、来件装 配、来样加工、补偿贸易) 的贸易方式，尤其下大力气开展来料加工业务。这期间我国 周边国家和地区的企业凭借地理上的便利和对国内政策环境的了解，积极进行资本注入 和加工贸易、业务的转移，极大地促进了我国的加工贸易的发展，并迅速带动我国南方 沿海地区的经济发展。 ( 2 ) 进料加工占据主导地位阶段( 八十年代中期到九十年代初期) 6 二、完善海关加工贸易管理的理论依据和实践基础 八十年代中后期，随着世界性产业结构调整风潮的来临，许多产业从发达国家加速 向发展中国家、后发国家转移，东亚也不例外。亚洲韩国、新加坡等国家货币和日元均 开始大幅升值，使它们在劳动密集型的、传统产业上的竞争优势逐渐削弱。尤其是这些 国家从美、欧承接过来的相关产业面临大幅度调整和转型，部分产业需要加速转移给劳 动力更为廉价的发展中国家。在这一历史背景和世界经济发展形势下，国家于1 9 8 8 年出 台了鼓励外向型经济发展的一系列政策措施，也称“大进大出”、“两头在外”的政策， 让我国企业更多地参与国际市场竞争和国际分工，将劳动密集型出口产业先发展起来， 为高端产业和国民经济的进一步发展作积累、打基础。1 9 8 8 年制定的中华人民共和国 海关对进料加工进口货物管理办法，就充分体现了鼓励外向型经济、鼓励；o h m 贸易的 要求。由于政策措施上建立了适合当时情况的进料加工监管办法，着力放宽了对进料加 工的限制，大大促进了进料加工贸易的发展。继8 0 年代中期进料加工贸易出现明显高增 速之后，1 9 8 9 年其进出口总额首次超过来料加工进出口额，达到1 9 2 4 9 亿美元，使之成 为我国加工贸易的主导方式。 ( 3 ) 1 9 9 2 年以来加工贸易发展的新阶段( 九十年代初期至今) 1 9 9 2 年邓小平同志南巡讲话，为我国对外开放开辟了崭新的局面，利用外资、扩大 对外经贸交流掀起了新的高潮。欧、美、日等发达国家产业直接转移步伐加快，其他各 个较为发达的后发工业国也在持续进行产业转移。越来越多的西方跨国公司将制造工序 直接转移到中国，我国参与国际产业分工、合作的范围、层次有了极大幅度的提高，甚 至是飞跃，总量上也在继续不断扩大。加工贸易的内容构成和技术档次出现了新的特点， 这标志着我国加工贸易进入了一个新阶段。 3 、我国加工贸易的特点 ( 1 ) 进料加工成为我国加工贸易的主要经营模式 我国加工贸易早期是以来料加工为主，随着加工贸易的进一步发展，我国国内市场 规模越来越大，开放程度越来越高，外资企业越来越注重兼顾国内国外两个市场。来料 加工的绝对值虽然在上升，但其增长速度慢于进料加工，进料加工在加工贸易总量中占 的必重日益上升。 李静茹，我国加工贸易现状与发展问题研究，载首都经贸大学学报，2 0 0 4 年第7 期。 7 二、完善海关加工贸易管理的理论依据和实践基础 表l2 0 0 0 2 0 0 6 年我国加工贸易来料加工与进料加工进出口贸易总额对照表 ( 单位：亿美元) 年份来料a n y 进出口进料加工进出加工贸易进 来料比重( )进料比重( ) 总额口总额出口总额 2 0 0 06 9 1 0 l1 6 1 1 0 92 3 0 2 1 03 0 0 2 6 9 9 8 2 0 0 17 1 0 9 01 7 0 3 1 72 4 1 4 0 72 9 4 57 0 5 5 2 0 0 28 1 6 5 42 2 0 4 7 43 0 2 1 2 82 7 0 37 2 9 7 2 0 0 39 3 3 3 53 1 1 3 0 14 0 4 6 3 62 3 0 77 6 9 3 2 0 0 41 2 2 2 8 34 2 7 3 8 25 4 9 6 6 52 2 2 5 7 7 7 5 2 0 0 51 5 1 0 0 05 3 9 5 1 06 9 0 5 1 02 1 8 77 8 1 3 2 0 0 61 6 8 3 1 06 6 3 5 5 08 3 1 8 6 0 2 0 2 37 9 7 7 资料来源：中国对外经济统计年鉴数据整理计算所得 ( 2 ) 外资企业成为我国加工贸易的经营主体 我国加工贸易伴随着外资利用的增长而快速发展，其主体呈现出阶段性变化。加工 贸易始于东南沿海地区的对外加工装配活动，早期是以国内企业为主，主要是东南沿海 地区的一些乡镇企业，而外资企业在加工贸易中的比重一直不是很高，1 9 9 0 年才达到 2 8 8 ，进入2 0 世纪9 0 年代，大量发达国家的跨国公司纷纷来华投资，把中国视为其“制 造基地 和必须占领的重要市场，外商投资企业在加工贸易中的比重逐渐攀升。1 9 9 4 年， 超过一半，达到5 6 1 ，成为中国3 n 3 ：贸易的主体，是中国加工贸易发展的主要力量。 至0 2 0 0 5 年，外资企业加工贸易进出口总额达到5 7 7 8 7 4 亿美元，占加工贸易进出口总额的 8 3 7 ，比上一年增长了3 0 1 ，而国有企业、民营企业仅仅分别占1 1 0 ，5 3 。并 且，加工贸易的外商企业内部结构也有明显特征，外资企业中，外商独资企业加工贸易 进出口总额远远高于中外合资、中外合作企业。可见我国加工贸易虽然比较发达，占据 进出口贸易的半壁江山，而大部分利润却被外商获取。 ( 3 ) 加工贸易出口商品结构进一步优化 我国加工贸易发展之初主要是以服装、纺织品、鞋帽、玩具等劳动密集型产品为主， 因为我国拥有大量廉价的劳动力，而资本相对缺少，使得我国在劳动密集型商品上具有 成本和价格的相对优势，因而我国加工贸易发展之初，其出口产品主要集中在劳动密集 型产业上。进入2 0 世纪9 0 年代，随着越来越多的外资企业来华从事加工贸易，机电产品 张旭宏，我国加工贸易发展面临的挑战与对策，载经济纵横，2 0 0 4 年第7 期。 8 二、完善海关加工贸易管理的理论依据和实践基础 在加工贸易中的比重逐渐增高。根据国务院发展研究中心信息网国研报告的数据显示， 1 9 9 2 年我国机电产品加工贸易占总量的2 1 7 2 ，仅次于纺织品。经过几年的发展，1 9 9 5 年，机电产品加工贸易超过了纺织品，占总额的2 8 2 4 ，居于第一位。之后随着国际产 业结构调整步伐进一步加快，加工贸易商品结构继续优化，至1 j 2 0 0 6 年，加工贸易机电产 品出口已达3 9 1 3 2 亿美元，占加工贸易出口总额的7 6 7 ，加工贸易高新技术产品出口 2 4 5 8 4 亿美元，占加工贸易出口总额的4 8 2 ，而传统劳动密集型商品加工贸易出口在 加工贸易出口总额中的比重继续下降。可见机电产品和高新技术产品加工贸易远远高于 其它，在加工贸易中的地位越来越重要。 ( 4 ) 我国加工贸易进出口市场比较集中 纵观整个加工贸易发展，我国加工贸易在发展过程中，其进出口市场都是比较集中 的。其出口市场主要是美国、欧洲、日本、香港等一些发达国家和地区，而其原材料主 要来自于周边一些国家和地区，比如韩国、东盟、日本、台湾等。以2 0 0 4 年为例，从出 口来看，我国同美国、日本、欧盟、香港等加工贸易出口额占全国加工贸易出口总额的 7 9 4 。从进口来看，我国同亚洲一些主要原材料进口国之间的a n - r 贸易进口额占加工 贸易进口总额的6 6 1 。 4 、我国加工贸易存在的问题 加工贸易在我国经济社会发展中有着不可替代的积极作用，为我国经济发展做出了 巨大的贡献。但是任何事物都具有两面性，我国加工贸易发展过程中也存在很多的问题。 ( 1 ) 地区分布不平衡 我国加工贸易的地区分布格局受到了对外开放格局的影响，优先从东南沿海发展起 来。1 9 7 8 年我国第一家a n t 贸易企业在珠海诞生了，随后国家颁布了发展对外加工装 配和中小型补偿贸易办法，推动了加工贸易在广东、福建两省飞速发展，进而带动了 整个东南沿海地区加工贸易的发展，为经济增长、就业增加、出口创汇等都做出了巨大 的贡献。但是由于加工贸易两头在外，而中西部地区基础设施落后、离海远、交通不便 利、通讯设施较差、运输成本较高，使得梯度推进乏力，从而造成了当前东西部地区加 工贸易发展不均衡，地区产业结构同构等状况。根据商务部统计资料，2 0 0 6 年，东部地 区加工贸易进出口总额占全国的9 7 5 9 ，其中出口占9 7 4 9 ，进口占9 7 7 5 ，而幅员辽 阔的中部和西部加工贸易进出口总额仅占1 4 8 和0 9 3 。再从2 0 0 6 年加工贸易进出口总 袁海英，我国加工贸易己成为贸易摩擦的潜在诱冈，载中国信息报，2 0 0 4 年3 月2 9 日。 9 二、完善海关加工贸易管理的理论依据和实践基础 额前1 0 名和后1 0 名来看，加工贸易进出口总额前1 0 名依次是广东、江苏、上海、山东、 天津、浙江、福建、北京、辽宁和湖北，可见加工贸易进出口总额前1 0 名几乎都是东部 地区，除了排在第1 0 名的中部地区的湖北以外，而西部地区加工贸易最发达的四川也仅 仅排在1 4 位，证明了加工贸易地区分布不平衡十分严重。 ( 2 ) 加工贸易技术水平较低、附加值不高 虽然我国加工贸易最近二十多年发展迅速，但附加值低，究其原因是生产技术的低 水平。我国加工贸易特别是高新技术产业以外商企业为主，外商企业通常把资本密集、 技术密集、关键零部件生产以及品牌、营销等产品高附加值部分留在国内，赚取高附加 值部分，而把技术含量不高、进入门槛较低的劳动密集型生产环节的组装3 n q - 等移动到 我国等发展中国家，获取的附加值少。以电子产品为例，生产高附加值的芯片、软件的 美国获得全世界电子行业6 0 左右的利润，生产关键性电子器件的日本、韩国等国家获 得2 0 左右的利润，而我国等发展中国家从事一般部件生产及装配工作，只获得1 0 左 右利润。可见，我国的加工贸易缺乏拥有核心技术和自有知识产权，技术水平低。 根据第三次工业普查资料显示，至1 1 2 0 世纪9 0 年代中期，中国大中型企业普遍技术水 平比国际水平落后5 至1 0 年，能耗比国际先进水平高4 0 以上，资源利用率低2 0 ，成本 高3 0 ，可靠性和寿命低2 0 。从设备状况看，制造业达到国际先进水平的生产设备仅 占全部产业设备的2 4 6 ，其中，为其他行业提供机械装备的机械行业本身设备就十分 陈旧，达到国际先进水平的设备占1 1 8 2 ，达到国内一般水平的占5 2 7 4 ，还有约2 0 的设备处于国内落后水平。就产品档次而言，达到国际2 0 世纪8 0 年代木9 0 年代初水平的 只占1 7 8 ，居国际2 0 世纪8 0 年代中期水平的占2 6 9 ，居国际2 0 世参e 7 0 年代水平的占 4 8 7 ，还有7 的产品属于国际2 0 世纪6 0 年代的水平。由于产业设备落后，产品质低价 高，供需结构性矛盾十分突出。产业技术水平的落后直接导致我国加工贸易中间产品供 应能力增长缓慢，严重影响了内资配套产业的发展，从而制约了加工贸易的技术转移、 扩散和技术外溢，也妨碍了加工贸易对产业升级的积极作用的发挥。 ( 3 ) 加工贸易波及效应有待增强 由于我国加工贸易实施“两头在外”的出口导向战略，所需原材料大部分来源于国外， 影响了国内相关原材料产业的发展，中间投入品也主要依靠进口，国产化率低，对国内其他 企业和地区的波及效应不强。许多外商投资的加工贸易企业，仅仅利用我国给其的优惠政 中华人民共和国商务部网站，h t t p ：w w w m o f c o m g o v c n 1 0 二、完善海关加t 贸易管理的理论依据和实践基础 策及廉价的劳动力建立生产制造基地，而不使用国内原材料，对国内相关企业的示范效应 和扩张效应不明显。我国国内产业虽门类齐全，但长期以来产业结构升级缓慢，关联企业 对加工贸易企业难以提供质量合格的原材料和中间产品。“两头在外，大进大出的加工 贸易模式，使得加工贸易与国内产业关联度很低，对关联企业的技术带动作用未能实质 体现。虽然加工贸易企业人才本地化进一步加强，人才流动率较高，但人才流动主要在外 资企业间进行，对内资企业的知识、技术以及管理的扩散效应也不明显。 三、我国加工贸易政策调整的内容与影响 三、我国加工贸易政策调整的内容与影响 ( 一) 我国加工贸易政策的发展 1 、进料加工、来料加工保税政策 对于进料加工，国家对进口料件实行保税政策，即暂不征收进口环节增值税和关税， 对加工增值及采用的国产料件实行出口退税或实行免抵税。出口退税额= 出口货物应退 税额进口料件保税额。 对于来料加工，国家对进口料件同样实行保税政策，即暂不征收进口环节增值税和 关税，对加工增值部分实行免税，采用的国产料件进项税金转入成本。 2 、台帐保证金政策 加工贸易进口料件银行保证金台帐制度是指经营加工贸易的单位或企业凭海关核 准的手续，按合同备案金额向指定银行申请设立保证金台帐，加工成品在规定的期限内 全部出口，经海关核销合同后，由银行核销保证金台帐。加工贸易企业设立台帐时分为 ”实转”和”空转”两种。 “实转”是指企业在设立保证金台帐时，海关对其加工贸易进口料件收取应征进口关 税及增值税等值的保证金或由中国银行出具保函，企业在规定时限内加工出口，并办理 核销后，中国银行凭海关开具的台帐核销通知单退还保证金( 并按活期存款利率计付利 息) 或核销保函。 “空转”是指加工贸易企业在办理银行保证金台帐时，只开立空头帐户无需存入保 证金。 3 、不受贸易管制 经审核批准允许保税进口的货物，除国家另有规定外，一般不受国家贸易管制政策 约束，无需提交相关进口许可证件。 4 、不作价设备免税进口政策 加工贸易不作价设备是指加工贸易经营单位开展加工贸易( 包括来料加工、进料加 工及外商投资企业从事的加工贸易) 的外商，以免费即不需要经营单位付汇进口、也不 需用加工费或差价偿还方式，向经营单位提供的加工生产所需的设备。 苏园关，加工贸易与保税监管，北京：中国海关出版社，2 0 0 7 年第8 6 页 1 2 三、我国加工贸易政策调整的内容与影响 对加工贸易境外厂商提供的不作价设备，如果属于国家明令禁止进口目录的，海关 不能受理加工贸易不作价设备申请；对属于外商投资项目不予免税的进口商品目录 和国家规定照章征税的2 0 种商品范围的商品，需申请照章征税进口；除此之外的其它商 品，加工贸易企业可以向海关提出加工贸易不作价设备免税进口申请。 5 、特殊区域政策 为进一步适应我国保税业务的发展，我国专门设定一些特殊区域开展加工贸易，其 享受的主要特殊政策如下： ( 1 ) 保税仓库是海关批准设立的专门存放保税货物及其他未办结海关手续货物的 仓库。在报关程序上，可以分为进库和出库报关。对加工贸易而言保税仓库所在地进货 时一般免领许可证件，由收货人或其代理人按照通常程序办理进口报关手续，海关放行 后货物进入仓库。在保税仓库所在地以外其它口岸入境时，经过海关批准，收货人或者 其他代理人可以按照转关规定办理手续；也可以直接在口岸海关办理异地传输报关手续。 出库报关可能出现进口报关和出口报关两种情况。保税仓库货物出库视情况可以单批报 关，也可以集中报关。 ( 2 ) 保税区是指经过国务院批准在中国境内设立的海关监管的特定区域。目前在 保税区内的企业可以享受下列优惠政策：区内生产型的基础设施建设项目所需要的机 器、设备和其他基建物资，予以免税；区内企业自用的生产、管理设备和自用合理数量 的办公用品及其所需要的维修零配件，生产用燃料，建设生产厂房、仓储设施所需要的 物资、设备，予以免税。保税区与境外之间进出的货物，除出口被动配额管理的商品和 特殊规定的商品之外，不实行进出口配额、许可证管理，也不需要提供许可证件。 ( 3 ) 出口加工区是指经过国务院批准的在我国境内设立的由海关对加工贸易进出 口货物进行封闭式监管的特定区域。其主要功能为加工贸易，以及为区内加工贸易服务 的储运业务，较之保税区功能较为单一。其运往区外的货物，海关按照对进口货物的有 关规定办理报关手续，并且按照制成品征税。如属于许可证件管理商品，则应向海关出 具有效进口许可证件区内自用从境外进口的生产、管理所需设备、物资一般可享受特定 减免税的优惠。境内区外进入出口加工区的货物视同出口，办理出口报关手续，可以办 理出口退税手续 1 3 三、我国加丁贸易政策调整的内容与影响 ( 二) 加工贸易政策调整的内容 由于我国贸易顺差巨大，贸易摩擦严重，以及上章论述的目前我国加工贸易存在的 种种问题，国家适时对加工贸易政策进行了调整，具体如下： 1 、加工贸易保税监管措施调整 2 0 0 6 年8 月开始施行中华人民共和国海关) j n - v _ 贸易企业联网监管办法( 海关总署 第1 5 0 号令) 。另外，2 0 0 6 年1 月开始施行出口加工区加工贸易管理暂行办法( 商务 部2 0 0 5 年第2 7 号令) 。 2 、调整出口退税率并增补加工贸易禁止类目录 财政部、发展改革委、商务部、海关总署、国家税务总局关于调整部分商品出口退税 率和增补加工贸易禁止类商品目录的通知( 财税 2 0 0 6 1 3 9 号) 调整了部分出口商品的 出口退税率。 3 、加工贸易商品分类管理政策调整 1 9 9 9 年国家开始对加工贸易实行商品分类管理，按商品将加工贸易分为禁止类、限 制类和允许类。2 0 0 4 年至今，商务部会同海关总署、环保总局已先后发布了四批禁止类 公告( 分别是商务部、海关总署、环保总局2 0 0 5 年第1 0 5 号、2 0 0 6 年第6 3 号和8 2 号公 告、2 0 0 7 年第1 7 号公告) 。2 0 0 7 年加工贸易禁止类目录共计1 1 4 0 个( 1 0 位码) 税号商 品列入加工贸易禁止类目录。2 0 0 7 年7 月2 3 曰，商务部、海关总署联合发布2 0 0 7 年第4 4 号公告，公布新一批加工贸易限制类目录，主要涉及塑料原料及制品、纺织纱线、布匹、 家具等劳动密集型产业，共计1 8 5 3 个十位商品税号，占全部海关商品编码的1 5 。对列 入限制类的商品将实行银行保证金台账实转管理。 表三：新增加工贸易限制类商品目录 税则章节 商品名称 限制方式 1 第三十九章塑料及其制品 出1 2 2 第四十四章木及木制品出1 2 3第五十章蚕丝出口 4第五十一章 羊毛、动物细毛或粗毛；马毛纱线及其机织物 出口 5 第五十二章棉花出口 6 第五十三章其他植物纺织纤维；纸纱线及其机织物出口 7 第五十四章化学纤维长丝；化学纤维纺织材料制扁条及类似品出口 8第五十五章化学纤维短纤出1 ：2 1 4 三、我国加工贸易政策调整的内容与影响 9 絮胎、毡呢及无纺织物；特种纱线；线、绳、索、 出口 第五十六章 缆及其制品 1 0 浸渍、涂布、包覆或层压的纺织物；工业用纺织制 出口 第五十九章 品 11 第六十章针织物及钩编织物出口 1 2其他纺织制成品；成套物品；旧衣着及旧纺织品；出口 第六十三章 碎织物 1 3 第