（行政管理专业论文）政府与非政府组织反贫困中的协作关系研究.pdf

难有效 非 了由于 点在反 摘要： 中国政府8 0 年代开展大规模的反贫困工作开展以来，截止到2 0 0 1 实施大规模的、富有成效的专项扶贫开发计划，使妇女占多数的农 1 9 9 4 年的8 0 0 0 万下降到2 0 0 4 年的2 6 1 0 万，减少了5 3 9 0 万，基 作的阶段目标。但是，伴随着反贫困工作环境的变化，政府组织的 初期的有效性。继续采用过去的增长主导辅以适当救济的反贫困战 地对减缓贫困发挥作用。 政府组织是迄今为止除去政府组织以外最为有效的反贫困主体，它 政府公共物品供给总量不足带来的问题，在反贫困工作中利用自身 贫困工作中取得了大量的成绩，但非政府组织的缺陷也使的目前无 成为主要的公共物品供给者 本文首先通过对政府与 经济学中的模式理论、委托 体模式进行研究，对政府与 织反贫困系统的改善措施与 供参考的意见o 关键词：反贫困主体 贫 由 兀 贫 的出现填补 的优势和特 法取代政府 非政府组织、农民的目标集合与行为选择入手，运用发展 代理理论与地方分权理论等理论工具对中国目前反贫困具 非政府组织的反贫困机制运行系统具体研究，探讨两种组 协作关系的改进手段，期望能为中国的反贫困工作提出可 非政府组织政府组织互动 a b s t r a c t ： s i n c et h e1 9 8 0 st h ec h i n e s eg o v e r n m e n tt ol a u n c ha m a s s i v ea n t i 。p o v e r t yw o r k , b yt h e e n do f2 0 0 1 ，t h ec h i n e s eg o v e r n m e n tt h r o u g ht h ei m p l e m e n t a t i o no fl a r g e 。s c a l e ，p r o d u c t i v e s p e c i a lp o v e r t yr e l i e fa n dd e v e l o p m e n tp l a nf o rt h em a j o r i t yo fw o m e n i nt h ei m p o v e r i s h e d r n r a lp o p u l a t i o nf r o m8 0m i l l i o ni n _ 1 9 9 4t o2 6 1m i l l i o ni n2 0 0 4 ，ad e c r e a s eo f5 3 9m i l l i o n e s s e n t i a l l yc o m p l e t e d w o r ka g a i n s tt h es t a g e h o w e v e r , 、g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s w o r k i n ga g a i n s t l o s ti n i t i a le f f e c t i v e n e s sa c c o m p a n i e dw i t ht h ea n t i 。p o v e r t y w o r k e n v i r o n m e n tc h a n g e s ，f o ra c h i e v et h en e x ts t a g eo ft h ea n t i p o v e r t yo b j e c t ；t h eu s eo fn e w a n t iw a y sa n dm e a n st oi n t r o d u c en e wa n t i p o v e r t ya n ds o c i a lf o r c e sh a s b e c o m et h em a r e p r e s s i n g 一 。 n g oi st or e m o v et h em o s te f f e c t i v ea n t i p o v e r t yo r g a n i z a t i o n so u t s i d et h em a i n , i t a p p e a r e da sa r e s u l to fp u b l i cg o o d st of i l ls u p p l yp r o b l e m sc a u s e db yi n s u f f i c i e n ti nt h e u s e o fa n t i p o v e r t yw o r ki nt h e i ro w na d v a n t a g e sa n dc h a r a c t e r i s t i c so fa n t i 。p o v e r t yw o r k a c h i e v e ds u b s t a n t i a lr e s u l t s ，h o w e v e r , n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s a l s om a d et h e m i s t a k et or e p l a c et h ec u r r e n tg o v e r n m e n ta sam a j o rp u b l i cg o o d sp r o v i d e r s t h i sp a p e rf i r s t l yt h r o u g hg o v e r n m e n t a la n dn o n 。g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，t a r m e r s w i t ht h eg o a lo fa c t sc h o s e nb yt h ea s s e m b l y , u s et h em o d e lo fd e v e l o p m e n te c o n o m i c s t h e o r y , at h e o r ya n dd e c e n t r a l i z a t i o na g e n tt h e o r ya n do t h e rt h e o r i e s o fc h i n a sc u r r e n t a n t i p o v e r t yt o o lf o rt h es t u d yo fs p e c i f i cm o d e l sf o rg o v e r n m e n ta n dn o n 。g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n sa g a i n s tm e c h a n i s m ss y s t e ms p e c i f i cs t u d i e se x p l o r et w o o r g a n i z a t i o n sa g a i n s t s y s t e mi m p r o v e m e n t sa n d c o l l a b o r a t i o nt o o l st oi m p r o v er e l a t i o n s ，a n de x p r e s s e dt h eh o p e f o rc h i n a sa n t i p o v e r t yw o r ka v a i l a b l e k e y w o r d ： a n t im a i n ；n g o ；g o v e r n m e n t a l ；i n t e r a c t i o n 2 政口反作很 国人了工经中困成困己 年村本反略 自过从工了通量困去 府数贫失 一导言 1 1 选题背景和目的 “贫困”是所有发展中国家面临的最重大的社会问题之一。近2 0 年来，世界经 济增长相当显著，而国别之间的贫富悬殊却越来越大了。联合国1 9 9 7 年的人文发 展报告披露，最近2 0 年世界穷国从2 7 个增加到4 8 个，贫困人口从1 0 亿人增至1 3 亿人，并且仍在以每年2 5 0 0 万人的速度增加。从世界范围看，经济增长是减少贫困 的最重要单项因素。依据对1 5 0 个国家1 9 8 0 1 9 9 8 年的数据分析表明，经济增产或收 缩与贫困发生率具有极为显著的关系。“例如，其中四分之一经济年均增长率达到约 8 的国家，贫困发生率年均减少速度在6 以上，而另外四分之一经济年均负增长率约 6 的国家，贫困发生率年均增加速度超过1 0 。”国因此，贫困问题解的好坏直接影响 到人类追求公平，自由的政治目标。消除贫困是人类面临的共同任务，也是中国社会 经济发展的大问题。 缓解和消除贫困是中国政府矢志不渝的目标。中国政府通过实施大规模的、富有 成效的专项扶贫开发计划，使妇女占多数的农村贫困人口数量从1 9 9 4 年的8 0 0 0 万下 降到2 0 0 4 年的2 6 1 0 万，减少了5 3 9 0 万。国家用八七反贫困攻坚计划的完成只是 完成了一个阶段的工作，并不是我国反贫困开发工作的结束，而是一个新的起点。在 反贫困开发的道路上，我们需要做的工作仍然很多，十几年的反贫困开发只是解决了 农村贫困人口的温饱问题，摆脱贫困、进入小康，实现共同富裕，仍然需要长期的奋 斗和努力。中国是一个发展中国家，除了一些大城市和沿海地区，整个中国处于不发 达阶段，农村尤其不发达，这是现实，也是一个长期、艰苦、复杂的历史任务。面对 反贫困开发的新阶段，必须有新的方略、新的战略构想。为此，2 0 0 1 年中国政府又制 订并开始实旌一个新的国家反贫困计划中国农村反贫困开发纲要( 2 0 0 1 2 0 1 0 年) ，再次明确提出要坚持开发式反贫困方针，通过改善贫困地区的基本生产生活条 件、加强贫困乡村的基础设施建设、改善生态环境等措施来帮助没有解决温饱的绝对 贫困人口解决温饱，帮助初步解决温饱的相对贫困人口增加收入，提高生活质量和综 合素质。 图 。w o r l db a n k ( 2 0 0 1 ) ：a t t a c k i n gp o v e r t y o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s ， 在中国，扶贫工作主要由政府反贫困和“社会反贫困”两部分组成的。政府中成 立了以国务院反贫困领导小组为核心的政府反贫困组织，统一规划和协调各个部门开 展全国的反贫困工作。大多数贫困省、贫困地区和贫困县都比照中央模式成立了反贫 困领导小组和反贫困，从而形成了中央到地方的一个完整反贫困系统。“社会反贫困” 方面，主要由非政府组织、企业、个人组成。在中国政府组织扶贫的决策的输入与输 出过程中，当代中国的政府过程同西方的政府过程既有相同的一面也有其特点： 首先，中国的政府是“大政府”，既包括中央政府和地方政府，也包括中国共产 党各级党委和各级人民代表大会和各级政治协商会议，包括各级人民法院和各级人民 检察院，同时还有军队系统。其次，我国是社会主义国家，人民群众的根本利益是一 致，中国共产党是代表大多数群众利益的政党。所以，我国不像西方社会有形形色色 的利益集团、压力集团，多如牛毛的政党。我国的政党制度是中国共产党领导下多党 合作制度，中国共产党是政府过程的核心。尽管我国不存在利益集团，但是，由于长 期以来，社会的阶层的分化，各阶层在根本利益一致的基础上，还存在一些具体利益 差别。于是便出现代表不同阶层的组织，也就产生了我们所说的公共产品的提供问题。 图表1 2当代中国基本政治关系 因此，中国的反贫困工作有着自身的特点，转型时期以来，我国直强调建立“小 政府，大社会”，这就要求政府部分职能的转出，从过多的职能中解脱出来。政府基 4 本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面。这种分类较全面地 概括了政府职能的基本内容，但也存在一个明显的缺陷，即无法反映政府职能方式的 变化，很难反映政府职能在计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中应有的 变化。它传递给人们的信息还是从政治、经济到文化、社会方方面面的事务都应由政 府去管，无所不包，忽视市场的作用。事实上，市场经济体制下的政府职能与计划经 济体制下的政府职能，无论是在内容上还是在实现方式上都有很大的差异。社会主义 市场经济条件下政府的基本职能可分为；政治职能、发展与调控职能、管理职能和服 务职能。 目前，我国反贫困的大环境正在发生变化，反贫困开发呈现出以下几个基本特征： 1 、经过连续数年的奋斗，中国的反贫困开发将进入一个巩固温饱，继续提高贫困农 民收入、促进贫困地区发展的新阶段。2 、反贫困工作的难度和深度在增加，反贫困 工作将会深入到更为偏远和贫困的地区，遇见未遇见过的情况。3 、贫困地区和贫困 人口将面临新的发展机遇和新的压力。中国加入w t o 以后，这种挑战更尖锐，压力更 沉重，贫困地区面临的不仅是本地市场、全国市场的竞争，甚至是全球范围的竞争。 4 、非政府组织在反贫困工作中的重要性越来越明显，如何更为有效的发挥非政府组 织的优势而不仅仅是发挥辅助性的作用是十分迫切的问题。5 、反贫困工作方式的变 化上，由原来“输血”转变为“造血”取得了良好的效果，但是如何真正实现“授人 以鱼”到“授人以渔”的变化仍然需要实践和探索。6 、社会公平方面，反贫困工作 并不是仅仅体现在经济数字上，更多的时候他应该是一种基于社会成员政治公平基础 上开展的全面性工作。 已在大面积上解决了贫困的问题上将非政府组织引入反贫困工作中，是我国现阶 段反贫困的必然选择，也是国际经验的选择。 图表1 3 三种公共物品提供者之间的关系 页。 资料来源：王绍光，多元与统第三部门国际比较研究，浙江人民出版社，1 9 9 9 年，第3 5 政府职能转变，不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府行使职能方式的转变、 政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革。政府职能转变的内容有以下三 个方面；一是政府职能的外部转移，即政府与其他非政府组织之间发生的职能重新调 整和组合。按照市场经济的要求，政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位以及 非政府组织，防止政府职能的“越位”，同时将属于自己的职能收归政府所有，避免 政府职能的“缺位”。通过政府职能的外部转移，明确政府“能做什么，不能做什么”， “该管什么，不该管什么”，这是政府职能转变的基本出发点。二是政府职能的内部 5 转移，即政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间的职能配置和划分。职能的设计、 配置、分解，要遵循权责一致的原则。三是行政管理方式的转变。行政管理方式，即 政府行使职能的方式，包括工作方式、工作作风、运作程序等各个方面。政府行政管 理方式的转变，就是按照市场经济的要求，将传统计划经济体制下的单一行政手段， 转向综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。政府职能发生变化， 行使职能的方式必将发生变化。 1 2 论文相关理论综述， 1 2 1当代政府治理模式基本理念 政府“治理”涵义在现时代的巨大变化以及传统政府统治概念的重大差异，代表 着当今政府管理理念发生了根本性变化，而这些新理念最终体现在政府管理度与组织 创新过程的种种努力之中。尽管许多学者对政府“治理”的外延与内涵有不同的理解， 但在与传统政府统治观念的比较中，学者们都不否认，政府治理模式包含以下的基本 理念： 第一，社会公共管理的责任由政府组织、第三部门、公民自组织等共同承担，从 而重构政府与公民社会的关系。传统的政府统治始终强调，政府组织是行使国家事务 管理与社会事务管理的唯一权力中心。这意味着，政府组织必然依靠强制力和权威， 集中掌握与控制国家、社会事务管理的各种资源，并以国家的名义组织各种公共物品 和公共服务的提供和生产。由此产生的行动逻辑必然是：政府将不断地扩大其在经济、 政治、文化和社会领域的管理职能；行政管理权集中，政府各级组织尤其是上级组织 承担了越来越多的决策、管理与服务的责任；而政府组织自身的规模势必不断地扩张， 常任职务公务员数量迅速增加，财政支出规模日益扩大。尼斯坎南的政府模型便是一 个很好的说明，该模型基于三条假设：( 1 ) 双边垄断：( 2 ) 信息不对称；( 3 ) 预算最大化。 该模型涉及三个主要角色；立法部门：行政部门：公众。双边垄断假设是指在 决定公共物品的提供水平时，立法部门作为公共物品购买者是一个垄断的买方，而行 政部门作为公共物品的供给者是一个垄断的卖方。信息不对称假设是指行政部门对公 共物品供给成本及需求成本具有完整的信息，而立法部门及公众只具有部分信息。公 共物品是一种数量和质量都难以直接界定的物品，因此立法部门和公众很难对行政部 门的产出进行有效的监督。行政部门可以利用自己的信息优势达到自己的目标。该模 型说明政府部门总是有一种预算扩张的趋势，由于其垄断地位，它总可以获取额外利 益，而预算越大，表明其权利越大，又由于其预算不可以分红、积累、储蓄，因此预 算规模越大其直接后果就是行政部门的扩张。 在当代治理主义的精神下，政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色， 特别是在合法地使用暴力，决定重大公共资源分配方向和维护公民事基本权力，实现 公平价值等方面，政府仍将发挥着其他组织不可替代的作用，但是它不再是实施社会 管理功能的唯一核心，这意味着，非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自组织 等第三部门和市场组织将与政府一起共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责 任，这些组织的权力也将得到社会和公民的认可。正如奥斯本和盖布勒在改革政府： 企业精神如何改革着公营部门一书中分析的那样，政府实现公共服务的方式将是掌 舵，而不是直接划桨，其控制的权力将从集中走向分散。这一变革内在的行动逻辑是， 市民社会和民间的自组织将成为一种主要的发展潮流，公民的个人责任以及个人对自 己决定承担的后果将上升为社会选择过程中的主要法则，多元竞争被不断引入公共物 品和服务的提供与生产过程中。在政府体系中，政府管理职能和权限也不断向地方政 府迁移，地方治理形成了权力下放，地方自主管理的格局，社会事务的管理则更多地 由社区组织承担起来。如表格2 1 ：三个部门比较图 三个部门的比较 每一个部门适合的任务 ( e = 有效果的，i = 无效果的，d = 取决于环境) 图表1 4 三个部门比较图 公共部门私营部门 第三部门 最适合公共部门 政策管理 eid 管理实施 e i d 实施公平 eie 防止歧视 edd 防止剥削eie 提高社会凝聚力 eie 最适合市场私营部门 经济任务 ied 投资任务 ied 产生利润 i e i 提高自足能力 ied 最适合第三部门 社会的任务 die 需要自愿服务的任务 die 产生利润的服务 d i e 提高个人的责任心 ide 加强社区 die 提高对他人的责任心 die 资料来源：戴维奥斯本、特德盖布勒著：改革政府：企业精神如何改革着公营部门，上海译 文出版社1 9 9 6 年版，第3 3 0 页。 第二，重新认识市场在资源配置中的核心地位与作用，重理政府组织与市场组织 的关系。传统政府统治观念认为市场组织形式存在着重大的弊端，如公共物品供给缺 乏、外部性、垄断、经济波动和收入分配的不平等性及其贫富差距扩大与贫困等，而 “市场失败”造成的这些缺陷只能依靠政府组织运用行政规制的方式才能得到弥补或 修正。而当代治理主义观念则体现了这样的一种价值，它们认为，市场组织存在着失 败，政府组织同样也存在着失败，而且“政府失败”带来的危害或许比“市场失败” 的问题可能更大，同时强调了政府及其活动的有限性、市场在解决资源配置过程作用 中的优先性，故治理主义主张政府要找到管理市场和社会的合理界限，通过多元化的 制度和组织结构安排，在第三部门和市场能够发挥作用及优势的地方，应首先由第三 部门和市场组织来完成相关的责任。 第三，从政府的完全理性假设到有限理性假设，解释政府管理模式改革必然性的 7 行为主义依据。传统的政府统治观念建立在政府的绝对理性的假设基础上，在传统的 政府统治观念中，政府被认为是具有全知全能，完全理性的实体。也就是说，即使面 对着高度不确定的外部环境和变化多样的需求偏好状况，政府组织也依然能够控制完 全的信息，即掌握各种问题的性质，知晓问题发生的原因，明了公民的各种偏好选择， 能够做出决策的各种各选方案，预测到所有备选方案实施后可能产生的所有后果，并 从中抉择出最优的决策方案。这就等于假定了政府在任何情况下都具有无往而不胜的 能力。而治理主义的假设依据是政府组织的有限理性以及政府官员的“经济人”假定。 在当今政府的治理变革过程中，人们对政府行为的分析和判断设定在有限理性和“经 济人”的假设前提基础上。这意味着政府作为一个由个人组成的群体，同样面对着人 类都必须面对的“理性无知”和“信息悖论”等问题。换句话说，在不确定的环境中， 政府也只能了解和获得某些特定的知识与信息，而对另外_ 些信息处于无知的状态。 如果要想获取所有人全部的信息，那么必须支付极其高昂的成本。另外一方面，在公 共选择学派的眼里，无论是政府组织本身，还是政府机关里工作的政府官员都是理性 的经济人，他们行为的基本出发点是要追求自身效用的最大化。为了获取效用最大化， 政府机关往往追求预算的最大化，并不断扩张组织规模和过度供给公共物品。所以政 府能否不折不扣地代表公共利益，能否在公共物品及服务的提供上作到高效率将是一 个疑问。正是在这样的行为假设上，当代的治理主义才倡导政府进行治理变革运动。 1 2 2 主要理论综述 ( 一) 政府过程理论 1 9 0 8 年美国著名学者阿瑟本特利推出其代表作政府过程一书，首次提出 了政府过程的概念用于对政府的研究。从政治集团的角度描绘了一幅美国政治舞台的 宏观图景，把政府和政策的过程解释为利益集团在政府内外相互作用的结果。其后， 1 9 5 1 年哥伦比亚大学教授戴威杜鲁门发表了它的主要著作政府过程：政治利益 和公众舆论进一步论述了团体与政府的关系，团体组织与领导地位、选举活动、立 法过程等。代表着政府过程理论最大成就的是阿尔蒙德与小g 宾厄姆鲍威尔合著 的比较政治学：体系、过程和政策一书。他们把过程看作政治体系权衡功能的 个层次，并分析了过程文化、政府过程结构、政治交流的过程结果和过程功能，并重 点分析了决策过程和过程产品问题，分析了政治体系的实际运动过程，政治体系与其 存在于其中的社会环境之间关系。政治过程是现代政治科学的种重要的研究方法， 是对政治活动特别是政府活动的行为运转、程序以及各构成要素，特别是各政治利益 团体( 群体) 之间，以及它们与政府之间的交互关系进行实证性的分析：研究和阐述。 政府过程中的过程是一种对政府行为进行分析的方法和视角，或者说是一种政府 分析的框架。政府过程也是一个公共政策的运作过程，他更加关注政府的功能活动， 而不是静态的结构关系。主要是关注以下几个问题：谁控制着决策权? 谁能够参与决 策过程? 谁又影响了决策过程? 社会利益是如何输入决策中枢的? 政策是如何制定 出来的? 政策制定的法定程序如何? 实际过程如何? 政策是如何执行的? 谁控制着 政策的执行过程? 政策能否得到有效的执行? 影响政策执行因素是什么? 政策制定 与执行是怎样互动的? 等等。 ( 二) 委托一代理理论 在经济学上，委托一代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易，交易中有信 息优势的一方称为代理人或知情者，另一方为委托人或不知情者。信息的非对称性可 以从两个角度来划分即发生的时间和内容，从时间上，信息的非对称发生在事前的为 逆向选择行为，发生在事后的为道德风险行为。依据非对称信息的内容，信息可能代 理人的行动，也可能是代理人的知识。因此，张维迎将委托人一代理人模型分为五种 类型：( 1 ) 隐藏行动的道德风险模型，签约时信息完全，签约后代理人选择行动既工作 努力或不努力，委托人只能观察到结果，而不能直接观察到代理人的行动本身和自然 状态本身：( 2 ) 隐藏信息的道德风险模型，签约时信息是对称的，代理人依据观察到的 自然状态选择行为，委托人只能观察到代理人的行动，但不能观察自然的选择：( 3 ) 逆 向选择模型，签约前信息不对称，自然状态选择代理人的类型，代理人也知道自己的 类型，委托人不知道代理人的类型：( 4 ) 信号传递模型，自然选择代理人的类型，代理 人知道自己的类型，委托人不知道，为了显示自己的类型，代理人选择某种信号，委 托人在观察到信号之后与代理人签订合同：( 5 ) 信息甄别模型，自然选择代理人的类 型，代理人知道自己的类型，委托人不知道，委托人提供多个合同给代理人选择，代 理人根据自己的类型选择一个最适合的合同，并根据合同选择行动。 ( 三) 博弈论理论 1 9 4 4 年冯诺依曼和摩根斯特恩的博弈论与经济行为，论证了标准型、广义 型、合作型等博弈模型解的概念和分析方法，形成了博弈论与经济博弈论的基础，但 这种博弈论过于数理化，难以应用。1 9 9 4 年诺贝尔经济学奖授予了纳什、泽尔滕和豪 尔绍尼，他们和其他学者经过半个多世纪的努力，形成了现代博弈论的基本内容，即 完全信息静态对策与动态对策、不完全信息静态对策和动态对策、合作对策。 纳什从1 9 5 0 年开始取得研究成果，到1 9 9 4 年获奖，时滞长达4 0 余年。这就是 说，获得诺贝尔经济学奖的成果不是世界上最新的研究成果，就博弈论而言，规制理 论、学习理论等等才是最前沿的研究课题。其次，现有博弈论的框架是信息结构、局 中人、策略空间和支付函数，应用它研究经济问题时，要“削足适履”，套用博弈模 型，而不是从实际问题出发，概括出新的博弈模型，这使博弈论在经济中的应用受到 了种种限制，使许多问题不能用它进行分析，如“以少胜多”、“以弱胜强”、“慢 吃快”等等。有时在博弈中，局中人一方或双方受背后的第三人控制，等等。 近十年来，博弈论被广泛应用到经济学、管理学、社会学、政治学、军事科学和 其他社会科学的各个领域，博弈论者也成为了诺贝尔经济学奖的热门人物。 1 2 3 我国非政府组织的发展现状 在社会主义社会，人民群众的根本利益是一致的。但是，凡是存在分工的地方， 就存在利益差别，因此，不同的社会群体仍有其特殊的利益要求，代表不同利益群体 的非政府组织，就有其存在的必然性和现实性，作为共产党和政府机关联系群众、教 育群众、团结群众的“杠杆纽带”“桥梁”，在我国非政府组织和共产党一样具有 久远的历史，中国共产党诞生后所进行的革命活动与工人、农民、青年和妇女等组织 有着密切的联系。这些组织因在革命中的特殊作用，在社会主义社会建立后都确立了 自己恰当的位置并延续至今，成为当代中国非政府组织的始源。从1 9 4 9 年到1 9 7 8 年， 非政府组织的发展的选择性很强，只有工会、共青团和妇联有大的发展，其它则难以 发育，其根本原因在于新中国成立后建立的高度统一的政治与经济体制。政治上的一 元化领导，造成党群不分、政群不分，群众性的非政府组织纳入了i 雪家管制。解放前 些政治倾向比较明显的非政府组织被定义为“民主党派”转化为政党组织，共产党 领导的多党合作制，联络和团结了各种社会力量的非政府组织。因此，其他非政府组 织失去了存在的基础。经济上高度集中的计划管理体制，使政府成了全能的政府，管 理着各种生产活动、产品，生产者缺乏明确的责、权、利，缺乏应有的独立性。这样， 没有独立经济利益的生产者也就失去了争取利益的动力，更没有非政府组织在经济领 域争取利益的空间。高度统一的政治与经济体制，再加上单位功能的无所不及，把每 一个人的政治、经济和社会生活全部融入组织体系，使得代表不同群体利益的非政府 组织的产生成为不可能。 图表1 5 我国非政府组织的基本分类构成 非政府 组织 会员制组织 非会员制组织 现行法规中 统称为社 团：归属民 政部主管， 2 0 0 5 年统计 社团总量为 1 7 1 ，1 5 0 家 从上世纪8 0 年代起，非政府组织在中国的崛起的根本原因在于市场的发育所引 起的社会分化。经济体制改革所带来的影响已远远超出其经济意义，辐射至社会生活 的各个方面，并导致社会结构的重组。首先，经济改革导致社会主体分化，企业开始 享有一定程度的自主权，不再完全是政府的附属物。农村家庭也成了独立的经济单位。 企业和农民的这种主体地位的形成必然伴随着新的利益要求和新的权力的产生。为此 新的利益主体寻求新的连接方式，过去，他们从政府那里获取信息，今天作为独立的 商品生产者和经营者，面对的是竞争的市场和国外商品的压力，因此他们就需要以新 的方式沟通和连结起来，以保护自己的利益。非政府组织将分化出来的会主体联结成 新的群体，形成了新的社会沟通渠道和利益保护机制。其次，改革促使结构分化，在 经济改革之前，社会主义是以消灭阶级差别为目标。改革肯定了在社会主义初级阶段 社会成份的多样性、必要性和必然性。个体经济、私营经济以及外国资本和人员参与 的合资与独资企业，都是全新的社会成份，这些新的社会成份在原来的组织体系中没 有既定的位置，他们就组织起来新的社会组织保护自己的利益，如个体劳动者协会、 私营企业主协会等。再次，经济改革引起了剧烈的利益分化，市场的发育打破了以往 由政府决定人们利益的状况，拉大了收入的差距。在个人之间，一部分人先富起来， i 0 会 会 体 体 金 金 团 团 基 基 性 性 性 性 济 会 作 助 经 社 运 资厂、l，00 缸单 位 业 单 企 业 非 事 办 有 民 国 ，( 织 织 躲 松构 蚴 嬲 龃 蚍肭 龃 恤 触 艇觚 龇 龇 雠 辫鼢 懿 褴 吨 。服 厂l厂lll 在地区之间一部分地区先富起来。利益分化在组织上的表现就是形成和强化了人们的 群体观念，出现了群体认同。观念的一致促使人们联合起来，为成员谋取利益。“社 会分化导致了组织的分化，党与政府、政府与企业之间的责、权、利的重新调整，功 能的重新配置成为中国组织变迁的重要内容。与此同时，新型社会组织的发育，突破 了旧有组织体系自我发展的不足，作为与改革后新的经济社会条件相吻合的组织形 成，成为组织分化的一个重要内容。” 十一届三中全会以来，我国的经济体制改革取得了突破性进展，特别是社会主义 市场经济体制的建立和完善，使我国的生产力得到了极大的发展。多种所有制，多元 化利益主体进入社会，政府部门的部分社会职能逐步向非政府组织转移，群众参与社 会管理的积极性高涨，这就为我国非政府组织的发展奠定了基础。短短十几年我国的 非政府组织以不同寻常的速度发展，到1 9 9 8 年，已登记注册的社团法人的全国性的 协会、学会、基金会、慈善会等约有1 8 0 0 多个，其中基金会1 0 0 个左右，地方性社 团法人有2 0 多万个，其中基金会有1 万个左右。1 9 9 8 年目务院颁布了民办非企 业单位登记管理暂行条例和修订后的社团登记管理条例，非政府组织的发展走 上了法制化轨道，到2 0 0 4 年底全国性的非政府组织已达3 0 0 多个，地方性的非政府 组织突破了5 0 万个。非政府组织的勃兴有效地利用了我国的丰富的人力资源、物力 资源和自然资源，打破了过去由政府包办一切的社会结构，成为现代化建设的一支重 要力量。 1 3 相关概念的界定 ( 1 ) 贫困 贫困( p o v e r t y ) 是一个模糊的概念，是对于一种现象和状态的描述，其最为直 观的表现为生活困苦，贫困的定义是伴随者时间和空间的变化而变化的。对于贫困的 不同理解主要体现在对贫困的识别和加总上( 森，1 9 8 0 ) 。目前，对于贫困的认识为 绝对贫困和相对贫困。 最早对于贫困的认识是来源于经济角度的，其定义仅局限于收入概念和物质生活 的维持，认为如果家庭的总收入不足维持仅仅是物质生活所必备的需要，那么，这 个家庭就处于贫困。后经过加入其他方面因素的考虑，贫困的定义发生了变化，衍生 出了绝对贫困( a b s o l u t e p o v e r t y ) 与相对贫困( r e l a t i v ep o v e r t y ) ，其中，绝对贫 困是根据维持生理效能的最低需要进行界定的，它特出了贫困在生理、自然客观的内 涵，反映了维持最低限度生活需要的“绝对”标准。根据收入比较和差距而来定义贫 困就是相对贫困( r e l a t i v ep o v e r t y ) ，相对贫困是指个人或者家庭的收入低于社会 认可程度的那种生活境况。相对贫困的概念反映出贫困的时间和空间概念。这两个概 念也从生存的临界点上区分了贫困的中状态。 中国农村扶贫实践中对贫困概念的理解也是在不断发展的。在2 0 0 0 年前“贫困” 的政策含义主要是绝对贫困。2 0 0 1 年中国开始实施中国农村扶贫开发纲要 ( 2 0 0 1 2 0 1 0 年) 后，“贫困”的政策含义主要是绝对贫困，但已经开始包括相对贫困。 而国家统计局从2 0 0 0 年开始，在统计指标上将没有解决温饱的贫困人口改称为“极 端贫困人口”，同时将相对贫困人口纳入贫困人口统计范围，称之为“初步解决温饱、 但还不巩固的低收入人口”。按照新的统计口径，2 0 0 0 年中国农村极端贫困人口为 3 2 0 9 0 万，占农村总人口的3 4 ：低收入人口6 2 1 3 8 万，占农村总人口的6 7 。这 两部分一共；占中国农村人口的比重为1 0 2 。 。国家统计局农调队( 2 0 0 0 ) ：中国农村贫困监铡报告2 0 0 0 中国统计出版杜。 1 1 ( 2 ) 扶贫 扶贫表示的是一种反贫困的具体行为方式，在国际范围内，反贫困概念一般有三 中方式：一是减少贫困；二是缓解贫困；三是消除贫困。这三中概念体现了人们对于 反贫困工作的不同理解。结合本文的需要，在这里将扶贫定义为：“扶贫是指人们通 过资金或者技术上的方式改变贫困状况的活动。” ( 3 ) 反贫困主体 “反贫困主体”这一概念在国内没有相关学者对其进行专门的描述。目前，国内 很多学者在不同的著作中对于概念的运用也是比较混乱的，基于研究的需要，笔者认 为，主要原因在于反贫困实际工作中的特点。首先，从哲学上主客体的观念来讲，在 一定的环境中某一事物对于其他事物而言是主体，但同时在另一环境或者是更小的环 境中原先作为客体的事物对于另外的事物而言又是主体。所以，主客体的定义不是绝 对的，而是由研究环境所决定的，是相对的，不同的研究环境和研究对象有不同主客 体。其次，就是要把握住一定环境中的特点。 有鉴于此，笔者对于反贫困主体的概念界定为：“反贫困主体在反贫困过程中参 与到资源的分配、教育、培训、监督等活动的组织或者个人，其中包含有资源主体与 接受主体。”这也是本文中特指的反贫困主体。 ( 4 ) 非政府组织 非政府组织顾名思义就是与政府相对应的社会组织，至今在学术界还没有明确的 定义。这个名词最早是在1 9 4 5 年6 月签订的联合国宪章第7 1 款中正式加以 使用的，是指处于政府和企业之间的一大批社会组织。理论界把政府部门称为第一部 门，把企业( 市场) 称为第二部门，所以有人把非政府组织叫做第三部门，作为政府 与企业的中介，也有人把非政府组织称为中介组织或社会团体，相对于政府它又可称 为民间组织。作为第三部门的非政府组织在现实生活中包括各种学会、协会、慈善组 织、基金会等等。涉及到社会福利：教育、保健、社区服务、生态环境、文化艺术、 国际合作等诸多领域。它的基本特征是：第一、民间性，它是非政府组织自然在体制 上独立于政府，既不是政府的一部分，也不受制于政府。第二、非营利性或公益性， 与企业不同，他不以营利为目的，服务于某些公共领域，为公众奉献。第三、组织性， 这使他与政府和企业( 市场) 之外的非正式的、随意性的群体相区别。第四、自制性， 即自我管理，自我约束，既不受制于政府，也不受制于企业。第五、志愿性，组织成 员的构成和活动是非强制性的，参与的基础是志愿性的。 本文中所界定的非政府组织是指那些非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于 公益事业的社会中介组织，包含国际性非政府组织、草根非政府组织、半官半民的非 政府组织。但不包括带有浓烈政治色彩的具有很强意识形态倾向的“颜色革命”非政 府组织。 ( 5 ) 公共物品 公共物品是西方福利经济学的重要研究对象。在经济学史上p 萨缪尔森是现代福 利经济公共物品理论的奠基人，1 9 5 4 年萨缪尔森发表了一篇著名的论文一论公共支 出的纯粹理论中，给出了公共物品的完整定义：即每一个个人对该物品的消费不会 造成其他个人消费的减少。 i 4 研究的意义和创新之处 。p 舭，a s a m u d s o n ! t h ep u r e t h e o z y o f p u b l i c e x p e n d i t u c e ，r e v i e w o f e c o n o m i c s ，n o v e m b e t , 1 9 5 4 ，p 3 6 1 2 与己有的同类研究相比：本论文的创新之处主要体现在以下4 个方面： ( 1 ) 本文将扶贫模式区分为广义和狭义两种理解，从扶贫模式角度，在对中国目 前的几种模式进行扶贫进行实证分析的基础上，构建了模式的理论分析框架，并对模 式内部结构和运行机制等方面进行了完整解释，归纳区分了开发式扶贫模式的核心部 分外延或变种部分。类似的分析在目前同类研究中基本上是空白。 ( 2 ) 本文运用系统分析方法，对中国农村开发式扶贫模式的决策、传递、接受、 监控与反馈四个内部子系统的主体结构、运行机制、效率与改进等进行了研究，在此 基础上进一步对模式内部四个子系统主体结构、运作机制、运作效率及其相互关联性、 影响因素和模式总体效率与改进等进行了系统分析，研究得出的主要结论和政策建议 比较符合实际。 ( 3 ) 本文在对中国农村开发式扶贫模式的研究中，将中央政府与地方政府、相关 政府部门与金融组织、贫团农户视为各自相对独立的利益集团，注意了各利益集团之 间的相互博弈关系，并运用地方分权的理论进行了分析。这是目前的同类研究所忽略 的。 ( 4 ) 本文所提出非政府组织与政府组织之间的协作关系研究是目前国内研究的空 白，尚未形成成熟的理论，所以本研究丰富了模式分析方法，也为模式理论研究提供 了新的国别案例。 二反贫困主体的目标集合与行为选择 2 1 政府组织的目标集合与行为选择 2 1 1 政府组织的目标集合 组织目标的形成是组织内部利益主体相互之间妥协和利益综合的结果，政府组织 的目标集合主要包括以下几个部分： 表 国家的职能可分做经济、政治、文化等几个方面，对于中央政府而言，其职能是 提供全国范围内的公共产品，保证社会公共产品的供给能够在一定程度上适应社会需 求，具体到农业上来说就是制定农业的可持续发展计划并维持农业的可持续发展。因 此，对于中央来说，扶贫资金的使用就是为了实现农业的可持续发展，保证社会经济 进步和文明进步。 因此，中央的专项资金的主旨目标是实现农业的可持续发展和社会的公平，它的 特征具有长远性和全局性。在1 9 9 年中国2 1 世纪议程一中国2 1 世纪人口、环境与 发展自皮书中明确提出了农业可持续发展的定义，即在保证当今农业发展的同时， 通过合理利用自然资源，减少破坏与损耗，为未来的发展得以持续留下足够的空间， 以确保后人的发展机会。农业可持续发展的目标主要包括：( 1 ) 保持农业生产率稳步 增长，提高农产品产量和食物的安全保障，达到保证供给，不断满足国家经济发展和 人民生活水平目提高的需要；( 2 ) 保持农村经济的持续增长，大幅度地增加农民收入， 消灭贫困，彻底改变农村落后的状况；( 3 ) 建立起农业和农村经济系统有效运转及良 性发展的生产经营机制；( 4 ) 保护和改善农业生产环境，维护生态平衡，合理持续地 利用农业自然资源，实现生产、经济、社会和生态环境的协调发展。 ( 二) 地方政府组织的目标集合 地方政府作为地方公共管理的主体，在公共管理的过程之中所追求的主要是实现 “公共利益的最大化”，但是在这一过程之中，由于政府部门的自身科层的组织模式 和过于臃肿的行政体制使得这一目标在追求的过程中有时为了实现“最大化”而伤害 到部分社会公众的利益i 我们应该注意到，地方政府的构成包括：政府官员、政府工 作人员以及具体项目的执行人员，这些才真正构成了地方政府的组织目标，在下面的 1 4 分析中笔者将对具体的各个部分的目标集合进行分析。 具体而言，地方政府对于的公共物品和政策上的支持都是中央目标的具体分解和 支持，也就是实现中央要求，完善地方政策和公共物品以期实现农业的可持续发展。 地方的农业发展目标一般为：( 1 ) 保证地方农业生产率的增长。提高地方农产品 产量和安全保障，达到保证供给。( 2 ) 保持农业经济的稳定增长，提高农民收入，消 灭贫困。( 3 ) 建立地区农业和农村经济良性发展的有效机制。( 4 ) 保护和改善农业生 产环境，维护生态平衡，合理有效的利用地区资源实现经济、环境、资源的协调发展。 目标是具有多重性的，扶贫资金的运用和政策上的支持应该还包括有政治需求，例如： 社会稳定，尤其是少数民族地区。政治文明发展，进一步推进基层文明建设，实现社 会主义文明等都是政府政策政治上的需求。政府希望能够达到保持思想意识形态上的 一致性，希望通过政府自身的实际行动来表达意识形态的真实性。 另外，作为贫困地区地方基层政府而言，他与其他政府组织有一个很大的区别一 “财政困境”，。具体原因是多方面的，首先来讲，历史原因和自然条件是造成地方 政府经济发展落后的主要原因。其次是体制上的功能缺陷，分税制造成了基层政府财 权缩小而事物增多。这些成了地方财政收入上的不足。因此，贫困地区地方基层政府 面临着更多的经济困难，例如地方教师的工资发放、城建经费等等。 ( 三) 地方政府官员的目标集合 政府官员个人来讲，发展经济是其首要任务，这也是我国当前对政府官员个人政 绩的主要考核标准。在这一思想的引领下官员在工作中很自然的会出现为提升个人政 绩和考核结果在实际工作中出现“自利性”，这是学者们在研究政府行为中十分关注 的问题，这种倾向的结果最终造成了很多好的想法在实际工作中产生的结果与目标有 着巨大的差距，例如北京大学教授王强认为基层政府官员个人的基本行为目标假定为 寻求个人租金最大化，力图政策安排中攫取租金；追求政绩的显赫，以获得行政系统 内的激励；执行上级政府的政策指令，并努力使执行成本最小。如前所说，这其中 的有的目标是组织的目标，如努力使执行成本最小应该属于组织目标的范畴，所以笔 者认为基层政府官员个人的目标包括下面一些内