（行政管理专业论文）探索事业单位改革之路——基于非营利组织模式的研究.pdf

摘要 自2 0 世纪7 0 年代以来，中国社会发生了全面而深刻的改革，其中社会结 构的变迁尤其具有时代意义，它表现为政治领域垄断一切的单结构正转变为国 家、市场、社会三个领域共享权力的多结构。现代社会科学把社会组织分为政 府组织、营利组织和非营利组织三大类。它们分别活跃于政治领域、经济领域 和社会领域。2 0 多年的改革确定了我国政治领域和经济领域的发展方向。在政 治领域，发展社会主义民主政治的改革方向十分明确；在经济领域，社会主义 市场经济体制框架己初步建立；而社会领域的改革方向却不很明晰。我国事业 单位的改革正是在这样的深刻背景下进行着。 事业单位改革走过了近3 0 年的历程，取得了令人欣喜的成就；与此同时， 依然还有很多问题没有得到彻底解决，新问题也在不断涌现，与社会主义市场 经济体制建设和各项社会领域事业的发展仍不相适应。主要表现在事业单位改 革的目标模式不清晰；管理体制不顺，事业单位改革仍是表层的改革，缺乏应 有的广度、深度和力度：运行机制不活；社会保障制度改革迟缓，增加了改革 的阻力等。 我国事业单位改革长期以来缺乏清晰而系统的思路，国外非营利组织成熟 运作模式的引入，无疑给我国正在进行的事业单位改革开拓了一个崭新的视野。 特别是2 0 世纪9 0 年代以来我国民间组织的快速发展，使得非营利组织模式越 来越引起社会各界的普遍关注。结合国外非营利组织成熟运作模式和我国事业 单位改革经验，我国事业单位改革的可能目标模式正在于非营利组织。从社会 发展的实践来看，政府和企业都有其局限性，不能为国民或消费者提供所有的 服务。尽管政府毫无疑问是解决各种社会问题的根本，但社会问题的解决需要 全社会的支持。随着政府职能的转变，“小政府、大社会”格局的逐步构建，企 业社会职能的剥离，社会地位的凸显，正需要非营利社会组织来承担部分社会 事务的管理和经营活动，为政府解决社会问题排忧解难。从这个意义上讲，事 业单位转型为非营利组织具有极大的可能性和重要的现实意义。 全文包括五大部分：第一部分综述本选题的研究动态、研究缘由，为下文 的探讨提供理论支持；第二部分对我国事业单位的现状和存在的问题进行分柝； 第三部分回顾事业单位改革的历史，总结改革的主要成绩，查找改革中存在的 t 主要问题，同时对存在问题的原因进行分析来说明事业单位改革的必要性与重 要性；第四部分通过对非营利组织的优势与作用和发达国家非营利组织的现状 的研究来为事业单位改革提供借鉴意义；第五部分是全文的核心内容，通过对 事业单位改革为非营利组织的可能性进行分析研究，得出中国事业单位改革模 式非营利组织模式。改革为非营利组织的事业单位应以公益性为宗旨，以 提供公共社会化服务为目的，具有非政府自治性、非营利性、志愿性等特点， 它们是政府职能的转变，“政事分离”和“政企分离”的产物。 关键词：事业单位，事业单位改革，非营利组织 一i i a b s t r a c t s i n c et h e1 9 7 0 s ，c o m p r e h e n s i v ea n dp r o f o u n ds o c i a lc h a n g e sh a v et a k e np l a c e i n c h i n a a m o n gt h o s ec h a n g e s ，t h eo n e i ns o c i a ls t r u c t u r ei s p a r t i c u l a r l y m e a n i n g f u lw h i c hi ss e e na st h et r a n s f o r m a t i o nf r o ms i n g l es t r u c t u r ei nw h i c ht h e p o l i t i c sd i c t a t e se v e r y t h i n gt ot h em u l t i - s t r u c t u r ei nw h i c ht h es t a t es h a r e sr i g h t s w i t ht h em a r k e ta n dt h es o c i e t y m o d e r ns o c i a ls c i e n c ed i v i d e si n t ot h r e ep a r t s ：g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s ， c o m m e r c i a lo r g a n i z a t i o n sa n dn o n p r o f i t a b l eo r g a n i z a t i o n s t h e yp a r ta c t i v e l yi n p o l i t i c a lf i e l d ，e c o n o m i cf i e l da n ds o c i a lf i e l dh a v ec o n f i r m e dt h ep o l i t i c a lf i e l do f o u rc o u n t r ya n dd e v e l o p i n gd i r e c t i o ni nt h ee c o n o m i cf i e l di nt h er e f o r m so fm o r e t h a n2 0y e a r s i nt h ep o l i t i c a lf i e l d t h er e f o r md i r e c t i o no fd e v e l o p i n gs o c i a l i s t d e m o c r a t i cp o l i t i c si sv e r yc l e a r ；i nt h ee c o n o m i cf i e l d ，t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y s y s t e mf r a m ei ss e tu pt e n t a t i v e l y t h er e f o r md i r e c t i o no f t h es o c i a lf i e l di sn o tv e r y d i s t i n c t t h er e f o r mo f o a rp u b l i cs e r v i c eu n i t s ( p s u s ) j u s tt a k e sp l a c eu n d e rs u c h ab a c k g r o u n dd e e p l y t h er e f o r mo fp s u sh a sb e e nu n d e r w a yf o ra b o u tt h r e ed e c a d e sw i t hc h e e r f u l a c h i e v e m e n t sa sw e l la su n r e s o l v e dp r o b l e m s a m o n gt h et h o r n yi s s u e st h a th a v e h i n d e r e dt h ec o n s t r u c t i o no ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n dt h ed e v e l o p m e n to f o t h e ru n d e r t a k i n g s ，t h e r ea r es e v e r a lf o c u s e si n c l u d i n gt h ea b s e n c eo fd i s t i n c t i v e t a r g e tp a t t e r n si nt h er e f o r mo fi n s t i t u t i o n sa n da s m o o t hm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h e l a c ko fb r e a t h , d e p t ha n dm o m e n t u mo ft h er e f o r m ，t h er i g i do p e r a t i o n a ls y s t e ma n d t h es l u g g i s hr e f o r mo fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t h er e f o r mo f p s u sl a c k st h ec l e a ra n ds y s t e m a t i ct h i n k i n gf o ral o n gt i m e t h e i n t r o d u c t i o no ft h ef o r e i g nr i p eo p e r a t i o nm o d eo fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o nh a s u n d o u b t e d l yp r o v i d e dab r a n d - n e wv i s u a lf i e l df o rr e f o r mo fo n g o i n gp s u so fo u r c o u n t r y , e s p e c i a l l yt h ef a s td e v e l o p r f i e n to ft h en o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o no f o u r c o u n t r y , m a d et h em o d eo fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o nd r a wc o m m o nc o n c e r no fv a r i o u s c i r c l e so fs o c i e t ym o r ea n dm o r es i n c e1 9 9 0 s c o m b i n et h ef o r e i g nr i p eo p e r a t i o n m o d eo fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o na n du n i tr e f o r me x p e r i e n c eo fo u rn a t i o n a la f f a k s i n d u s t r y , t h e p o s s i b l eg o a lm o d eo f t h ep u b l i cs e r v i c ep u b l i ci n s t i t u t i o nr e f o r mo f o u r c o u n t r yi sl y i n gi nn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n 1 i i a c c o r d i n g t op r a c t i c eo ft h es o c i a ld e v e l o p m e n t ，g o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s ea l l h a v ei t sl i m i t a t i o n ，c a n to f f e ra l ls e r v i c e s t o p e o p l e o rc o n s u m e r , t h o u g h u n d o u b t e d i yt h eg o v e r n m e n ts o l v e s 也e b a s eo fv a r i o u ss o c i a lc o n c e r n s ，t h e s e t t l e m e n to ft h es o c i a lc o n c e r nn e e d ss u p p o r to ft h ew h o l es o c i e t y w i t i lt h e t r a n s i t i o no fg o v e r n m e n t sf u n c t i o n , g r a d u a lc o n s t r u c t _ i o no ft h ep a r e mo f “m i n o r g o y e m m e n lm a j o rs o c i e t y ”，t h es t r i p p i n go fe n t e r p r i s e ss o c i a lf u n c t i o n , s o c i a l s t a t u si s p r o m i n e n t ，n e e d i n gn o n c o m m e r c i a l s o c i a l o r g a n i z a t i o n t ob e a rt h e m a n a g e m e n to fs o m es o c i a la f f a i r sa n db u s i n e s sa c t i v i t i e s ，s o l v et h es o c i a l c o n c e r n f o rt h eg o v e r n m e n ta n dr e m o v ed i f f i c u l t i e sa n da l l e v i a t es u f f e r i n g s s p e a k i n gf r o m t h i sm e a n i n g ，i ti st h a tt h en o n p r o f i to r g a n i z a t i o nh a sg r e a tp o s s i b i l i t ya n di m p o r t a n t r e a l i s t i cm e a n i n gt h a tp s u sm a k e st h et r a n s i t i o n t h ef u l lt e x ti n c l u d e sf i v em a j o rp a r t s ：p a r to n e ，t h er e s e a r c hd y n a m i cs t a t u so f t h es u r v e y , t h i ss e l e c t e dt i t l e ，c a u s eo fs t u d y i n g ，o f f e et h e o r ys u p p o r tf o rd i s c u s s i o n h e r ei nb e l o w ；p a r tt w o ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o nu n i ti nn a t i o n a la f f a i r si n d u s t r yt om e a n de x i s t i n gp r o b l e ma r ea n a l y z e d ；p a r tt h r e e ，r e n e wh i s t o r yo ft h er e f o r mo f p u b l i ci n s t i t u t i o n s u m m a r i z et h em a i na c h i e v e m e n to ft h er e f o r m ，l o o kf o rt h e s u b j e c tp r o b l e me x i s t i n gi nt h er e f o r m ，a n a l y z e t ot h er e a s o no f t h ee x i s t i n gp r o b l e m t h a te x p l a i n sn e c e s s i t ya n di m p o r t a n c eo f t h er e f o r mo f p u b l i ci n s t i t u t i o na tt h es a l t l _ e t i m e ；p a r tf o u r , t h r o u g ht ot h ea d v a n t a g eo fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o na n d t h es t u d y i n g t oo f f e rt h em e a n i n go fu s i n gf o rr e f e r e n c ef o rr e f o r mo fp u b l i ci n s t i t u t i o no ft h e c u r r e n ts i t u a t i o n so ft h ef u n c t i o na n dn o n p r o f i to r g a n i z a t i o no fd e v e l o p e dc o u n t r y ； p a r tf i v e ，k e yc o n t e n to ff u l lt e x t ，t h r o u g hg oo n ，a n a l y z ea n dr e s e a r c ht op u b l i c i n s t i t u t i o nr e f o r mf o rp o s s i b i l i t yo fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ，o b t a i nt h ec h i n e s ep u b l i c i n s t i t u t i o na n dr e f o r mt h em o d e - m o d eo fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n r e f o r ms h o u l d 、v i t hp u b l i cb e n e f i c i a lf o rt h ea i mf o rp u b l i ci n s t i t u t i o no fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ， w i t ht h ep u r p o s eo fo f f e r i n gt h ep u b l i cs o c i a l i z e ds e r v i c e ，h a v ec h a r a c t e r i s t i c ss u c h a s n o n - g o v e r n m e n t a la u t o n o m y , n o n - p r o f i t - m a k i n g ，e t c ；t h e y t r a n s f o r mt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，i st h er e s u l to f ”t h eg o v e r n m e n ta f f a i r sa r es e p a r a t e d ”a n d ” t h eg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e ss e p a r a t e ” k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v i c eu n i t ( p s u s ) ，r e f o r mo fp u b l i cs e r v i c eu n i t s ， n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s 一 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文探索事业单位改革 之路一基于非营利组织模式的研究，是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据本人所知，论 文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工 作做出重要贡献的个人和集体均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：桶 日期：狮f 年，月胛 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 探索事业单位改革之路一基于非营利组织模式的 研究系本人在东北财经大学攻读硕士学位期间在导师指导下完成的硕士 ， 学位论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内容不得以 其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于保存、使用学位论文的 规定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被 查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文，可以公布论文的全部或郝分内容。 作者签名：名吝倩 导师繇蝴 日期：碡，侗华 日期；6 年1 1 月啦同 引言 随着经济市场化的发展和政治体制改革的深化，中国社会发生了前所未有 的变化，其中经济结构的变化和社会结构的转型引发了学者们的广泛兴趣。因 此，这些年来在中国的经济学和政治学等领域，国家与市场的关系一直是学术 界研究的主导话题之一。同时，我国自改革开放以来所发生的社会变迁，使得 国家与社会的关系问题变得十分突出。在市场经济发展的前提下和行政管理体 制改革的背景中，在当前我国市场经济体制的逐步完善以及我国政府由“全能 型”向“公共服务型”转变的情况下，事业单位改革明显地不适应当前的经济和政 治体制改革和发展的步伐，深化事业单位改革是我国继国有企业改革、政府机 构改革之后的又一紧迫任务。如何对事业单位进行改革，成为近些年来国内学 术界的一个前沿性研究课题。非营利组织因其自身的特征和优势成为我国事业 单位改革的政策取向及改革的模式选择。 一、绪论 1 1 研究现状 事业单位是中国所独有的机构类型。对于它的改革的理论和应用研究，在 国内处于起步阶段，相关著作和论文相对较少。大多集中在事业单位现状，问 题，和改革意义问题研究上，但同时也对改革方向做出了探讨。代表作有成思 危主编的中国事业单位改革模式选择与分类引导，民主与建设出版社2 0 0 0 年版；黄恒学著的我国事业单位管理体制改革研究，黑龙江人民出版社，哈 尔滨2 0 0 0 年版。代表论文有符钢战著的关于中国事业部门体制转型问题研究 ( 载管理世界，2 0 0 5 年第2 期) ；朱光明：非营利机构与我国事业单位改 革的目标选择( 载中国行政管理，2 0 0 4 年第3 期) 。 近些年来，中国对非营利组织的研究主要从概念的引入、存在与发展的背 景过渡到作用的研究等。比较有代表性的著作有；郭国庆著的现代非营利组 织研究，首都师范大学出版社2 0 0 1 年：吴锦良著的政府改革与第三部门， 中国社会科学出版社2 0 0 1 年等等。相关论文有：李珍刚著的论菲营利组织在 公共管理中的作用( 载岭南学刊2 0 0 2 年第6 期) ；张莉、风笑天著的转 型时期我国第三部门的兴起及其社会功能( 载社会科学2 0 0 0 年第9 期) 等等。这些著作和论文主要是研究、论述我国非营利组织在分担政府责任，促 进社会公平和稳定，公正、合理、高效地配置社会资源，促进基层民主建设和 净化社会风气等方面的优势与积极作用。 此外，中国的非营利组织研究还围绕以下几个方面展开了讨论： 1 中国非营利组织的界定与分类。由于非营利组织这一概念即使在西方它 也并非是一个具有明确内涵与外延的术语，从而导致其存在不同的称谓：非营利 组织、非政府组织、慈善组织、第三部门、志愿组织、免税组织、中介组织等。 王名和贾西津借鉴美国税法的规定，认为中国现阶段的非营利组织主要包括五 大类：( 1 ) 会员制互益型组织。这其中又可细分为经济性、社会性及其他性质 的会员制互益型组织；( 2 ) 公益型组织。这其中包括会员制公益型组织、运作 型组织和实体型社会服务机构等：( 3 ) 人民团体；( 4 ) 转型中的国有事业单位； ( 5 ) 未登记或转登记的团体。 2 中国非营利组织兴起的动力机制。很多学者都认为，近些年来中国非营 利组织的兴起，首先应归于经济和政治领域的改革为非营利组织的生存与发展 留下了广阔空间； 其次，政治控制的松动和市场化带来的所有制结构的多样化， 产生了政府控制以外的资源，使得非营利组织有可能不完全依赖于政府而独立 生存与发展；。再次，利益主体的多元化、人们需求的多样性、社会中间层的形 成以及国际交流合作增加也是非营利组织发展的直接动因。 3 中国非营利组织运作中所呈现的基本特性。王颖、折晓叶和孙炳耀通过 对浙江萧山9 9 家社团组织的调查认为，“官民二重性”是我国绝大多数非营利组 织在实际运作中所呈现的基本特性，而正是这一特性才使得我国的非营利组织 能够充分发挥“上挂下联”的社会中间层作用。 康晓光认为“官民二重性”是一个 内涵丰富的概念，它意味着：社团的构成具有“半官半民”的“二元结构”；社团 的行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”；社团往往要同时依赖“体制 内”和“体制外”的“两种资源”，相应地，社团也常常通过“官方”和“民间”的“双重 渠道”去获取资源；社团还必须同时满足“社会”和“政府”的“双重需求”，因而社 团的活动领域也只能是“社会”和“政府”共同认可的“交叉地带”。 4 中国非营利组织运作的困境及解决对策。当前我国非营利组织存在的问 题主要表现在资源不足、缺乏自治、能力不强、管理不善等方面。这些问题的 出现并不完全是由非营利组织自身的原因造成的，不健全的法律政策环境和相 2 应的政府角色异位，也是制约我国非营利组织发展的重要因素。o 有学者把这些 原因具体归纳为先天性和后天性两大方面，其中先天性原因包括社团缺乏个人 利益所在、缺乏提高效率的竞争机制、缺乏显示绩效的有效方式：后天性原因 则指行政干预严重、缺乏有效的社会监督、缺乏社会公信度、缺乏明确的宗旨 与使命。关于我国的非营利组织如何摆脱目前的困境，更好地协调它们与政府 等部门的关系，真正走上自我治理的良性发展之路，学者们也提出很多建议和主 张。如王名、贾西津建议：第一，国家应尽快出台民间组织基本法并完善专项 法规体系；第二，改革有关登记管理方面的法规政策；第三，尽快落实有关公 益捐赠减免税方面的法规政策；第四，完善社会监督机制；第五，加强政府采 购对非营利组织的财政支持；第六，出台有关非营利组织员工就业和社会保障 方面的法规政策。 5 国内外非营利组织运作的经验研究。清华大学n g o 研究所，自1 9 9 8 年 成立以来，陆续发表了大批关于中国非营利组织的研究报告、著作和论文，从 不同的视角展示和总结了中国各种类型非营利组织发展的现状、特点、规律及 对策。由徐永元主编、王绍光、秦晖、孙立平等多位学者著的第三部门丛书， 以中国青基会为个案，对其募捐机制、资助方式、激励机制、监督机制、法律 环境、文化功能、效益评估、发展模式、发展历史等方面做了全面而有益的探 讨，并对各国第三部门的情况做了比较研究。学者们在关注中国内地非营利组 织发展的同时，也对西方和香港等地的一些研究成果和经验做了大量的介绍和 总结。其中朱传一介绍了美国非营利组织在长期的发展中与政府、营利组织之 间所形成的“伙伴关系”，这种伙伴关系包括四种类型：一是公办，民、商协助； 二是商办，公、民协助；三是民办，公、商协助；四是公、商、民合办，不分 主辅、分工负责。在这种伙伴关系中，政府主要借助立法和财政资助两大手段， 来调控非营利事业的发展方向。 西方非营利组织研究的热潮是在福利国家危机的背景下兴起的。7 0 年代以 来非营利组织研究领域中形成了几种较为公认的理论。 1 政府失灵理论( g o v e m m e n t f a i l u r e t h e o r y ) 。这是美国经济学家伯顿- 韦斯布 罗德( b u r t o n w e i s b r o d ) 提出的。韦斯布罗德是在需求供给这个传统经济学的分 析范式下解释非营利部门的存在。在他的分析中，政府、市场和非营利部门是满 足个人对于公共物品需求的存在相互替代性的工具。政府和非营利部门在提供公 共物品上是互补关系。韦斯布罗德的理论开创了经济学解释非营利部门的先河。 一1 一 2 合约失灵理论( c o n t r a c tf a i l u r et h e o r y ) 。这是美国法律经济学家亨利汉斯 曼( h e n r yh a n s m a l l ) 提出的理论。汉斯曼对非营利组织的功能需求的分析是 从营利性组织的局限性入手的。现有的经济学理论认为，当某些特定的条件满足 以后，营利性厂商( p r o f i t - s e e k i n gf i r m ) 会以体现社会效率最大化的数量和价 格来提供商品和服务。消费者与生产者在关于产品和服务的质量上存在明显的 信息不对称，这就使得他们往往在最初不能达成最优的契约，即使契约达成， 也很难实施契约。由于信息不对称，仅仅依靠生产者和消费者之间的合约 ( c o n t r a c t ) 难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就出现了汉斯曼所 说的“合约失灵”( c o n t r a c tf a i l u r e ) 现象。 3 第三方管理理论( t h et h i r d p a r t yg o v e r n m e n t ) 。这是美国公共政策学者、 非营利组织研究专家塞拉蒙提出的理论。塞拉蒙认为，非营利部门研究中的市 场失灵、政府失灵和合约失灵理论在对美国的社会现实进行解释时都存在着某 种程度的局限性。在赛拉蒙看来，福利国家理论对于美国来说是不适用的，美 国联邦政府主要是作为资金和指导提供者的角色出现的。在提供具体的社会服 务的时候，联邦政府更多依靠大量的第三方机构：州、市、县、大学、医院、 行业协会以及大量的非营利组织。联邦政府通过这些第三方机构来实施政府功 能，于是出现了的“第三方管理”( t h i r d p a r t yg o v e r n m e n t ) 模式。在这种治理体 系中，政府与第三方分享在公共基金支出和公共权威运用上的处理权。 4 政府非营利组织关系的类型学。这是吉德伦( b e n j a m i ng i d r o n ) 、克 莱默和塞拉蒙等人提出的理论( g i d r o n ，k r a m e r , s a l a - m o n ，1 9 9 2 ) 。他们是在对政 府与非营利部门之间的关系进行跨国比较之后提出这个理论的。他们希望提出 一种基本模式，来更好的描述福利国家中政府与非营利部门之间的关系。他们 认为，所有的福利服务中有两个关键要素：一是服务的资金筹集和授权；二是 服务的实际配送。他们以这两种要素为核心变量，提出了政府与非营利部门关 系的四种基本模式：( 1 ) 政府支配模式( g o v e r n m e n t - d o m i n a n tm o d e l ) 。( 2 ) 第三部门支配模式( t h i r d - s e c t o r - d o m i n a n t m o d e l ) 。( 3 ) 双重模式( d u a lm o d e l ) 。 ( 4 ) 合作模式( c o i l a b o m t i v em o d e l ) 。合作模式包括两种方式：一是“合作的卖 者”模式( c o l l a b o r a t i v e v e n d o rm o d e l ) 。另一种是“合作的伙伴关系”模式 ( c o l l a b o r a t i v e - p a r t n e r s h i pm o d e l ) 。实际上，合作的伙伴关系模式在福利国家中 更加普遍。美国是最典型的合作模式。 5 政府、市场、志愿部门相互依赖理论。这是罗伯特伍思努( r o b e r t 一4 一、绪论 w u t h n o w ) 提出的国家、市场和志愿部门的三部门模式。伍思努认为，实践中， 政府、市场和志愿部门的关系正变得日益模糊。在政府与市场之间，由于政府和 商业部门在科学技术方面的共同投资以及政府以管制、税收等方式介入市场， 彼此之间的界限已经很难分清了。在政府和志愿部门之间，由于政府把一些福 利项目承包给志愿组织，并为它们提供资金，政府与志愿部门之间的项目合作 也模糊了彼此的界限。在很多情形下，复杂的组织计划把营利性活动与非营利 性活动置于同样的管理体制下，志愿部门与市场的关系也很难分清了。不同社 会中这三个部门重叠的程度是不一样的。 西方国家对非营利组织及其作用的研究较中国早。尤其是在美国，上个世 纪8 0 年代以前就己形成了以耶鲁大学为研究中心的研究群体。8 0 年代，受里 根主义的影响，此类组织在美国迅速发展。相应地，大量的n g o 研究中心纷 纷成立。现在，美国此类以大学为基地的研究中心就达3 0 多个。比较有影响的 是：纽约城市大学的公益事业研究中心、印第安纳大学的公益事业研究中心、霍 布金斯大学的公民社会研究中心、杜克公益事业与志愿活动研究中心等等。同 时，国外非营利组织优势及作用的研究成果也被介绍到中国。例如，美国学者 赫兹林格的非营利组织、李亚平等选编的第三域的兴起：西方志愿工作、 朱莉费希尔著的n g o 与第三世界的政治发展、莱斯特m 萨拉蒙等著的全 球公民社会一非营利部门视界等等。西方学者研究非营利组织的优势及作用。 主要表现在以下几个方面：( 1 ) 促进经济增长；( 2 ) 增加就业机会；( 3 ) 提供 公共物品和弥补政府缺陷；( 4 ) 增加资源运用的透明度和合理性；( 5 ) 扩大社 会公平：( 6 ) 培养人们的互助协作精神；( 7 ) 协调、监督国际事务。 1 2 选题缘由 我国的事业单位是历史形成的，与传统的计划经济体制密不可分，是具有中 国特色的社会组织称谓，它包括了党政机关、社会团体以及各类经济组织之外的 所有社会组织。多年来，我国事业单位在促进我国的科研、教育、卫生等公共事 业发展方面，以及为物质生产部门提供服务方面发挥了积极的作用。但是随着我 国各项改革的推进，社会主义市场经济体制的建立和完善，我国事业单位在外部 组织结构和运行机制方面存在的弊端逐步显现。在传统计划经济体制下形成的事 业单位机构臃肿、效率低下，己经难以适应目前中国市场经济的需要，严重制约 了经济和社会的协调发展。同时，大量事业单位代行部分政府行政职能，造成政 c 一 府职能范围的混乱，导致宏观调控乏力，行政效率降低，政府机构膨胀，财政负 担加重。由于事业单位分别附属于不同的政府机构，从而造成了不同程度的行政 性垄断，导致市场分割和资源浪费。因此，顺应市场经济体制改革和政府职能转 变的要求，缓解事业单位所提供的服务与社会需求相脱节的矛盾，对目前事业单 位的管理模式、运作机制等进行的全面改革已势在必行。 本文从非营利组织的角度来研究事业单位改革，一方面研究的角度和模式 的选择更符合我国的现实；另一方面在为事业单位改革提供模式的同时，也丰 富了事业单位改革理论的研究，为未来事业单位改革理论体系的形成添砖加瓦。 国外非营利组织成熟运作模式的引入，给我国正在进行的事业单位改革开拓了 一个崭新的视野。特别是2 0 世纪9 0 年代以来我国民间组织的快速发展，使得 非营利组织模式越来越引起社会各界的普遍关注。本文从公共物品视角来探讨 非营利组织的优势及作用。这种尝试有助于丰富非营利组织的理论研究，在一 定程度拓展学者们的研究视野。 本文的研究具有很强的现实意义：l 、有助于政府职能转变和政府机构改革。 在当前我国市场经济体制的逐步完善以及我国政府由“全能型”向“公共服务型” 转交的情况下，事业单位改革明显地不适应当前的经济和政治体制改革和发展 的步伐，深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后的紧迫任务。 加强对非营利组织的研究，我们就会发现非营利组织作为一种新型组织有其自 身独有的特征和优势，有能力承担政府“外移”的微观管理和社会服务等职能， 从而有助于政府职能转变和政府机构改革。2 、有利于促进社会主义民主发展和 政治文明建设。在我国，非营利组织在组织机构上分离于政府，是服务于某些 公共目的和为公众奉献，不为其拥有者积累利润，进行自我治理的志愿性的正 规组织。正是由于具备了以上特点，非营利组织在政治文明建设和社会主义民 主发展过程中发挥着积极的作用，在政府决策以及协助政府政策制定等方面发 挥其积极作用。3 、本文通过对国外非营利组织成熟运作模式的介绍和我国事业 单位改革的历史回顾，探讨我国非营利事业单位出现的可能性和现实意义。从 而提出事业单位改革的目标模式，并期望以此为我国目前正在进行的事业单位 改革模式提供一条可行之路。 注释： 。范丽珠：全球化下的社会变迁与非政府组织( n g o ) ，上海人民出版社，2 0 0 3 年版，第2 6 6 页。 6 。吴锦良：论政府机构改革与第三部门发展的互动关系，中共福建省委党校学报，2 0 0 2 年第1 期，第4 2 页。 。康晓光：转型时期的中国社团( 论文节选) ，中国青年科技1 9 9 9 年1 0 月号( 总第6 4 期) j 靼1 3 页。 9 邓国胜：菲营利组织评估，社会科学文献出版社，2 0 0 1 年版，第2 3 - 3 3 页。 。王颖、折晓叶、孙炳耀：社会中间层改革与中国社团组织，中国发展出版社，1 9 9 3 年版，第8 9 页。 9 康晓光：转型时期的中国社团( 论文节选) ，中国青年科技1 9 9 9 年1 0 月号( 总第6 4 期) ，第1 1 页。 o 范丽珠：全球化下的社会变迁与非政府组织( n o o ) ，上海人民出版社2 0 0 3 年版，第2 7 8 页。 。龚常、高义强：当代社团发展的问题与路径探讨，华中师范大学学报( 人文社会科学 版) ，2 0 0 3 年第4 期，第8 4 - 8 5 页。 。沈原、孙五三：“制度的形同质异”与社会团体的发育一以中国青基会及其对外交往活 动为例。h t t p ：w w w c y d f o r g c r d g b c o n f e r e n c e s p e e c t g p a p e r - c 1 7 ，h u n 。 ”赵黎青：非营利部门与中国发展，香港社会科学出版社2 0 0 1 年版，第9 0 - - 9 1 页。 二、中国事业单位的现状和存在的问题分析 事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业、政府管 理体制改革一样，对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。 在国有企业和政府管理体制改革已深入进行并取得积极进展的今天，推进事业 单位改革显得非常迫切。但中国事业单位存在性质模糊、职能混杂、分布广泛、 利益关系复杂、责任边界不清等特点，使得对它的改革又极为艰难。 2 1 我国事业单位的界定 我国事业单位的概念，随着社会政治经济的发展，以及生产资料所有制形 式和经济体制的变化，在不同的历史时期和发展阶段，有着不同的界定： 建国后的一段时期内，我国学习借鉴前苏联的先进经验，成立了教育机构、 科研机构、医疗卫生机构等社会公益性组织，但当时尚未称为事业单位。 1 9 5 5 年7 月，在全国人大常委会关于1 9 5 4 年国家决算和1 9 5 5 年国家预 算的报告中，我国从经费使用角度首次使用了事业单位概念。六十年代，我 国主要从经费拨付形式、所有制性质以及劳动成果的表现形式等方面来表述事 业单位。 1 9 6 5 年7 月22 日印发的国务院关于编制管理暂行办法( 草案) 中，把 事业单位定义为“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、 教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”。 1 9 6 5 年5 月4 日印发的国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业 编制界限的意见( 草案) 指出，“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活 等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的编制，列为 国家事业单位编制”。 八十年代，城市经济体制改革逐步开展，教育体制改革和科技体制改革蓬 勃兴起，在1 9 8 4 年召开的全国编制工作会议上印发的关于国务院各部门直属 事业单位编制管理的试行办法( 讨论稿) 中，事业单位的概念有了新的表述， “凡是为国家创造和改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会 福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单 位，使用事业编制”。 一r 一 九十年代，国民经济迅猛发展，事业单位数量增长较快，形式繁多。1 9 9 8 年国务院发布第2 5 2 号令事业单位登记管理暂行条例，对事业单位进行规范 管理，把事业单位规定“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织 利用国有资产举办，从事教育、料枝、文化、卫生等活动的社会服务组织”。该 条例同时还明确规定，事业单位应当具备法人条件。事业单位的认定由此有了 法制的规范，原有的事业单位如不按规定登记，将不得以事业单位的名义开展 各项活动。此后，国家又发布了民办非企业单位登记管理条例，对非国家机关 或其他组织利用国有资产举办的、具有事业单位性质的社会中介机构等重新登 记，划出事业单位序列。 事业单位是其有中国特色的一种社会组织。根据民法通则，社会组织被划 分为行政单位、事业单位和企业单位以及社团等四种基本类型。作为特定社会 组织形态的事业单位是各项社会事业的承担主体。事业单位管理体制是计划经 济时期逐步建立并发展起来的，其组织与管理体制一直具有典型的计划特征： 各类事业机构都为公立机构，资产都属国有：政府决定事业单位的设立、注销 以及编制，并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理；各类事业单位活动 所需的各种经费都来自于政府拨款。 事业单位无论是称谓还是机构性质在西方国家都是没有的。国家行政学院 教授吴江参加国际研讨会时，碰到要用英文表述“事业单位”，常常感至斯艮为