（行政管理专业论文）政府绩效评估：现实困境与行动策略.pdf

中文摘要 现代政府以向公民和社会提供优质高效的公共服务为宗旨，以提高政府绩效 为目标，因而政府绩效评估作为一项行之有效的管理工具，在公共管理中受到广 泛关注。通过对国内外实践分析表明，现阶段我国政府管理中仍存在成本高昂、 效率低下和服务质量亟待提高等问题，借鉴和引入西方发达国家政府绩效评估理 念和技术似乎成为我国行政改革的一种必然选择。但从我国政府绩效评估所处的 转型背景和政府绩效评估生态适应性来看，无疑又存在种种困境，如果无法解决 借鉴过程中的这些困境，很可能导致推行的政府绩效评估失效。从这个意义来说， 厘清当前我国政府绩效评估实践中的种种困境，已成为有效地进行政府绩效评估 的重要步骤。 本文主要对政府绩效评估面临的现实困境及突破困境的行动策略进行探讨， 旨在探索科学政府绩效评估体系、完善的政府绩效评估机制，为提升政府管理效 能提供理论依据。文章分为五个部分，其内容包括：第一部分介绍了研究的背景， 对相关问题研究进展进行了回顾，确立了研究框架与方法。第二部分对政府绩效 评估内涵进行了诠释，并对政府绩效评估的适切性进行了分析。第三部分总结并 分析了当前我国政府绩效评估实践过程中面临的困境，即理念困境、动力困境、 路径困境和技术困境。第四部分针对政府绩效评估价值取向进行了思考，指出当 前我国政府绩效评估应以民众本位、公共责任、系统效率和公平为价值取向。第 五部分提出了走出政府绩效评估困境的行动策略，即构建科学的政府绩效评估指 标体系；建立和健全政府绩效评估机制；制定和完善相关制度。 关键词：政府绩效绩效评估平衡记分卡 a b s t r a c t m o d e mg o v e m m e n tt a k e sp r o v i d i n gg o o da n dh i g he 所c i e n ts e r v i c ef o rc i t i z e n s a j l ds o c i e t ) ，a si t st e n e t ，a n di m p r o v i n gg o v e m m e n tp e r f 0 咖锄c ea si t sa i m a sa 1 1 e a b c t i v em a n a g e m e n tt o o l ，g o v e m m e n tp e 怕m l a n c ee v a l u a t i o nh a sw o nw i d e a t t e n t i o ni np u b l i cm a n a g e m e n t f r o mp r a c t i c e sa n dr e s e a r c h e sa th o m ea n da b r o a d ， m e r ea r em a n yp r o b l e m ss u c ha sh i 曲c o s t s ，l o we 衔c i e n c ya n db a ds e n ，i c eq u a l i t ) rt o b es o l v e du r g e n t l yi nc l l i n ag o v e m m e n tm a n a g e m e m t h e r e f o r e ，l e a r n j n ga 1 1 d i n 仃o d u c i n gg o v e m m e n tp e r f b 啪a n c ee v a l 喇i o nt 1 1 e o 眄a n dt e c h n o l o g y 丘d m 、v e s t e m d e v e l o p e dc o u n t r i e ss e e m st ob eo u rn e c e s s a r yc h o i c ei no u ra d m i n i s t r a t i o nr e f b 咖 h o 、v e v e r c o n s i d e r i n g 仃a i l s f o 姗a t i o nb a c k g r o u n dt h a to u rg o v e m m e n tp e o r m a n c e e v a l 嘣i o ni na n de c o l o g i c a la d a p t a b i l i t yo fg o v e n 】m e n tp e r f o r i n a n c ee v a l u a t i o n ， t h e r ea r es t i ns o m ep r e d i c a m e n t s i f 、ec a nn o ts o l v es u c hp r e d i c 锄e n t si i u r i n g i n t r o d u g i n g ，p r o b a b l yi tw i l lca _ u s ei n e 虢c t i v eg o v e n 】m e mp e r f o n 】 1 a n c ee v a l u a t i o n hm i ss e n s e ，s o r t i n go u tp r e d i c 锄e n t si np 亡a c t i c eo fg o v e m m e n tp e r f i o m a n c e b 旧l u a t i o nh a sb e e na i li m p o r t a i l ts t 印t oe n s u r ee a e c t i v eg o v e 加m e n tp e r f 0 r m a n c e e v a l u a t i o n a r o m l dp r e d i c a m e n t si np r a c t i c eo fg o v e m m e n tp e r f 0 m l a n c ee v a l u a t i o na n d s o l v i n g - m a k i n g ，t l l i sp a p e rm a k e sm r t h e rr e s e a r c h ，w 1 1 i c hc a nf i n do u tt 1 1 洫k i n g n l e p a p e ri sd i v i d e di m of i v ec h a p t e r s i nls c h a p t e r ，t l l ea u t h o rr e v i e w sr e l a t e dr e s e a r c h e s a 1 1 dp r o 舀e s s ，a i l de s t a b l i s h e sr e s e a r c hc o n s t m c t i o na i l dm e t h o d i n2 n “c h a p t e r ， e x p l a i n sw h a tg o v e n 蚰e n tp e r f o 肌a n c ee v a l u a t i o ni s ， a n da n a l y s e sf i t n e s so f g o v e n l i i l e mp e r f o n n a n c ee v a l u a t i o n i n3 mc h a p t e r ，s m l l m a r i z e s柚da n a l y s e s p r e d i c 锄e n t sd u r i n gp r a c t i c eo fg o v e r 舳e n tp e r f o h n a n c ee v a i u a t i o ni no u rc o u n t r y ， m 衄e l yt l l e o 巧p r e d i c 锄e n t ，m o t i l i t ) rp r e d i c 锄e n t ，r o u t ep r e d i c 锄e n ta n dt e c l o l o g y p r e d i c 锄e n t i i l4 mc h a p t e r m i n k sa b o u tm ev a l u eo r i e n t a t i o no fg o v e m m e n t p e 0 r n l a n c ee v a l u a t i o na n dp o i n to u tt h a tp o p u l a c es t a n d a r d ，p u b l i cr e s p o n s i b i l i 戗 a n ds y s t e me 钸c i e n c ya n df a i rs h a l lb et h ev a 】u eo r i e n t a t i o no fc h i n ag o v e m m e n t p e r f b 肌a 1 1 c ee v a l u a t i o n i l l5 mc h a p t e r t h ea u t h o rp u t sf o n a r dt h a t ，i no r d e rt o r e s o l v ep r e d i c 锄e n t s ，b u i l ds c i e n t i f i cg o v e n u n e n tp e r f o 肌a j l c ee v a l u a t i o ni n d e x s y s t e m ，e s t a b l i s ha n di m p r o v eg o v e m m e n tp e r f l o m a n c ee v a l u a t i o nm e c h a m s m ， f o 册u l a t ea i l dp e r | e c tr e l a t e ds y s t e m s k e yw o r d s ：g o v e m m e n tp e r f o 肌a n c e ，p e r f o m a n c ee v a l u a t i o n ，b a l a n c e ds c o r e s h e e t 学位论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或机构已经发表或撰写过的研究 成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的声明并表 示了谢意。 论文作者签名：防 瘩搁日期：渺矿年影日 学位论文使用授权声明 本人完全7 解上海师范大学确关保留、便用学位论文的规定，驯：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其它手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 学位论文作者签名：扬污棚 导师签名： 日期：2 。t 、门 日期： 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 1 1 问题的提出 第一章导论 提高政府绩效，是各国政府始终追寻的一个基本目标，也是新公共管理追求 的基本方向。自2 0 世纪七八十年代以来，政府部门效率低下、不彰之现象就普 遍存在，各国民众对此都深恶痛绝，并给予了猛烈抨击! 随着世界朝着全球化、 信息化、知识化的发展，使得政府必须改变传统的执政理念和执政方式，向高效 化、集约化、精简化方向发展。方面要求政府减少规模与成本，精简和优化职 能，消减执政成本；另一方面要求政府提高管理能力，适应世界的发展，为民众 提供更优质的服务。面对这种挑战，各国政府都积极应对，西方国家兴起了政府 绩效评估运动，尤其是美英等国。在美国，1 9 7 3 年尼克松政府出台“联邦政府 生产率测定方案”之后的绩效指标就达3 0 0 0 多个。1 9 9 3 年美国国会颁布的政 府绩效与结果法，可以说是政府绩效评估达到高潮的标志。英国政府绩效评估 始于1 9 7 9 年的“雷纳评审”，它在中央各部门持续数年之久，在此基础上建立起 较成熟完善的政府绩效评估机制，被广泛运用于中央、地方各层级的政府部门和 其它诸如学校、国民保健等公共部门。8 0 年代中期，鉴于评估取得的成就和评 估本身的完善，撤切尔政府要求中央各部门都建立适当的绩效评估机制，并制定 财政部负起督促和监督的责任。在1 9 8 9 年的一份报告中，负责监督绩效评估实 施的中央财政部认为，在3 4 个中央部门中已有2 6 个建立了较满意的绩效评估机 制，其余8 个部门为绩效评估所做的安排达不到要求。为此，财政部与这些部门 共同拟定了改进方案并立即付诸实施。同时，英国政府各部门为评估而拟出的绩 效指标也大幅度增长，1 9 8 6 年为1 2 2 0 个，1 9 8 7 年这一数字上升到1 8 l o 个，1 9 8 9 年绩效指标总数达到2 3 2 7 个，三年翻一倍。除美、英外，政府绩效评估在其他 国家也得到广泛的应用。比如，荷兰新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进 行评估，以提高效率和服务质量。澳大利亚的公共组织绩效评估成为政府行政改 革的一个重要组成部分，并且与具体的改革计划和措施融为一体。亚洲的日本中 国周凯主编：政府绩效评估导论，6 页，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 6 。 。中国行政管理学会联合课题组；关于政府机关工作效率标准的研究报告，载中国行政管理，2 0 0 3 ( 3 ) 。 1 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 央政府在2 0 世纪9 0 年代末以“行政评估体系”一词取代“政策评估体系”，并 在全国范围内推广，而且将原来的政府内部的行政监察机构改名为行政评估机 构，具体负责组织实施行政评估。据经济合作与发展组织统计，公共组织绩效评 估在丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大、韩国等国家得到广泛应用。鉴于各国 政府对绩效评估的迷恋，西方学者惊呼“绩效评估国”正在取代“行政国家”。 在我国，自改革开放以来，党和政府一直在探索改革行政管理体制、提升政 府行政效能的路径与方法。加入w t o ，标志着我国改革开放进入了新的阶段，使 得我国可以在更大范围、更深程度、更高层次参与国际事务和全球化进程。但同 时，“入世 也对我国提出了严峻的挑战。“入世”首先是政府的入世，这就要求 我国行政管理体制必须尽快与国际接轨，包括政府职能设定、目标模式、管理方 法都必须置于w t o 框架之下，同时也要求我们必须对政府绩效的风向标绩效 评估体系，作出理性地选择与调整。中共中央总书记胡锦涛同志在党的十六届三 中全会上讲话中提出：“要教育干部树立正确的政绩观，包括正确看待政绩、科 学衡量政绩。”国务院总理温家宝同志在2 0 0 4 年3 月5 日十届全国人大二次会议 上作政府工作报告时强调，要弘扬求真务实精神，树立“科学发展观 和“正确 政绩观。报告中还提到，必须坚持办实事，求实效，珍惜民力，不搞劳民伤财 的“形象工程”。在2 0 0 4 年6 月2 8 日全国依法行政工作电视电话会议上，温家 宝总理强调，要加强审计、监察等专门监督。与此同时，我国地方政府也开展了 许多关于绩效评估的实践和探索，如“社会服务承诺制”、“机关目标考核责任制”、 “机关满意度评选活动 、“机关服务态度和效能投诉公开电话”等。通过这一系 列改革和实践活动，政府管理模式、组织结构和运行机制都发生了很大变化，对 促进我国民主进程、推进政治体制改革、改进政府绩效、提高政府信誉起到了积 极的作用。 虽然我国地方政府在绩效评估方面做了许多有益探索与实践，走在了学术理 论界的前面。但从总体上而言，我国的政府绩效评估还不是很成熟，实践中具有 盲目性，缺乏正确理念指导，缺乏实践困境的系统认识，缺乏相应的配套机制与 制度，这些都制约了政府绩效评估效果的发挥。因此，如何在理论上进行回应和 引领，需要我们更深入地加以研究。 2 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 2 本文的研究价值 就目前国内政府绩效评估的研究进展而言，还处于探索阶段，很多研究是直 接借鉴国外研究方法和成果。这种脱离国情的研究，很难对我国政府绩效评估产 生推动作用。随着科学发展观与正确的政绩观逐渐成为我国社会发展的热点，“政 府绩效”己被赋予了更深刻的涵义。从我国社会实际情况考虑，无论从理论上还 是实践上，我国关于政府绩效的研究都有几个关键问题不容回避、亟待深入研究。 从理论上看，何谓政府绩效? 从实践上看，我国政府绩效评估中面临着何种困 境? 如何解决这些困境? 对于这些疑问的诠释，具有重要的理论与现实意义。 从理论意义来说，政府绩效评估困境的研究和行动方略的探讨始终是近一段 时间学界研究的重点和难点。找出政府绩效评估中的现实困境，构建起我国政府 绩效评估的一般范式，不仅有助于推动政府绩效评估从概念层面向设计或操作层 面转变，而且也能进一步营造国内研究氛围和社会舆论环境。 就现实意义而言，伴随着我国行政改革力度的不断加大，党的代表大会和全 国人大的多次决议中都提及了政府的行政改革，其核心思想是在合理的制度安排 和新公共行政理念指导下，运用科学的政府管理手段和方法，制定有效的政府绩 效指标体系，形成规范、高效、公正、廉洁的行政管理体制。具体行动是，政府 角色进行重新定位，从以往的官僚主义为导向的层级限制，转向弹性、灵活、具 有竞争性、公众为导向的行政组织。在这改革过程中，找寻出解决政府绩效评估 中的现实困境方略，对于促进政府管理理念的变革、提高政府内部管理绩效、改 善政府与民众的关系、推进政治体制改革进程和增强政府公共服务质量等都具有 较强的现实意义。 3 相关问题的研究综述 政府绩效评估是在工业组织绩效评估基础上发展而来的。随着公共行政改革 的蓬勃发展，政府绩效评估作为一项有效的管理工具和监督工具得到广泛的研究 和应用。在过去的几十年中，国外学者围绕政府绩效评估进行了广泛的研究并积 累了大量的文献和著作。相对于国外，虽然我国对政府绩效评估研究起步较晚， 但已经迈出了可喜的步伐，取得了一定的成果。 上海师范大学硕士学位论文第一章导论 1 3 1 国外研究综述 国外学术界研究政府绩效评估理论的标志是学者克莱伦斯雷德和赫伯 特西蒙在1 9 3 8 年出版的市政工作衡量行政管理评估标准的调查一书。 在过去的几十年里，国外学者围绕政府绩效评估进行了广泛的研究并积累了大量 的文献和著作。归纳起来，主要表现在以下几个方面： 第一，关于政府绩效评估的重要性及在公共管理中应用的研究。布赖顿米 勒德认为，公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关，绩效的意义在于公共组 织如何在各种条件下，改善与提高纳税人所要求的效率与有效性。现任欧洲行 政学院院长伊莎贝尔科特里尔在公共行政现代化和高级行政管理者一文中， 阐明了行政效率的重要性。他提倡注重培训，可以通过“关注新的角色和目标， 即公共导向型的公共服务的自主与责任、弹性管理和绩效考评 为公共服务的相 关问题提供解决问题的方法 。经合组织公共管理委员会认为：公共管理的新范 式已经出现了，它旨在在不太集权的公共部门中培养绩效取向的文化 。 第二，关于政府绩效评估价值取向的研究。埃克斯坦从政治哲学的角度将政 治评价的注意力集中在稳定和生存上，为此他归纳了四条政治评价的标准：政治 体系延续时间的长短；政治体系内集体性暴力活动的程度；社会成员对政治体系 是否认同接受；政治体系能否有效地处理政治录用和预算制定。罗兰- 彭诺克 认为，政治评价的注意力应该“集中在那些能够满足需要的目标上不只是国 家自身的需求，而是人类自身的需求。满足人类的需求，政策才对人类具有价值， 政策才能证明其存在的合理性 。阿尔蒙德认为，政府绩效评估的价值取向应 当主要包括四个变量：政府能力( 权力) 、人民参政情况( 民主化) 、经济增长( 财 富) 、分配( 福利) 。前两个属于政治变量，后两个属于经济变量。其中政府能 力主要是指政府机构从社会吸取资源( 如税收、劳力、物资等) 的能力和规定人 民社会生活的能力( 如要求人们工作、控制犯罪等) ；人民参政指的是社会普通 成员参加政府决策的程度；经济增长是指人均国民生产总值或国民生产总值；分 桑立辉：论当代西方政府公共管理及其方法，载中山大学学报，2 0 0 3 ( 2 ) 。 圆马宝成：公共行政现代化和高级行政学院院长论当代公共行政改革，载国家行政学院学报，2 0 0 0 ( 2 ) 。 美1 戴维g 马希尔森著，张庆东译： 新公共管理及其批评家，载 北京行政学院学报。2 0 0 l ( 1 ) 。 o 埃克斯坦著，营沛霖等译：政治作为与评价：问题和方面，4 5 7 “5 8 页，上海译文出版社，1 9 8 7 。 彭诺克：政治发展，政治体系和政治产品，载 世界政治，1 9 6 6 ( 1 8 ) 马宝成：试论政府绩效评估的价值取向，载中国行政管理2 0 0 l ( 5 ) 。 4 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 配或福利是指人们分享物质产品的办法。 第三，关于政府绩效评估困境的研究。霍利、乔伊斯、汤普金斯、米姆等人 致力于研究包括政府业绩测评使用的障碍及克服障碍的战略。法国行政学家夏 尔德巴什认为公共部门绩效评估困难的基本原因是公共部门的总体利益性质、 公共部门的垄断权、免费服务和公共部门费用混淆不清 。 第四，关于政府业绩与质量测评的研究。1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了联 邦政府生产率测定方案。h a t r y 针对公共部门产出，结合政府预算进行了绩 效测量研究 。a 咖o n s 、r o b e r ts k a p l a n 和d a v i dp n o r t o n 等分别对绩效测 量方法或指标进行了研究。 第五，关于政府绩效评估过程的研究。美国行政学协会现任会长霍哲认为， 一个良好的绩效评估过程应包括七个步骤：鉴别要评估的项目、陈述目的并界定 所期望的结果、选择衡量标准或指标、设置业绩和结果的标准、监督结果、业绩 报告和使用结果、业绩信息 。p a t r i ad el a n c e rj u l n e s 和m a r ch o l z e r 把绩 效评估在政府部门的应用看成是一个组织变革的动态过程，这个动态过程包括采 纳和实施两个阶段。采纳阶段是指建立基于产出、结果和效率的绩效标准，实施 阶段则是指通过绩效评估结果的实际使用来进行战略决策、资源分配、项目管理、 监督、评估以及向民众和媒体报告。 纵观国外对政府绩效评估研究，可以看出，国外研究的重点问题有如何选择 政府绩效评估价值取向、如何测量和改善政府公共服务质量和如何克服政府绩效 评估障碍等；国外的研究主要针对具体的案例，采用实证分析方法进行研究，他 们把政府绩效评估看作是一个完整管理过程的一部分，并不是孤立的研究。同时， 他们将企业管理中的各种先进方法应用到政府绩效评估中，逐步建立和健全了相 关的理论、方法和实践体系，取得了很好的效果。 o 阿尔蒙德著，林华等译：发展中的政治经济，3 5 8 3 7 3 页，上海译文出版社，1 9 9 3 。 o 来半分：西方政府绩效评估研究综述，载今同科苑，2 0 0 7 ( 6 ) 。 卓越：公共部门绩效评估初探，载中国行政管理，2 0 0 4 ( 2 ) o 周凯主编：政府绩效评估导论，1 6 页，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 6 。 h 卿，ha c 】wp ：t 1 l es t a l u so f p r o d u c t i v 时m e 髂u r c m e n ti nt h ep u b l i cs e c t o r ，p u b l i ca d m i n i s t m t i o nr e v i e w 1 9 7 8 ， 3 8 ( 1 ) ：2 8 3 3 也 n v h 卸，r o n a i d h e b e n ：p e r f o 椰a n c em e 豁u m m c n t i nt h ep u b l i cs e c t o r ：c h a i l e n g e sa n do p p o r t u n i t y ，p u b i i c p m d u c t i v i t y & m 柚a g e m e n tr e v i e w ，l9 9 5 ：l8 。p o i s t t h a ：s t u d yo fp e 响帆锄c em e 罄u 佗m e n ts y d t c m sj ns t a t et r a n s p o r t a l o nd e p a j t m e n t s ，p u b i i cw o r k s m 如a g e m e n t p o i i c y ，l9 9 7 ，l ( 4 ) ：3 2 3 3 4 1 张小玲：国外政府绩效评估方法比较研究，载软科学，2 0 0 4 ( 5 ) 。 周凯主编：政府绩效评估导论，1 4 页，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 6 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 1 3 2 国内研究现状 与国外相比较，国内对政府绩效评估研究起步较晚。主要包括北京大学周志 忍的公共组织绩效管理研究、国家行政学院吴江的领导测评、厦门大学卓越的公 共部门绩效评估研究、西安交通大学吴建南的地方政府绩效评价研究、浙江大学 范柏乃的地方政府绩效评价体系的构建和实际测度研究、南通大学臧乃康的政府 绩效评估研究、湘潭大学彭国甫的地方政府公共事业管理绩效评价研究等。所取 得的进展主要如下： 其一，对政府绩效评估困境的认识。虽然学者们对政府绩效评估困境分析较 多，但大多偏重于某一方面，不够全面、系统。吴建南( 2 0 0 4 ) 认为，我国政府 绩效评估实践中存在着以下三个困境：一是从观念意识角度看，上至政府下至普 通民众，目前对政府绩效评估问题仍存在认识不足；二是从实施过程角度看，现 有政府绩效评估缺乏科学而系统的理论指导，重定性和直觉判断而轻定量研究和 数字化管理：三是从制度保障角度来看，现有的政府绩效评估专项制度都只是针 对政府某一方面的工作或某一项活动，缺乏监督和强制力度，存在很大的随意性 。张瑞才( 2 0 0 5 ) 认为，我国政府绩效评估存在着三个突出问题，即评价指标 单一、轻重掌握不当；评价主体单一和内部自我评价；评价程序和评价方法不科 学。臧乃康( 2 0 0 6 ) 认为，我国政府绩效评估价值存在着经济价值泛化、民众 的主体价值没有显现、公共利益没有成为共同价值三个主要问题 。周凯( 2 0 0 6 ) 认为，我国政府绩效评估存在着以下诸多问题：有关政府绩效评估研究的理论和 实践不足；政府绩效评估的制度化、规范化还不够；对政府绩效评估的实际应用 有误区；政府绩效评估的体系不够健全；政府绩效评估设计的内容和架构不够科 学。 其二，对政府绩效评估的功能与价值取向的认识。这方面的研究相对比较琐 碎，尚未形成系统。岳凯敏，徐光超( 2 0 0 5 ) 将政府绩效评估意义总结为监督政 府行为、提高政府绩效、改善政府形象三个方面，指出民众本位乃是政府绩效评 国吴建南：政府绩效：理论诠释，实践分析与行动策略，载西安交通大学学报，2 0 0 4 ( 3 ) o 张瑞才：政府绩效评估：新的理论视角，载学术探索，2 0 0 5 ( 1 2 ) 。 固威乃康；和谐社会构建中的政府绩效评估价值重置。载甘肃社会科学，2 0 0 6 ( 1 ) 固周凯主编：政府绩效评估导论，2 6 2 2 7 0 页，北京，中国人民大学出版社2 0 0 6 。 6 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 估基本价值取向；臧乃康( 2 0 0 6 ) 结合和谐社会的要求，指出了和谐社会的构 建需要一定社会基础、政治基础和文化基础，而这些是政府绩效评估价值取向确 定的依据，指出了和谐社会构建中政府绩效评估价值取向应体现在顾客至上、公 共责任、投入产出的价值一般与社会公平、宽容合作的价值特殊三个方面。周 凯( 2 0 0 6 ) 认为政府绩效评估的功能在于：有助于合理界定政府的角色；能够为 公共部门变革和发展提供有效途径；有助于提高政府内部的管理绩效；能够引导 管理者有意识吸收行政管理的新理念；有助于推进政府管理组织环境优化；有助 于转换我国政府的服务范式；有助于改善政府与民众的关系；有助于推进政治体 制改革进程 。 其三，对政府绩效评估指标体系的认识。这是目前学者争议最集中的方面。 学者们大都通过实证研究后提出了政府绩效评估的指标体系，其中比较有代表性 的观点有：中国政府绩效评估课题组( 2 0 0 3 ) 在总结国内外相关指标体系设 计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，并组织有关专家论证分析，提出了 一套适用于我国地方政府绩效评估的指标体系。该体系共分为三层，由职能指标、 影响指标和潜力指标三个一级指标，1 1 个二级指标，以及3 3 个三级指标构成； 卓越( 2 0 0 4 ) 在公共部门绩效评估模式的基本建设和运作机制维度框架内，设计 了一套适合我国地方政府绩效评估使用的通用评估指标体系，该体系由基本指标 和指标要素或评判方法两个层次5 4 项指标构成 ；范柏乃，朱华( 2 0 0 5 ) 从行政 管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境6 个领域，遴选了 6 6 个指标构成了地方政府绩效的理论评价体系，该体系共有六个一级指标，3 7 个二级指标；吴建南( 2 0 0 5 ) 借鉴平衡计分卡基本思想，从政府内部管理系统 的学习与成长、内部流程、财务三个层面和为民众提供服务的外部系统对战略目 标进行分解，通过内外逻辑关系分析，形成“内外兼具”的政府绩效评价指标体 系，该体系包括四个一级指标，1 6 个二级指标；王玉明( 2 0 0 6 ) 针对科学发展 观的要求，从宏观上设计了政府绩效评估指标体系。归纳起来，主要包括经济发 。岳凯敏，徐光超：民众本位：当代中国政府绩效评估的基本价值取向，成都理工大学学报( 社会科学 版) 2 0 0 5 ( 4 ) 。 臧乃康：和谐社会构建中的政府绩效评估价值蕈置，载甘肃 ! ：会科学，2 0 0 6 ( 1 ) 。 周凯主编：政府绩效评估导论，6 3 6 7 页，北京，中国人民人学出版社，2 0 0 6 。 o 中国行政管理学会联合课题组：政府机关工作效率标准研究报告，载新华文摘，2 0 0 3 ( 6 ) o 卓越主编： 公共部门绩效评估，9 3 一1 3 3 页，北京，中国人民出版社，2 0 0 4 。 o 范柏乃，朱华：我国地方政府绩效评价体系的构建和实际测度，载政治学研究，2 0 0 5 ( 1 ) o 吴建南，孔晓勇：地方政府绩效评价指标体系的构建：以乡镇政府为例，载理论与改革t2 0 0 5 ( 5 ) 7 上海师范大学硕士学位论文第一章导论 展指标、民生质量指标、生态环境指标、人文社会指标、公共安全指标、行政成 本指标、廉政勤政指标七个方面，共5 0 项指标。 其四，对政府绩效评估指标确定方法的探讨。学者在政府绩效评估指标确定 方法的选择上，较为关注平衡计分卡的运用。吴建南( 2 0 0 4 ) 借鉴平衡计分卡基 本思想来设计政府绩效评估指标。他认为，平衡计分卡是一个能够适用于各种组 织的绩效管理系统，它把任务和愿景与顾客的需求结合起来，管理和评估经营战 略结合起来圆。彭国甫等( 2 0 0 4 ) 提出平衡计分卡的地方政府绩效评估指标体系 结构应调整为政府成本、政府业绩、政府管理内部流程、政府学习与发展四个指 标 。张国庆，曹堂哲( 2 0 0 5 ) 认为，公共部门的性质以及影响政策执行的多因 素与平衡计分卡管理理念是相吻合的，公共部门平衡计分卡应将顾客或者利益关 系人层面移到构成层面最上层，基本构成是：使命层面、财务层面、组织流程层 面和学习层面，突出了公共部门为本地区民众服务的特殊使命，并且兼顾了公共 部门的其他关键层面，在完成公共部门使命的同时保证了执行的有效性。 此外，一些学者提出了其他一些观点。如卓越( 2 0 0 4 ) 提出了政府绩效评估 指标确定、技术指标确定、评估实施过程、再评估过程中分别运用不同方法的思 想 。范柏乃，朱华( 2 0 0 5 ) 提出了运用隶属度分析、相关分析和鉴别力分析等 方法来确定政府绩效评估指标的观点 。 综上所述，虽然我国学者取得了一定理论认识和实践经验，但就进展来看， 还处于探索阶段，对政府绩效评估的基本概念、作用机理、实践因境、指标设计 等还没有形成共识。目前正经历着从概念层面转向设计或操作层面的研究过程， 很多研究既是直接借鉴国外研究方法和成果，也更偏重于营造国内研究氛围和社 会舆论环境。由此可见，我国政府绩效评估研究不够深入，研究状况参差不齐， 普遍认同的研究范式与体系尚未见形成。 函王玉明：政府绩效评价体系的重构载甘肃社会科学，2 0 0 6 ( 1 ) 。 o 吴建南：政府绩效：理论诠释。实践分析与行动策略，载西安交通大学学报，2 0 0 4 ( 3 ) 。 彭国甫，盛明科，刘期达：基于平衡计分卡的地方政府绩效评估，载湖南社会科学，2 0 0 4 ( 5 ) 。 o 张国庆，曹堂哲： “平衡计分卡”与公共行政执行的有效性，载湖南社会科学，2 0 0 5 ( 2 ) o 卓越主编：公共部门绩效评估，9 3 1 3 3 页，北京，中国人民出版社，2 0 0 4 范柏乃，朱华；我国地方政府绩效评价体系的构建和实际测度，载政治学研究。2 0 0 5 ( 1 ) 。 8 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 4 研究框架与研究方法 1 4 1 研究框架 本文首先在分析政府绩效评估内涵的基础上，运用系统研究方法分析了当前 我国政府绩效评估面临的现实困境；然后通过比较分析，对我国政府绩效评估价 值进行了考量；最后从指标设计、机制健全和制度构建三个方面提出走出我国政 府绩效评估困境的具体行动策略。 按照上述研究思路，形成了本文研究框架( 见图卜1 ) 。其具体内容如下： 第一部分为导论。介绍了政府绩效评估研究的背景，回顾了政府绩效评估研 究进展，确立了本研究的框架与方法。这有利于我们更好地理解政府绩效评估研 究现状与价值。 第二部分在界定绩效和政府绩效内涵的基础上，对政府绩效评估内涵进行了 界定，并分析了政府绩效的要素构成和政府绩效评估的特征。同时对政府绩效评 估的适切性进行了分析。 第三部分分析了当前我国政府绩效评估面临的现实困境，即理念困境、动力 困境、路径困境和技术困境。理念困境表现在政府绩效评估中存在着经济价值泛 化、评估主体中民众缺位、公共利益被挤占三种不良价值取向：动力困境体现在 政府自身内动力和民众外动力缺失两个方面；路径困境源于政府绩效评估过程中 报酬递增、不完全市场、交易费用和利益四个强化机制发生作用；技术困境源于 政府绩效特性、政府内部缺乏专业评估技术人才和政府电子政务建设比较薄弱三 个方面。 第四部分针对政府绩效评估价值取向进行了思考，指出当前我国政府绩效评 估应以民众本位、公共责任、系统效率和公平为价值取向，这样才能为建立科学 的政府绩效评估指标体系提供理念指导。 第五部分提出了当前我国政府绩效评估的行动策略。第一个行动策略是建立 科学的政府绩效评估指标体系。即在分析当前我国政府绩效指标体系不足之处的 基础上，运用平衡计分卡思想，按照政府绩效评估价值取向，设计了一套科学的 政府绩效评估指标体系：第二个行动策略是建立和健全政府绩效评估机制，即建 立健全信息保真、主体评估和评估约束三种机制。第三个行动策略是制定和完善 9 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 政府绩效评估相关制度，即建立政府绩效评估领导负责制、制定政府绩效评估法、 建立新闻监督制度。 ：广一 ii 政府绩效评估的内涵诠释 | 压主亍一 ：广 | 臣姻2 巨亟蓝亟 | 眄磊磊磊森丽 理念困境ii 动力困境ii 路径困境ii 技术困境 ； i 政府绩效评估行动策略 i i ；。= 二二二了二二二= 。 ； ；广- 上 厂一上 厂j i | l 构慧效lr 鬻缴lp 嚣效l | 图1 1 论文研究框架 1 4 2 研究方法 本文所采用的研究方法主要是文献研究法、系统研究法和比较研究法。 一、文献研究法 目前国内外对政府绩效评估的研究比较多，通过学校图书馆、因特网下载能 够获得不少的相关资料。但是国外的研究专著目前国内翻译的还不是很多，所以 往往只能通过一些国内学者在其文章、书籍中引用的、概述的国外研究来获得对 国外学者研究理论的认识。 二、系统研究法 l o 上海师范大学硕士学位论文第一章导论 本文将政府绩效评估看成是一个系统的工程，从评估价值取向、评估主体、 评估指标、评估制度构建等多方面提出行动策略，并结合我国当前的一些实际情 况和外部环境作为个完整的系统来研究。 三、比较研究方法 本文在研究政府绩效评估时，对于当前我国学者提出的政府绩效评估理念和 指标进行了比较，力图吸取其优点，提出与我国实际情况相符的政府绩效评估理 念和指标。 上海师范大学硕士学位论文第二章政府绩效评估的理论诠释 第二章政府绩效评估的理论诠释 “政府绩效”这个范畴是公共管理学领域理论创新的重要成果之一。在西方 国家，“政府绩效 被称之为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、 “政府业绩 、“政府作为”等。对政府绩效内涵的界定涉及到绩效内涵的界定， 对政府绩效评估内涵的界定则建立在绩效与政府绩效内涵界定基础之上的。因 此，本节首先对绩效、政府绩效、政府绩效评估这三个主题词分别进行内涵界定， 然后对政府开展绩效评估适切性进行分析。 2 1 政府绩效内涵 从语义学的角度看，绩效意为成绩或成效。成绩指工作或学习的收获，强调 对工作或学习结果的主观评价；成效指功效或效果，强调工作或学习所造成的客 观后果及影响。可见，绩效是对二者的综合。英文p e r f o 瑚a n c e 和a c h i e v e m e n t 均有成绩和功效的含义，前者是外延广泛的基本概念，后者侧重依靠努力技巧取 得成就。所以相对而言，p e r f o r m a n c e 用于指代绩效的概念较为合理。绩效 ( p e r f o r m a n c e ) 在英文中的原意是履行、执行、表现、完成，引申为作为、成 就、成果、业绩。 绩效的提出最早出现于企业当中，在管理主义思想的影响下，绩效逐步取代 效率这一概念。从学术研究的角度来说，学者对绩效的定义主要有三种观点：第 一种观点认为绩效是结果，如b e r r n a d i n ( 1 9 9 5 ) 等认为，绩效应该定义为工作的 结果，因为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意度及所投资的关系最密切 圆。第二种观点认为绩效是行为，如b o r m a n m o t o w i d l o ( 1 9 9 3 ) 认为，绩效包括任 务和关系绩效两方面，任务绩效指所规定的行为或特定的工作熟练有关的行为， 关系绩效指自发的行为或与非特定的工作熟练有关的行为。第三种观点认为绩 o 现代汉语词典，1 3 乱1 3 7 页，北京，商务印书馆，1 9 9 2 。 圆b e m a r d i nhj ，i ：锄ejs ，r o s ss ，e t a i p e r f 0 咖a i l c c 印p m i s a jd e s i 班，d e v e l o p m e n t ，狮di m p l e m t a t i o n i n ：f e r r i sg r ，r o s c nsd ，b 枷u mdt h 卸d b 0 0 ko fh u m 锄r c s o u r c em 锄n g e m e n t c 锄b r i d g e 叽m a ：b l a c k w c l l ，l9 9 5 s c h i nn ，b o 帅锄w p e r s o 肿e ls e i c c t i o nmo 唱锄i z a t i o n s m n e wy o r k ：j o s s e y b a s s ，19 9 3 1 2 上海师范大学硕士学位论文 第二章政府绩效评估的理论淦释 效既包含行为，也包含结果，如b r u m b r a c h ( 1 9 9 8 ) 认为，绩效指行为与结果。行 为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。行为不仅仅是结果的工具， 行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结 果分开进行判断。 在急速变化的内外部环境和纷繁复杂的组织结构中，绩效实际上包含了对财 务、人力资源、组织、产出和结果、竞争等多项指标。正如刘旭涛( 2 0 0 3 ) 认为， 绩效可以理解为，系统表征管理领域中的成就和效果的一种概念工具，在国内外 的研究当中，绩效与效率、效益、效果、责任、生产力这些概念相互交织回。方 振邦( 2 0 0 3 ) 认为，理解绩效应注意以下三个方面：绩效是一个过程的概念，它 与评价的过程相联系；研究绩效问题必须考虑时间因素：绩效反映在行为、方式 和结果三个方面。绩效的主要性质有：多因性，绩效的优劣并不取决于单一因素， 而是受制于主、客观多种因素，抓住其中的关键因素，才能更有效的对绩效进行 管理：多维性。需要从多个角度去分析和评价绩效，。要依据评价目的的不同，选 择不同的维度和不同的绩效指标：动态性，不管是组织还是个人，绩效水平都是 有变化的。因此，确定恰当的绩效周期，有利于及时准确地掌握绩效情况，并减 少不必要的管理成本 。 虽然对于绩效的定义，目前学者们还没有形成一个统一的看法，但我们认为， 如果将绩效定义为一种行为而不涉及结果的话，在实践应用当中将是非常困难 的。因为并不是行为确定绩效标准，而是与行为相关的组织确定绩效标准。假如 不使用结果标准的话，很难以想象应该制定什么样的标准去评估绩效。进一步讲， 尽管现在很多研究集中在将绩效定义为一种行为，实际上就抹杀了行为结果在绩 效评估中的作用。因此，将前两种观点加以融合，得出的有关绩效概念会更加科 学。 基于上述分析，我们将