（行政管理专业论文）政府主导下的农民集中安置社区治理模式探索——以成都为例.pdf

摘要 摘要 随着我国城市化的迅猛发展，农民集中居住区建设成为推进现代化新农村建 设的重要举措，是落实科学发展观的具体体现，对于统筹城乡经济社会发展，加 速改善农村面貌，实现城乡经济、社会、环境协调发展具有十分重要的意义。 本文以农民集中安置社区为研究对象，从治理、社区治理和公共治理的研究 视角，通过分析国内农民集中安置社区的现状与问题，比较和借鉴国外相关社区 治理的国际经验，提出了建立我国政府主导下的农民集中安置社区治理模式的研 究结论。文章首先对农民集中安置社区治理的相关理论做出介绍；其次，介绍了 我国农民集中安置社区产生的历史背景、现实状况和主要治理模式，并将中外治 理模式进行比较，得出启示；第四章为核心章，提出农民集中安置社区治理模式， 并对其影响要素、体制设计以及预期效果进行了阐述；在第五章中，对模式的实 现途径进行了论述；末章为实践篇章，结合成都市对政府主导下的农民集中安置 社区治理模式的实践探索进行实证分析，总结其社区治理的建设特色和成功经验， 得出相关启示。 本文属于基础应用性研究，采用理论联系实际的研究方法，对提出的理论模 式予以实证分析和实践推广。从概念到本质，从特征到规律，从微观到宏观，从 局部到整体等不同层面就中外农民集中安置社区的治理模式进行比较和研究，以 期较为准确地揭示出该治理模式的特点及规律，构建出一种适合中国国情的政府 主导下农民集中安置社区的治理模式。 论文的创新之处体现在：其一，对理论的创新。由于目前我国关于农民集中 安置社区相关理论研究的缺失，对农民集中安置社区的政府公共治理问题进行探 讨，在一定程度上丰富我国城市化背景下政府社区治理理论问题的研究，对理论 内容进行及时补充，拓展了理论研究的外延。本文将社区治理与新公共管理理论 相结合，突破单一学术领域研究的局限，并带来理论研究方法上的创新。其二， 对研究对象的创新。以城市化进程中失地农民的集中安置社区为研究对象，从社 区治理模式的角度提出建立农民集中安置社区的创新命题。 关键词：政府主导，农民安置，社区，治理模式 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h ef a s td e v e l o p m e n to ft h ec h i n e s eu r b a n i z a t i o n , t h ec o m m u n i t yo fp e a s a n t r e s e t t l e m e n tb e c a m ea ni m p o r t a n tm e a s u r eo fp r o m o t i n gt h em o d e r n i z a t i o no ft h en e w r u r a ld e v e l o p m e n t ，i ti sac o n c r e t ee m b o d i m e n to fi m p l e m e n t i n gt h es c i e n t i f i cc o n c e p t i th a dag r e a ts i g n i f i c a n c eo ft h eu r b a na n dr u r a le c o n o m i c sa n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ， a c c e l e r a t i n gt h ei m p r o v e m e n to fr u r a la r e a s ，m a k i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h et o w n r u r a le c o n o m i c s ，s o c i e t ya n de n v i r o n m e n tc o m et r u e t h er e s e a r c ho b j e c to ft h i sp a p e ri st h ec o m m u n i t yo fp e a s a n tr e s e t t l e m e n t ，f r o mt h e p e r s p e c t i v e o fg o v e r n a n c e t h e o r y , c o m m u n i t yg o v e r n a n c et h e o r y a n dp u b l i c g o v e r n a n c et h e o r y , a n a l y z i n gt h es i t u a t i o na n dp r o b l e m so f t h ed o m e s t i cc o m m u n i t i e s o fp e a s a n tr e s e t t l e m e n t , c o m p a r i n gt h ee x p e r i e n c e so nt h ec o m m u n i t yg o v e r n a n c e b e t w e e nt h ec h i n e s ea n df o r e i g nc o u n t r i e s ，p r o p o s i n gt h ec o n c l u s i o no fe s t a b l i s h i n g t h eg o v e r n m e n tg u a r dm o d e lo ft h ec o m m u n i t yo fp e a s a n tr e s e t t l e m e n t f i r s t l y , g a v et h e d e s c r i p t i o no ft h er e l e v a n tt h e o r y ；s e c o n d l y , i n 仃o d u c e dt h eh i s t o r i c a lb a c k g r o u n d ，t h e a c t u a ls i t u a t i o na n dt h em a i ng o v e r n a n c em o d e lo ft h i sc o m m u n i t y , c o m p a r i n gt h e d i f f e r e n c eo fc h i n e s ea n df o r e i g n , c a m et oe n l i g h t e n m e n t ；a st h ec o r ec h a p t e r s ，c h a p t e r i vp r o p o s e dag o v e r n m e n tg u a r dm o d e lo ft h ec o m m u n i t yo fp e a s a n tr e s e t t l e m e n t , a n d g a v et h ed e s c r i p t i o no ft h i sm o d e l st h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n , i m p a c te l e m e n t s ，s y s t e m d e s i g na n dt h ee x p e c t e dr e s u l t s ；i nt h ef i f t hc h a p t e r , i tg a v et h ew a y st oh o w t ob u i l d t h i sm o d e li nr e a l i t y ；i nt h ep r a c t i c ec h a p t e r , i ti n 仃o d u c e dt h ec h e n g d up r a c t i c ec a s e ， a n a l y z i n gi t sc h a r a c t e r sa n ds u c c e s s f u le x p e r i e n c e s ，m a k i n gs o m es u g g e s t i o n sf o ri t s p r o g r e s sa n dd e v e l o p m e n t t h i sa r t i c l ec o m b i n e dt h et h e o r y 晰t l lp r a c t i c e ，i tp r o v e da n dw i d e l yp r o m o t e dt h e t h e o r e t i c a lm o d e l f r o mt h ec o n c e p tt ot h ee s s e n c e ，f r o mt h ec h a r a c t e r i s t i c st ot h el a w , f r o mm i c r ot om a c r o 。f r o ml o c a lt oaw h o l e i tm a d eac o m p a r i s o no nt h ed i f f e r e n c eo f t h eg o v e r n a n c em o d e lb e t w e e nt h ec h i n e s ea n dt h ef o r e i g nc o u n t r yt or e v e a l e dt h e c h a r a c t e r i s t i c sa n dl a w so ft h i sm o d e l ，i no r d e rt ob u i l tag o v e r n m e n t l e dg o v e r n a n c e m o d e lo fc o m m u n i t yo fp e a s a n tr e s e t t l e m e n tw h i c hi sf i tt oc h i n e s ea c t u a ls i t u a t i o n i i a b s t r a c t t h ei n n o v a t i o no ft h i sa r t i c l ei s ：f i r s t l y , t h ei n n o v a t i o no ft h e o r y i tc o m b i n e dt h e c o m m u n i t ya n dg o v e r n a n c et h e o r y , b r e a k i n gt h el i m i t a t i o n so fas i n g l ea c a d e m i cs t u d y , b r i n g i n gi n n o v a t i o no ft h e o r e t i c a lr e s e a r c hm e t h o d s s e c o n d l y ，b e c a u s eo ft h el a c ko f t h er e l e v a n tt h e o r e t i c a lr e s e a r c h ，t h ed i s c u s s i o no ft h i st o p i c ，t os o m ee x t e n t , w i l le n r i c h t h ec o m m u n i t yg o v e r n a n c et h e o r yi nt h eu r b a n i z a t i o nb a c k g r o u n d ，c o m p l e m e n t i n ga n d e x p a n d i n gt h et h e o r e t i c a ls t u d y s e c o n d l y , t h ei n n o v a t i o no ft h er e s e a r c ho b j e c t r e g a r d e dt h ec o m m u n i t yo ft h e l a n d l e s sp e a s a n tr e s e t t l e m e n ta st h er e s e a r c ho b j e c t ，i nt h e p e r s p e c t i v eo f t h ec o m m u n i t y g o v e r n a n c em o d e lt os e tu pa ni n n o v a t i o np r o p o s i t i o no fp e a s a n tc o m m u n i t i e s k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t - l e d ，p e a s a n tr e s e t t l e m e n t ，c o m m u n i t y , g o v e r n a n c em o d e l i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：么虹日期：历妒了年占月门日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) p 签名：勉 导师签名： 讳，基 日期：一年f 月，旧 第一章绪论 第一章绪论 2 1 世纪是城市化的世纪，它是以农村人口向城市迁移和集中为特征的一种历 史进程，体现在农民居住的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产与 生活方式的演变等方面，既有物质实体方面的客观变化，也有精神文化方面的无 形转变。城市化是世界性的发展趋势，是现代化的必由之路，是伴随着工业化进 程而出现的一种社会进化现象。 中国的城市化起步虽晚，却发展迅猛。在取得了阶段性的城市化丰硕果实之 后，怎样将城市化的文明成果惠及农民，推动中国农村和农民的共同进步，这是 城市化的根本意义所在。在解决如何实现农民“市民化转变的关键问题上，将 “农民集中居住”是目前我们采取的主要策略之一。在中国城市化进程中，农民 集中居住的动因主要表现为：工业化、城市化、农业产业化和农民市民化。从农 民集中居住意愿而言，表现为自发性意愿和政府推动后意愿，其意愿存在着推进 因素和制约因素，因此，针对农民集中安置的社区治理模式的探讨，有必要搞清 是采取农民自治模式还是政府主导模式。另外，对农民进行集中安置的效果与政 府出台的相关政策联系紧密，本文从政策上探讨了农民安置后的社会保障化机制、 征地补偿和就业问题，从多维角度关注农民集中安置后应达到的收效。 农民集中安置社区是城市化背景下我国农村社区发展的新生事物，是对农民 居住方式、生活方式、生产方式的一次变革，它将推动中国农村社区的管理由社 会控制向社区治理的历史性转变。但由于中国历史和现实政治、经济、社会、文 化制度和运行机制的独特性，农民集中安置社区治理所处的环境和面临的问题又 独具特点，这是社区治理各行为主体必须认识清楚和认真对待的。 政府在推进农民居住向城镇集中的过程中，必须坚持以科学发展观为指导， 建立一种切实可行的社区治理模式，合理调配社会资源，充分考虑到“新市民 的初期可能存在的水土不服现象，完善相关社会保障体制，实现平缓顺利的过渡， 完成这一次牵动亿万人口的社区革新。 电子科技大学硕士学位论文 1 1 问题提出与研究现状 伴随着中国空前的城市化加速进程，大量失地农民的安置问题，已成为日益凸 显的社会矛盾与公共问题，亟待解决。解决失地农民的安置问题并不只是追求片 面的安置区住房的建设，而更应注重对农民集中安置社区的建设与治理，让农民 享受充分的市民权利，即生活在社区，享受社区服务、社区文化、社区保障、社 区环境等综合配套设施。 1 1 1 问题提出 首先，从理论研究而言，目前我国社区治理理论研究中，涉及范围大多是城 市社区的相关研究，关于新型农民集中安置社区的理论研究相当缺乏，其研究范 围主要从社区规划、心理重构、社区文化、民主参与等角度对有关问题进行了零 星探讨，但都尚未形成全面系统的理论体系。另外，新型农民集中安置社区作为 具有中国特色城市化进程的新生产物，存在理论研究的空白，这也向社区研究者 抛出了一个新命题，成为了社区理论研究的可挖掘与钻研之处。在这样的研究现 状下，提出对新型农民集中安置社区的治理模式进行探讨和研究，具有其特定的 理论意义和创新之处，同时，也是对相关学术研究进行适时的内容补充和理论创 新。 其次，就现实诉求来讲，让农民脱离土地，摆脱传统的生产生活方式是城市 化的客观要求，这一现象是无法回避与违背的。大量农民在城市化的推进过程中 失去了生产生活资料，失地农民的安置和生活问题日益凸显，这将直接影响到我 国和谐社会的稳定与社会主义新农村的建设，是各省、市、( 区) 都必须严阵以待 的重大任务。然而，新型农民集中安置社区的建设与治理缺乏前车之鉴，这就要 求我们在实践中摸着石头过河，摸索探寻出一条适宜我国国情的治理模式，以此 来缓和解决凸显的矛盾，满足农民安居乐业的诉求。我国农村人口众多，各个地 区发展差距较大，在建设和治理农民集中安置社区的问题上，还是要坚定地走“政 府主导的治理模式，因此，本文着力对政府主导的农民集中安置社区进行研究 和探讨，也是基于我国国情考虑。另外，本文将成都作为实证案例进行分析，主 要基于以下两方面的考虑。首先，成都的“三个集中”之一的“农民向城镇集中 实践已取得成功，“成都模式”已在全国具有表率和辐射作用，相对而言，成都在 2 第一章绪论 农民集中安置工作上开展的基础更厚实，影响力和带动力也更大。其次，成都已 被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区，更是为其全面加强城乡建设，大力 推进“三个集中 提供历史契机，因此，选择成都作为实证案例，更具有典型和 普及意义。 最后，从自身能力来说，我对该选题涉及到的相关理论进行学习后，认为自 己能够把握和驾驭住这个选题。我的学科专业是行政管理，研究方向是城市管理 与社区建设，对选题中所涉及到的基础理论知识都进行过系统的学习，并具备学 科专业思维；此外，在导师的指导下，到目前为止我已参加并顺利完成了4 个课 题的研究工作，其中与该选题有关的课题研究有：邓小平城市化理论研究及其在 四川的实践，积累了相关问题的研究方法和经验。此外，我在四川大学报学报发 文四篇，其中政府主导下的农民集中安置社区治理模式探讨一文就是对该选 题的一次预热研究，这也使得我对该选题的研究形成了比较成熟的思维模式。 1 1 2 研究现状 农民集中安置社区作为我国城市化进程的特殊产物，国外可供借鉴的案例微 乎其微，国内学者对这一新生事物的研究也还尚未形成系统完善的理论，因此， 无论是从国内外的理论研究还是实践方面而言，该选题的研究都有可挖掘之处。 目前，国内研究以农民集中安置社区为研究对象的论文仅有最近几年公开发表的 几篇论文，尚未有此论题的专著面市。相关学者的研究主要针对安置社区的设计、 加速农民市民化的有效途径以及失地农民心理重构等问题。如苗新在他的“原生 态”理念与农民集中安置社区设计问题研究以长沙为例一文中，以长沙为 例，运用“原生态 理念指导长沙市农民安置区建设。陈星博在构建开放型的 城市社区：解决农民问题的一个新思路一文中着眼于我国全面建设小康社会的 社会发展要求，从社会结构转型与城乡一体化整合的高度，以城市社区建设中存 在封闭性这一问题为切入点，对城市社区建设与解决农民问题之间的互动关系进 行了细致的分析，以新的角度考察、分析了我国城市社区建设在指导思想、政策 设计方面存在的不足，并提出了具有针对性的政策建议，从而拓展了解决我国农 民问题的视野和思路。张黎明在构建社区文化平台，加快农民市民化进程一 文中集中解决了农民集中安置社区中，从增强社区归属感培养家园意识、建设社 区文化平台提升文化素质等方面提出加速农民市民化的问题。于浩淼、陈绍军在 失地农民的心理场及其重构基于“仙居雅苑 安置社区的个案研究一文 电子科技大学硕士学位论文 中以实证研究的方式分析和探讨了失地农民心理场和刻板印象对群体交融和群体 行为的影响。此外，对农民集中安置社区公共事务管理模式的研究主要集中在治 理模式的创新与改革、农民和社区组织以及政府共同参与等问题的探讨上。专家 和学者们都认为农民集中安置社区是既不同于乡村社区、也不同于一般城市社区 的一种特殊的社区形式，因此，对它的公共事务管理要采取与前两者不相同的模 式，即构建都市村社共同体。 由于农民集中安置社区是一种新兴的社区形态，四川省内对该领域的理论研 究还处于探索阶段。与此相关的研究中，骆玲在推进四川城镇化进程中的社区 发展探讨中指出，在四川城镇化进程不断加快的今天，社区体制应该做到：首 先，以良好的理论模式来引导四川社区发展工作；其次，遵循科学的社区发展流 程并慎选社区发展目标；最后，要谋求社区发展方法的改进。其他学者在自己的 论著中零星地提到与城市农民集中安置社区相关的一些问题，但尚未形成理论体 系。 学术界比较一致的看法是：重组经济联社的职能；促进社区治理主体由单一 化向多元化发展，积极培育公民社会和社区中介组织，充分发挥社区多元主体的 作用，加强政府与社区组织、失地农民的合作；改革政府传统的自上而下的权力 运作方式，建立政府、社区组织、非营利组织、社区成员单位及失地农民之间的 多元互动的网络型运作模式，使社区治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网 络结构，建立以社区共识和认同为基础的、充分发挥社区能动性和自主性的治理 模式；增强失地农民的参与意识和民主意识，健全社区组织体制与管理制度，为 失地农民参与社区治理提供制度途径；促进社区制度创新，保持社区集体选择规 则、社区操作规则与宪法选择原则的互补性，促进社区制度结构的自我繁殖。 综上所述，专家、学者们前期的研究从社区规划、心理重构、民主参与等诸 多层面探讨农民集中安置社区的管理问题。但是这些研究，都没有构建起一个全 方位系统的农民集中安置社区公共事务管理模式，更没有涉足其相关配套问题。 而且由于前期的研究多停留在理论的探讨上，因此应用指导性不强，不能很好地 指导管理实践。本文选题在一定程度上弥补了以上欠缺，是对先期研究的有益补 充和一次探索尝试。另外，本文注重理论的实际效用性，以成都作为案例进行分 析，侧重理论与实践的转换运用，希望能对实践提供帮助。 4 第一章绪论 1 2 研究目的与研究意义 本文选题目的与意义在于针对失地农民的集中安置问题，借鉴国内外农民集 中安置所采取的成功模式，探寻其规律和本质，立足我国国情，研究并提出适合 我国国情的政府主导下的农民集中安置社区治理模式。 1 2 1 对农民集中安置社区的理论进行充实和创新 由于国内外针对农民集中安置社区相关理论研究的缺失性，在适应时代背景 下，本文对农民集中安置社区的研究以治理理论为理论支撑，将社区治理与新公 共管理两大理论有机结合，对农民集中安置社区的政府公共治理问题进行探讨， 这必将在一定程度上丰富我国城市化背景下政府社区治理理论问题的研究，有利 于对相关理论内容进行及时补充和创新，做好理论铺垫工作。 1 2 2 为农民集中安置社区的建设和治理提供现实服务 城市化是我国社会发展的必然规律，不可违背。基于这样的大前提下，对于 城市化进程中出现的矛盾如何调和便成为我们必须着力解决的关键问题。譬如： 大量失地农民如何安置，农民身份如何真正转变，这些已不仅只是停留在“三农” 层面的问题，更上升到关系我国和谐社会构建和社会主义新农村建设高度上，成 为亟待解决的社会重大问题，对其妥善解决的现实意义最具紧迫性和重要性。 本文以成都作为案例分析的视角点，不仅是因为其作为四川i 省的省会城市和 政治、经济中心，失地农民问题的解决显得更为重要；更基于成都市获批为“全 国统筹城乡综合配套改革试验区 的实际工作需要考虑。按总体规划，成都要实 现“到2 0 1 0 年，农民变市民在主城区达到1 0 0 、1 4 个县城和1 3 个优先发展重点 镇达到6 0 以上刀的目标，所以解决农民集中安置与实现农民身份转变问题显得 尤为紧迫，这就需要及时总结经验，摸索出具有普遍推广意义的治理模式，用以 指导和开展实践。本文站在时代发展的前沿，比较分析成都市采取的农民集中安 置社区的典型治理模式，总结成功经验，并提出相关政策建议，在立足实际的基 础上展开应用型研究，具有鲜明的时代特色和现实意义，能够为我国农民集中安 置社区的建设和治理提供现实服务。 电子科技大学硕士学位论文 1 3 研究框架与研究方法 31 研究框架 本文第一章为绪论部分，分别就问题提出与研究现状、研究目的与研究意义、 研究框架与研究方法、研究结论与研究创新进行了论述；第二章，对我国农民集 中安置社区治理的相关理论做出了梳理和介绍；第三章，重点介绍了我国农民集 中安置社区的现状与主要治理模式的利弊，并对比中外模式，得出启示；第四章 为核心章，提出农民集中安置社区治理模式，并对其影响要素、体制设计以及预 期等进行了阐述：在第五章中，对模式的实现途径进行了详细论述；耒章为实践 篇章，结合成都市对政府主导下的农民集中安置社区治理模式的实践探索进行案 例分析，总结其社区治理的建设特色和成功经验对其提出发展建议。 132 研究方法 图i 1 研究框架 鉴于本选题目前的研究现状以及自己的专业特点，同时，结合理论研究的基 本范式和要求，围绕探索科学的农民集中安置社区的治理模式，在研究方法上， 本文以理论联系实际的方法，对提出的理论模式予以实践验证和广泛推广。从概 念到本质，从特征到规律，从微观到宏观，从局部到整体等不同层面就中外农民 第一章绪论 集中安置社区( 特殊社区) 的治理模式进行系统的比较和探索性研究，以期较为 准确地揭示出治理模式的成功特点及规律，构建出一种适合中国国情的政府主导 下农民集中安置社区的治理模式。本文采用的研究工具有：文献统计法、比较分 析法、社会调查法( 走访、调研) 和案例分析法。针对成都市农民集中安置社区 进行实地走访、调研，确定调研形式和调研内容，取得一手资料，并对资料进行 分析研究，客观深入地分析问题，总结经验。 1 4 研究结论与研究创新 以对国内外的农民集中安置( 或中心村) 社区的对比研究为切口，针对目 前农民集中安置过程中存在的问题，立足我国国情，提出了解决相关问题的社 区治理模式，并得出如下研究结论：在城市化急速发展的中国，失地农民的集 中安置方式应当采取政府主导下的社区治理模式，这既是基于对现实诉求的考 虑，也是兼顾效率与公平的最佳选择。 本文的创新之处主要体现在两个方面：其一，对理论的创新。本文将治理、 社区治理与新公共管理理论相结合，突破单一学术领域研究的局限，带来理论 研究方法上的创新。另外，由于目前我国关于农民集中安置社区相关理论研究 的缺失，对农民集中安置社区的政府公共治理问题进行探讨，在一定程度上丰 富我国城市化背景下政府社区治理理论问题的研究，对理论内容进行及时补充， 拓展了理论研究的外延。其二，研究对象的创新。本文直接以城市化进程中失 地农民的集中安置社区为研究对象，从社区治理模式的角度提出在城市建立新 型农民集中安置社区的创新命题。集中安置的农民，这一特殊的社区居民身份 使本文区别与一般性的城市社区研究，探讨政府对这一类特殊城市社区的治理 问题，将会引起对新型农民集中安置社区的关注和重视。此外，本文直接以成 都实地调研为基础展开实证研究，力主提出符合市情的、创新的、具有可行性 的相关建议。 7 电子科技大学硕士学位论文 第二章社区治理及其理论基础 2 1 社区与社区治理 2 1 1 社区的定义 首先，我们来认识下关于社区的定义。在古代社会，人们必须以群居生活的 方式才能通过团结合作获取基本生存资料，长期的合作生产与生活交往，使人们 之间形成了自然的情感联系和心理认同，慢慢也就形成了本群体共同的文化习俗 和道德规范，产生了一定的社会组织来服务于人们的需求，这就是所谓的社区。 古希腊哲学家亚里士多德认为，人们走到一起生活在一个社区环境下，享受互相 结社、实现基本需求、发现生活意义。英国哲学家托马斯霍布斯则把社区当做 一个自然的过程，人们来到一起实现他们的利益最大化，霍布斯认为人们的利益 在一个群体中可以得到更好的满足。1 8 8 7 年，德国社会学家腾尼斯在社区与社 会一文中指出，古代社区关系是潜意识状态的、非目的性的，人们自然地生活 在一起，他们之间的联系是自然的而非有意设计的：而现代社会则是高度自觉意 识到的社会关系，人们的行为是理性的和算计的，是为了达到特定目的而蓄意计 划和选择的。2 0 世纪3 0 年代，一些美国芝加哥学派的社会学家如帕克、麦肯齐等 独立地研究城市区街的发展，提出了区位生态学的理论，强调在城市发展过程中， 区位对于人类组织和人类关系的复杂性和分化性的影响，把社区界定为社会团体 中人和社会制度的地理分布。2 0 世纪5 0 至6 0 年代，由联合国发起推动的对发展 中国家农村社区发展的研究，带来了社区研究的繁荣。美国学者华伦把社区当作 大社会的一个微观缩影，既依赖于大社会，又是一个独立的地域社会实体。现代 社会不是要打破社区的共同合作性，而是要给社区提供良好的技术和资源援助， 同时发挥社区共同体的团结合作精神，发挥社区的积极参与的创造性，以此来推 动社区的发展与繁荣。 从以上论述可以看到，西方社会学家对于社区的概念有四点是基本认同的： 第一，社区都有以一定的社会关系为纽带，组织起来并具有相当数量的人口群体； 第二，社区都有一个相对稳定、相对独立的地域界限或聚集场所：第三，生活于 该地域的人们具有一种地缘上的归属感和心理文化上的认同感；第四，社区都有 第二章社区治理及其理论基础 一个能够维护该地域和人v i 群众公共利益与秩序的管理机构。归纳来说，社区是 指由一定数量成员组成的、具有共同需求和利益的、形成频繁社会交往互动关系 的、产生自然情感联系和心理认同的、地域性的生活共同体。 2 1 2 社区治理的含义 社区治理可以理解为是治理理论在社区层面上的运用，或者说是对社区范围 内的公共事务进行治理。与过去的政府或准政府机构对城乡基层社会的统治或管 理不同，社区治理指的是一种由共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管 理机制。这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。它是 一个由在社区范围内的不同的公私行为主体( 包括个人、组织、公私机构、权力 机关、非权力机构，社会、市场等) ，依据正式的强制性的法规，以及非正式的、 人们愿意遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动，共同对涉及社 区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、 增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。上述有关社区治理的界定， 说明社区治理概念包括以下几层含义： 第一，社区治理的行为主体构成突破了过去那种“政府独大、一统天下的 局面，形成一种由多元化、多样性的行为主体共同参与的新的格局。在各类行为 主体中，权力机关的行为仍然是具有决定性影响作用的因素，但不是惟一的和具 有最终决定权的因素。在社区范围内，通过政府机构与非政府机构、公共机构与 私人机构、个人与组织之间建立起的协商与合作机制，共同来决定和处理社区的 公共事务，使得城乡基层社会有可能真正朝着自治的方向发展。 第二，社区治理作为一个长期的过程，其目标除了完成特定的、具体的经济 和社会发展的任务外，更看重社区基本要素的培育，其中包括社区组织体系的发 育完善、社区成员参与公共事务积极性和能力的增长、社区中正式的和非正式的 制度规则的形成、社区中不同行为主体交往互动方式和机制的磨合等。 第三，社区治理的行为指向是社区中的公共事务，它是一个关系社区成员切 身利益的范围广阔的领域，包括社区服务与社区照顾；社区安全与综合治理；社 区公共卫生及疾病预防；社区环境及物业管理；社区文化和精神文明建设；社区 社会保障等等。要做到社区公共事务的治理与善治，必须最大限度地挖掘和整合 社区内外资源，其中包括人力资源、物力资源、财力资源、智力资源、政策资源 等。 9 电子科技大学硕士学位论文 第四，社区治理作为区别于政府行政化管理方式的另类的社会管理模式，其 权力运行的方向并不总是单一的、自上而下的，它是一种多向度的、上下互动的 过程。它不是通过发号施令、制定和执行政策来达到管理的目标，而是主要通过 合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来实施对公共事务的管理。 因此，所需要的社会秩序和权威，主要不是来自于法律赋权，而是依靠人们内心 的接纳和认同。所以，社区的管理机构和管理人员应该最大限度地协调各种公民 之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的 同意和认可。 2 2 治理与善治理论 2 2 1 治理理论 2 0 世纪9 0 年代以来，“治理”日益成为公共管理的核心概念。全球化与民主 自治的政治要求极大地改变着公共管理的发展趋势，社会关系变得日益复杂，人 与人之间、政府组织与非政府组织之间相互影响、相互作用的范围和程度不断增 大。在此情况下，单纯依靠政府的行政管理已不能有效地解决各种公共问题，于 是，以合作为基础的治理被提上政府日常管理工作的议事日程。总体看来，目前 的治理理论包括三个不同的意义层次：即系统意义、政治意义和行政意义。系统 意义的治理在适用范围上比政府管理更广，涵盖了所有的政治经济权力的分配。 政治意义的治理主要是指一个从民主授权机制中获得合法性和权威的国家。治理 在行政管理中表现为一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务 体系。虽然治理是对市场与政府两种机制的补充，但在历史的时序上却是直接对 于传统行政管理体制的反省，因此，治理在行政管理上的应用最为深入，影响也 更为广泛。 就目前来看，人们对治理的理解还未达成一致意见。有人把治理等同于政府 管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理，即治理是统治者 或管理者通过公共权力的配置和运作，建立完善的法律框架，健全责任制度，管 理公共事务，以支配、影响和调控社会。一些学者认为治理是公民社会的“自治 组织网络”，是第三部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序。在这一秩序中， 社会组织不受公共权力的支配，社会通过自我建设、自我协调、自我联系、自我 整合、自我满足形成一个独立的公共领域，组织成员在这一领域中通过独立管理 1 0 第二章社区治理及其理论基础 或与政府合作管理来解决公共事务。有学者将两种观点综合起来，认为“治理是 政府与社会力量通过合作的方式组成的网状管理系统”。这一观点将公民社会部门 和政府看作治理的共同主体，强调权力分享与合作治理，确立了多中心的公共行 动体系论。本文认为，治理是为了实现公共利益，政府、非政府组织( 私营部门、 第三部门) 和公民基于共同合作的基础、在相互依存、相互作用的环境中合理分享 公共权力，利用各自的资源共同管理公共事务，解决公共问题的过程。政府在治 理中的作用从统治者转变为掌舵者，不再对社会公共事务享有独立的支配权；非 政府组织及公民个人积极主动地参与到公共事务的管理中，成为治理的多元主体， 在与政府的合作中实现自身利益和社会共同利益。 格里斯托克认为，治理的突出特征表现在：第一，治理是出自政府组织但 又不仅限于政府的一套进入公共政策过程的社会公共机构和行为者，即治理主体 范围大于政府组织体系；第二，治理是指在为社会和经济问题寻求解答的过程中， 存在着行动界限和责任方面的不明确划分，即政策执行的过程更加明显地被分割 了，多个行动主体分担着管理职能；第三，治理一定是在涉及集体行动的各个社 会公共机构之间存在着权力的相互依赖关系；第四，治理指社会中各类行为者网 络组织的自主自治管理；第五，治理观点认定，办好事情的能力并不只在于政府 的单一的权力和力量，也不在于政府是否下命令或运用其权威，而在于政府与公 民社会之间广泛的社会联系，但政府可以动用新的治理工具和技术来控制、引导 和发展，政府的能力和责任就在于此。在治理的实施过程中，政府和其它各种社 会力量共同构成了相互依存的网络体系。治理网络中的权力向度是多元的、相互 的，而不是单一的和自上而下的，它既不靠单一等级制自上而下的控制，也不受 完全市场机制的操纵，它的运行逻辑是以谈判为基础，强调行为者之间的对话与 合作，以交换信息、增进协作、降低冲突。这就有利于消除相互依存却又独立运 作、关系松懈的组织间的隔膜，突显出治理机制的民主特征。 治理理论在范式上与实践中都表现出了巨大的进步，它作为一种新的政治分 析框架，比起早已流行的经济分析、制度分析、文化分析和“国家公民社会 分析等其他的政治分析方法，该理论有着独到之处。它提供了新的分析视角与研 究范畴，将作为民间参与网络和互惠信任关系的“社会资本”引入治理分析，着 眼于政府与公民的合作网络；它综合了以前的多种政治分析方法，并扬长避短； 它特别强调国家与公民社会的合作，力图发展出一套管理公共事务的全新技术， 体现了政治发展的方向，反映了全球化时代的民主要求。但是，任何事物都具有 两面性，作为时代进步产物的治理理论也不是万能的，治理机制也存在着失效的 电子科技大学硕士学位论文 可能。治理本身存在着一定局限，它不能取代国家而获有合法的政治暴力，它也 无法代替市场而自发地对大多数资源进行有效配置。同时，就治理适合存在的领 域而言，正如杰索普指出的，“治理的要点在于目标定于谈判和反思过程之中， 要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解为是由于有 关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。 2 2 2 善治理论 为了避免治理失效，必须寻求善治之道。善治的基本涵义是在最大限度地增 加公共利益的目标下，建立政府与民间社会之间的合作关系，它的本质是政府与 公民社会对公共事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两 者的最佳制衡状态。所以，善治的思想超越了以往的政府行政管理本位的理念， 而是强调公民自治和对政治的有序参与。善治在本质上是由于治理可能失败而向 政府提出的新诉求，要求政府充当元治理的角色。政府要在制度上提供各种机制， 促使有关各方在不同地点和行动领域之间建立功能联系和物质上的相互依存关 系。同时，在战略上促进各种组织达成共识并建立共同远景，从而鼓励新的制度 安排和新的活动，以便现有治理模式进行修正和充实。值得注意的是，善治绝不 混同于建立一个至高无上的、一切治理安排都要对其服从的政府。按照我国学者 俞可平的概括，善治的基本要素有七个：合法性、透明性、责任性、法治、回应、 有效、稳定等。这七个要素的实现程度越高，善治就越有可能。 2 3 新公共管理理论 当代许多治理理论的倡导者是在新公共管理的要义中去探求治理模式的。例 如，美国著名学者彼得斯在治理的未来中提出的四种治理模式，就是以新公 共管理为其基本向度，即市场化的政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、 解除规制政府模式。新公共管理包括两个含义：管理主义与新制度经济学，即通 过在公共服务中引入私人部门的管理手段及以市场化为基础构建激励结构，改革 传统的公共行政模式。由于新公共管理与治理一样都是方兴未艾的研究与实践领 域，所以时下并不存在统一的“新公共管理 模式。在相互竞争的各种理论中， 奥斯本和盖贝勒在改革政府一书中提出“企业化政府 模式新公共管理 模式的核心理念，更能充分体现新公共行政范式的本质。它包括十大基本原则或 1 2 第二章社区治理及其理论基础 基本内容：( 1 ) 政府鼓励和推动提供服务的各部门之间的竞争；( 2 ) 授权于社区，使 得对官僚机构的控制来自于体制外；( 3 ) 政府评估自己的代理者的绩效时，关注的 不是投入而是结果；( 4 ) 政府部门工作的动机来自于对目标的追求和使命感，而不 是规章和指令：( 5 ) 把公共部门服务的对象定义为顾客，并为他们提供选择的权利； ( 6 ) 致力于防范问题的出现，而不是简单的事后解决问题；( 7 ) 致力于取得经济效 益而不只是花钱：( 8 ) 推动分权制，包括分享管理权；( 9 ) 选择市场机制，摈弃官 僚制；( 1 0 ) 政府关注的目标不只是公共服务的提供，而且还要推动和促成社会各 方面的力量来共同解决社会问题。这些核心理念表明，公共部门的这种转变就是 “更小的政府，更多的治理”。新公共管理弥补了市场调节和政府调节的不足之处， 适应了新时代的要求，发展出了新型的政府与社会的关系。 电子科技大学硕士学位论文 第三章我国农民集中安置社区 3 1 我国农民集中安置社区产生的历史背景 3 1 1 我国农民集中安置社区的内涵 社区是由一定的人口所组成的社会共同体，是处于一定自然、社会环境之中 的人类群体。德国社会学家滕尼斯所提出，社区是“一切亲密的、秘密的、单纯 的共同生活 共同体【1 1 ；人文区位学家提出，“社区是社会团体中个人及其社会制 度的地理分布，每个社区都是一个社会，但每一个社会并非是一个社区”，更加 强调区位的作用；地理和社会实体理论认为，社区是地理上的共同社会制度的人 们的地域与心理上的共同心理和文化特性的结合体；同质理论提出，社区是社会 生活同质性较强的具有互动性行为成员的地区。无论上述概念存在多大差异，万 变不离其宗，社区的基本内涵即是“由居住在某一个地方的人们结成多种社会关 系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会地域生活共同体1 2 j 。 所谓农民集中安置社区，则是在城市化背景下，由于城市的扩张消解了原有的 村落，政府通过行政性规划征用大量农村土地，使得农民丧失基本的生产资料， 进入政府规划、兴建的集中居住区。农民集中安置社区属于社区的一种类型，除 了具备社区的共有特征之外，还具有其特殊性。首先，衍生性。农民集中安置社 区是城市化的产物，是由于城市扩张后，原有居住地点被消解，从而选择易地而 居的一种结果；其次，特定性。社区的居住主体一般是由于政府通过行政性规划 征用大量农村土地而丧失基本产资料的农民，也就