（行政管理专业论文）强化财政转移支付视角下的农村义务教育研究.pdf

山东大学硕1 ：学位论文 中文摘要 义务教育是关系到国民素质的基础工程，是国家发展、民族振兴的长远大计。我 国义务教育发展不平衡，城市与农村的义务教育发展水平差距大。农村义务教育发展 状况关系到义务教育的整体发展水平，已经成为我国义务教育发展的重中之重。义务 教育应由国家财政支持，具体是通过财政转移支付的方式来实现。财政转移支付是政 府的一种重要的再分配形式，是政府进行宏观调控的重要手段，具有天然的支持农村 义务教育的“义务”。理论上，从转移支付方面来说，财政转移支付主要用来解决财 政失衡问题，消除地区问存在的公共服务供给的巨大差距，协调各个地区之问的发展， 实现社会公平的最终目标；从政府方面来说，政府具有提供公共产品的职责和优势， 是市场经济条件下充分发挥政府职能，打造服务型政府的必然要求；从义务教育产品 属性来说，义务教育是影响国家长远利益的公益事业，属于纯公共产品，理应由政府 来提供。纵观历史，我国农村义务教育经费投入政府层级过低，这是导致农村义务教 育经费短缺的制度性原因。长期的经费短缺导致农村义务教育发展状况令人堪忧：基 本办学条件无法保障，危房改造难以完成，拖欠教师工资问题严重，义务教育负债状 况严重等。我国对义务教育的财政转移支付一直没有间断，先后实施了“贫困地区义 务教育工程 、“两免一补等多项转移支付项目。然而，相对于义务教育的需求来说， 转移支付规模过小，支出结构不合理，转移支付体制中存在很多问题，导致义务教育 转移支付资金并没有发挥相应的作用，没有起到教育公平的作用。要使财政转移支付 充分保障农村义务教育的健康发展，前提是科学界定义务教育的投入主体，强化基层 政府的管理责任；重点是建立起规范的义务教育财政转移支付制度，理顺转移支付体 制，加强对义务教育资金的预算管理。 本文在综合分析的基础上，提出了中央和省应该成为农村义务教育的投入主体， 同时基层政府要树立起正确的政绩观，将本地区义务教育的发展质量与政府官员的荣 辱升降联系起来，切实承担起对义务教育的管理职责。在具体操作层面，要设置明确、 山东大学硕 学位论文 合理的转移支付标准，加强对义务教育转移支付资金流通环节的监督和监管，建立起 完善、科学的义务教育转移支付体制。权力机关要充分发挥其对政府财权的约束，加 强对义务教育资金的预算管理。最终目的在于保证农村义务教育具有稳定的资金来 源，保障农村义务教育健康发展，逐步缩小与城市义务教育的差距，实现基础教育公 平。 2 关键词：财政转移支付；贫困地区；农村义务教育：教育经费 山东大学硕 学位论文 a b s t r a c t c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni sr e l a t e dt ot h en a t i o n a lq u a l i t yo ft h eb a s i ce n g i n e e r i n g ，a r e t h en a t i o n 。s l o n g - t e r mp l a no ft h ec o u n t f y t sd e v e l o p m e n ta n dr e v i t a l i z a t i o n o u r c o m p u l s o r ye d u c a t i o nd e v e l o p m e n ti sn o tb a l a n c e d , t h el e v e lo fd e v e l o p m e n td i s p a r i t y b e t w e e nu r b a na n dt h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni s b i g t h ec o u n t r y s i d e c o m p u l s o r ye d u c a t i o nd e v e l o p m e n tc o n d i t i o nr e l a t e st h eo v e r a l ld e v e l o p m e n tl e v e lo f c o m p u l s o r ye d u c a t i o n , a l r e a d yb e c a m et h em o s ti m p o r t a n ti no u rc o u n t r yc o m p u l s o r y e d u c a t i o nd e v e l o p m e n t t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ns h o u l db es u p p o r t e db yt h es t a t e f m a n c e ，t h r o u g ht h ef i n a n c et r a n s f e rp a y m e n tw a y t h ef i n a n c et r a n s f e rp a y m e n ti s g o v e r n m e n t so n ek i n d o fi m p o r t a n tr e d i s t r i b u t i o nf o r m , i sa l li m p o r t a n tm e a n so f m a c r o e c o n o m i cc o n t r o l ，h a san a r l r a lo b l i g a t i o nt os u p p o r tc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nr u r a l a l e a s t h e o r e t i c a l l y , f r o mt h et r a n s f e rp a y m e n ta s p e c t ，t h ef i n a n c et r a n s f e rp a y m e n ti s m a i n l yu s e df o rs o l v i n gt h ef i n a n c i a lu n b a l a n c e dp r o b l e m ，e l i m i n a t e sh u g ed i s p a r i t yi n p u b l i cs e r v i c e sa n dc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n tb e t w e e nd i f f e r e n tr e g i o n s ，r e a l i z e t h e u l t i m a t eg o a lo fs o c i a le q u a l i t y f r o mt h eg o v e r n m e n ta s p e c t , t h eg o v e r n m e n th a st h e r e s p o n s i b i l i t ya n dt h es u p e r i o r i t yt op r o v i d et h ep u b l i cp r o d u c t i ti st h ei n e v i t a b l e r e q u i r e m e n tt og i v e f u l lp l a yt o g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n db u i l d as e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n tu n d e rt h em a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n f r o mt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o np r o d u c t a t t r i b u t e ，t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni sa f f e c t i n gt h en a t i o n a ll o n g - t e r mb e n e f i t st h ep u b l i c u t i l i t y , b e l o n g st ot h ep u r ep u b l i cp r o d u c t ，s h o u l db ep r o v i d e db yt h eg o v e r n m e n t t h r o u g h o u th i s t o r y ，c h i n a sg o v e m m e n tf u n d i n gf o rc o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n l e v e li st o ol o w , w h i c hi s l e a d i n gt os h o r t a g eo ff u n d sf o rc o u n t r y s i d ec o m p u l s o r y e d u c a t i o n l o n g - t e r ms h o r t a g eo ff u n d sm a k et h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n d e v e l o p m e n tc o n d i t i o nb ew o r r i e d ：t h eb a s i cs c h o o lc o n d i t i o ni su n a b l et os a f e g u a r d ；t h e d a n g e r o u sh o u s et r a n s f o r m a t i o nc o m p l e t e sw i t hd i f f i c u l t y , f a l l sb e h i n dt h et e a c h e rw a g e s q u e a i o nt ob es e r i o u s ，c o m p u l s o r ye d u c a t i o nd e b tc o n d i t i o ns e r i o u s ，a n ds oo n c h i n a 。s c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nt h ef i n a n c et r a n s f e rp a y m e n th a sn o tb e e ni n t e r r u p t e d ，s u c ha s t h ep o o ra r e ac o m p u l s o r ye d u c a t i o np r o j e c t ， p r e m i u m - f r e e ”t r a n s f e rp a y m e n t s ，a n ds o o n h o w e v e r , c o m p a r e dw i t ht h ed e m a n do fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n , t h et r a n s f e rp a y m e n t s c a l ew a st o os m a l l ，e x p e n d i t u r es t r u c t u r ei s i r r a t i o n a l ，t h et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m e x i s t e n c eal o to fq u e s t i o n s ，c a u s e dt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nt r a n s f e rp a y m e n tf u n dd i d n o tp l a yac o r r e s p o n d i n gr o l e ，d i dn o tp l a yt h er o l eo fe d u c a t i o nf a i rf i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n tt of u l l yp r o t e c tt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，t h e p r e m i s ei sas c i e n t i f i cd e f i n i t i o no ft h em a i ni n p u to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n , s t r e n g t h e n i n g b a s i cg o v e r n m e n t sm a n a g e m e n tr e s p o n s i b i l i t y ；t h ek e yp o i n ti st oe s t a b l i s ht h es t a n d a r d c o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，s t r a i g h t e n i n go u tt r a n s f e rp a y m e n t s y s t e m ，a n ds t r e n g t h e nc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n db u d g e tm a n a g e m e n t t h i sp a p e rp r o p o s e dt h ec e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h ep r o v i n c es h o u l db e c o m et h e i n v e s t m e n tm a i nb o d yo fc o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni ng e n e r a l i z e da n a l y s i s 。s f o u n d a t i o n s i m u l t a n e o u s l yt h e b a s i cu n i t g o v e r n m e n t m u s ts e tu pt h ec o r r e c t a c h i e v e m e n t sv i e w , r e l a t e st h i sa r e ac o m p u l s o r ye d u c a t i o n sd e v e l o p m e n tq u a l i t ya n d g o v e r n m e n to f f i c i a l sh o n o ro rd i s g r a c ef l u c t u a t i o n , u n d e r t a k e se a r n e s t l yt ot h ec o m p u l s o r y e d u c a t i o nm a n a g e m e n tr e s p o n s i b i l i t y a tt h eo p e r a t i o n a ll e v e l ，i ti sn e c e s s a r yt os e tc l e a r ， r e a s o n a b l es t a n d a r d so ft r a n s f e rp a y m e n t , s t r e n g t h e ns u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o no nt h e f l o wo fm o n e ya s p e c t ，e s t a b l i s hac o m p l e t ea n ds c i e n t i f i cs y s t e mo fc o m p u l s o r yt r a n s f e r p a y m e n t a u t h o r i t ys h o u l dg i v ef u l lp l a yt oi t sp r o p e r t yo fb i n d i n go nt h eg o v e r n m e n tt o s t r e n g t h e nt h ef u n d i n go fc o m p u l s o r ye d u c a t i o nb u d g e tm a n a g e m e n t t h eu l t i m a t eg o a li s t oe n s u r eas t a b l es o u r c eo ff u n d st og u a r a n t e et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fc o u n t r y s i d e c o m p u l s o r ye d u c a t i o n , s oa st on a r r o wt h eg a pw i t hu r b a ne d u c a t i o n ，i m p l e m e n t a t i o no f b a s i ce d u c a t i o nf a i r k e yw o r d s ：f i n a n c e t r a n s f e r p a y m e n t ；p o v e r t y s t r i c k e na r e a s ；c o u n t r y s i d e c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；e d u c a t i o n a le x p e n d i t u r e 4 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：么邀 e l 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查i ) i 矛i 借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：毯丝丝导师签名： 日 期： 山东大学硕士学位论文 一、研究的目的和意义 导论 义务教育是关系到国民素质的基础工程，是国家发展、民族振兴的长远大计。我 国有8 0 0 5 以上的小学，6 4 以上的初中设置在农村，农村义务教育的发展状况关系到 义务教育的整体发展水平。全国现有8 5 0 0 万文盲半文盲，其中3 4 以上集中在西部 农村、少数民族地区和国家级贫困县。全国还有4 3 1 个县没有“普九 ，其中有3 7 2 个县集中在西部地区，占全国人口5 0 左右的已经“普九 的中西部农村地区，义务 教育也相当薄弱，部分农村初中辍学率居高不下。长期以来，我国农村义务教育与 城市义务教育发展水平差距大，落后农村教学设施落后、教师量少质差、公用经费短 缺已经成为有目共睹的事实，直接影响到农村义务教育的健康发展。建设社会主义新 农村，实现致富奔小康，必须提高农民的知识文化水平；建设社会主义政治文明和精 神文明，实现农民当家作主，必须加强教育引导，提高现代公民意识。因此，大力发 展农村义务教育，尽快改变落后农村义务教育的发展状况，已经成为我国义务教育发 展的重中之重。 从2 0 0 2 年起，我国实行现行的财政转移支付制度，根据国务院关于印发所得 税收入分享改革方案的通知，中央因所得税收入分享改革增加的收入，按照公平、 公正的原则，采用规范的方法进行分配，对地方、主要是中西部地区实行转移支付。 中央通过所得税收入分享改革增加的收入全部进入一般性转移支付，实行统一分配， 原来的过渡期转移支付概念不再沿用。财政转移支付是政府进行宏观调控、实现社 会公平的重要方式。上级政府有责任运用财政转移支付的方式，使财政资金发挥最大 的效用，使全体国民享受大致均等的公共服务水平，实现社会公平的最终目标。社会 公平是和谐社会的基本要素，科学发展观要求统筹城乡发展，城市支持农村，工业反 哺农业，这就意味着合理调整财政支出分配格局，多向农村倾斜，多支持农村发展。 长期以来，城乡居民在享受教育资源上存在严重的不公平，教育不公平成为“三农 问题以及社会不公平的深层次原因。 近年来，随着公共财政体制的不断完善和农村税费改革的深入推进，财政预算内 对农村义务教育经费的投入在不断增长，已经成为农村义务教育经费的主要来源。 郑迎春：税费改革后农村义务教育的财政困境与体制创新，科技创业月刊，2 0 0 4 年第8 期，第8 l 页。 马海涛：财政转移支付制度，中国财政经济出版社，2 0 0 4 年版，第1 6 9 页。 山东大学硕i ：学位论文 2 0 0 4 年，全国财政预算内农村义务教育拨款达至1 j 1 3 2 6 亿元，比农村税费改革前的1 9 9 9 年增加7 9 3 亿元，年均递增2 0 。2 0 0 5 年1 2 月2 4 日，国务院发出了关于深化农村义务 教育经费保障机制改革的通知，将全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困 家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，计划用5 年时间将农村义务教育逐步 纳入公共财政保障范围。经费保障新机制加大了中央和省级政府对农村义务教育的财 政转移支付力度，建立中央和地方分项目、按比例分担的经费保障机制。中央重点支 持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。在这一背景下，如何确保各级政府财政 承担起对农村义务教育的支出责任，如何确保上级转移支付资金足额到位，并专款专 用，充分发挥其效用是摆在我们面前的一项紧迫任务。鉴于我国区域间经济发展差距 大，义务教育发展不平衡的现象，义务教育财政转移支付应建立合理的分配标准和运 行机制。完善义务教育财政转移支付，充分发挥财政转移支付的作用，着力解决因地 区财产状况差别而导致的农民享受的教育资源和教育质量上的差异，保障义务教育的 健康发展，不论从理论上还是从实践上都具有极其重要的意义。 二、理论研究综述 ( 一) 国内研究现状 目前对于我国农村义务教育与财政投入体制相关的研究主要集中在以下几个方 面： 1 、义务教育经费的投入主体 义务教育属于一种强制性的教育，具有极强的受益的外溢性，一般将其视为纯公 共产品，应该纳入财政支出范围，由各级政府共同承担。在这一点上，从各界学者的 论述来看，已经达成共识。但在各级政府应该如何分担义务教育经费上，主要存在以 下几种观点： ( 1 ) 区分地区差异，将全国划分为东部、中部、西部三个地区，根据 具体的义务教育经费项目，在不同的地区由不同层级的政府来承担。( 2 ) 强调中央 政府在基础教育投入中应承担更为重要的责任，对于中西部贫困地区，中央可以从税 收分成上给与其支持圆。( 3 ) 中央应当成为义务教育的直接投入主体，将公用经费或 建设经费直接拨到学校帐户，将工资拨到教师的帐户上 。( 4 ) 由县承担统筹支付义 务教育经费责任，中央、省、地三级政府不直接丌展义务教育。具体分担方法采取“三 国高如峰：重构农村义务教育财政体制的建议，教育研究，2 0 0 4 年第7 期，第1 8 2 5 页。 圆杨燕英，邓安：税费改革后发展农村基础教育的财政思考， ，2 0 0 7 年第6 期，第1 8 2 l 页。 2 山东大学硕士学位论文 分制”，中央分担人员经费，省级分担公用经费，县级分担项目经费。( 5 ) 建立不 同类型地区的分担机制：在东部发达省份按照生均成本进行分担，在中部地区按人均 g d p 分类分担，在西部发达地区按经费需求性质分担，在特别贫困地区完全由中央和 省级分担 。( 6 ) 中央应负责重大特殊问题及导向性的投入，省市负责重大基本建设 项目的资金，县乡负责工资和公用经费及日常开支 。 2 、义务教育财政转移支付制度 在义务教育财政转移支付制度上，主要有两种不同的观点：一种是倾向于加大义 务教育一般性转移支付力度，建立一般性转移支付为主的义务教育转移支付制度。一 般性教育转移支付是通过规范的公式计算出来的对某一地区的整体补充，在缩小地区 间公共服务水平差距中起着主体性和根本性的作用，加大一般性转移支付力度使之形 成规范、稳定的制度体系，这样可以从资源配置的整体性上扶持落后地区教育事业的 发展。一种是倾向于以专项转移支付为主。认为在现行的财政体制背景下，均衡化 的一般性财政转移支付制度在短期内不可能建立，经济落后地区得不到必须的义务教 育经费，由于弱势人群的公共选择影响力很弱，地方政府即使有足够的财力也很难保 证会给义务教育拨出足够的经费。对义务教育实行专项补助是最优选择，应建立更多 的针对特定人群或地区的专项转移支付项目 。 3 ：税费改革对农村义务教育的影响 税费改革后，取消了农村义务教育经费中的教育费附加和教育集资两个重要来 源，义务教育投入主体上升到县，中央和各级政府进行转移支付，这一政策对农村义 务教育发展有什么影响，对这一问题的回答归纳起来主要有以下两种观点：( 1 ) 对 义务教育的促进作用。税费改革在一定程度上确保了农村义务教育的投入，局部推动 了义务教育的均衡发展，同时也有利于教育资源的优化配置，有利于推进教师的专业 化水平等 。( 2 ) 对义务教育的不利影响。税费改革后，以县为主的体制，仍难以从 根本上解决农村义务教育经费的历史欠账和投入短缺问题，农村义务教育状况并没有 锄张娥，张启春：中国农村义务教育属性及经费分扭机制探讨，武汉理工大学学报，2 0 0 7 年第l 期，第8 4 8 9 页。 。邵锋：农村义务教育投入体制变迁及当前存在的问题与对策，河北师范大学学报，2 0 0 5 年第3 期，第7 旷7 4 页。 宋超：完善我国义务教育转移支付若干问题的思考，经济研究参考，2 0 0 5 年第3 7 期。 鲫司晓宏，王华：教育财政转移支付与义务教育均衡发展，陕西师范大学学报，2 0 0 6 年第2 期，第1 0 9 一1 1 6 页。 乇文宏：农村义务教育公共财政转移支付模式研究基于公共财政理念对县级财政的审视人连大学学 报，2 0 0 7 年第1 期，第1 2 3 1 2 8 贞。李浩：论规范的义务教育财政转移支付制度，山两财政税务专科学校学 报，2 0 0 6 年第2 期，第1 1 - 1 4 页。 姻田恒平：税费改革对农村义务教育的影响，教育j 经济，2 0 0 4 年第3 期，第4 7 5 l 页。 山东大学硕士学位论文 好转甚至恶化。上级的转移支付不足以堵上减收造成的缺口，教育费附加和教育集资 的取消，给农村学校的正常运转带来重重困难，表现在：投入严重不足，义务教育可 用财力大幅减少，基本办学条件得不到保障，危改资金难以筹措，教育发展中积累的 债务矛盾难以化解，教育乱收费有抬头倾向。 ( 二) 国外研究现状 1 、基础教育投资公平问题 在对基础教育投资方面，国外有几个学者在如何做到基础教育投资公平上，有以 下几项研究成果：c s 本森( c h a r l e sb e n s o n ) 在教育财政中提到了对义务教 育财政体制运行的评价问题，指出提供教育服务是否充分、教育资源分配的效益如何、 教育资源的分配是否公平是评价教育财政体系运行好坏的三个标准。德朗( d e l o n f g ) 和麦卡恩( m c c a n n l e ) 则基于所有公民都有责任支持教育制度，同时也有权利 接受教育制度所提供的利益等观点，提出了教育财政资金分配的公平标准，指出教育 资金的分配计划都必须符合整个财政制度中公平合理的要求。美国学者阿德尔曼和莫 里斯在( e c o n o m i cg r o w t ha n ds o c i a le q u i t yi nd e v e l o p i n gc o u n t r i e s 中提出 教育机会的社会公平原则，认为教育机会应公平地提供给各阶层或全体人民。 2 、基础教育的政府投资职责及收益 就国外研究成果来看，普遍认为基础教育是一种公共产品，理应由政府来提供， 对基础教育进行投资是政府义不容辞的责任。从亚当斯密开始，教育支出尤其是基 础教育支出就属于政府财政支出的范围。在鲍德威的公共部门经济学和马格斯雷夫的 财政学中都讲到了基础教育是公共产品，具有强的外部性，政府应该是基础教育的投 入主体。同时，国外学者普遍认为，政府投资于基础教育效率高，投资收益可观。查 尔斯泰伯特( c h a r l s et i e b o u t ) 在地方政府支出的纯理论( t h ep u r et h e o r yo f l o c a le x p e n d i t u r e s ) 一文中提到，义务教育具有巨大的外部效应，由中央政府提供 可以提高效率，将外部效应内部化。美国学者桑贾伊普拉丹( 2 0 0 0 ) 从教育支出的 选择、教育支出的效率和教育支出的利益归宿三方面进行了研究，得出了以下结论： 基础教育产生的外部效应大，给社会带来的收益大于个人的收益，政府对初等教育的 干预远比高等教育更为迫切：初等和中等教育比高等教育较为有利于穷人阶层；初等 教育和中等教育的投资收益率远超过高等教育，一般教育的收益率高于职业技术教 。张筱峰：税费改革后教育财政转移支付制度建口的研究，湖南社会科学，2 0 0 4 年第2 期。第8 2 8 4 页。高 波，廖红丰：税费改革后农村基础教育公共财政支： ：改革的思考，北京丁业人学学报，2 0 0 5 年第l 期，第 8 4 8 9 页。段宝霞：农村义务教育应对税费改革的策略，河南帅范大学学报，2 0 0 5 年第l 期，第1 8 7 - 1 8 9 页。 4 山东大学硕二 ：学位论文 育。美国经济学家舒尔茨认为，教育是一种对人力资本的投资，是现代经济增长的主 要动力和源泉。 三、研究思路与方法 本文的研究思路是从理论分析入手，详细阐述了财政转移支付和政府供给公公产 品职能等方面的理论，以此为支撑，说明财政转移支付具有支持农村义务教育发展的 理论上的应然性。然后，以农村义务教育的投入体制变革为主线，展开了对农村义务 教育发展投入主体不合理，基层政府财力不足以支持义务教育健康发展的分析。之后 从义务教育转移支付规模和转移支付体制方面深入分析了义务教育转移支付中存在 的问题。最后就财政如何保障农村义务教育健康发展提出了几点政策建议。 本文采用了文献研究的方法，查阅大量我国农村义务教育财政制度方面的资料， 全面了解当前的研究状况及主要观点，建立了自己的信息平台；在义务教育投入主体 及财政支持的论述上，采用了理论分析与现实分析相结合的方法；在农村义务教育财 政投入过少方面，采用了历史分析方法和对比分析方法。 四、论文框架 论文全文一共分为四章： 第一章主要阐述了财政转移支付支持农村义务教育的理论依据。分别从财政转移 支付的必要性，财政转移支付的最终目标，政府提供公共产品的职责以及义务教育的 公共产品属性方面论证了财政转移支付支持农村义务教育具有理论上的应然性。 第二章阐述了农村义务教育经费投入历史沿革及义务教育的发展情况。将我国农 村义务教育经费投入划分为三个阶段：以“民为主时期、以县为主时期和义务教育 全免费时期。 第三章主要探讨了我国义务教育转移支付中存在的问题。详细阐述了义务教育财 政转移支付规模过小，与实际需求存在很大差距以及转移支付体制中存在种种问题。 第四章对于财政转移支付如何保障农村义务教育健康发展，分别从明确投入主 体，树立科学政绩观以强化管理责任，建立完善的转移支付体制等方面提出了政策建 议。 五、论文的创新及不足 笔者在综合分析各个学者主张的基础上，提出了中央应该成为义务教育的投入主 体，负担义务教育阶段教师的工资，公用经费由各级政府分担。在此基础上，设立合 山东大学硕上学位论文 理的义务教育一般性转移支付标准，由中央和省级政府进行转移支付，在农村义务教 育“历史欠债项目上实行专项转移支付。主张将义务教育方面的指标纳入政绩考核 当中，通过建立科学的政绩观约束基层政府对义务教育的管理职责。在论文研究中还 存在很多不足，有些资料搜集不够齐全，理论深度不够，由于财政方面知识的局限， 未能将义务教育一般性转移支付方案量化。 6 山东人学硕上学位论文 第一章财政转移支付支持农村义务教育的理论依据 一、财政转移支付 财政转移支付是指政府单方面的、无偿的资金让渡，不相应地取得商品和劳务。 狭义的转移支付仅限于政府的公共支出，并不包括政府以无偿方式取得的公共收入 ( 税收) 。它体现为政府的货币资金、金融资产、商品或服务的所有权无偿地向另 一级政府、企业或居民的转移。从政府间的转移支付来看，它分为纵向转移支付和横 向转移支付。纵向转移支付是指不同政府层级之间的转移支付，即中央政府向地方政 府，以及地方上级政府向下级政府的转移支付，纵向转移支付主要分为一般性转移支 付和专项转移支付两大类。一般性转移支付是指没有任何附加条件的转移支付，地方 政府可根据本地的实际情况灵活安排资金的用途。专项转移支付又称为有条件的转移 支付，是指定资金用途、附有条件的转移支付。专项转移支付还可分为配套补助和非 配套补助，配套补助要求接受方提供某一固定数额的资金或是相当于补助金一定比例 的资金，主要目的在于加强双方政府的合作，共同承担提供公共产品的职责。非配套 补助则不要求提供配套资金，只需按照指定用途使用。横向转移支付是指不同区域政 府之间的转移支付，是指经济发达地区的地方政府向经济欠发达地区的地方政府、财 政充裕的向财政拮据的地方政府的转移支付。财政转移支付是政府的一种重要的再分 配形式，是政府进行宏观调控的重要手段。 ( 一) 财政转移支付的必要性 1 、解决财政失衡。财政转移支付主要用来解决财政失衡问题：一方面，上下级 政府之间的自有财政收入与其承担的支出责任不对称而出现财政缺口，使得本地财政 收入不能满足财政支出的需要，需要通过财政转移支付来弥补财政收支缺口。在大多 数国家，这种缺口主要表现为低层级政府的财政赤字。与高层级政府相比，大多数国 家的低层级政府在提供地方性公共产品或公共服务方面都承担了更大的支出责任，越 到基层政府，其支出责任越大。而在政府问的税收安排当中，课税权一般集中掌握在 高层政府手中，低层级政府享有的课税权很少，税基( 财政能力) 较小，且难以征收。 马海涛：财政转移支付制度，中国财政经济出版社，2 0 0 4 年版，第4 8 页。 7 山东大学硕十学位论文 这两方面的不对称就导致了低层级政府的入不敷出，出现财政缺口。另一方面，由于 区域间的财政能力不同，一些地区的财政资源与其他地区存在着很大差距，使得在相 同的公共服务项目的提供上，地区间的服务水平和质量存在差异，贫困地区某些公共 服务极为短缺，难以达到最低标准，这不利于地区间的均衡发展和社会的共同进步， 需要通过财政转移支付消除地区间存在的公共服务供给的巨大差距，协调各个地区之 间的发展，纠正经济发展区域间的“马太效应 。 2 、克服“外溢性一。“外溢性的存在也需要实施财政转移支付。外溢性也叫外 部性，是由英国著名福利经济学家庇古首先提出来的。总体来看，外部性指的是某一 主体或事物对其他主体或事物产生的正面或负面的影响，这种影响会产生私人成本与 社会成本、私人收益与社会收益相偏离的现象。外部性分为正外部性和负外部性。能 给他人带来积极的影响，使其减少成本，增加收益的称为正外部性：给他人带来消极 影响，使其增加成本，减少收益的称为负外部性。地方性公共产品大多都具有外溢性。 由于外溢性这一特征的存在，地方政府在公共产品的提供上存在一定程度的扭曲和偏 差。具体表现在：当提供具有正外溢性公共产品的时候，地方政府出于本地利益往往 会高估其提供成本，低估其整体利益而减少对这种公共产品的提供；与此相反，对于 具有负外溢性的公共产品，地方政府往往会高估公共产品的正效应，而低估提供该公 共产品的社会成本，造成这种公共产品供给的增加。这种扭曲性政策的实施不仅不利 于地方性公共产品的提供和本地区及相关地区居民的利益，也不利于地区间经济关系 的协调。运用财政转移支付对具有外溢性的公共产品提供进行适当的调节，不失为一 种有效的解决方式。 ( 二) 财政转移支付的最终目标 社会公平是财政转移支付的最终目标。美国著名政治哲学家罗尔斯在其著作正 义论中提到，处于原始状态的人们将选择两个相当不同的原则：第一个原则要求平 等的分配基本权利和义务；第二个原则认为社会和经济的不平等( 例如财富和权力的 不平等) ，只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益， 它们就是正义的叫。显然，罗尔斯要求政府干预，帮助社会中处境最差的人。在公共 服务提供上，罗尔斯的正义原则体现在全体国民都享有平等的公共服务的权利，对于 没能享受到公共服务均等水平的国民应当给予补偿。现代国家理论更加强调政府在促 进社会公平方面的责任，财政转移支付正是通过差别对待和不利补偿的方式使全体国 。 美 罗尔斯：正义论，中国社会科学出版社，1 9 8 8 年版，第1 4 页。 8 山东大学硕士学位论文 民享受大致均等的公共服务水平，实现社会公平的最终目标。胡鞍钢提出，社会公平 要把握好几项基本原则：一是机会平等原则，即不管人们在哪个地区生活，都有享受 经济、社会、文化发展成果的平等机会，欠发达地区的居民也应当得到最低的公共服 务；二是共同发展的原则，缩小区域社会发展差距首先应当缩小地区之间享受基本公 共服务水平的差距，发展必须满足所有人最低、最基本的需求，使各地区人民都能享 受到最低的公共服务水平，为欠发达地区提供基本公共服务是中央和地方各级政府的 重要职能。 不同地区由于自然条件和社会经济基础存在显著差异，经济发展水平也各不相 同，各地区的财政能力差距很大。尤其是贫困地区，自身的财政能力难以实现最基本 的公共服务职能。我国社会主义现代化建设的目标是实现共同富裕，要求在建立健全 社会主义市场经济的同时，建立一个更加公平的社会主义社会。满足全体人民的基本 需求，缩小地区间公共服务水平的差距，是社会主义现代化建设的目的，也是保障社 会公平，拓展发展空间的要求。由于受到资金不足、基础设施不完善、劳动力素质较 低等一系列因素的制约，在市场经济条件下，贫困地区单纯依靠自己的力量难以缩小 与发达地区间的差距。财政转移支付是国际上通行的支持贫困地区发展的有效途径， 财政转移支付就是要使各地政府能为其居民提供大致均等的公共服务，保证社会稳定 和经济发展。 二、政府供给公共产品的职能分析 在市场经济条件下，政府职能的发挥要以市场为基础，市场机制在资源配置中起 基础性的作用。然而，市场经济并不是完美无缺的，它存在不可避免的市场失灵现象， 表现为：市场对公共产品的提供具有效率限制，无法有效调节收入分配不公问题，无 法有效解决经济外部性问题，不能保证宏观经济的长期稳定增长，市场的某些效率性 的经济行为会与政府的政策目标相违背等方面。因此，任何市场经济国家都离不开政 府的干预，离不开政府职能的发挥，对于公共产品的提供，尤其需要政府的参与。 ( 一) 提供公共产品是政府的职责 1 、公共产品的特征。根据萨缪尔森的定义，公共产品是指每个人对这种产品的 消费，并不能影响到任何他人也消费该产品。消费上的非竞争性和非排他性是公共产 品的两个主要特征。消费上的非竞争性是指增加消费公共产品的人数，并不会相应的 。胡鞍钢：社会j 发展中国社会发展差距研究，浙江人民出版社，2 0 0 0 年版，第2 2 3 2 2 4 页。 9 山东大学硕士学位论文 增加其边际成本，也不会减少他人对该公共产品的消费。非排他性是指排除他人使用 该公共产品在技术上可能是行不通的，即便排他性是可行的，排他的成本也是非常昂 贵的，往往会超过使用该产品所得到的利益。从内容上来看，公共产品主要包括：国 防、科教文卫、社会保障与社会福利以及社会经济发展所需的经济秩序、社会秩序、 保护环境的法规和道德规范等外部条件。由于公共产品消费上的非排他性和非竞争性 的特征，在市场上不能买卖，在使用上不需要直接付费，生产者也不可能自愿供应和 生产，这就决定了公共产品由市场来调节是无效的，承担组织与管理公共事务的政府 必须介入公共产品的提供。 2 、供应公共产品是现代政府的主要职能。首先，公共产品的充分供给是实现经 济资源优化配置，增进公民福利，促进经济社会共同发展的重要条件，应当保障公共 产品的充分供给。有些准公共产品的供给可以引进市场力量或第三方的力量，但是大 多数公共公共产品是不适合由市场来供给的，政府应该成为公共产品的主要供给者。 其次，政府提供公共产品是其履行经济职能所必需的。在市场经济条件下，由于市场 失灵的存在，政府负有建立公平有序的经济秩序，促进竞争、消除垄断，协调个人利 益和社会利益、短期利益与长期利益的关系，促进各地区均衡发展，促进国民经济长 期、稳定增长，解决外部经济效应等职责。政府要履行好这些经济职能，离不开对公 共产品的有效供给和利用。公共产品的充分有效供给既是政府履行经济职能的重要条 件，也是政府履行好经济职能的重要手段。要想成为有效政府、公共服务型政府，履 行好其经济职能，政府就应该提供公共产品。再次，政府自身的特殊性决定了政府具 有强大的供给公共产品的能力。政府具有合法的强制力，有能力为供应公共产品运用 强制手段动用经济资源；政府作为一种长期存在的公共权力机构，能够保证提供