（行政管理专业论文）政府对垄断行业监管机制的研究.pdf

政府对垄断行业监管机制的研究 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：丞世 日期：! q q z 生旦 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：么赳导师签名：毖期：业必 政府对垄断行业监管机制的研究 摘要 近年来，随着我国企业改革的深入，我国的各大企业都有了很大的起色。特 别是以国有企业为中流砥柱的垄断性行业更是取得了较大的发展，但与此同时， 由垄断性行业所引发的各种社会问题也进一步的暴露出来了，特别是垄断性行业 的服务质量和其高收入所引起的社会收入差距问题同趋被人们所关注。因此，本 文从政府对垄断性行业加大监管力度的角度进行了探索与分析。 首先，本文在导论部分对我国的垄断性行业的现状进行了概括性的介绍，同 时，本文还对中西方的垄断理论和政府管制理论进行了综述；最后，文章还介绍 了本文的创新点和不足之处。 其次，本文对垄断性行业和政府监管的基本理论进行了概述。这一部分主要 对垄断和垄断性行业，政府和政府监管职能以及企业行为和政府行为的关系进行 界定，并在最后系统地阐述了政府对垄断性行业进行监管的意义。 再次，本文在这一部分对我国的垄断性行业的政府监管所存在的问题和原因 进行了系统分析。在这一部分问题和原因分析中，本文将所有的问题分为了政府 监管不力和政府监管过度两个部分。在每一个部分都系统地分析了存在的问题和 引发问题的原因，为下一个部分的阐述奠定了基础。 最后，规范我国垄断行业的政府监管政策建议。在这一部分，本文对我国政 府对垄断行业监管手段改革提出了改革的思路和政策建议，并同时了提出在进行 管制手段改革的过程中，所要采取的配套措旌。 关键字：垄断性行业，政府监管，政策建议 政府对垄断行业监管机制的研究 t h e g o v e r n m e n ts t u d yt ot h ei n s p e c t i o no f m o n o p o l y i n d u s t r y a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，i np a c ew i t ht h er e f o r mo fe n t e r p r i s e si no u r c o u n t r y , o u re n t e r p r i s e s m a k e g r e a tp r o g r e s s e s p e c i a l l y , t h e m o n o p o l yi n d u s t r yo fw h i c hn a t i o n a l m e de n t e r p r i s e sa r em a i nb o d y m a k e so b v i o u sp r o g r e s s a tt h es a n l et i m e ，v a r i o u sk i n d so fs o c i a l p r o b l e m sw h i c ht h em o n o p o l yi n d u s t r yr e s u l t si na r ee x p o s e d f o r e x a m p l e ，t h ep o o rs e r v i c eq u a l i t yo fm o n o p o l yi n d u s t r y , a n dt h e s o c i a ld i f f e r e n c eo ft h ei n c o m eo w i n gt h eh i g hi n c o m eo fm o n o p o l y i n d u s t r y t h e r e f o r e ，t h i sp a r ta n a l y z e st h ep r o b l e mt h a tg o v e r n m e n t r e i n f o r c e st h es u p e r v i s i o nt ot h em o n o p o l yi n d u s t r y f i r s to f a l l ，t h e t h e s i s e x p l a i n s t h ec i r c u m s t a n c eo ft h e m o n o p o l yi n d u s t r yi n o u rc o u n t r y , a n dt h es e r i e so ft h et h e o r y n a t i o n a la n da b r o a da b o u tm o n o p o l yi n d u s t r ya n dg o v e r n m e n t s u p e r v i s i o n i na d d i t i o n ，i ti n t r o d u c e st h ep o i n t so fc r e a t i o na n d w e a k n e s s s e c o n d l y , t h et h e s i s i n t r o d u c e st h eb a s i ct h e o r ya b o u tt h e m o n o p o l yi n d u s t r y a n dg o v e r n m e n t s u p e r v i s i o n f o re x a m p l e ， m o n o p o l ya n dm o n o p o l yi n d u s t r y , t h e f u n c t i o n o fg o v e r n m e n t s u p e r v i s i o n ，a n d t h er e l a t i o nb e t w e e n e n t e r p r i s e a c t i o na n d 4 政府对垄断行业监管机制的研究 g o v e r n m e n ta c t i o n t h i r d l y , t h ea u t h o ra n a l y z e st h ep r o b l e m sa n dt h e i rr e a s o n st o g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n o nt h eo n eh a n d ，t h el a c ko fg o v e r n m e n t s u p e r v i s i o ni st h em a i n r e a s o no ft h e s eq u e s t i o n s o nt h eo t h e rh a n d ， t h ee x c e s so fg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o ni sa l s ot h em a i nc a u s e t h e n e x te x p r e s s i o ni sb a s e do nt h es y s t e m a t i ca n a l y z ea b o v e f i n a l l y , t h ea r t i c l ep u t sf o r w a r ds o m ei d e a sa n dp o l i c i e sf o r r e f o r mo f g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n t ot h e m o n o p o l yi n d u s t r y m e a n w h i l e ，t h em a t c h e dm e a s u r e sa r eb r o u g h tu pd u r i n gr e g u l a t i o n a n ds u p e r v i s i o no fg o v e r n m e n t k e y w o r d s ：t h em o n o p o l yi n d u s t r y ，g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n ，p o l i c e ， 5 政府对垄断行业监管机制的研究 一、导论 ( 一) 研究背景 一些垄断行业如铁路、电信、自来水、电力等行业与人民群众生活息息相 关，在困民经济中也发挥着重要的作用。因而，这些行业是大众百姓关心的焦 点，也成为改革中的重点。加快垄断行业的改革，不仅是建立社会主义市场经济 体制的重要内容，也是经济全球化形势下，加强我国国有企业改革、增强企业竞 争力的必然过程。中共中央关于制定“十一五”规划的建议中，明确提出要“加 强基础产业基础设施建设”，也进一步说明了自然垄断行业在国民经济中的地位 和作用。 我国改革开放以来，对电信、电力、铁路运输等自然垄断性行业进行了一 定程度的改革，也取得了一定的成效。但是政府垄断经营的基本格局和长期存 在的低效率问题仍然没有从根本上改观。如2 0 0 6 年末，全国粮油价格上涨，8 4 居民认为生活成本变人。而这里的粮油价格就是国资委说的“国计民生”，是关 系“国家经济安全”的事情。公众和媒介在对于粮油涨价做出种种反应和推测的 时候，大量的证据都把价格的动因指向r 我国粮食流通体制改革的深层问题，指 向了占有垄断地位的中粮储总公司。我国粮食产量创亿吨，但在国际粮价上涨 以及中国粮食供给相对于需求并不宽裕的背景下，国家巾粮储总公司令面控制市 场粮源，收购了全国4 0 的小麦，加上投放市场不及时，从而导致粮价上涨。同 时，电价，水价，天然气价格都在一涨再涨，但与之相x , j - 应的电荒，水荒问题却 一个接着一个的出现。据中国电力企业联合会透露，电力行业2 0 0 5 年的亏损面 达到了2 7 1 2 。有专家指出，电力企业的亏损并不仅仅在j 一电煤价格上涨，电 力企业本身的市场化程度低f 、员工福利过高等问题都是造成电力企业亏损的重 要原冈。”一个活生生的案例清楚的表明了我国垄断性行q p 的低效率问题。 但与此同时。垄断行业的收益却在与日俱增。2 0 0 6 年初，财政部公布了2 0 0 5 年国有企业的经营业绩：国企去年的销售收入达到1 1 5 万亿元，利润突破9 0 0 0 亿元。然而，这一原本值得庆贺的骄人成绩却引发了社会公众的质疑：在这9 0 0 0 亿元利润背后，国家财政和百姓付出了多少代价? 显然，国企很大一部分利润的 取得是通过对石油、燃气等公共性产品的涨价而来，加重了百姓负担；而国企赢 利能力的提高很大程度上又源于成本的转移国企改革的巨额成本由国家财政埋 了单，而这本足国企自身应负的责任。比如电信部门的座机费，移动部门的通信 。王红茹：中国经济周刊，2 0 0 6 年第3 l 期，第2 8 页 6 政府对垄断行业监管机制的研究 双向收费等都成为它们获得垄断利润的看家法宝。然而，这一巨大的收益必然带 来分配差距上的问题。2 0 0 6 年6 月，一则声称电力公司抄表工年薪高达十万的 报道把垄断国企的高工资问题推向舆论的风口浪尖。垄断行业的著名经济学家 吴敬琏先生曾指出，造成中国目前分配差距的一个主要原因是垄断。根据国家统 计局的数据，目前，电力、电信，金融、水电气供应、烟草等国有垄断行业职工 的平均工资是其他行业的2 3 倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的 差异，实际收入差距可能在5 1 0 倍之间。于是行业问工资差距过大，垄断行业 员工工资过高、增长过快的问题必定影响社会分配秩序、分配关系乃至社会稳定。 有垄断现象的存在必然就有垄断权力的存在。最高检察院反贪污贿赂总局局 长王建明发表演讲时称，垄断行业已经成为贪污贿赂犯罪高发区。这又成为垄断 行业的一大潜在问题。当垄断行业不断暴露出各种各样的问题时，不仅让人担忧 这样的垄断行业如何面对全面入世后的国际竞争? 这一系列的现实问题再次拉 响垄断行业的警报，政府的适当引导和规制已成为势在必行。它不仅仅是一个关 系着全社会国计民生的经济问题，更是一个关系着和谐社会的建立和全面小康社 会发展的政治性问题。所以本文选择了这样一个视点，试图借鉴各国政府的反垄 断经验，在如何适当引导和限制垄断性企业，使其在实现自身利润的同时，带动 全社会实现帕累托最优这一问题上作进一步的探索。 从2 0 0 2 年党的十六大提出全面建设小康社会战略目标，到2 0 0 3 年党的十六 届三中全会提出科学发展观。再到构建和谐社会，是一个对于经济社会发展逐步 深入认识的过程，体现出越来越明显的以人为本和全面的发展倾向。从战略意义 上讲。“和谐社会”体现了国家发展的价值取向。和谐是社会发展的目标，体现了 国家的“软实力”。胡锦涛总书记的“立党为公、执政为民”是一个政治宣言和政治 承诺。“以人为本”的新发展观告别了对“g d p 的崇拜”，党的十六届舀中全会决议 确定了在中国“促进社会公平和正义”，建立一个社会主义“和谐社会”的目标，这 是中国共产党在新的历史条件下的执政宗旨与社会理想，对此，海内外舆论一致 认为这一提法是中国共产党执政理念的“重大的转折”。在党的十六届四中全会明 确提出，党要不断提高构建社会主义和谐社会的能力。而建设一个和谐社会，可 能需要要有四个重要基础：社会基础、政治基础、经济基础、思想基础。 首先，和谐社会的社会基础，就是社会分化不太严重。如果一个社会两极非 常对立，这样的情况下，人气难以理顺，会有受挫感。其次，要建立和谐社会必 。唐亮：朋友 ，2 0 0 6 年第8 期，第3 1 页 7 政府对垄断行业监管机制的研究 须有政治基础，就是要有一套调节利益冲突的机制，即使人们拥有正当表达利益 的渠道，并能把这种诉求整合成综合的意见，同时能使该意见在决策过程中表达 的机制。再次，要建立和谐社会必须有经济基础。这是国家进行经济建设的必然 性。最后，和谐社会要有思想基础，它是构建新型社会文化的要求。 在这些基础上，我国的和谐社会的建立的重点也明确的放到了以下几个方 面：正确处理效益与公平的关系；扩大就业应成为重中之重；缩小国内的贫富差 距，实现共同富裕；三农问题依然是我国应重点解决的问题；将国有企业的改革 继续深入下去等。但无论是从和谐社会的构建基础来看，还是从和谐社会的主要 内容来看，经济发展与公平、正义都是构建和谐社会的基本原则和精髓。也正是 在这样一个特殊的社会背景下，加强对垄断性行业的监管，拥有更完整的现实意 义。现在这一问题，不再只是从国民经济发展的角度去理解，更为重要的是，它 已经涉及到了一个社会公平的问题。 面对垄断行业存在的各种经济垄断现象，及其高收入引发的社会收入差距加 大等问题，政府作为正义与公平原则的执行者，必须对垄断行业的监管机制加以 完善，这一问题能否解决好，从一定意义上来说，是看我们在社会矛盾日益冲突， 社会日益分化的情况下，能否实现一个大的社会转折，形成社会妥协，达成社会 共识，构建和谐社会，实现共同富裕。没有市场经济，中国不能经济繁荣，没有 社会和谐，中国不能长治久安。因此，政府如何有效加强对垄断行业的监管，如 何既做到有利于社会经济发展和国民经济增长，又有利于实现共同富裕，建立和 谐社会，就成为一个务必要解决的问题，而本文也就是从这个出发点来构思的。 ( 二) 国内外文献和实践综述 1 、国内外相关理论综述 ( 1 ) 西方垄断理论 马克思在其产业组织理论中认为：公产制度的普及使企业生产能力的快速 扩张受到市场容量的限制，从而使得市场竞争越来越激烈，结果引起了产业和资 本的集中，由此又产生了垄断。垄断程度不断提高成为市场结构演化的总趋势， 与此同时，为了获得更高的垄断利润和更大的稳定性，垄断组织的形式也在演化。 产业组织结构是从较高竞争性的市场结构向较高垄断程度的市场结构自发演化 的，而且这种演化有利于产业的生存和发展，有利于提高产业组织效率。这便是 马克思对垄断产业的相关理论。 8 政府对垄断行业监管机制的研究 ( 2 ) 西方政府规制及规制理论 政府规制是西方产业组织理论的一个重要组成部分。从微观经济学的角度 讲，政府规制( r e g u l a t i o n ，又译为管制) 特指立法或政府部门对经济部门的活 动进行的某种限制或规定，如市场进入、价格、数量限制或经营许可等。政府 规制一般包括经济性规制和社会性规制。维斯卡西等学者认为，经济性规制通 常是指政府通过价格、产量、进入与退出等方面而对企业决策所实施的各种强 制性制约。日本学者植草益认为，经济性规制是指在自然垄断和存在信息偏在的 领域，主要为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府用 法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的质量 和数量、投资、财务会计等有关行为加以规制。而社会性规制就是以保障劳动者 和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的 质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限定特定 行为的限制性活动。与经济性规制相比，社会性规制是一种较新的政府规制。 乔治，斯蒂格勒于1 9 7 1 年发表了经济规制论( 1 n l c o r yo fe c o n o m i c r e g u l a t i o n ) f f 次尝试用经济学的基本范畴和方法来分析规制的产生，从而开创了 经济学的又一个分支规制经济学。但规制经济学因观点不同而存在不同的分 支：一个典型的分支是以“社会公共利益”学说( p u b f i ci n t e r e s t t h e o r y ) 为代表， 认为规制主要是为使消费者和生产者剩余达到最大化，即提高资源配置效率，增 进社会福利。这个学说为规制的存在提供了理由，因此被称为传统的规制理论。 另一个典型的分支则以“规制俘虏8 理论( c a p t u r e t h e o r y o f r e g u l a t i o n ) 、信息不 对称下的。规制失效”和规制的滞后效应等理论为代表，对规制存在失效展开研 究。规制理论的这一分支有力的回答了为什么要放松规制、引入竞争的问胚。 规制理论在这里值彳导一提的还有一个分支：针对自然垄断产业的规制，回 答了如何在放松规制后进行规制。如信息不对称下的规制理论、特许投标权理 论、价格规制理论和区域竞争理论等规制的新方法理论成为了各国2 q 世纪7 0 年代后自然垄断产业具体规制的理论指导。而“规制失效”和对自然垄断的新 规制方法理论等被认为是现代规制理论。 因此，西方国家始自2 0 世纪7 0 年代末的以放松规制为主要内容的规制改革 运动，被认为是当代世界经济理论创新推动的结果主要理论有：一是以斯蒂格 勒为代表的经济学者在研究规制的实际效果并考虑信息约束基础上产生的“规制 失效”理论；二是伯格和奇尔赫特在重新审视自然垄断的基础上产生的。自然垄 9 政府对垄断行业监管机制的研究 断弹性规制”理论；三是威廉鲍莫尔等人在对实际市场结构做出区分后产生的 “可竞争性市场”理论。 政府规制中的“规制失效” 正如市场不是万能的，政府同样也有失效的时候。政府规制失效就是说明 。政府在推行公共规制政策时，经济效率未能完全改善或规制实施后的经济效率 低于未实施规制前的效率”的现象。 自然垄断的“弹性规制”理论 对自然垄断范围经济性的认识也改变了传统的自然垄断产业政府规制的观 念。建立在规模经济基础上的传统理论缩小了自然垄断的范围，认为只有平均成 本下降时才是自然垄断。而建立在成本弱增性和范围经济基础上的自然垄断新定 义扩大了自然垄断的范围。 可竞争性市场理论 。可竞争性市场”理论是由鲍莫尔等人在芝加哥学派产业组织理论的基础上 提出来的。该理论认为，良好的市场绩效在哈佛学派理想的市场结构以外仍然是 可以实现的，而无需众多竞争性企业的存在。 ( 3 ) 国内文献综述 随着改革开放的进一步深入，我国自然垄断产业中所存在的矛盾也日益显 现。这种情况也引起了国内经济学家的热烈讨论。 肖兴志 美英日自然垄断型企业改革的共性研究中认为，加快自然垄断 产业中国有企业产权制度改革，进一步扩大股份制改造规模，是构建激励性规制 改革的微观企业基础。他指出国有企业现有的规制并不是传统报酬率规制的好的 替代方式，相反，激励性规制与其它替代治理方式相比更有优势，绩效更好。 王俊豪政府规制经济学导论中认为自然垄断产业的政策思路是以规模 经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为自然垄断产业的目标导向。并分析了特殊 投标竞争理论、区域间比较竞争理论、直接竞争理论，但其主要倾向仍是放松性 经济性规制。 戚幸东我国自然垄断产业分拆式误区分析及其出路中认为我国垄断产 业改革应该立足于改制而不是分拆。因为自然垄断产业多为网络性产业，必须 考虑其全程全网联合作业和统一兼容性质；而目前具有显著的规模经济性和范围 经济性，分拆必然导致经济效益的丧失。他认为从总体上看，我国自然垄断产 1 0 政府对垄断行业监管机制的研究 业的垄断多为行政割据型垄断，雨不是经济集中型垄断；经济集中型垄断只是一 种垄断结构，与垄断行为没有必然联系，所以我国自然垄断产业的反垄断应该 指向包括行政割据型垄断行为在内的各种垄断行为，而不应该指向垄断结构， 特别是经济集中型垄断结构。 2 、国内外相关实践综述 作为转轨国家代表的俄罗斯，反垄断法对行政垄断的规制最为明确具体。俄 罗斯在1 9 9 5 年3 月2 5 日出台了关于竞争和在商品市场上限制垄断活动的 法律。在这一法律中规定，应当禁止或应当控制的行政垄断权力。有关统计资 料表明，俄罗斯这一反行政垄断的工作是卓有成效的：1 9 9 4 年，反垄断机关共 查处行政垄断案件8 8 1 件( 仅仅是违犯反垄断法第7 条案件的数据) ，占当年 全部反垄断案件( 3 7 2 0 件) 的2 4 ：1 9 9 8 年，各级反垄断机关共查处了1 7 3 7 件 行政垄断案件，仅次于滥用优势支配地位的案件( 1 8 8 1 件) ，占当年全部反垄断 案件( 5 9 8 8 件1 的2 9 ；1 9 9 9 年，各级反垄断机关查处行政垄断案件共1 7 1 9 起。 作为转型国家另一个典型代表的乌克兰共和国，在1 9 9 2 年2 月颁布了 禁止垄断和企业活动中不正当竞争行为法，该法对滥用行政权力限制竞争行 为做出了规定。 我国目前尚无一部专门的法典意义上的反垄断法，但我国现行法律法规中已 有一系列反垄断法律规范。主要包括以下几部分： 国务院以及国家各部委对反垄断问题所作出的一些行政法规和部门规章。 如1 9 8 4 年的关于严禁党政机关和党政干部经商，办企业的决定；1 9 8 7 年的关于组建和发展企业集团的几点意见；1 9 8 9 年的重要生产资料和交通 运输价格管理暂行规则；1 9 8 9 年的关于企业兼步的暂行办法等。 1 9 9 3 年生效的反不正当竞争法对垄断问题做出系列规定。 一些基本法律中关于反垄断的规定。如1 9 9 4 年中华人民共和国广告法 第2 1 条规定：广告主、广告经营者、广告发布者不得在广告活动中进行任何形 式的不正当竞争。1 9 9 8 年5 月1 日生效的中华人民共和国价格法，针对所 有市场调节的商品的固定价格的垄断和价格歧视。另外1 9 9 9 年颁布，2 0 0 0 年 1 月1 日施行的中华人民共和国招标投标法，除在相关条款中详细规定了传 统招标投标的行为外，还在第5 1 条规定禁止招标投标人对潜在的投标人的歧视 待遇和其他限制投标人竞争的行为。 政府对垄断行业监管机制的研究 地方性法规规定的垄断行为。禁止联合限定价格或约定其他不合理的经营 条件，划定市场，限定产量和销售量，联合拒绝购买、销售或服务等 ( 三) 可能的创新之处 1 、本文从构建和谐社会的特殊背景出发，分析当前垄断行业特别是一些国 有垄断企业存在的问题和对社会的影响问题，再次强调加强引导和规制垄断性行 业的紧迫性与现实性。这是与以往的研究在研究背景上的最大区别。 2 、以往的文章大都从如何改革国有企业，搞活国有企业的角度出发，但现 在的国有企业早已脱胎换骨，旧貌换新颜，更有甚者成为了垄断行业中的中流砥 柱，如何在规制垄断行业的同时，引导国有垄断企业在市场经济竞争者和公共物 品提供者这两个角色中找到均衡点，也成为了本文研究内容的一个创新点 3 、与市场经济国家相比，在我国从计划经济转向市场经济的转轨体制中， 政府规制涉及面广，对企业和社会的影响程度深，突出表现为规制过度，从而导 致政企不分、垄断现象在我国经济生活中大量存在，尤其体现在自然垄断行业中 于是我国自然垄断行业的政府规制具有明显的“政企合一”特征和行政性垄断的 性质。 所以以往大部分的学者普遍都认为现有的垄断本身就是政府规制过度的结 果，所以应当抛弃行政手段，转而使用法律手段。但本文认为不应该采取盲目“一 刀切”的态度，而应该就垄断性行业现在的具体问题，分析其成因，对以往的行 政管制进行改良和重建并辅以法律手段，找出一条政府监管的合理之路。 ( 四) 本文的不足之处 本文的不足之处一方面由于本人的认识能力和理论水平有限理论研究的 深度和广度都不够，对于部分理论的解释比较主观，可能会给结论的得出带来一 定的猜测性，关于自己的提出的改革思路与政策建议，以及相应配套措施，都需 在实践中得到检验。另一方面，相关数据资料和文献比较匮乏，加上没有真正深 入到各产业内部进行细致的研究，因此本人的研究还是属于方向性、框架性的， 无法对我国垄断行业规制的构建提出更具建设性和可操作性的方案。 今后需要改进和努力韵方向就是在对我国现阶段各垄断行业进行深入研究 的基础上，为政府规制改革和构建提出更加具体、更有针对性的方案和政策建议， 以弥补这方面的缺憾。 政府对垄断行业监管机制的研究 二、垄断行业和政府监管基本理论 ( 一) 垄断和垄断性行业的界定 垄断问题是经济学的一个古老话题，但迄今为止，还未出现一个统一、明确 的垄断概念。据研究，希腊古典时代的哲学家亚里斯多德在政治论一书中首 创“垄断”一词，并评述了哲学家塞尔斯取得当地榨油机的垄断权而获得巨额利 润的行为。在经济学说史上，垄断作为一种经济现象被很多经济学家讨论过。以 亚当斯密和大卫李嘉图为代表的古典经济学家在他们著作中宣扬的最基本思 想是自由竞争或市场机制，但同时也论及过垄断现象。斯密在国富论中曾指 出：“同业中人聚集在一起时，他们谈话的结果，往往不是阴谋对付公众便是筹 划抬高价格。”国李嘉图则更为关心由于自然条件的限制所引起的“垄断”，特别 是土地的有限供给对谷物价格和地租的影响。新古典经济学家的代表人物马歇尔 也谈到过垄断，他的经济学原理第5 篇第1 4 章就题为“垄断理论”。在马 歇尔那里，垄断是指“一个人或一个集团有权规定所销商品的数量或销售价格。” 。保罗萨缪尔森和威廉诺德裳斯在其1 9 9 9 年版的经济学中这样描述： “不完全竞争可以达到怎样不完全的程度昵? 极端的情况就是垄断：单一的出售 者完全控制着某一产业( 这个单一的出售者称为垄断者，垄断者这个词来 源于希腊语中的单个和卖者这两个词) 。单一的出售者是它所在产业里 的唯一生产者，同时，没有一个产业能够生产出接近的代用品。” 马克思对垄断 问题的研究是从他分析资本主义积累的一般规律开始的，他指出，单个资本量的 增大，是通过资本的积聚和资本的集中来实现的。资本积聚和资本集中是相互作 用、相互促进的。正是由于前两者的相互作用，相互促进，不仅使得单个资本的 量迅速增大，而且也使资本越来越多地集中到少数资本巨头手里，资本的垄断就 成为一种必然。o 简言之，“垄断是指在市场交易中，少数当事人或经济组织( 极端而言可以 只有一个经济主体) ，凭借自身的经济优势或超经济势力，对商品生产、商品价 格、商品数量及市场供求状态实行排他性控制( 直至实行排他性独占) ，以牟取 长期稳定超额利润的经济行为”。 这种经济行为，包括制造商“生产排他性控制” 。弧当斯r 密：国民财富的性质和塌c 嘲的研究卜卷，商务印书馆1 9 8 1 年版第1 2 2 页 。马歇尔： 经济学臆理下卷，商务日j 书馆，1 9 8 4 年版第2 1 2 2 1 3 贞 。 ! i ：罗萨缪尔森、威廉诺德豪斯：经济学( 第l 六版) ，华夏j j ；版社，1 9 9 9 年版，第3 0 1 页 马克_ 5 1 i ：资奉论第1 卷，人民出版社，1 9 7 5 年版第6 8 5 页。 。漆多俊：中国反垄断、z 法法问题研究，载于法学评论1 9 9 7 年4 期 政府对垄断行业监管机制的研究 和销售商“销售排他性控制”，但更多的是二者兼而有之，以便形成更强有力的 市场垄断。 对于垄断，中外学者对其进行了多种形式的分类。弗里德曼在资本主义与 自由中把垄断分为企业垄断、劳工垄断和政府所造成的垄断。而张维迎认为 垄断大致可以分为3 种类型：一是由生产技术上的规模经济导致的“自然垄断”， 二是由少数厂商的合谋行为导致的“行为垄断”，三是由政府限制竞争的法令和 政策导致的“法定垄断”。圆同时，张五常把垄断分为行为垄断和结果垄断。 一般而言，垄断的成因有四种： 一种是天然的、天生独特、外人绝对无法模仿的供应。例如明星的演唱会， 他独特的歌喉和魅力只有他能供应。事实上，你我的气质和魅力也是独特的、也 只有我们才能供应的在某些程度上我们都是垄断者，只是看我们所。垄断” 的这项资源值不值钱罢了。 第二种是受到知识产权保护的。例如受到专利保护的飞利蒲d v d 生产技术； 受到商标保护的红塔山品牌；受到版权保护的金庸小说；受到商业秘密保护的可 口可乐配方等。这些都是因为有知识产权的保护而具有垄断地位的。 第三种由政府以行政手段阻止其它竞争者进入市场的。像我国的电信、民航、 铁路、电力等产业就是这样的例子。这种垄断对经济发展必然会存在一定的损害， 因为它阻止其它可能的更优秀的竞争者的进入，使消费者少了本来可能有的、可 能更好的产品选择。 第四种是说这样的情况：在某种物品的市场上，只有一个供应者存在。有的 经济学家认为这也是一种垄断，或认为有这样的一种垄断的成因。 由这些原因所导致的垄断现象在现实生活中比比皆是，而那些符合垄断特征 的企业或行业就被称为垄断企业或垄断行业，如我们常见的电力、电信、铁路、 石油等行业。但现在也有的学者认为以前对于垄断的定义过于狭隘和呆板，从而 对今天我国现存的垄断行业是否属于垄断性质提出疑义。但就本人来看，上述所 提到的某些行业的确存在着部分垄断经济的特征，虽然这样的垄断特征有一部分 原因是由我国的特殊国情所导致的，但垄断经济现象的存在就必然导致一些经济 和社会问题的发生，因此这样的企业或行业仍然是需要加以引导和规制的。 。弗单德曼：资本主义与自r h ，两务印书馆，1 9 8 6 年敝，第1 1 5 1 3 0 页 。张维迎，盛洪：从电信业看中国的反垄断问题改革，1 9 9 8 年第2 期，第1 5 页 刘东勋：中国经济市场化的次序 ，社会科学文献f ；版社，2 0 0 5 年版，第1 4 9 1 5 1 页 1 4 政府对垄断行业监管机制的研究 ( 二) 政府监管和政府职能的概述 所谓政府的基本职能，是依据政府管理的事务的性质而划分的政府职能，是 最普遍的一种政府职能分类方法，是政府机构设置的主要依据。政府职能具有普 遍性，强制性，系统性，不可替代性和服务性等特征。政府的基本职能主要包括： 为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的政治职能； 为了国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理的经济职能；为满足人民 群众日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的文化管理；除政治、 经济、文化职能以外的政府必须承担的其他社会职能。 然而，在社会主义的今天，随着政府职能转变进程的进一步的发展，经济职 能成为了政府职能中最主要的一个职能。政府经济职能，简而言之就是以政府机 构为行为主体，从社会生活总体的角度，对国民经济进行全局性的规划、协调、 服务和监督的职能它是政府为达到一定目标而采取的协调和组织经济活动的各 种方式和手段的总称，其主要职能有宏观经济调控。提供公共产品和服务，市场 监管职能，而这其中的市场监管职能就是本文中所要讨论的政府监管问题。 “政府监管”是一个难以精确定义的概念，引起了众多学者，特别是中国学 者对监管理解的巨大差异在管制与市场中，对有关监管概念的不同理解作 了充分的评述和综合，。监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制 和间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”。o 从起源上看，监管最初起源于地方政府对垄断业务的干预与控制，并随着市 场的扩展而上升到全国性的监管。解决市场失灵有国有垄断经营和私有经营加政 府监管两种不同模式。大多数欧洲国家都选用铁路的国有化，但美国采用私有企 业垄断经营的模式，由授权的专业化监管机构按照严格的监管原则和程序进行监 管。针对不同行业的不同技术经济特征，这种专业监管主要对企业的定价、服务 条件和服务质量等进行严格的管理，以保护消费者利益不受垄断运营商的侵害。 早期的监管主要是经济性监管，监管的范围主要包括市场准入、投资、价格、收 益、技术标准、服务质量等其后，这些源于特殊行业的政府专业监管方式逐渐 从公用设施经济领域扩展到金融、环境、卫生等其它领域，并成为了以美国为代 表的自由市场经济国家制度安排的重要特征。 从组织机构上，这种美国式的监管机构，由国会授权，独立于政府行政部门。 监管规则、监管程序和组织架构一般都需要专门的立法，其运行需要有专门的机 。管制与市场，h 却拍脚啦曲衄眦蚴州删哟j l 嚣p 7 埘一勰1 5 政府对垄断行业监管机制的研究 构，专业人才，公正透明的程序。同时，要建立一定的制约机制，保证监管机构 不会被利益集团收买，成为被监管者的俘虏。监管是在不存在市场最优解的前提 下，由政府替代市场的一种次优制度安排，这种监管保证了产业发展和服务供给， 证明是现代经济发展的一个必要手段。 政府监管具有以下作用： 第一，市场失灵( 特别是在某些行业中的网络效应所导致的自然垄断) 要求 监管干预以克服其负面影响。在某种意义上监管实现着替代功能? ? 在非竞争性 的过程中，监管是竞争的替代物。在英国的公用设施行业里，最出名的手段就是 价格监管。对价格进行控制并不是为了指定一个“市场价格”，而是创造一种诱 发高效和创新行为的激励机制。 第二，监管还要超越替代功能以推动未来自我运行的竞争性市场的产生。 这一手段可以被称为“主动监管”，它的意图在于，当竞争发育充分时监管就可 以被解除了。基于这种理解，监管具有不断转化的特性，是一个有时限的过程。 第三，监管还涉及到公共服务目标的实现，例如环境标准、提供安全和货币 价值。尽管在可能的情况下要尽量采取市场导向的干预手段，但核心在于这样一 种信念：某些公共服务目标并不能通过市场机制实现，因此干预是必需的。 常见的监管政策主要分以下几种： 1 、鼓励竞争政策。由于现实中的市场往往是不完全竞争的，当市场相对集 中到某少数企业手中时，这些企业就可能凭借其垄断地位，对竞争对手采取的不 正当竞争行为，以及对消费者进行肆意掠夺，如限制交易的合同、限价和限产串 谋、指定购买或搭售和掠夺性低价倾销等。政府对垄断及其行为的监管主要是通 过制定和实施反垄断法和反不正当竞争法来展开的。 2 、自然垄断规制政策。自然垄断是一种特殊的独家或寡头性垄断形式，并 且往往具有合法性。政府行政机构对自然垄断产业的监管，主要针对具有规模经 济性、范围经济性、物理网络性、巨额沉淀成本和资源稀缺性而产生的自然垄断 产业( 如固定电话服务、输配电服务、城市给排水服务、燃气服务等) ，在通过 迸入限制赋予特定企业法定的垄断权的同时，为防止其行使垄断性的市场控制力 量，对其实施价格限制。也即当潜在竞争者的威胁使现有垄断者无法用边际成本 价格或盈亏相抵价格维持生存时，需要对潜在竞争者的进入进行管制。而当垄断 价格减少社会福利或当边际成本价格使企业亏损时，为了保护社会或企业的利 益，则需要对价格进行管制。但必须强调的是，政府对一个或极少数自然垄断性 政府对垄断行业监管机制的研究 企业进行特许经营权许可审批的时候，要考虑到特定市场区域内的需求是否只由 某一垄断企业来提供就可满足，否则，就应该允许更多的企业加入该区域的市场 竞争而对进入的行政许可也就可以由特许变为一般许可，相应地，对企业定价 的审批也可由政府定价改为价格申报制。 3 、外部性和非价值物品的治理政策。作为公共利益代表者的政府，有理由 采取管制措施减少各种市场交易的负外部性，如根据总环境容量核定排污企业的 排污标准和排污量，并且对其收取排污费：限制企业使用不能达标的生产设备或 强制企业自己建立净污系统；还可以审批区域性的集中治理污染的专业化企业。 在防止掠夺性的资源开采，政府可以普遍采取诸如采矿权许可、捕猎权许可、强 制复垦以及收取资源补偿费等管制手段，以减少这种作为社会成本的负外部性。 对非价值性物品，政府既可直接限制或禁止其生产和交易( 如禁止毒品交易、限 制核设施建设) ，也可强制购买使用( 如疫苗接种、义务教育、医疗保险、汽车 安全带等) 4 、内部性治理政策为减少交易者的内部不经济，政府被授权建立许多直 接对私人交易和合约协议进行干预的管制制度。它们包括为产品质量和工作场所 健康和安全设定的标准，以及对产品含量或金融协议的信息披露要求。对产品特 性和合约条款的管制通常运用于竞争性产品和服务市场，大量体现在消费者权益 保护、安全生产和预防职业危害等行政许可制度中 ( - - ) 政府监管与垄断性行业的关系 西方发达国家及一批后发现代化国家市场经济的实际历程和政府职能的演 化轨迹表明，市场调节这只“看不见的手”有其能，也有其不能。一方面，市场 经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有经 济利益的刺激性、市场决策的灵活性和市场信息的有效性等任何其他机制和手段 不可替代的功能优势。但是另一方面，市场经济也有其局限性，其功能缺陷是固 有的，光靠市场自身是难以克服的，因而必须借助凌驾于市场之上的力量? ? 政 府这只“看得见的手”来纠补市场失灵，这也就是本文所说的“政府监管”。 自由放任的市场竞争最终必然会走向自己的反面? ? 垄断。因为生产的边际 成本决定市场价格，生产成本的水平使市场主体在市场的竞争中处于不同地位， 进而导致某些处于有利形势的企业逐渐占据垄断地位。同时为了获得规模经济效 益，一些市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段，形成对市场的垄断，从而 政府对垄断行业监臂机制的研究 导致对市场竞争机制的扭曲使其不能发挥自发而有效的调控功能，完全竞争条 件下的“帕累托最优”即资源配置的最优化，也就成为纯粹的假设，因此垄断被 视为市场经济的“阿基里斯之题”。这就需要政府充当公益人，对市场主体的竞争 予以适当的引导、限制，如制定反垄断法或反托拉斯法、价格管制、控制垄断程 度等，这也就是加强政府对垄断行业的监管的必要性。 同时，垄断行业会由于自由的市场分配机制造成收入分配不公和贫富两极分 化的加剧。一般说来市场能促进经济效率的提高和生产力的发展但不能自动 带来社会分配结构的均衡和公正。奉行等价交换、公平竞争原则的市场分配机制 却由于各地区、各部门( 行业) 、各单位发展的不平衡以及各人的自然禀赋、教 养素质及其所处社会条件的不同，造成其收入水平的差别，产生事实上的不平等， 而竞争规律往往具有强者愈强，弱者愈弱，财富越来越集中的。马太效应”，导 致收入在贫富之间、发达与落后地区之间的差距越来越大。此外，市场调节本身 不能保障充分就业，而失业现象更加剧了贫富悬殊，这对经济持续增长是个极大 的威胁：少数巨富控制经济命脉；潜在的资金外流；众多的贫困者导致社会总消 费的不足，从而市场难以发育等等。更严重的是：过度的贫富分化“不仅削弱了 社会的内聚力，而且培养了不公正，因而不可避免地破坏了维系社会的政治纽带。 民众进而可能要求发生激烈的政治、社会和经济的变动”o 经济比较落后、 收入偏低的一些少数民族聚居地区还可能会造成民族矛盾的激化。由此，我们可 以看出，垄断行业的高收入问题单纯依靠市场是无法很好解决的，它必须依靠政 府的适度界入，也就是说需要适度的政府监管。 正是市场有自身的缺陷，所以市场的运行和效益的发挥必须借助政府的干 预，使政府在市场经济中发挥它的角色和职能，而其职能的一个重要方面是推进 公平。从某种程度上说，政府就是公平与公正原则的执行者。政府推进公平。具 有协调利益关系，维持社会稳定的功能。“公平一般是指人们对一定社会历史条 件下人与入之间秘益关系的一种评价。作为一种评价，一种价值判断。公平没有 绝对标准。其内容只能是历史的、具体的、相对的。”。被大多数人认同和接受的 公平观是与一定社会经济发展水平和社会价值体系相适应的。人们对某个社会感 到公平，是因为该社会采取了当时多数人认同和接受的公平原则，把人们之间的 政治、经济文化诸方面利益关系调节到一定程度的和谐状态。公平是社会的“稳 定器”，只有一定程度的公平，才能维持社会秩序，避免社会冲突，使社会保持 。市场失灵、政府失灵与政府干预 h u p j w v , w x i a o c a o 蚰i 目恤s s ，c l n 瞄引2 5 1 2 ，1 2 4 9 0 h 劬l 。在。矛盾凸显期”努力构建和谐社会的经济基显nb u p w w w c b i u a o r g c n c h i n e 耐z h u a n t i x x s b 8 7 0 5 4 6 h t m 1 8 政府对垄断行业监管机制的研究 稳定发展之所以如此，是因为一定程度的公平意味着人们之间利益关系一定程 度的协调，或者说人们之间的利益冲突控制在不致于瓦解社会秩序的范围之内。 同时，政府推进公平是提高效率的保证。真正的公平维系的社