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摘要 政府绩效直接关乎国家经济和社会的发展。提高政府绩效，是公共管理始终 追求的重要目标。随着2 0 世纪8 0 年代以来西方发达国家新公共管理运动的蓬勃 兴起，绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的管理实用工具，逐渐在公共管理 的实践中得到普遍运用。 政府绩效评估有利于提高政府的工作效率，有利于提高政府的管理能力。受 西方发达国家的影响，中国也开展了丰富的政府绩效评估的理论研究与实践活 动，并取得了一定的成绩。然而，在中国，政府绩效评估的理论研究仍然有很多 内容尚待发展和完善，且绩效评估的实践活动中暴露出一些问题，如指标体系的 设计、绩效评估结果的运用等。 本文的研究目的就是试图描述西方国家政府绩效评估的演变过程，通过对上 海市虹口区政府绩效评估实践活动的分析，结合新公共管理理论、目标管理理论 等，探索政府绩效评估的基本问题，并试图构建政府绩效评估通用指标体系，以 期能对我国当前的研究有所弥足。 关键词：政府绩效绩敷评估绩效指标 中图分类号：d 0 3 5 i i a b s t r a c t t h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to fac o u n t r yi sa f f e c t e dd i r e c t l y b yh o wt h eg o v e r n m e n t sg o v e r na n dt ow h a te x t e n tt h e ya c h i e v et h eg o a l s f o rs ol o n gt i m e ，t oi m p r o v eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ei so n eo ft h em o s t i m p o r t a n t t h i n g st h a tp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nh a sa l w a y sp u r s u i n g s i n c e1 9 8 0 s ，t h ea d m i n i s t r a t i r er e f o r m si nv i e wo fn e wp u b l i c m a n a g e m e n t ( n p m ) a p p r o a c hh a v eb e e nw i d e l yc o n d u c t e di nw e s t e r nc o u n t r i e s w h i c hh a v el e dt ot h ea d o p t i o no fp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ti np u b l i c a d m i n i s t r a t i o ni no r d e rt oe v a l u a t ea n di m p r o v eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a saw o n d e r f u lm a n a g e m e n tt o o l ，e v a l u a t i n gg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ew i l i b eg r e a tb e n e f i tt oi m p r o v ew o r k i n ge f f i c i e n c ya n dm a n a g e m e n ta b i l i t yo f b o t hg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n sa n de m p l o y e e s e n l i g h t e n e db yw e s t e r nc o u n t r i e s 7 r e s e a r c h e sa n dp r a c t i c e s ，m o r ea n d m o r ec h i n e s es c h o l a r ss t a r tt h e i rr e s e a r c ho ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t ，a n dt h e r ea r ea b u n d a n tp r a c t i c e so fl o c a lg o v e r n m e n t si n p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t h o w e v e r ，t h e r ea r es t i l lm a n yt h i n g sl e f tt od o a n d ，t h e r ea r em a n yo b s t a c l e sw en e e dt oc o n q u e ri np r a c t i c e s f o re x a m p l e ， h o wt od e s i g np e r f o r m a n c em e a s u r e s ，h o wt ou s em e a s u r e m e n tr e s u l t s ，e t c t h r o u g ht h ed e s c r i p t i o no ft h et h e o r i e sa n dp r a c t i c e so fw e s t e r n c o u n t r i e s g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a lp r o c e s s ，a n dt h ea n a l y s i s o fp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tp r a c t i c e so fs h a n g h a ih o n g k o ug o v e r n m e n t ，t h e a u t h o rt r i e st oe x p l o r es o m eb a s i cp r o b l e m so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t ，a n dt oc o n s t r u c ta ni n d i c a t o rs y s t e mu s e dt oe v a l u a t et h e o r d i n a r ya f f a i r so fd i f f e r e n td e p a r t m e n t sa n dg o v e r n m e n t so fa l il e v e l ， e x p e c t i n gw h i c hw i l lb eac o m p l e m e n tt ot h ep r e s e n tr e s e a r c h e si nc h i n a k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t p e r f o r m a n c em e a s u r e so rp e r f o r m a n c ei n d i e a t e r s c 1 a s s i f i c a t i o nc o d e ：d 0 3 5 i n 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特 别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成 果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示了谢 意。 作者签名：丝 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即t 学校有权保留送交 论文的复印件。允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以 采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此规定。 作者签名：壅叁 导师签名：日期： 第一章导论 第一节问题的由来与价值 政府绩效评估( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ) ，是现代公共管理 研究的一个前沿课题和公认难题。早在1 0 0 多年前，行政学的奠基人伍德罗威 尔逊就指出：“行政学研究的目的在于了解：首先，政府能够适当的和成功的进 行什么工作。其次，政府怎样才能够以较高的效率及在费用或者能源方面用尽可 能少的成本完成这些适当的工作。“时至今日，政府绩效问题依然是受各国政府 和学术界瞩目的焦点问题。 2 0 世纪7 0 年代以来，英美等发达国家兴起了如火如荼的新公共管理运动和 政府再造运动，对延续近百年的传统行政模式提出了极大的挑战，并将提高政府 绩效作为西方各国行政改革的主要目标。公共组织的管理模式( 包括组织结构、 管理方式等) 业已产生非常大的变化，公共选择以及新管理主义思想作为一种新 的思潮以全新的面貌开始注入到公共管理领域。英国、美国等西方国家普遍吸收 和借鉴先进企业的成功经验，将之运用和推广到公共管理领域，在政府绩效管理 的实践方面积累了较为丰富的经验，取得了一定的成就，而且也形成了一套较为 成熟的理论和方法。亚太地区各国政府也积极引进西方的绩效评估工具和制度。 绩效评价逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用，其应用范围之广，影响程度之 深，使人们不得不惊呼，世界各国正出现一种由传统国家向“评估国”( t h e e v a l u a t i v es t a t e ) 转变的趋势。2 在中国，由于改革开放的力度不断加大，以及政府职能转变要求的提出，英 美等发达国家的这些行政改革经验开始引起理论界和实践界的关注。在理论研究 领域，涌现了越来越多的关于西方发达国家政府绩效的译作、文章及专著，有越 来越多的学者投入到政府绩效方面的研究，一些先进的政府管理理念和思潮也开 始逐渐在我们的研究中得到吸收和借鉴。在实践领域，一方面是政府工作人员赴 英、美等国交流、学习政府绩效评估的经验，如河南省、湖南省派领导干部赴美 培训；另一方面是2 0 世纪9 0 年代中期以来地方政府实施的各种绩效评估活动， 如1 9 9 4 年6 月山东省烟台市建委借鉴英国公民宪法章运动和香港公共服务承诺 制的经验，率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制，以及1 9 9 7 年福建省漳 州市率先启动机关效能建设试点工程等，这些实际上就是政府绩效评估。 随着中国政府行政体制改革实践的不断深入，政府绩效评估也越来越受到国 家和社会的高度重视。温家宝总理在2 0 0 5 年3 月5 日的政府工作报告中提 出：“要坚持以人为本、执政为民。牢固树立科学发展观和正确政绩观，大兴求 真务实之风。严格执行统计法。抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社 会发展综合评价体系。坚决反对形式主义和虚报浮夸，不搞劳民伤财的形象工 程、政绩工程。减少会议和文件，改进会风和文风。” 2 0 0 6 年9 月2 3 日，“全国政府绩效管理研究大会”在兰州成立，在成立大 会上，中国行政管理学会还与兰州大学中国地方政府绩效评价中心联合召开了 “政府绩效评估与行政管理体制改革”理论研讨会3 。这是对我国行政体制改革 实践的积极回应，也是实践探索与理论研究双向互动的结果。 借鉴西方发达国家成功的评估经验和做法，对加强中国政府绩效评估的理论 研究和构建政府绩效评估体系具有重要的意义。对于我国刚刚起步的政府绩效评 估来说，借鉴西方国家绩效评估的理论和实践经验无疑是最简单，也是最便捷的 方法。但是，西方发达国家成功的评估经验和做法，也不一定完全适合中国的国 情。如西方政府为了提高政府绩效而主张公共部门民营化，这种做法引入到中国 时却并未达到预期的效果。 虽然我国的政府绩效评估在理论和实践上取得了一定的成绩，但相对于国外 的研究成果来说，国内理论界对政府绩效评估问题研究的成果还不够多，质量也 不够高。现实中的政府绩效评估活动的发展也远非令人满意，评估活动中还存在 形式主义、指标的片面性和笼统性、评估过程的封闭性和不透明以及评估结果信 度低、运用不足等问题。这些制约着我国政府绩效的改进和提升，要求我们对现 有的政府绩效评估体系进行根本性的反思。笔者将研究的重点放在构建政府绩效 评估指标体系上，认为，一套科学、合理的政府绩效评估指标体系无疑将对我国 的行政改革和公共管理实践产生十分重大的理论和现实意义。 在本文的行文中，除有特别说明的外，政府一词均限定在狭义政府，即行政 系统，包括中央行政机关和地方行政机关。因而，本文所探讨的政府绩效评估也 指的是狭义政府的绩效评估。 第二节中外政府绩效评估的历史演变 一、西方发达国家政府绩效评估理论和实践的演变 政府绩效评估在西方的发展比较成熟。在西方国家，绩效评估技术的研究和 应用历来颇受重视。最初是效率研究，而后才有了绩效这种说法。当时的效率研 究主要应用于工业组织中，其研究主要集中于角色、工具、组织和职务背景、评 估过程和评估结果等方面。在私营部门科学管理运动的影响下，效率价值逐渐在 政府部门的管理工作中日益占据核心，效率的高低成为政府优劣的判断标准，这 促使政府不断通过设计科学理性的程序和评估技术来监督和控制政府工作人员 2 的工作效率。 对西方国家政府绩效评估实践的起始时问学界并没有统一的看法。如 m i l l e r 认为，从1 9 世纪末开始在美国就时不时地有一些以某种形式的绩效( 有 时被称作效率或生产力) 测量为核心的改革活动；又如尼古拉斯亨利认为，美 国政府绩效评估实践最早可上推至1 9 0 6 年纽约市政研究局( b u r e a uo f m u n i c i p a lr e s e a r c h ) 的成立5 ；而o e c d 则将政府绩效评估的历史开端确定为2 0 世纪3 0 年代美国的罗斯福新政，其标志是1 9 3 7 年古利克和厄威克提交给总统行 政管理委员会的报告。6 就西方国家政府绩效评估的理论研究而言，学界较一致 的看法是，其始于二战期间，标志是克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙t 9 3 8 年所著 市政工作衡量：行政管理评估标准的调查7 一书的出版。在该书中，雷德和 西蒙对行政效率的改进和评估提出了非常有益的建议，给政府绩效评估注入了巨 大的活力当然，理论和实践无法截然分开，实践为理论的产生提供了基础，也 验证着理论的正确与否；而理论也总归是要应用到实践中，用以解决实践中存在 的问题、改善实践状况。西方发达国家政府绩效评估理论是伴随着其绩效评估实 践活动而产生并不断发展的。 不同的学者为了研究的方便，从相对意义上对政府绩效评估的历程进行了划 分。美国行政学家吉特波科特在公共生产力的历史演变( p u b l i c p r o d u c t i v i t yi nr e t r o s p e c t i v e ) 一文中，以公共行政理论的历史演变为分类 标准，把政府绩效评估的历史划分为四个阶段：即“效率政府”时期( 1 9 0 0 - 1 9 4 0 ) 、 “行政官员政府”时期( 1 9 4 0 - 1 9 7 0 ) 、“管理者政府”时期( 1 9 7 0 1 9 8 0 ) 和。民 营化政府”时期( 1 9 8 0 1 9 9 0 ) 8 。另一位美国行政学家尼古拉斯亨利( n i c h o l a s h e n r y ) 在公共行政与公共事务( p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i ca f f a i r s ) 一书中以不同时期的政府绩效评估侧重点的不同为依据，把政府绩效评估的历史 划分为五个阶段：即效率时期( 1 9 0 0 1 9 4 0 ) 、预算时期( 1 9 4 0 1 9 7 0 ) 、管理时期 ( 1 9 7 0 1 9 8 0 ) 、民营化时期( 1 9 8 0 - 1 9 9 2 ) 和政府再造时期( 1 9 9 2 一现在) 。 中国学者对西方国家政府绩效评估的历史演变也提出了自己的观点。刘长木 ( 2 0 0 4 ) 以评估方式的不同为依据，将西方国家政府绩效评估划分为三个主要发 展阶段，即绩效评估的兴起阶段、项目评价的发展与兴盛阶段、以及绩效测量的 发展与兴盛阶段。”桑助来则根据历史演变的顺序将政府绩效评估分为三个阶段 ”：第一个时期是起步阶段；第二个时期是2 0 世纪7 0 年代至9 0 年代的大规模发 展阶段；第三个时期是2 0 世纪9 0 年代至今的规范深化阶段。桑助来还分析了每 个时期政府绩效评估的特点。刘旭涛( 2 0 0 3 ) 则以政府管理模式的变化为依据来 划分政府绩效评估的历程，认为西方发达国家对政府绩效问题的研究，与政府管 理模式的变化联系有着密切的关系。” 英国和美国是政府绩效评估理论和实践的集大成者，因而接下来对国外政府 绩效评估演变的分析就主要建立在对英、美两国相关理论与实践活动的梳理上。 笔者结合桑助来与刘旭涛的观点，将西方发达国家政府绩效评估的发展历程划分 为以下四个阶段。当然，每个阶段的划分并不是绝对的。 1 第一阶段：1 9 世纪末2 0 世纪初至2 0 世纪4 0 年代 在这一阶段，政府管理模式是传统的行政模式，政府绩效评估和以管理主义 指导的效率原则相一致。由于受到科学管理运动和一般管理理论的影响，政府绩 效研究主要采用技术效率( 亦称机械效率) 的研究方法。”他们认为，公共组织 与私人组织在管理方法的本质上没有任何区别，因而普遍的效率原则对政府和企 业都是适用的。 早在1 8 8 7 年，威尔逊在行政学研究一文中就提出：“行政学研究的目标 在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能 以尽可能高的效率及费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。” “1 9 11 年，莫里斯库克担任了费城市政府的公共工程局长并进行了用科学管理 方法改善市政管理的一系列努力。”1 9 2 7 年，国际城市协会主席科来恩瑞德利 ( c l a r e n c er i d l e y ) 出版了评估城市政府( m e a s u r i n g m u n i c i p a la c t i v i t i e s ) 一书，该书被视为绩效评估发展史上的杰出之作。“1 9 2 8 年，美国成立了全国市 政标准委员会，致力于建立政府服务效率的考核标准，推动了政府绩效评估的实 践进程。效率观念获得社会普遍认同，被视为解决政府所有困难的万能钥匙。 效率虽然被标榜为公共行政追求的主要目标，但效率追求的导向却是“更多 的关注行政资源的投入( 如预算、人员编制等) 以及行政程序的合理性”，很 少去关注最终结果的好坏。正如卢瑟古立克所指出的那样，效率从此成为行政 价值中的头号原则，这使得行政与政治的价值产生明显冲突。” 2 第二阶段：2 0 世纪4 0 年代至2 0 世纪7 0 年代 这一时期学术研究的成果，主要体现在克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙1 9 3 8 年出版的市政工作衡量：行政管理评估标准的调查，以及西蒙1 9 4 7 年出版的 管理行为管理组织决策过程的研究( 第一版) 中。 实践方面，由于政府规模的不断扩张以及行政权的扩大，人们越来越关注政 府绩效问题。2 0 世纪4 0 年代美国开始实施绩效审计。为了回应公众与立法机构 改进政府管理水平的要求，1 9 6 6 年美国联邦政府出台了相应的改革措施，实行 项目一规划一预算制( p p b s ，p l a n n i n gp r o g r a m m i n gb u d g e t i n gs y s t e m ) ，以期提 高联邦政府在资助项目上的资金分配和绩效能力”。同一时期的英国( 1 9 6 8 ) ，也 开始对公共部门试行生产率测定，土地局、税务局和就业部开始发布各部门的生 产率指数，并制定各种绩效指标衡量下属工作”。 4 在这一阶段，行为科学的出现和发展，以及西方社会对公平、自由、平等的 强调，使得政府绩效评估又加入了人文关怀的成分。“对组织内部沟通联系、领 导风格、人际关系和其他组织内部状态的评价开始部分取代传统的技术效率测 量”“。然而，政府绩效的改进和评价仍然存在着诸多的困境。政府绩效评估局 限在少数部门实行，没有全面展开；评估也主要是评估执行功能方面的情况，限 于投入和产出易于量化的领域。欧文e 休斯在其 公共管理导论中写道：“无 论采用何种标准，在传统的行政模式中，绩效管理都是欠缺的，这种情况对个人 绩效或组织绩效都是如此。”2 3 第三阶段：2 0 世纪7 0 年代至2 0 世纪9 0 年代 7 0 年代以来的政府改革强调政府行政的效率和效果，绩效评估作为一项政 治活动蓬勃开展起来，英美两国正是这项运动的主要推动者、实施者。 1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了联邦政府生产率测定方案( t h ef e d e r a l g o v e r n m e n tp r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n t ) ，依据这个方案，有关部门制定了3 0 0 0 多个绩效指标，由劳工统计局对各部门的工作绩效进行统计分析。这是美国关于 政府绩效的标志性立法方案，使绩效评估步入规范化、系统化。 8 0 年代以后，英国后来居上。撤切尔夫人对绩效的重视和她连续3 届的执 政，给英国政府绩效评估的发展创造了契杌。英国成为绩效评估应用时间最持久、 最广泛、技术上相对更成熟的“评估国”( t h en e we v a l u a t i v es t a t e ) ( h e n k e l 1 9 9 1 ) 4 。 为了提高行政效率、改进政府绩效，英国政府相继推行了一系列改革来推广 和普及绩效评估( 见表1 ) 。这些改革，使传统的政府管理模式开始发生一些根 本性变化；从“规则为本”到“结果为本”的转变；从隶属关系到契约关系的转 变；从过程控制到结果控制的转变；以及分权制度化的趋势。“ 表1 英国当代行政改革大事件 效率评审( e f f i c i e n c ys c r u t i n i e s ) 亦称雷纳评审( r a y n e rs c r u t i n i e s ) 1 9 7 9 盆 部长管理信息系统( m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mf o rm i n i s t e r s ) 1 9 8 0 芷 财务管理新方案( f i n a n c i a lm a n a g e m e n ti n i t i a t i v e ) 1 9 8 2 焦 下一步行动( t h en e x ts t e p s ) 1 9 8 8 拒 公民宪章运动( t h ec i t i z e n sc h a r t e r ) 1 9 9 1 矩 竞争求质量运动( c o m p e t i n gf o rq u a l i t y ) 1 9 9 1 芷 基本支出评审( f u n d a m e n t a le x p e n d i t u r er e v i e w s ) 1 9 9 3 芷 持续与变革( c o n t i n u i t ya n dc h a n g e ) 1 9 9 4 年 进一步持续与变革( t a k i n gf o r w a r dc o n t i n u i t ya n dc h a n g e ) 1 9 9 5 盔 全面支出评审( t h ec o m p r e h e n s i v es p e n d i n gr e v i e w s ) 1 9 9 7 定 5 亟面互五互互三面坚五： 亘e 资料来源：m a s s e y ，a n d r e w ( 1 9 9 9 ) t h es t a t eo fb r i t a i n ：ag u i d et ot h eu l ( p u b l i c s e c t o r ( p 叭) ，p p 1 7 一l 8 这一阶段是大规模政府绩效评估开展的时期，绩效评估呈现出以下四个特 征：( 1 ) 评估活动的普遍化、规范化、经常化。政府绩效评估已经成为西方各国 政府的项经常性行为。1 9 8 6 年，英国各政府部门的绩效指标总数为1 2 2 0 个， 1 9 8 7 年1 8 1 0 个，1 9 8 9 年2 3 2 7 个，3 年增长近i 倍。( 2 ) 评估的手段仍然以预 算、审计手段为主，但也开始运用项目手段。通过预算手段，把行政目标、行政 计划和行政活动与预算资源的分配联系起来，以控制预算支出的方式达到提高政 府效率的目的。( 3 ) 评估的侧重点仍然是投入产出、行政过程、经济和效率， 追求投入产出比的最大化。( 4 ) 评估的目标导向呈现由“效率优位”向“质量优 位”过渡的趋势。从1 9 8 6 年开始，英国政府对各部门的服务质量和客观社会效 果开始重视，如1 9 8 3 年在总计7 2 1 个指标中，效益性和服务质量评估指标分别 是7 个和1 5 个，到1 9 8 9 年，在2 3 2 7 年指标中，分别是5 5 6 和1 1 0 个，大大提 高了效益和服务质量方面的评估比重，效益指标排在第一。 4 第四阶段：2 0 世纪9 0 年代至今 传统的官僚政治体制不注重效果，并不是按行动的绩效拨款，而是按一贯投 入拨款，愈发导致了机构臃肿、效率低下、资源严重浪费。正如戴维奥斯本所 说“它们( 政府) 在公共教育上花的钱越来越多，但是学生考试分数差和退学率 几乎没有改观。它们在警察和监狱上花的钱越来越多，但是犯罪率继续上升”。5 政府正面临着严重的管理危机和公众信任危机。与此同时，理论界也出现了力主 减少政府干预，采用管理私营部门的管理哲学及管理方法，用企业家精神重塑政 府的观点。受这一变化的影响，白9 0 年代以来，绩效评估得到进一步推广和深 入的发展。 在2 0 世纪9 0 年代的英国，继撒切尔夫人之后，梅杰政府推行了“公民宪章 运动”( t h ec i t i z e n sc h a r t e r ) 和“竞争求质量运动”( c o m p e t i n gf o rq u a l i t y ) ， 进一步强化了质量和服务的改革思想。此后的布莱尔政府继续强调公共服务的效 率、资金的价值和顾客导向，积极引进基准比较技术；将公民宪章更名为“服务 第一”，设立了公民评审小组：以及推行电子政务运动等。政府绩效管理更加战 略化、系统化，评估方法也得到进一步改善。现在，英国政府仍在酝酿对绩效评 估制度作进一步改革，将在提高评估的民主程度、扩大被评估对象的范围( 公务 员及政府机构) 、规范一次性的奖惩办法和适当简化评估的标准档次等方面，继 续进行改革和完善，使其能更充分地调动被评估者的积极性，更有效地发挥评估 制度的作用。 同一时期的美国政府，更是将对绩效评估的重视发挥得淋漓尽致。进入2 0 6 世纪9 0 年代以来，美国政府绩效评估进入全面发展时期，并逐步形成一种新的 管理制度绩效管理制度。 1 9 9 3 年，为了规范联邦政府的战略规划制定和绩效评估，美国第1 0 3 届国 会通过了政府绩效与结果法案( g p i i a ，g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t a c t ) ，以立法的形式明确了政府绩效评估的制度。同年3 月，克林顿政府组建了 。国家绩效评审委员会”( n a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e wc o m m i t t e e ) ，该委员 会自1 9 9 3 年到1 9 9 6 年间共计提出7 本主要的绩效报告书，以及数十本相关的建 议书和资料。1 9 9 9 年，美国犹他州( u t a h ) 立法授权成立了“犹他州明天战略计 划委员会”，该委员会试图让州政府、地方政府、私营企业、少数民族团体及所 有地区都参与到战略计划和政府绩效评估的过程中来。4 1 9 9 7 年2 月，美国国家绩效评审委员会召开首次政府问基准比较研讨会， 成立了跨国绩效评估研究小组，成员包括美国的1 4 个联邦机构和两个地方政府、 加拿大的6 个政府机构以及英国相关的政府机构，会议颁布了“顾客需求战略规 划最佳实践的基准比较研究报告”。希望籍此引发一场绩效评估的新高潮。 2 0 0 1 年8 月，布什政府开始推行。总统管理计划”( p m a ，p r e s i d e n t s m a n a g e m e n ta g e n d a ) ，以期消除g p r a 带给人们的失望。”在“总统管理计划”中， 布什政府提出了5 大政府改革方向( 即策略性入力资本管理，竞争性采购，改进 财务绩效，扩大电子化政府工作，预算和绩效整合) 以及9 项特定项目的改革计 划。2 0 0 2 年至2 0 0 4 年，美国联邦政府各部门在改革的5 大方向上己取得明显的 成果( 见表2 ) 。 表2 美国总统管理计划改革成果状态 人力资本竞争性采购 财务绩效电子化政府预算和绩效整 司 2 0 0 2 2 0 0 4 92 0 0 2 62 0 0 4 92 0 0 2 62 0 0 4 92 0 0 2 6 2 0 0 4 92 0 0 2 62 0 0 4 6 3 03 03 03 03 03 03 0 3 03 09 3 0 ( 成功) 0806161807 色( 成果未 41 5o 1 23381 141 4 ( 不成功) 2 232 682 21 7 1 772 25 资料来源：h t t d ：m w h i t e h o u s e e o v r e s u l t s a r e n d a s c o r e c a r d h t m l ，转引自： 台 彭锦鹏美国“总统管理方案”的绩效评估制度 e b ： 佣me a s i n i c a e d u t , i n t r o l p t c p p e n g u s 2 0 p r e s i d e n t 2 0 m e a s u r i n 9 9 6 2 0 p e r f o 瑚ce p d f ，2 0 0 4 1 2 3 0 ：2 通过上面的分析，我们可以发现，2 0 世纪9 0 年代以来的政府绩效评估呈现 如下特征： ( 1 ) 绩效评估的规范化、法制化。美国的g p r a ，1 9 9 7 年英国颁布的地方 政府法，以及日本2 0 0 2 年出台的政府政策评价法等，都规定政府必须进行 绩效评估工作。 7 ( 2 ) 绩效评估的战略化、系统化。新公共管理和政府再造运动深化了人们 对绩效评估的理解，丰富了绩效评估的内容。政府绩效评估不是单纯的业绩考核， 而是一种贯穿与政府管理全过程的新的管理理念和方法，是一个系统，这个系统 被人们形象化地用“政府绩效管理”来描述。 ( 3 ) 评估方法不断丰富，评估技术不断成熟，科学化程度提高。分析方法 的选择上，逐步呈现规范与实证相结合，定性与定量相结合，采取科学与数学分 析方法等趋势。信息技术、量化技术得到广泛应用，而且针对不同部门采用不同 的评估方式和方法。 以英美为首的西方国家在政府绩效评估的实践方面积累了较为丰富的经验， 取得了一定的成就，而且也形成了一套较为成熟的理论和方法。这些为我国政府 绩效评估实践活动以及理论研究的开展奠定了良好的基础。 二、国内政府绩效评估理论和实践的发展 自2 0 世纪8 0 年代我国恢复公共行政的教育和研究工作以来，研究工作者就 非常重视对政府行政效率的研究。9 0 年代，国内学者开始关注英、美等国的政 府绩效评估研究和实践。1 9 9 5 年，北京大学的周志忍发表了公共组织绩效评 估研究英国的实践及其对我们的启示一文，率先介绍了英国政府绩效评估 的基本经验。在1 9 9 8 年出版的由胡宁生主编的中国政府形象战略一书中， 周志忍以专章论述了“政府绩效与政府形象”。此外，他还主持了1 9 9 8 的国家社 科基金项目“公共组织绩效评估的理论方法”和2 0 0 0 年的国家自然科学基金项 目“公共组织绩效管理的理论和实务”。与此同时，兰州大学的包国宪、厦门大 学的卓越、国家行政学院的刘旭涛、南通师范学院的臧乃康、西安交通大学的吴 建南、中国人民大学的张成福、湘潭大学的彭国甫、华中科技大学的徐晓林、北 京大学的谢庆奎和陈庆云、以及中山大学的蔡立辉等人都对我国政府管理绩效评 估的理论研究和实践发展作出了大量的贡献。 政府绩效评估研究成为中国公共管理研究的新课题和研究成果的新增长点。 通过对中国期刊全文数据库中的学术论文进行数据调查发现，自1 9 9 5 年以来， 有关政府绩效方面的学术文章呈逐年上升的趋势，尤其是2 0 0 3 至2 0 0 6 年的增势 更为惊人( 见表3 ) 。2 0 0 3 年的净增文章数为4 2 篇，而2 0 0 6 年的净增文章数则 上升到3 3 6 篇，是2 0 0 3 年净增数的8 倍。 2 0 0 3 1 1 2 0 0 4 1 12 0 0 5 1 1 2 0 0 6 1 12 0 0 7 1 1 时间 - 2 0 0 3 1 2 3 1 - 2 0 0 4 1 2 3 1 - 2 0 0 5 1 2 3 12 0 0 6 1 2 3 1 - 2 0 0 7 4 9 年度净增论 文数量( 篇) 4 2 1 1 72 3 13 3 6 5 l 8 由上表可以看出，我国学界政府绩效评估研究的发展速度令人吃惊，而政府 方面也显示出追求高绩效的极大热情。在中央层面，1 9 9 3 年颁布了国家公务 员暂行条例，开始对公务员绩效进行系统的评估，虽然这仅仅是对个人绩效的 测评。 2 0 0 6 年9 月4 日，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理体制创新 电视电话会议上强调，“要建立问责制度，开展绩效评估”，认为“绩效评估是引 导政府及其工作人员树立正确导向，尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也 是实行行政问责制度的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责制度才有可 靠的依据，要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公 众评议、专家评议相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观”。 “要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。” 在地方层面，各级政府也积极推动评估工作。1 9 9 4 年，山东省烟台市率在 烟台市建委试行“社会服务承诺制”，这实际上就是政府绩效评估。2 0 0 0 年，福 建省全面铺开机关效能建设。2 0 0 1 年1 1 月厦门市思明区政府成立公共部门绩 效评估项目领导小组，受项目领导小组委托，厦门大学卓越组建公共部门绩 效评估课题开发组，开展公共部门绩效评估项目研究，建构了一套公共部门绩 效评估的指标体系，开发了一套公共部门绩效评估的系统软件。在江苏南京，2 0 0 2 年出台了 南京市市级机关作风评议方案，2 0 0 3 年公众正式参与政府机关的评 议活动。沈阳、开封、宁波等地也开展了“万人评议政府活动”。 中国行政管理学会联合课题组和国家人事部。中国政府绩效评估研究”课题 组的活动是政府提升绩效的要求和学界理论研究相结合的典型。1 9 9 9 年一2 0 0 2 年，中国行政管理学会联合课题组，在实地考察北京、山西、青岛、厦门等地绩 效管理做法的基础上，反复研究和论证国内外政府机关效率评价指标体系，进行 多方案比较选择，试图提出适用于我国政府机关的绩效评估基本原则、指标设计 标准、指标体系要素要求等。其研究成果关于政府机关工作效率标准的研 究报告中的观点直到今天仍被许多学者引用。 2 0 0 6 年9 月2 3 日全国政府绩效管理研究会的成立，标志着中国政府绩效评 估研究开始进入崭新的阶段。 自2 0 世纪8 0 年代以来，政府绩效评估在中国得到广泛的开展，研究成果主 要集中在以下5 个层面：( 1 ) 对国外政府绩效评估研究成果和实践经验的介绍和 借鉴；( 2 ) 对政府绩效评估主体体系和价值取向的研究；( 3 ) 对政府绩效评估指 标体系与评估方法的研究；( 4 ) 对政府绩效评估流程和实施方案的研究；( 5 ) 对 政府绩效评估体系构建与政府绩效提升对策的研究。” 然而，中国的政府绩效评估研究仍有许多尚待发展和完善的地方。例如，国 9 内理论界对政府绩效评估问题研究的成果还不够多，质量也不够高；泛泛而谈的 定性研究较多，定量研究较少，也没有形成较为稳定的制度、原则，有较强的随 意性。此外，我国政府部门虽已注意和重视政府绩效评估的深远意义，但是在管 理实践中，缺乏认真思考应用绩效评估这个管理工具的能动性和创造性。 第三节分析思路和可能的创新 中国的政府绩效评估所取得的成绩是有目共睹的。但是，无论是在理论研究 还是在实践操作上，仍存在一些不足之处，有待进一步发展和完善。 1 政府绩效评估实践活动的数据、资料难以收集，给研究人员进行研究带 来很多困难。此外，现有的研究成果转化为实践的操作过程、以及所取得的效果 等相关信息、资料也很难获取。例如，自卓越等人( 2 0 0 3 ) 开发出“公共部门绩 效评估系统软件”以来已经过去4 年，但至今几乎未见任何公开资料涉及该软件 应用的部门、具体的评估过程、评估的结果、以及影响绩效改进的程度等。” 2 缺乏系统的理论支撑，对政府绩效评估系统体系的研究较薄弱，普遍认 同的研究范式与体系有待形成。 3 已有的研究或实践，多关注评估活动本身，而对评估之后的政府行为缺 乏足够的重视。笔者认为，绩效评估并不是一项孤立的、静止的、一次性的行为， 评估更重要的是评估后的下一步行动。应该更系统的看待评估。评估是一项战略， 是一个系统，它不是传统意义上的业绩测评，也不是单纯的测评。评估是一个螺 旋上升的回路，在不断的评估、反馈的过程中，才能持续的改善政府管理、提升 政府绩效。 笔者认为，政府绩效评估必然是建立在某些理论及其相关制度基础上。本文 的研究目的就是试图描述西方国家政府绩效评估的演变过程，通过对上海市虹口 区政府绩效评估实践活动的分析，结合有关理论，探索政府绩效评估的基本问题， 并试图构建政府绩效评估通用指标体系，以期能对我国当前的研究有所弥足。 本文对当前政府绩效评估研究可能的贡献在于：在分析上海市虹口区目标考 核制的基础上，提出了政府绩效评估指标体系构建的框架，并尝试设计了一套政 府绩效评估通用指标体系。 第四节研究方法与结构安排 一、研究方法 本文主要采用以下研究方法： 第一，历史的方法。按事件发生的历史顺序，对西方发达国家政府绩效评估 1 0 的演变进行了阶段划分，并归纳总结了各个阶段的特征。 第二，比较的方法。例如，对不同研究人员的不同观点的比较。 第三，定性方法与定量方法相结合。在文章的整个分析过程中，除了描述性 方法外，还引用了数据、图表进行佐证。 第四，规范分析与实证分析相结合。既有理论阐释，也有案例分析。 二、结构安排 本文的结构主要由以下四个部分组成。 1 导论。对研究的背景、国内外研究现状、研究的目的和内容结构安排、 分析思路和研究方法等方面进行论述。 2 政府绩效评估的内容与方法。对政府绩效评估的内涵与特性、基本内容、 主要评估方法及其应用进行分析和阐释。 3 政府绩效评估指标体系的构建。以上海市虹口区的案例分析引发对政府 绩效评估存在的不足的思考，介绍了国内政府绩效评估指标设计的基本状况，着 重分析了如何构建政府绩效评估指标体系，尝试设计了一套指标体系框架。 4 结论。再次强调应重视政府绩效评估以及政府绩效评估指标体系的构建。 1 1 第二章政府绩效评估的内容与方法 第一节政府绩效评估的内涵与特性 一、绩效 2 0 世纪8 0 年代，在中国公共行政的研究中，研究人员倾向于使用“行政效 率”来作为评价政府活动优劣的标准。9 0 年代以来，“绩效”( p e r f o r m a n c e ) 概 念逐渐取代“效率”( e f f i c i e n c y ) 概念出现在中国研究者的文章中。 但是，对于“绩效”的含义，学界并未形成普遍公认的理解。从单纯语义学 的角度看，“绩效”表示“成绩；成效”“。从使用的角度来看，对。绩效”则有 以下几种不同的理解。 第一种观点认为，绩效是对在特定的时间内，由特定的工作职能或活动产出 的记录，一项工作绩效在总体上相当于某一关键职能或基本工作职能的绩效总和 ( b e r n a r d i n ，1 9 9 5 ) ，即“绩效”= 。结果”或“产出”。 第二种观点认为，绩效是。一套与组织或个人体现工作组织单位的目标相关 的行为。绩效可以定义为行为的同义词，它是人们实际做的，并且可以被奉 行的东西”( m u r p h y ) ，即“绩效”= “行为” 第三种观点认为，“绩效是员工在实现组织或部门目标的过程中，对于组织 和部门的贡献度，以及在过程中表现出来的行为”，即“绩效”= 结果产出+ 过程行为。 笔者倾向于赞成第三种观点，认为绩效不仅包括行动的后果或结果，还包括 行动本身，绩效是行为和产出的综合。“绩效包括在个体控制之下的，与目标相 关的动作，无论这些动作是认知的、驱动的、精神运动的，还是人际问的” ( c a m p e l l ，1 9 9 3 ) 。绩效包含质和量两方面的规定，可以通过定性和定量两种方 式进行描述和反映，最终通过客观的考核和主观的评估等方式表现出来。可以说， 绩效是对组织的成就与效果的全面、系统的表征，它通常与生产力 ( p r o d u c t i v i t y ) 、质量( q u a l i t y ) 、效果( o u t c o m e ) 、权责( a c c o u n t a b i l i t y ) 等概念密切相关。对于政府而言，绩效也可以说是政府职能履行的程度和质量。 二、绩效评估 关于绩效评估( p e r f o r m a n