（行政管理专业论文）政府、公民与公共治理视角下的政务超市探析——兼以武汉市江汉区政务超市为个案.pdf

内容摘要 “政务超市”( p u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e t ) 是在政府活动中引入商业模式， 在原有政府体制设计和制度实施在社会转轨时期遇到多重困境的条件下而探索出 的一种制度模式。“政务超市”的建立，对提高行政效率、改变政府工作作风和政 府形象有着显著的作用，同时在定程度上保障了公民的知情权和参政议政的等民 主权利，这是地方政府管理模式的一个创新和政府职能转变的有益探索。“政务超 市”承载了以顾客( 公民) 为中心的理念。然而，由于整个行政体制没有整体的制 度设计和改革推进，政务超市运作过程中出现了体制弊端、操作困境与功能性障碍 等问题。由于我国“政务超市”兴起的时间较晚，属初步发展阶段，对其深入研究 甚少。国内的学者一般从新公共管理的角度，对致务超市的兴起、现状、意义进行 了分析。鉴于我国目前大力推广电 x 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 政务超市的发展必须摆脱公共服务种类只能由“政府选择”的思维定势，根据公民 的需求来设置公共服务的种类和供给机制，实行公共服务公开化、社会化，体现公 共服务的便民性、公共服务的“社会选择性”，使政务超市真正成为基层公共服务 的平台。 本文在分析视角、研究方法和内容上都有一定的创新。 第，本文将政府、公民和公共治理理论三维分析视角整合运用于对我国政务 超市问题的研究，从多个角度来把握政务超市的现状及发展。笔者首先从政府的视 角来研究政务超市兴起的动因，揭示了我国政府在转型期进一步转变职能的制度创 新过程，体现了政府在我国经济和社会发展过程中的主导作用：其次，从公民视角 来审视政务超市的运作绩效，以公民的满意度为最终的绩效衡量标准，可以更直观 的发现我国政务超市在提供基层公共服务中存在的问题，更深层次地揭示权威型制 度供给的不足；再次，从治理理论的视角来研究政务超市的发展取向，避免了研究 的同质性和重复性，为政务超市的发展路径增加了一个选项。 第二，从研究方法来看，本文做到了规范性分析与实证性的统一。首先，结合 相关的研究成果，作者对政务超市的兴起和发展、机构设置、职能配备、权责体系、 法制依据等内容进行了详实的规范分析；其次，通过设计政务超市绩效评估指标体 系，运用网站信息搜集、问卷调查、访谈、案例等多种方法完成了公民视角政务超 市绩效评估，基本上做到了数据的真实与准确，达到了实证研究的基本要求。 第三，从内容上看，作者也有一定的独到见解。本文在综述我国理论界对政务 超市发展取向的基础上，借鉴治理理论，提出了通过引入第三部门、市场机制和其 他社会组织形成政务超市的“多中心治理”，从而实现公共服务公开化、社会化， 体现公共服务的便民性和“社会选择性”，使政务超市真正成为基层公共治理的平 台的设想。应该说，这样的设想具有一定的独到性。 关键词：政务超市：绩效评估；多中心治理 a b s t r a c t p u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e ti n t r o d u c e dt h em o d eo ft h eb u s i n e s sm a n a g e m e n ti nt h e g o v e r n m e n ta c t i v i t i e s ，a n di ti sar a t i o n a ls y s t e mo c c u r r e dw h i l et h eg o v e r n m e n to r i g i n a l s y s t e md e s i g na n ds y s t e mm e tm u l t i p l ep r e d i c a m e n tt h a ti m p l e m e n ti ns o c i a lt r a n s i t i o n p e r i o d i t i sa ne x a m p l eo fr e i n v e n t i n gl o c a lg o v e r n m e n tu n d e rt h en e wp u b l i c m a n a g e m e n tt h e o r yw h i c ht a k e sm a r k e t i z a t i o na si t s d i r e c t i o nw i t ht h ek e yi d e a o f s e r v i n gt h ec u s t o m e r ( c i t i z e n ) t h ee s t a b l i s h m e n to fp u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e t n o to n l y h a st h er e m a r k a b l ef u n c t i o ni ne n h a n c i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n d c h a n g i n g g o v e r n m e n ts e r v i c ea t t i t u d ea n db u i l d i n ga v i v i da s p e c to ft h eg o v e r n m e n t ，a tt h es a t l e t i m ei th a ss a f e g u a r d e dc i t i z e n sr i g h to fk n o w i n ga n dp a r t i c i p a t i n gi ng o v e r n m e n t a l a f f a i r st 0c e r t a i ne x t e n t p u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e ti sa l li n n o v a t i o no fl o c a la u t h o r i t y a d m i n i s t r a t i o na n dt h eb e n e f i c i a l e x p l o r a t i o no fs h i f t i n g t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s b e a r i n gt h o u 曲to fs e r v i n gt h ec u s t o m e r ( c i t i z e n ) a st h ec e n t r a li d e a ，t h ep o l i t i c a la f f a i r s s u p e r m a r k e ta l s oe n h a n c e dt h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yw h i l ec o m p a r e dw i t ht h e t r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o nw a y b e c a u s et h ee n t i r ea d m i n i s t r a t i v es y s t e md o e sn o th a v e t h ew h o l et h es y s t e md e s i g na n dt h er e f o r ma d v a n c e m e n t ，t h eo p e r a t i o no fp o l i t i c a l a f f a i r ss u p e r m a r k e te n c o u n t e r e dm a n yo r g a n i z a t i o n a la n dp r a c t i c a lp r o b l e m s h o w e v e r , p u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e to n l ya p p e a r e das h o r tt i m ea g o ，t h er e l e v a n tr e s e a r c hi sf a r f r o mp r o f o u n dl e v e l d o m e s t i cs c h o l a r s c o n c i s e l ya n a l y z e d i t s a p p e a r a n c e ，p r e s e n t s i t u a t i o na n ds i g n i f i c a n c ef r o mt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n ta n g l e i nv i e wo ft h ef a c t t h a to u rc o u n t r yv i g o r o u s l yp r o m o t e st h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f a i r sa tp r e s e n t s i t u a t i o n ，m a n ys c h o l a r sr e g a r dt h ep u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e ta sat r a n s i t o r yt o o l ，a n d p r o p o s e dt h ec o r r e l a t i o nc o u n t e r m e a s u r et oi t sd e v e l o p m e n tt h o u g h ，i t sh a r dt 0f i n da c l e a rw a yo u tf o rt h ed e v e l o p m e n to fp u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e tf r o mt h er e s e a r c hs of a r r e g a r d i n gt h i s ，i th a si m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dt h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et os t u d yt h e p u b l i c a f f a i r ss u p e r m a r k e t t h i sa r t i c l ei sm a i n l yd i v i d e di n t of o u rp a r t s i nt h ef i r s tp a r t ，t h ea u t h o ru t i l i z i n gt h e s t a n d a r d a n a l y s i sm e t h o d ，a n a l y z e sd e v e l o p m e n t a le n v i r o n m e n t ，s y s t e ma n dt h ef u n c t i o n f r o mt h eg o v e r n m e n ti n n o v a t i o na n g l eo fv i e w f i r s t ，a n a l y z e dt h ee n v i r o n m e n ti nw h i c h t h ep u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e te n c o u n t e r e d ，i n c l u d i n gt h ed y n a m i cs y s t e m ，t h et e c h n i c a l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s e n v i r o n m e n ta n dt h et h e o r ys u p p o r t i tm a i n l ya n a l y z e d t h ei n t e r n a l s t r e n g t h ( g o v e r n m e n ts t r e n g t h ) a n d t h ee x t e m a ls t r e n g t h ( m a r k e tf o r c e ) ，i n t r o d u c i n gt h e i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y , e l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f a i r st e c h n i c a le n v i r o n m e n ta n dt h en e w p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ys u p p o r t n e x t ，i th a sc a r d e do nt h es y s t e ma n a l y s i st ot h e g o v e m m e n ta f f a i r ss u p e r m a r k e t ，i n c l u d i n go r g a n i z a t i o ne s t a b l i s h m e n t ，f u n c t i o n e q u i p m e n t ，p o w e r a n d r e s p o n s i b i l i t ys y s t e m a n d p e r s o n n e ls y s t e m c o n d i t i o n f u r t h e r m o r e ，i th a sc a r d e do nt h ea n a l y s i st ot h ef u n c f i o na n dt h es i g n i f i c a n c eo ft h e p u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e t i nt h es e c o n dp a r t ，t h ea u t h o re v a l u a t e dt h ep e r f o r m a n c eo ft h ep u b l i ca f f a i r s s u p e r m a r k e tf r o mc i t i z e n sa n g l eo fv i e w i te l a b o r a t e df r o mt h r e es t r a t i f i c a t i o np l a n e s ， f i r s t l y , i ti n t r o d u c e dt h ep e r f o r m a n c e ，t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dt h e c h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nw e s t e r nn a t i o n s ；n e x t ，i t d i s c u s s e dt h en e c e s s i t ya n dt h er a t i o n a l i t yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no np u b l i ca f f a i r s s u p e r m a r k e tf r o mt h ec i t i z e na n g l eo fv i e w , a n dp r o p o s e dt h a tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no n p u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e ts h o u l dt a k et h ec i t i z e nd e g r e eo fs a t i s f a c t i o na sb a s i cv a l u e o r i e n t a t i o n ；f i n a l l y , c o n s t r u c t i n gk p io ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ns u p e r m a r k e t a n dg r a d i n gt h es t a n d a r d ，i tc a r r i e do nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nb yt a k i n gt h ep u b l i c a f f a i r ss u p e r m a r k e to fj i a n g h a nd i s t r i c ta sa nt a r g e t b a s e do nt h ef u r t h e ra n a l y s i so nt h e e v a l u a t i o nr e s u l t s ，t h ea u t h o rm a d eag e n e r a la s s e s s m e n tt ot h ef u n c t i o no fp u b l i ca f f a i r s s u p e r m a r k e t i nt h et h i r dp a r t ，l e a r n i n gf r o mt h eg o v e r n a n c et h e o r y , t h ea u t h o rp r o p o s e d t h e o r e t i c a l l yd e v e l o p m e n t a lp a t hs e l e c t i o no ft h ep u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e t f i r s t ，i t s n e c e s s a r yt o s u r m o u n tt h e p u b l i c a n d p r i v a t ed e p a r t m e n tb o u n d a r y t of o r ma m u l t i - c e n t e r e dg o v e r n a n c es t r u c t u r e g e tt h em a r k e tm e c h a n i s m ，t h et h i r ds e c t o ra n d o t h e rs o c i a lo r g a n i z a t i o n si n v o l v e di nt h ep u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e tt os u p p l yt h ep u b l i c s e r v i c ea n do t h e rs e r v i c es oa st op e r f o r mt h es t r u c t u r a lc h a n g e n e x t ，w i t ht h ea i do ft h e t h i r dd e p a r t m e n t ，s u c ha sm a s s i v ei n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ，t h ei n h a b i t a n tc o m m u n i t y a u t o n o m o u so r g a n i z a t i o n s ，t h ev o l u n t e e ro r g a n i z a t i o n s ，t h ec h a r i t a b l eo r g a n i z a t i o n s ，t h e m u l t i 。c e n t e rg o v e r n a n c ew i l lm a k eu pp u b l i cs e r v i c es u p p l yv a c a n c ya n dp e r f e c ts e r v i c e f u n c t i o no fp u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e t i nb r i e f , f o rf u t u r e d e v e l o p m e n to ft h ep u b l i c a f f a i r ss u p e r m a r k e t ，w em u s tg e tr i do ft h ei d e at h a tp u b l i cs e r v i c ei so n l ya b l et ob e c h o s e na n ds u p p l i e db yt h e g o v e r n m e n t ，a n d e s t a b l i s ha p u b l i cs e r v i c es u p p l y 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s m e c h a n i s ma c c o r d i n gt oc i t i z e n sd e m a n d s ，w i t ham o r et r a n s p a r e n t i m p l e m e n t a t i o n a n dm o r ef l e x i b l es o c i a l i z e ds e l e c t i v i t y i nt h i sw a yt h ep u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e t c o u l dt r u l yb e c o m et h es e r v i c ep l a t f o r mo fb a s i cu n i t p u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e ti n t r o d u c e dt h em o d eo ft h eb u s i n e s sm a n a g e m e n ti nt h e g o v e r n m e n ta c t i v i t i e s ，a n di ti sar a t i o n a ls y s t e mo c c u r r e dw h i l et h eg o v e r n m e n to r i g i n a l s y s t e md e s i g na n ds y s t e mm e tm u l t i p l ep r e d i c a m e n tt h a ti m p l e m e n ti ns o c i a lt r a n s i t i o n p e d o d b e c a u s et h eg o v e r n m e n t sa l w a y st a k et h el e a d e r s h i pi nc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e r e f o r m ，b a s i n go i lt h ee c o n o m i c a la n dt h es o c i a ld e m o c r a c yd e v e l o p m e n t ，t h ea u t h o r c a r e f u l l ye x a m i n e st h eo p e r a t o ns y s t e ma n dt h ea c t u a le f f i c i e n c yo ft h ep u b l i ca f f a i r s s u p e r m a r k e tf r o mt h eu n o f f i c a a la n g l e a n dt h a ti st h ec h a r a c t e r i s t i co ft h i st i t e s i s r e s e a r c h i n gd e v e l o p m e n ta n dt h ef u t u r e t r e n df r o mt h eg o v e r n a n c et h e o r ya n g i e ， p r o p o s i n gs t r u c t u r et r a n s f o r m a t i o na n dt h ef u n c t i o np r o m o t i o no ft h ep u b l i ca f f a i r s s u p e r m a r k e t ，i st h ei n n o v a t i v ep a r to ft h i st h e s i s k e yw o r d s ：p u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e t ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；m u l t i c e n t e r g o v e m a n c e 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学 学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：f 矿吩 日期：扣斫年朝，6 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文作者始 矿啤指导教师橼f 膨锈 ， ， 日期：知确年6 月，占日日期；如砀年6 月功日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人 的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程” 中的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年；口一年；口二年发布。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 序论 ( 一) 选题的缘起及意旨 党的十六届三中全会提出：“加快转变政府职能，深化行政审批制度改革，切 实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。转变 政府职能，推进政府管理创新，是全面贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，是 完善社会主义市场经济体制、推进改革开放和现代化建设的重要环节。因此，当前 要加快政府职能的根本性转变，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共 服务职能，减少和规范行政审批，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效 的行政管理体制。 为了适应我国市场经济发展的需要，各地方政府在现有政府架构下，对自身的 职能转变和管理模式创新进行了有益探索。2 0 0 0 年1 0 月，南京下关区推出全国首 家“政务超市”，开设了社区保障、民政事务、城市建设、市容管理等5 个窗口， 每个窗1 2 都注明具体服务内容。窗口公示栏清楚地公布有关政策、办事程序和优惠 条件等。来办事的居民到所需窗口，能办的事立即办，不能马上办的，开出受理单， 3 天内给予解决。在这里，居民们各取所需，真正享受到了超市的便利、快捷。目 前，全国已经有不少的地方建立了政务超市：湖北武江岸区四唯街于2 0 0 1 年9 月建 立的政务超市，将服务项目、服务时间、求助电话、监督电话等公布在超市太厅的 显眼位置，还配备了触摸式电脑，其首页分社区概况、办事处简介、居民办事指南、 社区服务项目等栏目。哈尔滨于2 0 0 2 年8 月1 5 日投入运行的南岗区政务超市，由 行政审批中心、经济发展服务中心、社区服务中心、市政服务中心和信息网络中心 构成，为企业和群众提供办理工商执照、卫生许可证、消防审批、牌匾设置等综合 审批服务。总体说来，政务超市把政府的大门敞开，为群众提供了一个方便的办事 环境，把以往群众形容的“四难”，即门难进、脸难看、话难听、事难办变为门好 进、脸好看、话好听、事好办，通过各项机制，实现了服务态度、服务行为和服务 质量的总体转变，收到了很好的社会效果。 “政务超市”的建立对提高行政效率、改变政府工作作风、提升政府的形象有 着显著的作用，同时在一定程度上保障了公民的知情权和参政议政的民主权利，这 是地方政府管理模式的创新和政府职能转变的有益探索。但鉴于目前整个行政体制 。张鑫：论现阶段我国政务超市构建，载c f l - 肃行政学院学报2 0 0 3 年第3 期。 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 没有整体的制度设计和改革推进，政务超市在运作过程中出现了体制弊端、操作困 境与功能性障碍等问题。笔者根据对相关文献的研究和对政务超市的实地考察，认 为目前的政务超市只是“行政受理中心”，而非功能全面的“政府服务中心”，仅是 一个过渡性机构形式。对于一个正在由管制型向服务型转轨的政府来说，通过兴办 “政务超市”等途径来提高其服务能力是尤为重要的，因为从这个角度来看，特别 是地级市这个层面的政府，将越来越多地承担政府直接对公众与企业的服务。就研 究内容而言，基于当前我国政府正由管制型政府向服务型政府转型这一事实，本文 试图对政务超市的绩效评估和发展路径等问题作初步的探索，这对于思考政府如何 进一步转变职能和提高公共服务的水平具有积极的意义。 ( - - ) 相关概念的界定及阐释 1 、政务超市 众所周知，超市一般是批将货物摆放在开放的柜台上，由消费者自由选购的一 种新型的商场管理模式。政务超市( p u b l i ca f f a i r ss u p e r m a r k e t ) ，又名“行 政服务中心”，这一概念本身具有明显的比喻义，蕴涵政府在进行公共事务管理中 应用商业化这一内涵，寓意政府活动中引入了部分商业服务形式。它的核心创意在 于引入了新理念、新程序、新方法，从而有效地解决了如何提供优质、有效的公共 服务这一问题。 政务超市是基层人民政府设立的直接受理百姓事务，为公众提供行政服务、 社区服务等全方位的政府办事场所与服务窗口的统称。政务超市在组织结构设计上 实行“以顾客为中心”的战略，引入了部分商业化的服务形式，即“前厅后室”的 “一门式”服务。“前厅后室”就是将区级政府各职能部门的各种审批事项集中到 的一个大厅( 即“厅”) 内，面向服务对象( 公民) 统一提供对口服务。政务超市 的工作内容主要有：受理群众来信来访，为老百姓协调解决困难履行政府审批职能， 办理群众事务的审批手续，公开办事程序与服务指南，为群众提供快捷、便利的服 务开展思想政治工作，做好思想疏导、说服教育工作，稳定群众情绪，防止激化矛 盾，扶持弱势群体，为能力弱、身体差、残疾人等处在社会底层的群众提供帮助。 政务超市的出现，简化了办事程序，完善了办事流程，创建了方便行政管理与公共 服务对象的办公场所，从而有效地解决如何提供优质、有效的公共服务这一问题。 它打破了部门间的组织壁垒，形成网络化的服务体系，实现政府组织的“无缝隙化”。 2 、多中心治理 公共治理理论认为，政府并非是公共管理的惟一主体，私营部门、非政府机构 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 在公共事务的管理中扮演重要的角色，它( 他) 们在介于市场经济与公共部门之间 的“社会经济”领域内积极活动并且依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务， 在某些领域，非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的优势。在公共服务领域，全 球正在跨越公私界限，并给政府、非政府机构和企业组织进行重新定位。治理理论 认为，公与私、政府与社会、政府与市场的责任界限实际上是相当模糊的。治理理 论关注公共责任的转移趋势，即从政府转移到非政府机构和个人的趋势。在联合国 体系中，包括世界银行在内的各机构在对发展中国家的资助中，非政府机构已经成 为项目实施和服务提供的主要力量。 本文中所探讨的多中心治理，是针对政务超市的服务提供主体而言的。即在政 务超市的服务主体资格认定上，要跨越公与私、政府与社会、政府与市场的界限， 必须在政务超市的服务主体中引入市场机制、社会上大量的中介组织、居民社区自 治组织、志愿者组织、慈善机构乃至于私人机构中的涉公部分，来提供功能齐全的 公共服务和准公共服务，建立“政府主导、社会参与、机制灵活、政策激励”的社 会公共服务供给模式。 ( 三) 研究文献的回顾及评述 近年来，提高公共服务水平已成为许多国家行政改革的重要取向，如美国的政 府刨新运动、英国的公共服务宪章运动、韩国的亲切服务运动等，其指向均是构建 新型公共服务体系。目前西方国家对公共行政服务中心的研究已经较为深入，不仅 研究的面非常宽广，而且已经深入到了一些具体领域，如文森特奥斯特洛姆对警 察服务的研究。 奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和盖布勒( t e dg a m b l e r ) 在其改革政府：企业家精神 如何改革着公营部门一书中，具体提出了改革政府的十条原则：起催化作用的政 府，掌舵而不是划桨以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。o “企业 化政府”模式，可以说是用市场机制重塑政府的典范。起催化剂作用的政府是一种 把政策制定( 掌舵) 同服务提供( 划桨) 分开的体制。而权力转移、公私联合、伙 伴关系等是起催化剂作用政府的主要手段。此外，社区拥有的政府、竞争性政府、 受顾客驱使的政府、有事业心的政府、以市场为导向的政府等原则，都与政务超市 息息相关。 在对公共管理未来模式的研究和讨论方面，彼得斯在政府未来的治理模式 。d 奥斯本和t 盖布勒：改革政府一企业家精神如何改革着公营部门，上海译文出版社1 9 9 6 年版，第3 4 页。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一文中提出了四种模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府。正 如他所言：“除市场模式外，其他治理模式并没有一个明确而完整的理论表述”。 。市场式政府的倡导者强调竞争，认为竞争能够提高效率，减少投入，增加产出； 竞争可打破垄断，迫使公共垄断部门对顾客的需要做出回应，实现消费者主权与公 众主权；竞争可以提高公共部门内员工的自尊心和士气。彼得斯主张：“政府部门 的全部工作都应当采取某种形式的竞标，以让私人部门也有机会投标，从而决定私 人部门能否更好、成本更低地完成这些工作”。 在研究我国政务超市( 服务中心) 的进程中，胡象明从治理的视野论述政务超 市的发展，应借助社会和市场的力量共同提供服务。沈荣华则从顾客导向、市场机 制、协作机制、绩效评估、政府责任等方面论述提高政府公共服务能力的思路。蒋 云根则从法制规范的角度研究政务超市( 服务中心) ，认为应该营造一个法制化的 竞争环境。吴爱明、孙垂江运用规范分析的方法，揭示了政务超市思想上、制度上、 现实操作中的困境，并提出了理念变革、法律制度与行政业务流程的创新、加强管 理与监督机制，推行电子政务实行网上审批的解决措施。 由于政务超市在我国尚处于初步发展阶段，国内的学者一般从新公共管理的角 度，对政务超市的兴起、现状、意义进行分析，鉴于我国目前大力推广电子政务， 部分学者对政务超市的定位也尚处于“工具”的层次，对其发展面临的问题也提出 了相关对策，但对其发展模式及走向尚未形成定论。 ( 四) 本文的分析视角、研究方法、框架结构及创新点 本文从政府、公民和公共治理理论的三维视角，运用规范分析与实证分析相结 合的方法论析了我国政务超市的兴起及现状、绩效评估及发展取向。 第一部分从政府制度创新的视角，运用规范分析的方法对政务超市的背景和体 制进行分析。首先阐述了政务超市兴起的动因，即我国地方政府为实现政府转型的 内在要求，而实施自上而下的行政体制改革，属于政府主导型制度变迁的范围；其 次，作者对政务超市的体制即法制依据、机构设置、职能配各、责任体系等进行了 规范分析。第二部分从公民的视角，主要运用实证分析的方法来审视我国政务超市 的运作绩效。以武汉市江岸区政务超市为例，首先论述了以公民视角评估政务超市 绩效的主要原因，并提出了政务超市的绩效评估必须以公民满意为最终价值取向； 其次，构建了公民视角政务超市绩效评估的指标体系并确定了绩效评估的方法和程 。b 盏伊彼得斯：政府未来的治理模式，中国人民大学出版社2 0 0 1 年舨，第8 页 。b 盖伊彼得斯：政府未来的治理模式，中国人民大学出版社2 0 0 1 年版，第4 7 页。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 序；再次，描述了公民视角政务超市绩效评估的初步统计数据结果；最后，作者对 评估的初步结果进行了进一步分析，对政务超市的有效性、透明性、责任型与回应 性、法治程度等指标进行了综合评定，指出了政务超市在运作过程中存在的公共服 务的被动性与片面性、监督机制乏力、公民参与机制的缺位和“过渡性”组织的制 度困境等问题。第三部分针对政务超市面i 临做“实”与做“虚”的两难选择，作者 跳出了政府作为提供公共服务的唯一主体的认识误区，借鉴公共治理理论，引入多 中心治理结构，对政务超市的发展取向进行了构想。 本文在分析视角、研究方法和内容上都有一定的创新。 第一，本文将政府、公民和公共治理理论三维分析视角整合运用于对我国政务 超市问题的研究，从多个角度来把握政务超市的现状及发展。笔者首先从政府的视 角来研究政务超市兴起的动因，揭示了我国政府在转型期进一步转变职能的制度创 新过程，体现了政府在我国经济和社会发展过程中的主导作用；其次，从公民视角 来审视政务超市的运作绩效，以公民的满意度为最终的绩效衡量标准，可以更直观 的发现我国政务超市在提供基层公共服务中存在的问题，更深层次地揭示权威型制 度供给的不足；再次，从治理理论的视角来研究政务超市发展的取向，避免了研究 的同质性和重复性，为政务超市的发展路径增加了一个选项。 第二，从研究方法来看，本文做到了规范性分析与实证性的统一。首先，结合 相关的研究成果，作者对政务超市的兴起和发展、机构设置、职能配备、权责体系、 法制依据等内容进行了详实的规范分析；其次，通过设计政务超市绩效评估指标体 系，运用网站信息搜集、问卷调查、访谈、案例等多种方法完成了公民视角政务超 市绩效评估，基本上做到了数据的真实与准确，达到了实证研究的基本要求。 第三，从内容上看，作者也有一定的独到见解。本文在综述我国理论界对政务 超市发展取向的基础上，借鉴治理理论，提出了通过引入第三部门、市场机制和其 他社会组织形成政务超市的“多中心治理”，从而实现公共服务公开化、社会化， 体现公共服务的便民性和“社会选择性”，使政务超市真正成为基层公共治理的平 台的设想。应该说，这样的设想具有一定的独到性。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、政府视角的政务超市制度创新 ( 一) 政务超市兴起的背景分析 从行政生态学的角度进行分析，可以得出：如同其他的一切行政现象，政务超 市的兴起也是政治、经济、文化环境综合作用的产物，而且其发展变化将继续受各 外部环境条件的制约。 1 政务超市兴起的动因 改革开放以来，中国社会进入以计划经济体制向市场经济体制转轨为主导的全 面社会转型时期。计划经济体制是一种由政府行政力量主导的资源配置方式，中国 要建立的社会主义市场经济体制，即“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性 作用”的体制，在这一体制下，市场在社会系统运行中所起的作用日趋广泛和深入， 相应的，市场的力量逐步得到释放，形成在各个领域对政府力量的“挤出”效应， 即政府的行事范围和行为方式逐步受到市场力量的影响和制约，具体表现在：市场 主体对政府的行为提出了更为多样化和具体化的要求，市场主体的主张更富有本位 意识，强调政府的行为效率与配合意识等诸多方面。同时，以加入w t o 为标志，中 国参与经济全球化的程度加深、进程加快，全球市场的联动进一步促动了中国政府 按照国际体例与国际节奏行事，突出的表现是企业在经济运作中的声音越来越明 显，有力的影响着政府的行为方式。2 0 多年改革所取得的成就和辉煌，推动了中国 社会的整体转型，表现为政治民主化、经济市场化、社会开放化、社会生活多元化 丰富化等多个方面，中国社会更加富强、民主、文明。然而，进入2 1 世纪后，随 着改革的深入，贫富差距悬殊、教育医疗住房困难、国有资产流失、区域发展失衡、 环境恶化、腐败等诸多社会问题进入公共话语讨论的空间，引起大众对改革的不满 甚至是质疑。改革中出现的社会问题的原因何在? 在笔者看来，问题是由于政府 转型相对于经济改革、社会改革的滞后所致。当前，公众日益增长的公共产品的 需求，同政府公共产品供给短缺、低效之间的矛盾，已成为中国社会主要矛盾的主 要方面。啦当把推进政府转型作为整个改革的重点。 从制度学派的视角对政务超市的产生加以分析，可以得出：政府自身的制度创 新是政务超市产生的内生性力量。如果将制度看作一套对两个以上的人发生影响 。皇甫平： 导入竞争机制。新公共管理理论主张在政府公共服务中导入竞争机制，