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硕士论文政府职能转变与第三部门发展 内容摘要 随着社会主义市场经济体制在我国的逐步确立、全球化发展和知识经济发 展，我国传统的政府管理和政府职能体系面临着严峻的挑战和考验。面对各种新 的挑战，进一步转变和精简政府职能，构建有限且有效、法治化和灵活性相结合 的现代政府治理模式是唯一的出路。新兴的公共治理理论的分权行政的价值取 向、治理主体多元化选择以及其所强调的合作意识和公共服务市场化，为我国克 服政府职能在体制内反复循环的困境和进一步深化职能改革提供了崭新的视角 和思路。构建健全的社会组织结构，以第三部门作为政府分离出来的部分职能的 承接载体，将是我国政府职能转变得以真正实现的现实选择；同时，我国政府职 能的进一步转变也将为第三部门的生存和发展提供更为广阔的空间和更加丰富 的资源。 目前，我国第三部门的发展还处于起步阶段，在其发展进程中还存在着许多 的问题，并受到许多客观因素的制约。我国政府作为公共管理的重要主体，必须 要十分重视第三部门在我国社会经济发展中的重要作用，积极变革对第三部门的 管理方式，为第三部门的健康、快速发展营造一个良好的法律和制度环境。 关键词：政府职能：职能转变；第三部门：公共治理理论 硕士论文 政府职能转变与第三部门发展 a b s t r a c t t h e g r a d u a lb u i l d i n go f s o c i a lm a r k e t e c o n o m y i nc h i n aa n dt h ed e v e l o p m e n to f g l o b a l i z a t i o na n di n t e l l e c t u a le c o n o m yh a v eb r o u g h tl a r g ec h a l l e n g et oc h i n e s e t r a c t i o n a l g o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta n dg o v e r n m e n t sf i m c f i o ns y s t e m t of a c e d i v e r s i f i e dn e wc h a l l e n g e ，t h e o n l y o u t l e tf o rc h i n ai st o c h a n g ea n dc o n d e n s e g o v e r n m e n t sf u n c t i o nf a t h e r l ya n df o u n dm o d e mg o v e r n m e n tg o v e r n a n c ep a a e m w h i c hi s l i m i t e d ，e f f e c t i v e ，l e g a l i z e da n df l e x i b l e d e c e n t r a l i z a t i o na d m i n i s t r a t i o n c o n c e p t ，t h ed i v e r s i f i c a t i o no fg o v e m a n c es u b j e c t s ，c o o p e r a t i o nc o n s c i o u s n e s sa n d p u b l i c s e r v i c e m a r k e t i n g w h i c hi s e m p h a s i z e db yj u r n p e d u pp u b l i cg o v e r n a n c e t h e o r yw i l lp r o v i d ean e wa n g l ef o rc h i n e s eg o v e r n m e n tt oc o n q u e rt h ec o m e ro f f u n c t i o nc i m l i n gi ng o v e r n m e n ts y s t e ma n d f a t h e r l yd e e p e n i n gf u n c t i o nr e f o r m t h e e a r t h yc h o i c ef o rc h i n a t or e a l i z a t i o nt h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t sf i m c t i o ni s t of o u n dr i g h ts o c i a lo r g a n i z a t i o na n dm a k et h et 1 1 i r ds e c t o rt ob et h eu n d e r t a k e ro f s o m eg o v e r n m e n t sf u n c t i o nw h i c hi ss e p a r a t e df r o mg o v e r n m e n t a tt h es a m e t i m e ， t h ef a t h e rt r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni nc h i n aw i l l p r o v i d et h et h i r d s e c t o rw i d e r d e v e l o p m e n ts p a c e a n dr i c h e rr e s o u r c e a t p r e s e n t ，t h ed e v e l o p m e n t o f t h em i r ds e c t o ri nc h i n ai sa tp r i m a r y s t a g e ，t h e r e a r e m a n yp r o b l e m s i nt h e d e v e l o p m e n tp r o c e s s o ft h et h i r d s e c t o r , a n d i t s d e v e l o p m e n t i sr e s t r i c t e db ym a n ye x t e r n a lf a c t o r s a st h ei m p o r t a n ts u b j e c to f p u b l i c a f f a i r s ，c h i n e s eg o v e m m e n tm u s tr e g a r dt h ei m p o r t a n tf u n c t i o no ft h et h i r ds e c t o ri n t h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s es o c i e t ya n de c o n o m yf i e l d c h i n e s eg o v e r n m e n ts h o u l d t r a n s f o r mt h em a n a g e m e n tm e t h o dt ot h et h i r ds e c t o ra n dp r o v i d en i c e rl a wa n d s y s t e me n v i r o n m e n tf o rt h et h i r ds e c t o r sf a s ta n dr i g h td e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t sf u n c t i o n ；f u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n ；t h et h i r ds e c t o r ； p u b l i cg o v e m a n c et h e o r y 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行 研究所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、 数据、观点等，均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成 果做 j 重要贡献的个人和集体。均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 沦文作者签名： ；壁兰色 同期：! ! ：竺望 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰 州大学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学 校保存或向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被 查阅和借阅：本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本 人离校后发表、使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时， 第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：叠垫亟 导师签名：雠 同 期：。迈：丝孕 y 7 3 1 9 1 2 政府职能转变与第三部门发展 本论文是作者参加以下科研课题基础上完成的，属于以下科 研课题的一部分： 课题名称：县级政府职能的转变 课题来源：横向课题 课题负责人：李少惠副教授 校内账号：4 3 2 3 2 6 硕士论文政府职能转变与第三部门发展 引言 1 9 7 8 年以来，中国进入了有史以来最为广泛而又深刻的变革时期。在这场 变革中，中国的政治、经济和社会的各个领域，都在经历空前的巨变! 经过2 0 余年的无畏探索和艰苦卓绝的努力，在经济领域，完善的社会主义市场经济体制 的蓝图已十分清晰；在政治领域，发展社会主义民主政治和依法治国的改革方向 已经明确：只有在社会领域，改革的方向和蓝图还不甚明晰。然而，人类的实践 一再证明，没有一个健全的社会组织结构的支持，市场经济和民主政治都无法有 效运行。中国历次的政府改革实践也带给我们这样的启示：只有在一个健全的社 会组织结构的支持下，新一轮的中国政府改革才能从根本上解决机构臃肿、官僚 主义、职责不清、作用不彰的问题，也才能构建一个能够促进发展的良好政府。 时至今日，中国的政府改革已经进入了这样一个时期，如果没有社会领域的深刻 变革，那么市场化改革和社会主义民主政治建设都将无法获得进一步的发展。也 就是说，社会领域的变革己经成为推进中国整体改革事业的关键因素。 回顾中国政府改革的历程，可以看出，虽然历次的政府改革解决了部分问题， 取得了一些成效，但是政府职能和机构始终未能走出“精简一膨胀再精简一再 膨胀”这一怪圈。之所以会出现这种现象，既反映了政府改革的艰巨性，又体现 了精简、转交政府职能是一个涉及面广泛的活动，它必须有健全的社会组织结构 的支持。 因此，新一轮政府改革不能仅仅局限于政府机构自身的行政体制、组织结构、 行为方式和人事制度等方面的改革与创新，必须要合理地界定政府职能，适当调 整政府、社会和市场的关系，发展和壮大社会自我管理与自我组织能力，以第三 部门作为部分政府公共职能的承担者，通过构建健全的社会组织结构来促进政府 改革的深化。1 9 9 0 年代兴起的治理理论，为我们思考和研究中国政府改革提供 了新的理论视角和思路。它主张把政府改革放在整个社会公共治理系统中，以市 场经济、有限政府和公民社会三者相兼容，构建一个现代公共治理的基本框架， 把政府改革的价值取向和实践取向有机地结合起来。 社会领域的状态主要取决于具有“民问性”、“公益性”、“非营利性”、“志愿 性”等特征的社会组织的状态。当前，学术界对于这类组织的称谓很多，如第三 部门( t h et h i r ds e c t o r ) 、非政府组织( n o n g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n ) 、非营利组 织( n o n - p r o m o r g a n i z a t i o n ) 、民间社团( c i v i l a s s o c i a t i o n ) 、独立部门( i n d e p e n d e n t s e c t o r ) 、志愿部门( v o l u n t a r ys e c t o r ) 等。这些不同的概念，其外延所涵盖的都 是政府组织与企业组织之外的组织空间，但是从内涵上来说，它们各自强调了其 硕士论文政府职能转变与第三部门发展 某方面的涵义，这既反映了研究者观察闻题的角度和侧重点不同，又体现出第三 部门这一概念的丰富性，同时也是对目前中国社会转型的反映。“第三部门”的 橛念，其内涵较为中性，它仅仅界定了政府与企业之外的那块社会空间。本文使 用第三部门这一概念。 现代社会科学把社会组织分为第一部门( 营利组织) 、第二部门( 政府组织) 、 第三部门( 非政府组织) 三大类，它们分别是经济领域、政治领域和社会领域的 主要组织形式。健全的社会领域是由发达的第三部门( 包括各种非国家或非政府 所属的公民组织、社区组织、利益团体、协会和公民的志愿性社团等) 支持的。 因此，有效的市场体制和民主政治离不开发达的第三部门的支持，第三部门的健 康发展是中国的市场化改革和民主政治建设进一步发展的前提和基础。 本文在分析新一轮的中国政府改革的现实背景的基础上，提出以9 0 年代兴 起的治理理论为指导，把政府改革放在整个社会公共治理系统中，适当调整国家 与社会的权力关系，通过发展第三部门、构建健全的社会组织结构来促进政府职 能精简与转变。全文涵括五大部分：第一部分剖析了中国政府改革的现实背景， 政府改革面临的严峻挑战，包括市场经济体制的逐步确立、全球化发展和知识经 济发展三个方面。只有全面了解和认识政府改革所面临的挑战，才能使中国政府 改革的目标明确，有的放矢。第二部分阐述了公共治理理论的兴起及其基本内容， 同时分析了它对中国政府职能改革所具有的理论价值，阐发了治理理念下的政府 职能的发展趋势及发展和壮大第三部门促迸政府职能精简和转变。第三部分主要 论述了中国的政府职能转变与第三部门发展。首先界定了中国的第三部门以及它 在社会经济发展中的功能与作用，在此基础上分析了中国的政府职能转交与第三 部门发展的互动关系，并简要探讨了第三部门应该和可以承接的具体政府职能即 在职能承接过程中存在的主要问题。第四部分首先介绍了中国的第三部门的组织 发展概况其次着重分析了中国第三部门发展进程中存在的主要问题及其制约因 素，最后针对第三部门发展中的外部环境制约和自身缺陷，窥探了发展和壮大第 三部门的具体措施与政策建议。 目前，学术界已有学者提出由第三部门承担部分政府社会经济管理职能以促 进政府职能精简、转变的构想( 吴锦良，2 0 0 1 ；王绍光，2 0 0 0 ) ，但多数研究主 要集中于阐发第三部门与政府之间的关系、第三部门承担政府职能的必要性与现 实可行性、发展第三部门对政府职能精简和转变的促进意义等问题上。宏观研究 多，微观探索少，尤其对第三部门如何承担政府所转移的职能和在此过程中所存 在的问题、哪些政府职能向第三部门转移、各类职能分别由哪类第三部门承担等 问题的开掘就更少了。本文在分析了政府职能转变的实践取向与价值取向的基础 上，以公共治理理论为理论分析基础，尝试探讨了第三部门在承担部分政府职能 硕士论文政府职能转变与第三部门发展 过程中的现实问题与具体路径。 一、中国政府改革的现实背景 政府改革是一个经久不衰、常说常新的话题。正如伟大革命导师列宁针对 国家机构改革所说的那样：“关于我们国家机构的问题，这是一个老问题，也永 远是个新问题( 1 9 5 7 ) 。”中国政府改革的步伐也从未停止过。十六大以后，中国 又展开了新一轮的政府改革。对新一轮政府改革的现实背景进行解读，有助于提 高对政府改革的历史方位和现实问题的清醒认识和把握，也只有全面了解和认识 政府改革所面临的各方面的挑战，才能使我们的政府改革目标明确，有的放矢。 市场经济体制的逐步确立、全球化发展和知识经济发展，是新一轮中国政府改革 面临的国际国内大背景，它给中国政府改革和政府职能转变带来了巨大的挑战。 ( 一) 市场经济体制的逐步确立需要中国政府进一步转变职能 1 9 4 9 年新中国成立后，在马克思主义经典作家所描述的社会主义基本特征 的深刻影响下，我国建立了高度中央集权的计划经济体制和模式。但多年的实践 使我们深刻认识到，计划经济体制虽然在历史上发挥了一定的作用，但它是一种 低效率的制度安排，必须对其进行彻底改革。1 9 7 8 年中国共产党十一届三中全 会后，在经历了政治上的拨乱反正和工作重点转移后，中国首先在经济领域进行 了市场化改革。经过2 0 多年的改革，中国的社会主义市场经济体制已经初步建 立。 经济体制与政府管理体制、政府职能有着不可分割的内在联系。无论是改革 开放前商度集权的计划经济体制，还是改革开放以来逐步确立的市场经济体制， 事实上都成为政府管理的一个广阔而复杂的经济背景，而这种背景的任何变化， 都会对政府管理尤其是政府职能的进一步转变带来新的要求和挑战。 1 市场经济体制对政府职能的内容带来深刻变革。在政治领域，政府应在 保护公民的基本权利、发展社会主义民主政治等方面发挥更大的作用。在经济领 域，应加强政府的宏观调控职能，弱化以控制和管制为目的的微观干预。政府要 改变计划经济体制下直接经营管理企业、组织生产私人产品、代替市场配置社会 资源的做法。市场经济体制下，应尽可能发挥市场机制在资源配置中的基础性作 用，政府要把市场自e 够做的事交给市场，重点解决和处理市场不能傲或做不好的 事情，通过制定合理的社会和经济发展规划、制定和实施宏观产业政策、规范市 场秩序等方面，为市场经济发展营造健康、有序的外部环境。在社会领域，政府 不但要以管理者的面目出现，维护公共秩序，而且要以服务者的面目出现，保障 硕士论文 政府职能转变与第三部门发展 公民的基本需要，从事那些非政府组织无法从事的管理和服务，如社会生活基本 设施建设，社会救济和社会保障体系的建立，灾害的救援和救助，公共信息的收 集、处理和提供，生活环境的治理、美化，其他社会需要而社会自身无法提供的 服务等( 李才平，2 0 0 1 ) 。 2 市场经济体制对政府职能实现方式带来深刻变革。在计划经济体制卜- ， 经济活动一般按政府行政命令进行，由于对行政权力的存在与运行缺乏有效的制 约机制，行政命令往往沦为长官意志的体现。而市场经济是法治经济，它要求政 府职能的存在必须基于法律的授予，政府职权的行使也必须依据法律，而且，既 不能违反行政实体性规范，也不能违反行政程序规范：它要求政府职能的实现不 仅要形式上和实质上都合乎法律，还要求合乎理性和正当性。 3 与市场经济体制相适应的公民精神和文化对进一步精简政府职能构成超 越性的压力。在传统的计划经济体制下，国家对社会实行高度的垂直整合，即“国 家之外无社会”，人们基本上是通过单位或社队参与社会过程的。而在单位和社 队之外，个人没有生存和发展的资源空间。由于个人高度地依附于单位，渐渐地 丧失了自主性和独立性，尽管在名义上享有诸多权利，但独立行使这些权利的客 观环境并不存在。因此，社会成员高度依赖所在单位，社会缺乏自治和自组织能 力。 然而，随着社会主义市场经济体制在我国的逐步确立，市场理念逐步深入人 心，公民的个人权利意识也逐渐觉醒，平等观念、法制观念、自由观念、竞争观 念、民主观念逐步取代了传统的特权观念、等级观念和依附观念。公民纷纷要求 从“国家附属物”向“社会人”的角色回归与转变，社会力量期盼自主的渴望也 日益强烈，他们不但关注公共事务和公共事业，并且希望能够在社会生活中实现 “自我管理、自我服务和自我教育”，一种关注公共利益、尊重他人权利的公民 精神正在我国逐步形成，一个自主于政治国家的公民社会1 也已隐约可见。弱小 的公民社会要进一步发展和壮大，要走上更为独立与自治的道路，必然要求政府 从越来越多的社会管理领域退出，将大量的社会管理事务转移给公民社会。因此， 无论是各类社会力量希望自主管理和自我服务的愿望，还是以公民精神为核心的 公民社会寻求获得更大的发展空间的愿望，都将会对政府进一步精简职能，还权 于社会构成超越性的压力。 ( 二) 全球化发展对传统的政府职能体系带来了巨大挑战 所谓全球化，从本质上说，是以经济全球化为核心，以通讯、信息、服务、 劳动、产品等要素跨国界自由流动为主要内容，以文化、教育、科技、政治、经 济和社会相互影响为直接后果的一种社会变化趋势。它是世界走向相互依存、相 硕士论文政府职能转变与第三部门发展 互依赖的一体化过程。 就客观历史发展进程而言，全球化首先表现为经济全球化。2 0 世纪7 0 、8 0 年代以来，由于现代高科技的发展，通讯技术和运输的方便快捷，大大推动了各 国之间的经济贸易往来。进入9 0 年代以来，经济全球化呈现加速发展之势，并 且迅速扩展到政治文化领域。当前，全球化无论从深度还是从广度来说，都在以 锐不可挡之势迅猛发展，它已成为当代世界面向未来的客观变化趋势。 日益高涨的全球化浪潮和全球问题的出现，引起了人类政治观念上的深刻变 化，以国家为主体的传统的国际体系受到了前所未有的冲击，客观上提出了世界 政治范式的转变，以政府的统治为特征的传统政治范式正面临着严峻的挑战和考 验，在政府、市场和社会之间建立良好合作关系，以共同管理社会公共事务的新 的范式正在构建之中。中国政府要积极融入全球化浪潮，就必须进一步转变传统 的政府职能体系，变革政府原来的职能范围、内容、角色和方式，构建与国际接 轨的、符合世界政治新范式要求的新的政府职能体系： 1 全球公民社会的成长与扩大要求政府进一步精简职能，构建新型的公共 事务管理范式。随着全球化进程的不断加快，全球公民社会获得了前所未有的发 展，全球公民社会的主体民间组织，在我国也获得了极大的发展，正在承担 着越来越多的社会事务的管理职能，尽管我国政府仍然在社会事务管理中发挥着 主要的作用，但随着社会问题的日益复杂化和全球问题的日趋增多，政府已无力 承担全部的社会公共事务的管理职能，各类民间团体和非政府组织通过各种方 式，在政府和市场力量不及的许多领域，已经做出并将做出更大的贡献。 随着我国公民社会的不断发展和日渐壮大，各类民间组织也要求在社会公共 事务管理中承担更多的责任和发挥更大的作用。要使民间组织能够更多地参与社 会事务管理，相应地，政府就必须进一步精简原有职能，将一部分社会事务的管 理职能交还给社会。随着我国公民社会的形成与发展，我国政府职能转变的步伐 必将随之加快，进一步加强政府、市场和公民社会之间的合作，实现政府、市场 与公民社会三者之间的平衡，构建新型的政治范式必将是我国政府改革的现实选 择。 2 全球化迫使政府从“划桨”的职能角色转变为“掌舵”的职能角色。所 谓“划桨”与“掌舵”的说法，是用来形容政府在市场经济活动中，或进行具体 的微观经营活动，或采用包括法律、经济的和行政的手段对经济进行宏观调控的 不同角色。伴随着全球化进程的不断加快，政府应该彻底从微观经营活动中退出 来，不断加强其宏观调控职能。因此，政府职能必须做出重大调整。也就是说， 要从“划桨”的角色转变为“掌舵”的角色。政府要在国际贸易和市场中，按照 有关国际贸易组织的市场规则行使政府的职能。正如中国政府加入世贸组织时所 硕士论文政府职能转变与第三部门发展 承诺的那样，建立公正、透明、公开的政府，政府不能干预经济主体的微观经营 活动，给予所有经济主体以同等待遇，在政府职能上真正实现与国际通行规则的 接轨。 3 全球化推动和加速了政府的分权趋势。分权是与集权相对应的。集权是 计划经济体制的突出特点，而分权是市场经济发展的必然要求。随着经济全球化 和高科技的发展，世界大市场的形成和广泛联系，各国之间的经济竞争更加激烈。 日益加尉的竞争压力，世界市场瞬息万交的形势，要求世界各国必须做出迅速而 准确地反应和应对，否则就会被淘汰。不要说变化万千的世界市场，即使国内市 场的复杂多变，许多问题也不能指望中央政府做出及时准确的反应和决策。因此， 中央政府必须将公共政策的制定权力与执行权力向地方政府下放。这种分权还表 现在公共服务供给过程中，政府同第三部门、企业之间实行分权，政府将部分权 力转移给这些社会组织，让他们去办政府想办而无力办的事务。 ( 三) 知识经济发展对政府职能带来了新的挑战 知识经济是继农业经济、工业经济社会之后的一种新的社会经济形态。如果 以资源配置作为经济发展的主要特征的话，经济的发展经历了以劳动资源的占有 和使用为主要特征的农业经济阶段和以自然资源的占有和使用为主要特征的工 业经济阶段，现在已进入了以知识资源的占有和使用为特征的知识经济阶段。 对于“知识经济”内涵的界定，目前比较权威的是经济合作与发展组织 ( o e c d ) 于1 9 9 6 年发表的以知识为基础的经济的报告中的定义：“知识经 济是建立在知识和信息的生产、分配和使用( 消费) 之上的一种新型经济。”现 在人们一般都在这个意义上理解知识经济，同时认为，知识经济中的“知识”包 括科学、技术、能力、管理等等，而且主要强调知识中的能力部分。作为一种全 新的基于最新科技和人类知识精华的经济形态，知识经济主要以知识为基础，以 智力为主要资源，以人才为关键，以高新技术产业为支柱，而信息则是其发展的 动力源。 知识经济的出现，标志着人类正在步入一个以知识资源为主要依托的经济时 代。从人类社会发展的实践来看，经济发展水平以及与此相关的生产组织形态与 政府公共行政管理之间存在着密切关系。知识经济作为一种新型的经济形态，对 人类的生产、生活乃至思维方式都带来了深刻的影响，直接和间接地影响和改变 着政府的公共行政管理。从中国的现实状况看，知识经济正伴随着全球化浪潮、 市场化改革进程，广泛而深刻地影响和改变着中国的经济体制、公共管理和社会 结构，特别是对政府职能提出了全新的要求和挑战。 知识经济对国家和政府职能的挑战表现在内外关系两个方面。表现在国家外 硕士论文政府职能转变与第三部门发展 部关系上，是国家之间的竞争集中体现在经济实力、综合国力的竞争上；表现在 国家内部关系上，对政府的管理范围和管理方式带来了巨大影响。从长远来看， 未来国家之间的竞争，主要不是军事力量的竞争，而是经济实力的竞争，谁占领 了知识经济的制高点，谁就在竞争中处于有利地位，占有优势。纵观世界各国在 发展高新技术及其产业化的过程中，政府尤一例外地都起着十分重要的作f h j 。在 知识经济时代，由于研究和开发投入的成倍增长和产品生命周期显著缩短，传统 的各自为战的商品研发方式已独立难支，再加上知识和技术更新速度的不断加 快，即使有专利和知识产权的保护，也难以在另一种更新技术出现之前的短暂时 期内回收研究与开发的成本。因此，政府应该制定有效的政策，鼓励企业通过并 购，实现强强联合。除了加强研究与开发外，建立国家创新体制，加强政府对技 术创新的领导，已成为政府在知识经济时代必须承担的重要职能。发展知识经济 必须有相对强大的知识与技术创新能力，否则只是引进国外的高技术产业项目， 自己不拥有知识产权，则和引进新工业技术项目没有本质的差别，谈不上发展知 识经济。因此，必须有自己的知识与技术创新能力，有可产业化的自主知识产权 的高技术产业项目；同时有对引进高技术产业项目的创新能力，这样才能发展自 己的知识经济。应该说我国的大部分地区还不具备这种能力，这就迫切需要政府 加大教育和科技投入力度，全面规划、制定和推行有关的产业政策。组织协调各 项重要环节和有关工作，组织关键技术的攻关，以及创造条件促进高科技走出实 验室，实现产业化等等。正如交通基础设施、动力和能源基础设施、通讯基础设 施在不同的发展时期成为经济发展的主要支撑要由国家投资和建立一样，一个能 将科研院所、高校、企业等知识机构与广大劳动者紧密联结在一起的社会网络的 国家知识基础设施是支撑知识经济发展的主要形式，它的建立同样需要政府行 为。当然，在推动知识经济发展中，政府的主要职能是领导、规划和协调，实施 的政策应当是“政府引导型”宏观政策，而不是“政府主导型”的微观具体政策。 这就是说，政府的重要作用首先就是要制定一个有目的、有一定先后层次的宏观 规划；其次是制定相关的产业政策和法令，组织实现关键技术的攻关和产业化， 尤其是在高技术领域，选择关系国计民生的关键技术，由国家统一规划，集中进 行攻关，并结合各方的力量实现产业化。 二、公共治理理论及对中国政府职能转变的新启示 十六大以后，中国又展开了新一轮的政府行政改革。作为个关系重大，涉 及面广泛的改革举措，作为一个伟大的社会实践运动，要想取得怠好的效果，必 须有科学的理论作指导。回顾历次政府改革，虽然每一次都取得了一定的成效， 硕士论文 政府职自转变与第三部门发展 但从总体上说，我国的政府改革始终没有走出机构“精简一膨胀一再精简再膨 胀”的循环怪圈。面对市场化、全球化和知识经济发展给政府改革带来的巨大挑 战，新一轮政府改革必须要有新的理论视角。提出新的改革思路，从而真正跳出 政府改革恶性循环的怪圈。1 9 9 0 年代兴起于美国和西欧的治理理论近年传入中 国，引起社会科学界的极大关注和兴趣。虽然对其学科定位和理论体系至今还未 形成共识，但其理论价值却得到了广泛的认可和充分的肯定。许多入认为，治理 理论的形成标志着一种新的理论范式的诞生。治理理论的丰富内涵和它所体现的 学科综合特征，对理解和探讨政府改革和公共领域改革问题具有重大理论价值， 为中国政府改革提供了新的理论视角。 ( 一) 公共治理理论的产生及其主要内容 1 公共治理理论的兴起 英语中的“治理”( g o v e r n a n c e ) 一词，可以追溯到古典拉丁语和古希腊语 中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导和操纵。长期以来，“治理”与“统 治”( g o v e r n m e n t ) 一词的含义交叉，并且主要用于与国家的公共事务相关的管 理活动和政治活动中。但是，自从1 9 9 0 年代以后，西方学者赋予治理以新的含 义，其涵盖的范围与含义远远超出了传统的经典意义，“治理”一词被广泛地运 用于政治学和社会经济管理领域，“它在许多语境中大行其道，以至成为一个可 以指涉任何事物的时髦词语( 鲍勃杰索普，1 9 9 9 ，第3 9 页) 。” 首先，从理论上看，治理理论的兴起与2 0 世纪7 0 、8 0 年代社会科学出现的 某些范式危机有关，主要是由于许多学科领域的原有范式越来越难以描述和解释 现实世界( 吴志成，2 0 0 4 ，第6 0 页) 。 长期以来，许多学科研究陷入了过度简单化的二分法，如经济学中的市场对 等级制、政治学中的私对公、国际关系中的混乱无序对主权等等。近年来，学术 界对这种过分简单化的非此即彼的二分法批评迭起，在经过反省后进而调整学 科研究方向，把“治理”作为一个重要的研究课题。以制度经济学为例，人们如 今对交换与等级制以外的协调经济活动的各种机制( 诸如企业集团、家族企业、 网络、贸易协会和策略联盟等) 表现出了更大的兴趣。在国际关系研究领域，一 种可以避免国际无政府状态和超越民族国家的国家协调方式“国家规制”日益受 到重视。在政治学领域，学者所关注的协调方式不仅已经跨越了传统的公私界限， 而且开始涉及“错综复杂的等级组织”、平行的权力网络，或是其他跨越不同政 府层级和功能领域的复杂而相互依存的协调形式。从这些学科和其他学术体系的 转变情况来看，“治理”可以被视为缺失了的“第三项”，它对强调非此即彼的两 分法既是批判又是补充。 硕士论文政府职能转变与第三部门发展 其次，从社会资源配置的现实情况来看，市场和等级制的调节机制的局限性 日益显现，学术界对从未真正消失的治理理论的兴趣再度被唤起。由于全球化、 信息化和知识经济的发展，国家一社会一市场的关系发生了根本性的长期变化， 随之出现的经济和社会新情况、新问题再不能简单地完全借助于国家计划或市场 方式寻求解决，有些相互依存形式也4 i 适于以市场机制或自上而下发号施令的方 式进行协调，愈来愈多的人热衷于通过“自组织治理机制”对付政府和市场的双 重失灵问题。虽然自组织治理既不能代替国家，也不可能代替市场，但作为对国 家和市场手段的补充，越来越发挥着自己独特的不可替代的作用。在战后以大量 生产和消费为基础的良性经济增长循环形成期间，“混合经济”成为居于统治地 位的范式，自组织治理作为介于市场与国家之间的机构制度和做法时常被忽视。 但是，实际上，它们并未消失，只是在理论和政治上被置于边缘地位。而到1 9 7 0 年代，国家的作用令人失望，9 0 年代人们对市场的功能也不再抱幻想时，对从 未真正退却的治理理论的兴趣再度被唤起( 鲍勃杰索普，1 9 9 9 ，第3 4 页) 。 第三，全球公共问题的凸现，促进了全球公共治理的兴起，成为公共治理理 论兴起的重要国际社会根源。冷战结束后，国际政治经济格局发生了重大而深刻 的变化，特别是伴随着全球化进程的不断发展，出现了大量的全球性问题。诸如 日益严峻的全球环境恶化、人口闯题、南北发展差距问题、国际恐怖活动和毒品 走私、跨国犯罪、艾滋病问题、难民问题、全球金融危机等。面对如此大量严峻 的全球公共问题，任何一个国家既不能置身其外，也不可能独自解决。因此，在 全球范围内利用各国政府的和非政府的国际组织和社团、正式的和非正式的国际 条约和规制、组织的或个人的力量，促进全球公共事务解决、实现全球公共治理， 就显得十分必要而紧迫。而这已远远超出了传统的以处理国家政府间关系为主要 内容的国际政治和国际关系理论范畴，而进入了全球政治阶段。作为公共治理的 重要组成部分，全球治理的兴起正是这一客观现实发展的产物。 第四，全球性的公民结社运动以及在经济社会发展中所显示的曰益重要的作 用，对传统的公共行政或政府行政管理范畴提出了严峻挑战。在各种国际第三部 门的蓬勃发展对传统的国际政治提出挑战的同时，各国内部的第三部门同样得到 了迅猛发展。他们不仅在各种经济社会领域和公共事务管理中发挥着无可替代的 作用，而且以其灵活多样性，从形式到内容都极大地丰富了公共管理的内涵，从 而使传统的主要指政府管理的公共行政理论已经远远不能涵盖当今公共管理的 丰富内涵。治理概念的引入和公共治理理论的兴起，正反映了这一社会客观现实 需要和实践的成果。 2 治理的基本内涵 1 9 8 9 年世界银行在世界发展报告中概括当时非洲的情形时，首次使用了“治 硕士论文政府职能转变与第三部门发展 理危机”一词。此后，许多国际组织和机构便开始在各种报告和文件中频频使用 “治理”一词，政治学、经济学和管理学等学科纷纷引入治理概念，“治理”被 广泛应用于社会科学界的各个领域。然而，由于学者们分别从不同的学科视角来 研究治理，缺乏不同学科之间的交叉跨越研究，因而不同领域的学者从自己的学 术背景出发必然会对“治理”产生有所差异的理解，各种治理理论至今仍未给治 理下一个统一的普遍适用的确切界定。 治理理论的主要创始人之一詹姆斯n 罗西瑙( j a m e sn r o s e n a u ) 在其代表 作没有政府的治理中指出；治理“是由共同的目标所支持的，这个目标未必 出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而 使别人服从。”换句话说，治理“既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府 的机制，随着治理范围的扩大，各色人和各类组织等得以借助这些机制满足各自 的需要、并实现各自的愿望。”治理反映的就是这样一种观念：各国政府并不完 全垄断一切合法的权力，政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩 序，参加经济和社会调解与管理。治理指的是任何社会系统都应该承担而政府却 没有管起来的那些职能。它专门用于描述那些政府管理职能不能触及的领域，指 涉那些非正式的惯例、共识、冲突形成的自然状态。因此，治理是有效政府管理 的基础，是有效政府管理的补充。 研究治理理论的另一位权威格里斯托克( g e r r ys t o k e r ) 对目前流行的各 种治理概念做了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理 己经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：( 1 ) 治理意味着一系列来自政 府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑 战，它认为政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行 使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。( 2 ) 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面 的模糊性。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公 民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国 家承担的责任。( 3 ) 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存 在着权力依赖。( 4 ) 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的 网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合 作，分担政府的行政管理责任。( 5 ) 治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府 的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其 他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务 进行控制和引导( 1 9 9 9 ，第2 0 页) 。 依据罗茨( r r h o d e s ) 的观点，治理意味着“统治的含义有了变化，意味 硕士论文政府职能转变与第三部门发展 着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法 来统治社会。”( 1 9 9 6 ) 他还详细分析了学术界关于治理的竞争性理论。概括出了 关于治理的六种涵义：( 1 ) 作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减 公共开支，以最小的成本取得最大的效益。( 2 ) 作为公司管理的治理，它指的是 指导、控制和监督企业运行的组织机制。( 3 ) 作为新公共管理的治理，它指的是 将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，实行“更小的政 府，更多的治理”或“更少地划桨，更多地掌舵”。( 4 ) 作为善治的治理，它指 的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。( 5 ) 作为社会一控制体系的治理， 它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，强调处于中心的 行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的主权权威。这样，治理成了互 动式社会一政治管理方式的结果。( 6 ) 作为自组织网络的治理，指建立在信任与 互利基础上的社会协调网络，强调声誉、信任、互惠与相互依存( 俞可平，2 0 0 0 ) 。 世界银行以治理表示“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运 用权力的方式。”它把治理看成是“一个国家的权威得以运用的传统和制度a ”其 中包括( 1 ) 选择、监督和取代政府的程序；( 2 ) 政府有效制定和执行正确政策 的能力；( 3 ) 公民和国家对于那些控制经济和社会互动的制度的尊重。 联合国全球治理委员会关于治理的界定具有很大的代表性和权威性。该委员 会的治理定义非常宽泛，把集体和个人行为的层面、政治决策的纵横模式都包罗 在内。全球治理委员会在1 9 9 5 年发表的一份题为我们的全球伙伴关系的研 究报告中对治理做出了如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事 务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行 动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则也包括人民和机 构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是 一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制而是协 调；治理既涉及公共部门也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续 的互动。”由此可以看出，治理意指由许多不具备明确等级关系的个人和组织进 行合作以解决冲突的工作方式，灵活地反映着多样化的规章制度甚至个人态度 ( 皮埃尔塞纳克伦斯，1 9 9 9 ，第9 3 页) 。 综观各家在治理问题上的观点，可以发现，治理具有以下五个基本要素2 ： ( 1 ) 合法性( 1 e g i t i m a c y ) 。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的 性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西并 不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才 具有政治学中所说的合法性。合法性越大，治理的程度便越高。取得和增大合法 性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，治理要求有关的管 硕士论文 政府职能转变与第三部门发展 理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾， 以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。 ( 2 ) 透明性( i r a n s p a r e n c y ) 。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有 权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条 款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述 这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知、以便公民能够有效地参与公共 决策过程并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，治理的程度也 愈高。 ( 3 ) 责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) 。它指的是人们应当对自己的行为负责。在公 拭管理中。它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性 意味者管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没 有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责 任性。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明治理的程度越高。 在这方面，治理要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。 ( 4 ) 法治( r o l eo f l a w ) 。法治的基本意义是，法律是公共管理的最高准则， 任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法洽的直接目标是 规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于 保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义说，法治与人治相对立， 它既规范公民的行为，但更制约政府的行为。法治是治理的基本要求，没有健全 的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有治理。 ( 5 ) 回应( r e s p o n s i v e n e s s ) 。这一点与上述责任性密切相关，从某种意义上 说是责任性的延伸。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要 求做