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海事管理现状与对策研究 摘要 海事管理这一新兴名词的出现并不久远，但与其关系“至亲”的“古航政一 却从中国古代战国时期开始萌发，唐宋时期逐步规范，明清时期趋于完备；民 国时期国民政府设立了隶属交通部的航政局。漫长的发展历史对于一行政管理 机构可谓悠久。目前我国是国际海事组织的重要成员，在国际海事界具非常重 要地位与声望。 海事工作对于构建和谐社会具有十分重要的意义和作用。海事工作关系着 水上交通事业的发展，关系着人民群众的生命财产安全，关系着国民经济的健 康发展，关系着人与自然环境的和谐，还关系到社会稳定、国防建设和国际形 象。 海事管理历经发展和改革正在逐步完善，但海事管理工作中仍然存在着一 些问题影响着海事工作的深入开展，比如目前的有些海事机构设置问题，执法 模式落后海事人力资源未能得到充分发掘等问题。 因此，如何加强海事管理工作的研究不仅有助于海事事业的发展，更能够 促进我国航运经济的发展并最终造福于人民。本人认为，将先进的公共管理理 论引入并应用于海事管理工作之中，必将对海事事业的发展具有重要的理论指 导和实践意义。海事改革的方针应当是：公共管理理论与社会主义中国政府体 制改革结合并指导下的自上而下的海事管理综合改革。本文将从介绍海事管理 现状，分析存在的问题，以及探索解决办法的思路展开，对正在和即将进行的 海事管理改革进行初步探索。 关键词：海事管理：现状；对策 s t u d yo i lt h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dc o u n t e r m e a s u r e o fm a r i n em a n a g e m e n t a b s t r a c t t h e n e wt e r mo fm a r i t i m ea f f a i r sa p p e a r e dr e c e n t l y ，b u t a n c i e n ts h i p p i n g p o l i c y ”，w h i c hi sm o s tc l o s et oi t ，w a sg e r m i n a t e df r o mw a r r i n gs t a t e sp e r i o de r a ， g r a d u a l l ys t a n d a r d i z e di nt h et a n ga n ds o n gd y n a s t yp e r i o d ，a n dc o m p l e t e di n m i n ga n dq i n gd y n a s t y ；t h ea n c i e n tc h i n ag o v e r n m e n ts e tu pt h es h i p p i n g c o u n c i lt h a ti s s u b j e c t t ot r a f f i cb u r e a u t h ed e v e l o p m e n t h i s t o r yo ft h i s a d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o ni s v e r yl o n g a t p r e s e n t ，c h i n ai s a n i m p o r t a n t m e m b e ro ft h ei n t e r n a t i o n a lm a r i t i m eo r g a n i z a t i o n ，e n j o yah i g hp r e s t i g ea n d i m p o r t a n ts t a t u si nt h ei n t e r n a t i o n a lm a r i t i m ef i e l d m a r i n ew o r kf o rt h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i e t yi so fg r e a ts i g n i f i c a n c e a n dr o l e m a r i n ew o r k i n gr e l a t i o n s h i pw i t ht h ed e v e l o p m e n to fw a t e rt r a n s p o r t ， r e l a t i o n sw i t ht h e p e o p l e s l i f ea n d p r o p e r t ys a f e t y ，a n d o nt h e h e a l t h y d e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m y ，r e l a t i o n sw i t ht h eh a r m o n yo fm a l la n dt h e n a t u r a le n v i r o n m e n t ，a n da l s oo nt h es o c i a ls t a b i l i t ya n dt h eb u i l d i n go fn a t i o n a l d e f e n s ea n di n t e r n a t i o n a li m a g e m a r i n em a n a g e m e n tt h r o u g hd e v e l o p m e n ta n dr e f o r mi sg r a d u a l l yi m p r o v i n g ， b u tt h em a r i t i m ea d m i n i s t r a t i o nw o r ks t i l ls o m ep r o b l e m sa f f e c t i n gt h ei n - d e p t h d e v e l o p m e n to fm a r i t i m ew o r k ，s u c ha ss o m eo ft h ec u r r e n tm a r i t i m ei n s t i t u t i o n s ， l a we n f o r c e m e n tm o d e lb a c k w a r d ，t h em a r i n eh u m a nr e s o u r c e s ，a n ds oc a nn o tb e f u l l ye x p l o i t e di s s u e s ， t h e r e f o r e ，h o wt os t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to ft h em a r i n er e s e a r c hi s o f m o s ti m p o r t a n c e ，w h i c hi sn o to n l yh e l pt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a ss h i p p i n g ，b u t a l s op r o m o t ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n du l t i m a t e l yb e n e f i tt h ep e o p l e i nm y o p i n i o n ，i n t r o d u c et h ea d v a n c e dp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n da p p l yi nm a r i t i m e a d m i n i s t r a t i o nw i l lg i v eg r e a tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eg u i d a n c et o m a r i t i m ea f f a i r sd e v e l o p m e n tc o n s e q u e n t i a n y m a r i n er e f o r mp r i n c i p l e ss h o u l d b e ：p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y a n ds o c i a l i s ma n dt h ec h i n e s e g o v e r n m e n t s t r u c t u r a lr e f o r mu n d e rt h eg u i d a n c eo ft o p d o w nm a n a g e m e n to ft h em a r i n e c o m p r e h e n s i v er e f o r m t h i sa r t i c l ei n i t i a l l ye x p l o r e st h eu p c o m i n gr e f o r mo ft h e m a r i t i m ea d m i n i s t r a t i o nb a s e do nt h ei n t r o d u c t i o no ft h es t a t u s ，t h ee x i s t i n g p r o b l e m sa n dt h es o l u t i o n so fm a r i t i m ea d m i n i s t r a t i o n k e y w o r d s ：m a r i n em a n a g e m e n t ：p r e s e n ts i t u a t i o n ；c o u n t e r m e a s u r e s 独创性声明 本人声明所里交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得 盒毽互些塞堂或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示谢意。 学位论文作者签字： 签字日期炒7 彬月乡日 f 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 盒嘤圣、业盔堂 有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人 授权 盒胆王些太堂 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期杉眵刁年，乒月3 e t 导师魏】訇永分 签字日期：a 年i2 月，日 电话： 邮编： 嚼关身仉 文位址论，单地位作讯学工通 特别声明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的 导师要求我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重声明，本论文无任何学术 不端行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 学位论文作者签名： 签字日期：卿年 f 致谢 合肥工业大学是一所教育部直属的全国重点大学，是国家“2 1 1 工程”重 点建设高校，有着悠久的历史和深厚的文化底蕴。合共大拥有师德高尚、素质 优良、业务精湛、结构合理的高水平师资队伍。我非常荣幸获得工大的学习机 会，在工大两年半的学习即将结束，回顾两年多的学习生活感慨万千! 首先十分感谢合肥工业大学，感谢工大管理学院m p a 中心，为我们提供了 良好的学习、生活环境! 感谢工大管理学院的全体老师付出的辛勤汗水和谆谆 教诲! 工大扎实的学风、雄厚的师资力量让我在工大的学习让我收益匪浅! 在此还要感谢我的指导老师周永务教授，在我整个论文写作过程中，从最 初的选题到最终定稿都给予耐心细致的指导。同时也感谢各位评审老师在百忙 中抽出时间对我的论文进行认真的评审。 感谢所有的同学给予的帮助。 作者：杨大志 2 0 0 7 年9 月3 0 日 第一章海事管理简介 中国拥有1 8 万多公里的大陆海岸线和1 4 万公里的岛屿海岸线，是海 洋大国又是大江、大河、众多港口的国家。全国共有1 4 0 0 余个港口，3 4 万个 生产泊位，其中万吨级以上泊位9 0 0 余个。中国也是航运大国，随着改革开放 的进一步深化，我国水运经济得到迅速的发展，无论是对外海运还是沿海、内 河水运事业得到了迅猛发展。2 0 0 4 年己拥有航运企业6 0 0 0 多家、运输船舶2 1 万艘，共8 6 0 0 多万载重吨，外贸海运量达到1 1 5 亿吨以上，全国港口共完 成货物吞吐量4 0 亿吨以。中国是世界上拥有最大海洋运输船队的国家之。 1 】中国于1 9 7 3 年恢复在国际海事组织中的成员国地位，自1 9 8 9 年以来连续 第9 次在该组织中担任a 类理事国；2 0 0 6 年中国船级社第二次担任国际船级 社协会理事会主席，2 0 0 5 年1 1 月中国驻英国大使馆查培新大使当选为i m o 第 2 4 届大会主席，【2 】以上事实已经成为我国作为国际航运大国的显著标志。中 国海事局作为中国航运事业的重要管理者，在国际舞台上扮演着重要的角色， 在国内航运管理中发挥着日益显著的作用，但其在国内众多行政管理单位中受 社会广泛关注程度甚小，这对一个行政执法机构的改革、发展显然是一个制约。 本文藉此展开介绍和探讨。 1 1 海事管理概念 海事管理( m a r i t i m ea d m i n i s a t i o n ，m a r i t i m em a n a g e m e n t ) 是指海事管理 机关为保障水上交通安全、防止船舶造成水域环境污染依法所进行的水上交通 安全监督、防止船舶污染水域环境监督、通航安全保障、行政执法等行政活动 的总称。 通过海事管理的基本定义可以做如下理解： 第一，海事管理是一国政府的行政行为。其行为的性质主要是海事行政许 可、海事行政处罚等行政执法活动，也包括海事行政计划、指导、行政合同等 非直接产生法律效果的活动。各国海事管理机构均有运用法律、法规所授予的 国家行政权力，开展维护水上交通安全和防止水域环境污染的权利。海事管理 区别于航运企业、行业协会等非应用国家行政权所实施的船舶安全管理活动， 也不同于军事性质的海上活动。世界上几乎所有国家的执法管理都是政府经 济、技术执法，只有危地马拉和美国的海事执法具有军事性质。日本的海事执 法情况也比较特殊。日本海上保安厅是国土交通省下属的一个行政管理机构， 该机构虽有武装，但不属于武装力量，因此，日本常使用海上保安厅来完成有 争议海域的巡航、争议岛屿的管理等政治敏感任务，避免了使用国家武装力量 带来的不便。 第二，海事管理的目的是用以保障水上交通安全、防止船舶污染水域环境 为目的。这使海事管理区别于其他公共管理机构，比如海关、环境保护部门， 海洋行政管理部门、航务管理部门等，但还是管理机构通常与上述机构的职能 有密切联系，常常相互配合与协作。 海事管理的职能是随着水上交通的发展而逐步发展和形成的，各国海事管 理的职能又紧密结合本国管理需要而不同，但是因国际海事组织的存在和作 用，各国海事管理用以维护安全、防止船舶污染的两大基本职能相对固定。 1 2 我国海事管理的特点和作用 随着我国改革开放的日渐深入，经济快速发展，国内、国际大物流已经形 成，而水运作为物流的主要承载方式越来越凸显其在经济建设中的巨大作用。 因此我国海事管理在国民经济建设中正发挥着日益重要的作用，其管理特点也 日趋突出。 第一，海事管理带有突出的经济特性。主要体现在海事管理机构主要为国 家水运经济服务，特别是为水上交通运输提供安全保障。海事机构通过对船舶、 船员、通航的管理来保障船舶适航、船员适任、安全畅通、搜寻救助，为各种 海洋的、内河的经济活动提供良好的环境和安全保障。 第二，海事管理的公益性。主要表现在海事管理的目的是为了公共利益， 水上交通安全监督和防止船舶污染针对的是公共安全和环境保护。 第三，海事管理具有涉外性。海事管理的涉外性是指海事管理的管理相对 人或管理内容具有涉外因素，涉及到国家之间事务。主要体现在以下几个方厦： 一是海事管理机构代表国家对中国籍国际航行船舶发证、配员，通过管理监督 以上船舶履行有关海上安全和防污染公约，履行船旗国义务，同时维护我国籍 船舶权益；二是海事管理机构代表国家维护港d 国权利；三是海事管理机构可 代表我国政府在我国内水、领海、专属经济区、大陆架等水域实旆沉物沉船打 捞、海上搜救、勘探开发、敷设电缆管道、海洋科考等水上水下活动进行审批 和监管，以维护国家主权和海洋权益。 第四，海事管理具有技术性。海事管理的内容和手段通常具有专门技能和 知识，比如船舶技术管理、船舶载运危险货物管理、防止船舶污染、通航环境 管理、水上交通事故调查处理等职能的落实不仅仅要有适用的法律法规，并且 要相关的技术规范和标准。 第五，海事管理具有整体性，海事管理的职能涉及面较广，与之相关有海 关、边防、渔政、救捞、水利、航务、海洋管理机构等众多的行政机构，因此， 海事管理是国家涉水行政的重要组成部分。 1 3 海事管理的历史发展 海事管理是随着水上交通而产生的，各国发展状况不尽相同，比如我国的 “古代海事管理”已有两千多年历史。欧洲工业革命以后，随着国际间贸易量 的增加，大航运时代逐步到来，有关航运技术和惯例急需统一，最初由少数的 航运大国互相签署谅解文件，逐步发展成为国际的合作组织。 1 3 1 国际海事组织的形成和发展 国际海事组织的由来晟早可追溯到1 8 8 9 年，当时在美国华盛顿举行的国 际海事大会上曾提出建立一个永久性国际机构来协调处理航运合作问题的建 议，但该建议处于种种原因被否决。然而，随着海上事故的频频发生，使人们 愈来愈多地认识到现有安全标准的不足和需要协调统一的行动。 1 9 4 8 年2 月9 日，联合国在日内瓦召开海事大会，3 月6 日通过了成立“政 府间海事协商组织” ( i n t e r g o v e r n m e n t a l m a r i t i m ec o n s u l t a t i v e o r g a n i z a t i o n ，i m c o ) 的公约，即政府间海事协商组织公约并于1 9 5 8 年3 月1 7 日生效。1 9 5 9 年1 月6 日，该组织在其举办的第一届大会期间正式成立。 1 9 8 2 年5 月2 2 日，该组织更名为“国际海事组织( i n t e r n a t i o n a lm a r i t i m e o r g a n i z a t i o n ，i m o ) 。” 国际海事组织是联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一 个专门机构，总部设在伦敦。1 9 5 9 年1 月6 日召开第一次全会的时候，该组 织还只拥有不到4 0 个会员国，截至到2 0 0 6 年1 2 月3 1 日已经拥有1 6 7 多个正 式成员，全世界超过9 8 的商船都遵守海事组织拟定的安全公约。”1 国际海事组织设有大会、理事会、海上安全委员会、海上环境保护委员会、 技术合作委员会、法律委员会、便利运输委员会以及秘书处。 大会是该组织的最高决策机构，由所有成员国组成，通常每两年举 行一次会议，大会负责批准工作计划、审议财务预算和决算，还负责理 事会的选举。 理事会是国际海事组织的执行机构，在大会的领导下负责管理该组织 的管理工作，在连续举办的两次大会期间，理事会履行大会的所有职能。国际 海事组织理事会分为a 、b 、c 三类，其中1 0 个a 类理事为航运大国，l o 个 b 类理事为海上贸易量最大国家，2 0 个c 类理事为地区代表。理事会是国际 海事组织的重要决策、执行机构。理事会是由大会推举的4 0 名成员国组成， 每两年选举一次，改选理事会和主席。当选主席和理事国任期2 年。 海上安全委员会( m a r t i m es a f e t yc o m m i t t e e ，m s c ) 是国际海事组织的最 高技术机构，由所有成员国组成，职能是“在国际海事组织的职权范围内研究 有关助航设备、船舶的构造和设备、安全配员、避碰规则、危险货物操作、海 上安全程序和要求、航道信息、航行文书、海难事故调查、救捞救助以及其它 影响海上航行安全的事宜”。 海上环境保护委员会( m a r i n ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nc o m m i t t e e ，m e p c ) 由所有成员国组成，负责审议国际海事组织职权范围内有关防止和控制船舶污 染事宜，海上环境保护委员会最初作为大会的附属机构而设立，1 9 8 5 年升格 为全能机构。 法律委员会负责处理国际海事组织职权范围内的法律事宜，该机构成立于 1 9 7 6 年，是由所有成员国组成，该机构还被授权履行在其职权范围内由其它 国际文件所赋予的及国际海事组织所承担的任何职责。 技术合作委员会负责审议国际海事组织授权范围内由国际海事组织实施 或其它国际组织合作实施的技术合作项目，以及国际海事组织在技术合作领域 内的其它活动。该组织成立于1 9 6 9 年，最初作为理事会的附属机构，1 9 8 4 年 升格为专门机构。 便利运输委员会是理事会的附属机构，成立于1 9 7 2 年5 月，在国际海事 组织的工作中负责帮助航运企业消除国际航运中不必要的手续和简化繁文缛 节性的工作。 秘书处设在伦敦，由秘书长和约3 0 0 名工作人员组成。 国际海事组织的宗旨是为促进各国问的航运技术合作，鼓励各国在促进海 上安全，提高船舶航行效率，防止和控制船舶对海洋污染方面采取统一的标准， 处理有关的法律问题。 来自世界各区域的1 6 7 个主权国家是海事组织的成员，所有国家无论是否 为海事组织成员或者联合国会员都被邀请参加海事组织负责通过新公约的会 议。目前大约有1 l o 1 4 3 个国家已成为海事组织主要公约的缔约国，而这些国 家拥有世界商船队伍的9 0 以上。 1 3 2 我国海事管理历史沿革 “中国古代海事管理”最早始于战国中期，在唐朝时期形成规模并建成了 较为明确的法律规范，宋元时期得到了加强，明清时期趋于完备。这一漫长的 时间海事管理可以概括为以下特征： 第一，不具备独立的海事机构。古代中国海事职能是由只能众多的水部和 漕运管理机构履行。漕运管理属于行政管理，其组织严密、职责明确。古代使 用的舟节即作为行船的特许证明，舟节上所刻铭文，记载航线、货物装载限制、 税务管理办法、沿途靠泊规定、安全管理事项等。我国古代内河交通一直较发 达，从唐至清代每年的漕运粮食就都有几百万石。与发达的水运相适应，各朝 亦设有相应的航政管理机构。古代的航政管理由两大系统的机构和职官组成： 一是中央和地方政府设置的水上交通管理机构主要是司空( 后称工部) ，下设 水部，由都水监掌管，除航政外还负责其它众多事项。二是中央和地方财税部 门，多数由大司农及其下属和分支机构兼理部分航政事项，又分为漕粮运输管 理机构和水上税关验船机构。 第二，不具备专门的海事管理法律法规。尽管自唐代以后形成了明确的关 于海事管理的法规，但是一直未形成专门的法律规范。唐代首次在法律中制定 有关水上交通安全管理的法律规范，如故唐律疏议中所载“行船 之法各相加避，若湍渍之处。即斥上者避沿流之类，违者各笞五十”。这是说， 船舶在航行途中，要相互避让，在急流和险滩处如上下两船相遇，上水船要主 动避让下水船，违者要受到笞杖五十的惩罚。但唐代的海事管理法规多分散在 各类法律规范中未能形成专门的系统的海事管理法规，自唐以后此类法规虽有 完善和加强但仍然未形成专门的法律规范。 鸦片战争以后，我国沦为半殖民地半封建社会，1 8 4 2 年8 月南京 条约签订以后，我国的沿海、内河的航权相继丧失。这一历史时期的 海事管理有如下特点： 第一，由英国人控制的海关代行包括海事管理和航政管理达数十年， 这期间海事管理从制度的建立、规章的制定、职权的确立、范围的划定 到具体实施的整个过程，都凸显出了浓重的西方殖民色彩，但不可否认， 即在此时以英国为代表的先进的西方海事管理也逐步在促进我国海事管 理事业的发展，相对于几千年封建社会形成的古代海事，是一个巨大的 进步。因为它是一个逐步建立、逐步成熟和完善的新型管理体制。随着 港口逐渐向现代化发展，出现了专门的航政管理机构。1 8 6 2 年总税务司 在海关设立理船厅，统一管理整个航政事务。理船厅的职责为：管理港 务、建筑码头驳岸、指定泊位、检查出入船舶、考核船员、船舶登记注 册、勘量吨位、领港( 引航) 、爆炸物管理、防疫、守望、水巡等事项， 实际上理船厅已经成为海事、航务、水运的综合管理部门。设立理船厅 的同时，专业的法规也逐步出台，如1 8 5 1 年发布的上海港口管理章程、 1 9 1 3 年发布的上海理船厅章程、1 8 9 8 年发布的内港行轮章程、 1 8 6 8 年发布的中国引水总章等。 第二，设立了专门的航政管理局管理海事事务。辛亥革命以后，在 民族、民主革命浪潮的推动下收回航权、航政权的呼声日益高涨。1 9 3 1 年9 月2 6 日，国民政府交通部修正公布交通部航政局组织法，明确规定 航政局隶属交通部。1 9 3 2 年7 月1 日，国民政府在当时的上海、汉口、 天津、哈尔滨分设航政局，1 9 3 7 年又增设广州航政局，同时又颁布了各 种航政管理法规，宣告了由海关代管航政近8 0 年历史的结束。抗日战争胜 利结束后，国民政府在全国分设五个航政局，分别是：上海、长江区、天津、 广州、东北。这一时期航政局的主要职责是：船舶出入查验、证书核发、船舶 登记、船舶检验、船员管理、引航管理、航路疏浚、航道标识等。根据航政组 织法的规定职责，基本形成了航政由航政局主管，海关监管，地方航政部门分 管的局面。 新中国成立以后，我国的海事管理经历了由摸索、发展、成熟的三 个阶段。 摸索阶段是指1 9 4 9 1 9 8 3 年期间，这时期我国仿照前苏联的模式， 航政管理改为“港务监督”，但这一时期海事管理行为的性质不明确， 主要体现在水上交通安全管理的政府行为和企业行为不分，海事机构成 为企业的职能部门，具有典型的计划经济特征。发展阶段是指l9 8 4 1 9 9 9 年期间，这一时期发布了大量的法律法规，明确了港( 航) 务监督机构 为海上( 水上) 交通安全的主管机关，如1 9 8 3 年全国人大常委会通过的 中华人民共和国海上交通安全法是我国第一步关于交通安全管理的 法律；1 9 8 6 年国务院颁布的中华人民共和国内河交通安全管理条例 对内河的交通安全管理作了类似的规定。成熟阶段是指2 0 0 0 年至今，这 一时期海事管理机构更加完善，从中央到地方设立了海事机构。中央海 事机构称为中华人民共和国海事局，按照一水一监、一港一监的原则设 立了区域( 水域) 的直属和地方海事机构。直属海事机构称为中华人民 共和国海事局，地方海事机构称为x 省地方海事局，同时直属和地 方局均设立分支机构负责各水域和地方的海事管理。这一时期海事立法 进一步完善，有关船舶安全检查、船舶登记、船舶配员、船员适任考试 评估发证、危险货物运输安全管理、船舶污染防治、公司安全与防污染 管理等方面的行政法规、规章得到了补充、修改和完善，海事管理活动 的方式也不断的丰富，不仅传统的行政许可、行政处罚、行政命令等行 政行为更加规范，与市场经济相适应的其它行政活动的方式也越来越多， 如制定海事行政计划、海事发展纲要、开展海事行政指导、签署行政合 同等。6 1 1 4 国外海事管理机构简介 世界上主要的航运国家都设有统一的海事管理机构，多数国外海事机构是 设在交通部或经贸部下的政府机构。像瑞典、丹麦、挪威等国的海事机构是设 在经贸部下面；像日本、美国、加拿大、新加坡等国的海事管理机构则是设在 交通部下面，如美国运输部领导下的海岸警卫队。加拿大运输部属下的海岸警 备队，日本运输省领导下的海上保安厅，新加坡交通部领导下的海事与港口管 理局，澳大利亚交通与地区服务部领导下的澳大利亚海事局等等。 在业务职能方面，与我国海事机构相似的方面是：一般都有船舶管理、船 员管理等职能，管理重点包括船舶登记、港口国检查、船旗国检查、安全管理 体系审核、船员管理等。而海上防污染职能归属方面，各个国家有所不同：有 的是由交通部海事局负责，有的是由环境部负责，有的是由海洋局负责，有的 是由海岸警卫队负责，如美国海岸警卫队、瑞典海岸警卫队。 1 4 1 加拿大海事组织简介 加拿大海事管理机构主要由两部分组成一加拿大运输部( t r a n s p o r t c a n a d a ) 和加拿大海岸警备队( c o a s tg u a r d 下称c g ) 。 加拿大运输部主要负责港口国监督( p s c ) 、货物安全、防污染、船舶登 记、质量认证、船员培训和发证、国内船舶法定检验和发证。运输部总部和所 属各大区现有人员共约4 0 0 余人。 加拿大海岸警备队现与渔业部合并为海洋渔业部( p a r tf i s h e r i e s o c e a n s ) 其主要职责是，保护资源，保护鱼类栖身之地。 c g 总部设四个部门：海上项目部门；政策法规部门；船队管理部 门；综合技术支持部门。全国六个地区共有1 3 8 个站点，2 2 个海上通信交 管站。c g 现有1 0 5 条搜救值班船，其中5 2 条是2 4 小时巡逻值班船。每年平 均7 0 0 0 起搜救事件。c g 7 0 的业务工作在总部以外的六个地区，它们是纽芬 兰、海湾、劳伦斯、五大湖地区、北极、太平洋地区。c g 主要职责是，提高 海上运输和人命安全，防止环境污染，协调海上事务，使水域更益于使用，满 足社会各种服务需求。“生命第一，永远服务”是c g 团队的座右铭。地区c g 主要工作：治理、防止溢油事故。为治理溢油事故，c g 实行由c g 负责和 与私人公司合作，签约合同，由私人公司负责清除溢油管理方式进行。破冰。 破冰目的：a 护航；b 防洪；c 测冰厚。海上交通、通讯服务。服务项目有： a 规范交通船；b 船岸通讯；c 通航服务；d 无线电通讯服务，如应急示位标、 导航设备。审批海上新建设施。保护通航环境。海洋航道测量。2 4 米以下小船船员适任证书发证及小船安全检查。 加拿大在海事管理方面有许多做法与我国的做法基本相似。如：港口国监 督( p s c ) ，其对外籍船舶安全检查程序、方式与我国的做法基本相似。加拿大 政府非常重视p s c ，分别加人了巴黎备忘录( 大西洋沿岸) 和东京备忘录( 太 平洋沿岸) 。加拿大运输部负责p s c 官员多为海上有经验的船长和轮机长、船 体验船师和电气验船师，对危险品船舶检查尤为严格。2 0 0 0 年度在其各个大 区共检查船舶1 0 7 0 艘次，共滞留船舶1 0 3 0 艘次。 1 4 2 澳大利亚海事组织简介 澳大利亚海事安全局( a m s a ) 是澳大利亚国家安全机构，在海事安全、 海洋环境保护、航空航海搜寻与救援等方面占据主要地位。1 9 9 0 年澳大利亚 海事安全局法案规定，a m s a 为联邦政府机构，在很大程度上依靠商务海运 业税款自给自足。 a m s a 的主要职责范围包括：制定和实施国际国内海事安全和海洋环境 保护标准。推行澳大利亚海域船舶应遵守的各项标准。提高其适航性、安全 性和防污性。推行各项训练标准，提高船员和沿海领航员的能力。提供全 国性的助航网络及航行体系，包括发展和应用国际航行安全方针和标准。管 7 理国家计划，协调国家战略，对海洋污染事件做出防备和反应，保护海洋环境 免受船舶污染。运作澳大利亚搜寻与救援2 4 小时救援协调中心，在国际认 可的澳大利亚负责的搜寻和救援的( 约5 3 0 0 万平方公里，占地球面积的1 1 0 ) 海域和领空范围内协调遇险人员的定位和救援工作。保持海上遇险与安全的 通讯服务，履行澳大利亚在“全球海上遇险与安全系统”中的责任。 提供的相关服务包括：海上安全和防污染的教育和公共宣传；管理澳 大利亚船舶注册体系；公布和宣传船舶安全和环境标准。 1 4 3 新加坡海事组织简介 新加坡由于其有利的地理位置和天然深水条件，使它自然地发展成为一个 国际中转港口，作为自由港及其良好的服务，使新加坡成为世界上最繁忙的港 口，有5 3 0 条航线与世界各地7 0 0 多个港口相联，是国际航线的枢纽。新加坡 交通部设若干专业委员会、职能局和专业局。与航运关系密切的有海事局、海 事委员会和港务局。海事局是部的职能局。负责船舶的登记注册、航行安全和 防止船舶污染环境。国家海事委员会则管理船员的录用、福利和培训。1 9 9 6 年1 月新加坡进行体制改革。实行政企分开的管理体制，将原港务局执行行政 管理的部门和人员与部的海事局和海事委员会合并，组建新加坡海事港务局。 海事港务局为交通部下设的独立机构，行使海事管理职能。新加坡执行自由港 政策，并采取各种优惠措施，如对中转货物提供减免仓储费、装卸搬运费和货 物管理费等，以吸引世界各国船公司，进一步巩固其国际航运中心地位。 第二章我国海事管理现状及存在 的问题和面临的压力 2 1 我国海事管理现状 我国海事管理主管机关是中华人民共和国和各级海事管理机构，包括直属 海事机构和地方海事机构。2 0 0 5 年6 月，我国完成了水上安全监督管理体制 改革，管理现状由此形成。各级海事管理机构依据各自授权履行海事监管职能。 2 1 1 我国海事管理主管机关 中华入民共和国海上交通安全法规定，各级交通部门设置的港( 航) 务监督机构( 现名海事管理机构) 是海上交通安全的主管机关。2 0 0 2 年颁布 的内河交通安全管理条例有不同的表述，该条例规定，国务院交通主管部 门主管全国内核交通安全管理工作，国家海事管理机构在国务院交通主管部门 的领导下，负责全国内河交通安全监督管理工作。 虽然国际公约明确定义“主管机关”为缔约国政府，不过我国海事局认为 这是一个笼统的说法。i s m 规则理解指南中，海事局认为“主管机关系指 船旗国政府”是一个笼统的说法，具体来说是指船旗国政府中负责船舶安全与 防污染管理事务的职能机构或部门，在我国是中华人民共和国海事局。 此外，中华人民共和国海洋环境保护法规定，国家海事行政主管部门 负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环 境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华入民共和国管辖海域航 行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查和处理。中华人民共 和国水污染防治法规定，各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管 理的机关。 我国国家海事管理机构是中华人民共和国海事局( 交通部海事局) ，是在 原中华人民共和国港务监督局( 交通部安全监督局) 和原中华人民共和国船舶 检验局( 交通部船舶检验局) 的基础上，合并组建而成的。海事局为交通部直 属机构，实行垂直管理体制。人员属于事业编制，参照公务员管理。 中华人民共和国海事局在1 9 9 8 年的机构改革中经国务院批准成立的。根 据法律、法规的授权，海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船 舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理 职能。海事局的主要职责包括： ( 1 ) 拟定和组织实施国家水上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海 上设施检验、航海保障以及交通行业安全生产的方针、政策、法规和技术规范、 标准。 ( 2 ) 统一管理水上安全和防止船舶污染。监督管理船舶所有入安全生产 条件和水运企业安全管理体系；调查、处理水上交通事故、船舶污染事故及水 9 上交通违法案件；归口管理交通行业安全生产工作。 ( 3 ) 负责船舶、海上设施检验行业管理以及船舶适航和船舶技术管理； 管理船舶及海上设旌法定检验、发证工作；审定船舶检验机构和验船师资质、 审批外国验船组织在华设立代表机构并进行监督管理；负责中国籍船舶登记、 发证、检查和进出港( 境) 签证；负责外国籍船舶入出境及在我国港口、水域 的监督管理：负责船舶载运危险货物及其他货物的安全监督。 ( 4 ) 负责船员、引航员适任资格培训、考试、发征管理。审核和监督管 理船员、引航员培训机构资质及其质量体系；负责海员证件的管理工作。 ( 5 ) 管理通航秩序、通航环境。负责禁航区、航道( 路) 、交通管制区、 港外锚地和安全作业区等水域的划定；负责禁航区、航道( 路) 、交通管制区、 锚地和安全作业区等水域的监督管理，维护水上交通秩序；核定船舶靠泊安全 条件；核准与通航安全有关的岸线使用和水上水下施工、作业；管理沉船沉物 打捞和碍航物清除；管理和发布全国航行警( 通) 告，办理国际航行警告系统 中国国家协调人的工作；审批外国籍船舶临时进入我国非开放水域；负责港口 对外开放有关审批工作以及中国便利运输委员会日常工作。 ( 6 ) 航海保障工作。管理沿海航标无线电导航和水上安全通信；管理海 区港口航道测绘并组织编印相关航海图书资料；归口管理交通行业测绘工作： 组织、协调和指导水上搜寻救助，负责中国海上搜救中心的日常工作。 ( 7 ) 组织实施国际海事条约：履行“船旗国”及“港口国”监督管理义 务，依法维护国家主权；负责有关海事业务国际组织事务和有关国际合作、交 流事宜。 ( 8 ) 组织编制全国海事系统中长期发展规划和有关计划；管理所属单位 基本建设、财务、教育、科技、人事、劳动工资、精神文明建设工作：负责船 舶港务费、船舶吨税有关管理工作：负责全国海事系统统计和行风建设工作。 【7 】 2 1 2 我国海事管理机构设置 国务院交通主管部门在中央管理水域设立的海事管理机构和省、自治区、 直辖市人民政府在中央管理水域以外的其他水域设立的海事管理机构依据各 自的职责权限，对所辖通航水域实施水上交通安全管理。从1 9 9 3 年开始至2 0 0 5 年6 月，我国完成了水上安全监督管理体制改革，建立了“一水一监，港一 监”，即同一水域、同一港口只设立一个水上安全监督管理机构，基本上改变 了过去“一水多监、政出多门、政令不统一”的局面。在全国沿海地区和主要 跨省内河( 长江、珠江、黑龙江) 干线及重要港口设置交通部直属海事机构， 管辖了黑龙江、广东、广西、海南四省( 自治区) 全部水域和辽宁、河北、天 津、山东、江苏、上海、浙江、福建、安徽、江西、湖北、湖南、重庆等1 3 省( 自治区、直辖市) 的沿海水域和长江干线水域。同时，根据需要，设立了 0 分支机构。全国3 1 个省( 自治区、直辖市) ，除黑龙江省、广东省、广西壮族 自治区和海南省只设立直属机构外，其余2 7 个省( 自治区、直辖市) 均建立 了地方海事机构。”， 海事管理机构的职责依据法律法规的规章及主管机关的授权而定。以直属 局广东海事局为例，其职责表述为：依据中华人民共和国海上交通安全法、 中华人民共和国内河交通管理条例、中华人民共和国船舶和海上设施检验 条例以及中华人民共和国航标条例等法规赋予的职权，负责广东水上辖 区的水上安全监督、防止船舶污染、船舶和水上设施检验、航海保障等工作。 具体职责有”1 ： ( 1 ) 贯彻和执行国家和地方有关海洋管理、环境保护、水上交通安全、 航海保障、船舶及水上设施检验等方面的法律、法规和规范，维护国家权益， 结合本辖区的实际情况，制定有关多边与双边国际条约的实施细则，并监督执 行。 ( 2 ) 管理辖区内国际航行船舶和国内航行船舶的船舶登记以及船舶法定 配备的操作性手册与文书的审核签发工作；负责辖区内外国籍船舶管理和审理 外国籍船舶( 包括港澳地区船舶) 进入辖区未开放水域或港口的申请，并按规 定程序上报审批；受理辖区内水运企业安全管理体系的审核发证申请及核审工 作。 ( 3 ) 按照授权，负责制定船舶检验、引航机构与船员管理公司资质标准 和船员、引航员培训机构资质及其质量体系的审核与监督，以及船舶所有人、 经营人实施有关法律、法规、国际公约的指导与管理工作。 ( 4 ) 按照授权，负责船员、引航员、磁罗经校正人员和水上设捷工作人 员适任资格培训、评估、考试、发证管理工作和船员服务簿、海员证和出境证 明签发及管理，以及船员专业与特殊培训管理及其考试发证工作；负责分支机 构的船员培训、考试、发证职能的协调管理和业务指导工作；负责海船船员适 任证书全国统考广州考区工作的组织实施和国际海事研究委员会船员培训发 证及值班分委会的管理工作。 ( 5 ) 负责辖区内水上交通事故、污染事故、水上交通违法案件的处置和 调查处理工作；协调、指导辖区船舶防抗雷雨大风、防台、防洪、枯水雾季等 季节性安全工作；组织水上搜寻救助工作；负责危险货物运输及管理咨询业务 工作。 ( 6 ) 负责辖区内港1 3 国和船旗国监督安全检查、船舶安全检查、国际航 行船舶进出口岸查验、国内航行船舶进出港签证、强制引航、船舶载运危险货 物和其他货物的安全监督、靠泊安全监督、防止船舶污染水域监督等工作。 ( 7 ) 按照授权，负责承办全国全国海事系统华南片职工培训和组织水上 溢油应急反应的协调工作。 ( 8 ) 负责辖区内沿岸国监督、水域巡逻、通航环境管理与通航秩序维护、 水上水下施工作业审核及监督管理、航行警( 通) 告发布等工作：负责辖区内 v t s 系统规划建设及华南地区v t s 系统设备维修工作；审核锚地、重要水域 划定和港区岸线使用工作。 ( 9 ) 受部海事局委托，监督管理规定辖区内船舶检验工作：负责船舶、 海上设施检验行业管理及船舶、海上设施法定检验、发证管理；审核、管理船 舶检验机构资质：组织对验船人员考试及协助发证工作；代行对规定辖区内外 国验船机构组织驻华机构的监督管理：受理对验船工作的投诉，参与重大海损 事故的调查，以及协调各方面检验机构的关系。根据授权，具体负责广东辖区 内船舶、水上设旋和船用产品的检验及签发检验证书工作；负责乡镇船厂的生 产技术条件认可、发证和船厂焊工考试发证工作；承办法定检验授权事宜。 ( 1 0 ) 按照授权，负责南海海区海上干线公用航标和沿海主要港口航标的 规划建设和管理以及专业单位专用航标设置的审批和监督工作。 ( 1 1 ) 按照授权，负责南海海区水域、