（行政管理专业论文）教育改革市场趋向中的政府责任研究.pdf

内容摘要 政府在囤民教育中舶公，l 责任足山教育的内在特性及c 效益作j i j ； i j 公 众对政府赏任的确认所决定的，而非教育服务的公共产品性质。本文从分 析政府在教育产业发展中的公共责任和教育服务的准公共产晶属性入手， 确认政府在发展教育。| | 承担公共责任的理论依据所在，确认教育改革1 1 i 场 趋向的逻辑起点及其可能性，进而认为在教育改革市场趋向中政府应承担 起发展教育事业，维护教育机会平等，保证教育权利实现的责任：同时还 要以社会公，利懿代苦人的加色，充分利川市场和市场机制，抛“敬r j j “ 出服务的质量和效益。但山于互j 己幽教育改革- i r 场趋向的原功力烛减轻蚴政 压力和应对教育高需求，改革措施往往是这两种巨大压力的诱致性产物， 对教育市场化的内在机理缺少充分的讨论和把握，对教育市场化改革进程 缺少宏观设计，对教育市场化进程中保障教育平等缺少制度性安排，在教 育改革市场趋向中，注重社会资金的引入及收费和价格机制的利用，而来 看力于教育服务消费者自主权和教育服务生产者自主权的实现，以及教育 市场竞争机制的培育和确立，虽通过各种改革措施扩大了教育规模提高了 经济效益，穷国办超了大教育，但导致公立学校滥用垄断权力，民办学校 欺诈性办学及后续发展乏力，以及由乱收费高学费引致的教育公平问题日 益突出，教育市场化竞争机制尚未建立，政府教育公共责任已面临危机。 这些问题的产生是与教育市场化改革的举措相伴丽生的，要消除其不利影 响，就必须充分认知和把握政府在教育市场化改革中的定位和责任，认清 教育市场化改革的着力点和发展方向，充分重视教育市场化竞争机制的建 立和培育，充分重视教育平等制度的设计和落实，进步利用竞争机制发 展壮大教育产业规模，提高教育服务的质量和效益。 关键词：教育，改革，市场，责任，研究 a b s t r a c t t h ec o m m o nd u t yt h a tt h eg o v e r n m e n th a v ei nn a t i o n a le d u c a t i o nd e p e n d s o ne d u c a t i o nsi n t e r n a ls p e c i f i cc h a r a c t e r i s t i ce f f e c t sa n dt h er e c o g n i t i o nf r o m t h ep e o p l e ，n o to nt h eq u a l i t yo fc o m m o np r o d u c t so fn o n - e d u c a t i o n a ls e r v i c e s t a r t i n gw i t ha n a l y z i n gt h ec o m m o nd u t yt h a t t h eg o v e r n m e n th a v ei nt h e d e v e l o p m e n to fe d u c a t i o na n dt h ec h a r a c t e ro fp u b l i cp r o d u c t so fe d u c a t i o n i n - l a ws e r v i c e ，t h i se s s a ya f f i r m st h et h e o r e t i c a lb a s eo ft h ec o m m o nd u t yt h a t t h eg o v e r m n e n th a v ei nd e v e l o p i n gt h ee d u c a t i o n a n da l s oi ta f f i r m st h e s t a r t i n gp o i n ti nl o g i ca n dt h ep o s s i b i l i t yo fe d u c a t i o n a lm a r k e t sr e f o r m a t i o n b e s i d e s ，i ta l s op o i n t st h a td u r i n gt h ep r o c e s so fe d u c a t i o n a lm a r k e t ，t h e g o v e r n m e n ts h o u l d h a v e ar e s p o n s i b i l i t yo fd e v e l o p i n ge d u c a t i o nc a u s e ， d e f e n d i n ge q u a l i t yo i lr e c e i v i n ge d u c a t i o na n da s s u r i n gt h er i g h to fe d u c a t i o n 。 a tt h es a m et i m e ，i ts h o u l dp l a yt h er e l e o far e p r e s e n t0 f s o c i a lp u b l i c i n t e r e s t s ，t r yt om a k ef u l lu s eo ft h em a r k e ta n dt h em a r k e ts ys t e mt oi m p r o v e t h eq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo ft h es e r v i c eo fe d u c a t i o n a lp r o d u c t s b u tb e c a u s e t h eo r i g i n a lm o v e0 ft h er e f o r mo ne d u c a t i o n ，t h em e a s u r eo fr e f o r ma r ea l w a y s t h ep r o d u c t s t h et w op r e s s u r e ，b e i n gl a c ko fd i s c u s s i o na n dm a s t e ri ni n t e r n a l m e c h a n i s mo fe d u c a t i o n a lm a r k e ta n dt h ea r r a n g e m e n t0 fa s s u r i n ge q u a l e d u c a t i o nd u r i n gt h e p r o c e s s i n s t e a dt h e yp a y m o r ea t t e n t i o nt ot h e i n t r o d u c t i o n0 fi n v e s t m e n ta n dt h eu s eo ff e ea n dp r i c es y s t e m ，n o tt om a k et h e r i g h to fc o n s u m e r so ne d u c a t i o na n dt h er i g h ti fe d u c a t o rc o m et r u ea n da l s o p a yn oa t t e n t i o nt ot h ec u l t i v a t i o no ft h ee d u c a t i o nm a r k e tc o m p e t i t i o n t h o u g hi te n l a r g et h es e a l eo fe d u c a t i o na n di m p r o v et h ef i n i c a le f f o r tt h r o u g h v a r i o u sm e a s u r e so fr e f or m a t i o n ，i tm a k ep u b l i cs c h o o l sm i s u s et h e i rp o w e r a n ds c h o o lrunb yt h el o c a lp e o p l ef u l lo ff r a u d u l e n c e b e c a u s eo ft h eh i g h o v e r - c h a r g ea n dt h ec h a r g e sa tr u n d o w n ，m o r ep r o b l e m so ne d u c a t i o nc o m e o u t e d u c a t i o n a lm a r k e tc o m p e t i t i o ns y s t e mi sb e i n gs e tu p ，w h i l et h ec o m m o n d u t yo fg o v e r n m e n te d u c a t i o nh a sb e e nf a c i n gc r i s is t h e s ep r o b l e m sc o m eo u t w i t ht h er e f o r mo fe d u c a t i o nm a r k e t t od i s p e lt h eb a de f f e c t s ，w em u s tm a s t e r t h ep o s i t i o na n dr e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n ti nt h er e f o r m ，p a ym o r e a t t e n t i o nt ot h ee s t a b l i s h m e n to fe d u c a t i o nm a r k e tc o m p e t i t i o ns y s t e m ，a n dt h e d e s i g na n dp r a c t i c eo fe q u a ls y s t e mo ne d u c a t i o n ，m a k eb e t t e ru s eo ft h e c o m p e t i t i o ns y s t e mt od e v e l o pa n ds t r e n g t h e nt h es c a l eo fe d u c a t i o n a lp r o p e r t y a n dt oi m p r o v et h eq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo fe d u c a t i o ns e r v i c e k e yw o r d s ：e d u c a t i o n ，m a r k e t ，r e f o r m ，r e s p o n s i b i l i t y ，s t u d y i l 教育改革市场趋向中的政府责任研究 1 前言 随着社会主义市场经济体制在我国的建立和完善，对传统教育体制的改革 也在这个大背景下逐渐加速进行。其关键性步骤即是所谓的市场趋向改革，而 教育市场趋向改革必然涉及政府责任和作用的重新定位。市场趋向改革主要有 两种实现措施：一是鼓励引导社会力量投资办学，作为这一政策的结果，越来 越多的私立学校被创办，公立学校也普遍吸纳到越来越多的社会资金，一些公 立学校被转制为“国有民办”或“民办公助”：二是政府对公立学校放松控制， 向公立学校让渡越来越多的权力，主要是收费的权力( 直接的和间接的) o 这些 市场趋向改革措旋产生了许多积极的效果，最明显的莫过于扩张教育规模追求 经济效益，回但同时也带来了许多预料之外的负面的影响。比如，虽然教育质量并 没有多大的改观，但家长需要支付的教育费用却成倍提高。“全国教育乱收费总 额2 0 0 0 亿元” 这些费用在学校运行中发挥了举足轻重的作用。高学费和乱收 费使一些贫困家庭的学生的学习权力受到严重威胁，各种形式的教育公平问题 已成为社会各界关注的热点和焦点问题之一；私立学校刚刚发展，却立即面临 没有公平竞争环境的举步维艰的发展困境，而私立学校欺诈性的办学行为也越 来越被社会所关注。如何解释和理解这些问题无疑将会决定着中国未来教育体 制改革的发展方向和速度，决定着教育改革市场趋向的命运，决定着政府在教 育改革市场趋向过程中所应承担的责任及其履行方式。 当前，无论在政界还是在学界，虽然教育改革市场趋向的改革方向不明朗， 但教育改革市场趋向的举措却获得明显支持。他们认为公共服务供给的市场趋 向改革是一个世界性的趋势，教育服务也不例外。改革中出现的负而影响，只 。李存玲，社会政溃变迁与教育机会不平等。( 中困 会科学2 0 0 3 年棼三期。 。薛凯、i i 思海：触i | 戗c 心的救育腐5 | 5 ( r 型2 0 0 3 年第1 9j 9 】。 教育改革市场趋向中的政府责任研究 不过是改革过程中不可避免的阵痛。本文的分析试图说明，这个认识是不确切 的，改革中出现的问题是传统教育体制与现有改革举措相嫁接的苦果。其根本 的原因在于，对政府在教育改革市场趋向中的定位和赍任没有完全理消与把握， 所谓的市场趋向改革并没有真正建立市场竞争机制( 而这恰恰是西方公共服务 领域市场趋向改革最核心的内容) ；却已经使政府在提供教育服务中的公共责任 面临着巨大的危机。如果不能真正搞清落实政府在教育改革趋向中的公共责任， 如果不更加坚定地推进真正意义上的市场趋向改革，如果没有各种配套改革措 施的尽快出台，如果没有竞争机制真正发挥调节作用，这些问题不会自动消失。 在这里需要指出的是，本文中所谓的市场趋向改革是指采用收费、价格机制、 引入私人资本社会资金等市场手段；所谓的市场趋向改革过程，指的是教育市 场趋向改革步伐已经迈出，市场趋向改革的措施正在推行，现在的教育体制已 不同于过去政府直接控制教育提供教育服务和供应，又不同于西方比较成熟的 市场化供应体制：而本文所谓的问题，就是在这个过程中产生，因而需要研究 政府在这个过程中的责任，以便进一步深化改革，尽快解决这些问题。 2 政府教育公共责任及教育服务产品属性分析 任何一种产品( 或物品) ，在生产( 供) 和消费( 消) 的两个环节都有一些典 型的特征，这些特征构成了该种产品合理供给模式的内在规定。只有准确把握 其属性，才能准确定位政府责任，确定恰切的提供生产方式，促进该产品的生 产。许多学者在分析教育服务的产品特性及其供给模式时，并不是从教育本身 出发，探讨在教育服务中，究竟是政府应该承担更多的责任，还是市场应该承 担更多的责任，以及它们各自应当承担什么样的责任。相反，他们以教育服务 的现有供给现状为出发点，区分哪种教育是纯公共产品，哪种教育是准公共产 品，哪种教育是纯私人产品。这种分析思路在形式上以“果”( 供给模式) 探“因” 教育改革市场趋向中的政府责任研究 ( 产品特性) ，以实然描述取代应然分析，因此在结果上只适合为现有供给状态 提供注脚，而不能为未来教育改革思路提供指引。本文中，笔者将教育服务的 内在特性及其对教育供给模式的应然规定性作为整个分析的起点。在此理论分 析中有两个需要首先给于分析的关键性概念：政府教育公共责任和教育服务产 品属性。 2 1 政府教育公共责任分析 分析政府教育发展中的公共责任，首先要看教育的内在特性，教育的内在 特性是由其供应方式和重要的社会效益所决定的。教育作为一种公共服务的内 在特点决定了政府在其供给中必须承担一定的公共责任。其中最重要的一点是 大量“邻近影响”的存在，美国著名学者、教育思想家弗里德曼在1 9 6 2 年对此 给以特别的强调：“我的孩子受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而 有助于你的福利，由于无法识别受到利益的具体的个人( 或家庭) ，所以不能向 他们索取劳务的报酬。因此，存在相当大的邻近影响。这种特殊的邻近影响 应该引起政府的哪一种行动昵? 最明显的是要求每个儿童受到最低数量的一 种特殊的学校教育。”o 因此，作为社会公共利益的代表的政府提供满足社会共 同需要所必需的教育服务就成为其不可推卸的责任。 同时，基本教育作为公民基本利益的重要内容和形式，是政府承担教育公 共责任的另一重要理论依据。一个儿童，无论出生于一个富裕的家庭，还是出 生于一个贫苦的家庭，作为基本人权和社会需要，毫无疑问都享有最基本的受 教育的权利。在斯特恩看来，这正是政府介入教育的最重要的理由。“包括我本 人在内的许多人都认为，个人作为社会市民的一部分有一定的基本权利，包括 o 【荧】米尔顿弗里德曼著，张瑞玉译：资本主义与自由，商务印书馆1 9 9 6 年版笫8 4 页。f r i e d m a n ，m i l t o n & r o s e ( 1 9 6 2 ) ， c a p i t a l i a ma n d f r e e d o m , c h i c a g o ：u n i v e r s i t yo f c h c a g op r e s s ，p ，8 6 3 教育改革市场趋向中的政府责任研究 在社会中享受教育和保健方面的权利”，“从权利的角度看，政府应该在教育和 保健方面表现主动。”o 政府作为社会资源再分配的主体和社会公共利益的代言 人不但要为实现这一权利提供基本的资金保障，还应当提供充分的信息以保证 父母的选择是在不受任何蒙蔽韵情况下做出的( 信息对称) 。从现实的视角来看， 各国政府至少从形式上，都宣称保障公民的基本教育是它们基本的一项公共责 任。在我国，1 9 9 5 年颁布的教育法规定：“中华人民共和国公民有受教育的权 利。”( 第9 条) “各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。”( 第 1 8 条) 1 9 8 6 年颁布的中华人民共和国义务教育法规定：“国家、社会、学校和家 庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”( 第4 条) 在国外，几乎所 有的政府( 包括发达国家和发展中国家) 都通过立法或其他形式，宣布保证每 个公民的教育权力，特别是享有基本( 基础) 教育的权力。克林顿总统在2 0 0 0 年国情咨文中也宣称：“我们需要一场2 l 世纪的教育革命，这一革命以每一个 儿童都能学习的信念为指导。”鼬 再者，从社会学角度，政府还应当努力使国民的价值体系和文化观念保持最 低限度的同质，这是确保国家和社会的统一和稳定所必需的基础。也就是说， 政府应当努力促使教育成为促进来自不同背景的儿童的健康融合的力量，成为 一种统一的而不是分裂的力量。在特德斯科看来，这也是教育公平的一种重要 表现。他指出：“教育公平的问题不仅是学校教育的年限问题，而且也是学生在 学校中所获知识具有的社会意义的问题。因此公平的定义是确保全体居民获得 均匀的核心知识、价值准则、技能等的可能性，这些构成国家统一的文化表现， 也构成了有助于积极和有意识地参与社会的媒介。”因此，“国家历来有责任向 。尼古拉斯斯特恩和约瑟夫斯蒂格里茨：发展战略：国家和私营f 西门的作用- 经济社会你制比较1 9 9 1 年第6 期 。赵中建t 荧罾需要2 1 世纪的教育革命克林顿总统2 0 0 0 年鼠情咨文教育内器述要( 教育发展珂f 宛 2 0 0 0 年第3 j i i 】。 4 教育改革市场趋向中的政府责任研究 全体屠民提供这种主要的核心教育”，“教育制度应该在通过学校教育社会化以 便传播这些价值准则( 建立在多种文化协商机制之上，并同国家的发展战略密 切相关的) 方面发挥重要作用。”。 最后，教育的普及和发展已成为现代社会实现社会平等的重要手段和标志。 现代社会成员的知识和技能是其自立于社会的基础，没有一定的知识和技能就 无法在工业化和知识化经济社会生存，知识和技能的差异是促成社会成员经济 社会条件分化的直接诱因，是新的社会不平等的催化剂，所以教育投资的意义 不仅仅表现在其具有提高生产率的效应，在促进生产率增长的同时，推动教育 部门的投资有别子其他物质部门投资的最显著的特征，在“让每个人都获得受 教育的机会，已成为实现社会平等的一个重要标志，这也是为什么过去的1 0 0 多年中大多数国家( 无论是发达国家还是发展中国家) 都相继颁布义务教育法 律的原因” 。特别是对于发展国家而言，人民受教育水平的提高可以促进健康 和营养状况的改善，而这也是人民生活质量提高的直接体现，是政府必须承担 发展教育责任的重要原因。 正是教育的内在特性，其具有的邻近影响，作为公民基本权力的内容和形式， 促进社会融合社会平等的作用，在理论和实践上证明了政府在教育中承担公共 责任的原因所在。特别是初等教育，作为核心和基础教育，政府更是负有不可 推卸的直接责任。 2 2 教育服务产品属性分析 以上分析，清楚地说明了政府在促进教育发展提高教育水平中无可推卸的公 共责任，然而，政府在教育服务中的公共责任并不就是说这利t 产品就是公产品， o 胡虫卡洛斯特德斯科t ( i i i 家在教育中齿守作用，教育艘望j 9 8 9 年加4 期 。胡鞍钢，孙文政等：大国兴褒与人力资源开发，经济 = j 报2 0 0 3 年5 门8 5 教育改革市场趋向中的政府责任研究 也不意味着政府在教育方面必须扮演直接生产者和提供者的角色，更与“垄断” 供给的方式没有必然的逻辑关系。正如郑秉文所指出的：“政府介入和干预公共 产品的生产绝不等于政府生产公共产品，更不等于取代公共产品的市场”。 从理论层面上看，教育并不是一种纯粹的公共产品( p u r e p u b l i cg o o d s ) ，正是 其区别于纯公共产品的特征使得市场机制在教育服务供给中发挥作用成为可 能。 美国经济学家道格拉斯( 1 9 9 3 年诺贝尔经济学奖获得者) 在经济学原理中 对公共产品概念进行了论述。所谓“公共产品”，是指象国防、交通、立法等一 些不通过市场交换，而由政府提供的商品和劳务，这些商品和劳务也具有生产 成本。公共产品具有技术上或经济上的非排他性。例如，人们不可能把国家内 那些不愿意为“国防”出资的居民排除在“消费”者之外，这就是技术上的非 排他性；又如，修筑一条封闭的高速公路，可以很容易地排除不出资金者对它 使用，但是修筑一条乡间小路，要“排除”不出资者对它使用，就必须增加设 施和雇佣人员看管，在经济上就很不合算，这就是经济上的非排他性。公共产 品还具有非竞争性，即无论增加多少消费者，都不会减少其他人的消费，例如 对树庄的防卫，不会因别人增加了安全而使自己的安全减少。另外一种公共产 品并不是经济学意义上的公共产品，而是因其作用和效益及人民对政府的确认， 并因政府的制度性安排而成为公共产品。就如阿特金森和斯蒂格里茨所提到的 一般的分配目标，如体现社会福利功能等。前两个特点分别指向我们通常所说 的公共产品的判别特征：非排他性和非竞争性。教育产品公乓供应的理由并不 在于它的非排他性和非竞争性，而在于分配理由和其作用。这是因为教育降低 了财富的不均等，或因为至少接受最低水平的教育本身便是一种目标。“教育的 。郑聚文；c 市场缺粥分析，辽宁人民 i l 敝社1 9 9 2 年版筇2 4 4 页 6 教育改革市场趋向中的政府责任研究 重要性从根本上说是由其产生的福利效果来体现的。o 在有关的论述中，因为教育产品的公共供给就给教育定性为公共产品属性是 不恰当的。事实上，对教育服务而言，它只需要花赞很少的成本比如通过收费 机制，就能将部分消费者排除在外，因此，它具有很强的经济上技术上的排他 性：虽然在达到拥挤点之前，多一个人消费并不会引发教育成本的极大提高， 也就是说，具有非竞争性，但是在接近或达到拥挤点后，多一个人消费就可能 引起成本的飚升，因此具有很强的竞争性，所以教育服务并不具备纯粹公共物 品的特征，而只能被称为一种准公共物品。在这一点上，斯蒂格里茨在他的经 济学一书中走得更远，他说：“教育是纯私人物品，这类物品排他的成本是低 的，增加一个人使用物品的边际成本则是高的”，也就是说，教育“在提供的服 务对象增加时，其成本是很高的，大多数这类物口i 在排除他人利用上还是相对 容易的”。 正是教育产品区别于纯粹公共产品的这一特点，使得在教育服务供给中引入 价格机制利用市场竞争提高效率成为可能，这也是教育市场趋向改革的逻辑起 点。也就是说，教育产品准公共物品的特征，尤其是具有排他性的特征使价格 机制的引入成为可能，通过价格机制，就有可能建立起消费者在不同教育产品 提供者之间的选择机制，实现市场竞争。为什么要引入利用市场竞争，基本的 回答非常简单：商品和服务提供者之间的竞争严格要求生产者做到在运作上有 效率，技术上有革新，提供最佳产出配置，最终消费者获益。正如经济学家茅 于轼说“市场经济决不是完美无缺的：它只不过是在各种可行的经济中比较起 来最好的而已。” 传统学校体制中的教育服务提供者实际上是受到保护、不受 。棚鞍钠、孙文j 下等。人冈必鞭j 人力资源开发，始济撤2 0 0 3 年5j f 丁l8 。斯蒂格坐菠：经济学( 上) 中国人民大学| i | 版杜1 9 9 7 年版第1 4 8 - 1 4 9 负 毋茅于轼；反对教育乱收赀的另类思考，南方州束2 0 0 3 年1 0 门6n 7 教育改革市场趋向中的政府责任研究 这种竞争激烈冲击的垄断者，因此很少有高效运作的动力。曲恒昌教授认为“从 美国来说，它主要想解决个效益、公平的问题。但要解决这个问题，就必须 要引入市场机制。”o 所以，中国青年教育学者吴华的论断相当精彩：“从中外 各国的实践看，任何一种公共产品，只要能够以政治上合理、技术上可行、经 济上合算的手段区分出消费者的缴费属性，由市场来提供该产品，其效率通常 要高予政府做同样的事，这也是中国选择社会主义市场经济体制的事实基础”。 以上分析使我们认识到，教育服务与国防建设、交通、立法、环境保护等公 共产品在自身属性上存在本质的区别，其成为公共产品并使因为它具有公共产 品的属性，而是由其效益和社会分配理由使然。教育之所以变成了今天的一利， 公共供应的物品，是因为在公民社会中人民对政府责任的确认，“是由于一定制 度安排的结果，这一套制度包括，政府对初等教育提供财政支持，学校对所有 儿童开放，以及强制性要求儿童接受义务教育一一也就是说，并非小学、初中 是公共物品而实施义务教育，而是由于实施义务教育使小学、初中成为公共物 品。” 正是这种区别，所决定的教育服务产品属性，在教育供给中完全可以建 立起市场竞争机制，极端的说，由赢利性的私营企业提供教育在经济技术上也 是完全可行的。义务教育、高中教育、高等教育以及职业教育作为教育服务的 子集，在利用市场竞争机制的可行性这一点上，并不存在本质的区别，西方国 家中，美国的初等教育主要由公立学校提供，而荷兰主要由私立学校提供，政 府给与补助。它们之间的区别仅在于政府在每一种教育叶一所承担的公共责任不 同。目前，在高等教育和职业教育中，进行收费改革，推进市场趋向改革的阻 。d h 恒吕t “教育卷”怎样究竟怎样，中闽救育报2 0 0 3 年2j 12 4l l 。 。吴华：让市场机制在教育资源配置中发挥基础性作用j ，教育获胜研究j1 9 9 9 年第1 i 朔， 。胡鞍钢，孙文正等z _ 人冈兴裒与人力资源开发经济n 报2 0 0 3 年5 门8i 8 教育改革市场趋向中的政府责任研究 力和争论远较义务教育要小，其原因也在于此。在本文中，笔者的关注点集中 在大学前教育，其原因就在于：在大学前教育中，市场竞争机制的建立和政府 责任的保障之间的矛盾更加突出，更能凸现市场改革取向中政府教育公共责任 的现实特点。 3 教育改革市场趋向中的动力分析 大致都在二十世纪7 0 、8 0 年代启动的教育体制改革，在改革的起点上，中 国和美国存在很大的相似性。拿美国教育体制改革的过程作参考，更容易看清 问题的实质，也有利于分析的深入。虽然政治经济体制不同，但无论在中国还 是在美国，政府在教育服务的提供方面都扮演着重要的角色。在中国，传统的 教育服务由政府直接控制和提供，传统的教育机构完全依赖政府财政拨款，他 们接受相应级别教育行政机构的管理，有相应的级别和政治待遇，是政府职能 的延伸和体现，是政府部门的附属物，教育机构与行政单位高度一体化，并进 而导致教育机构的行政化。在美国，二十世纪八十年代，8 8 以上的中小学生在 公立学校上学，教育部门的支出在所有的公共部门中居于第三位，仅次于国防 和社会保障。从改革的总体目标取向上看，巾荚两国教育体制的改革也存在 基本的共通之处，即都表现为社会力量渐趋积极的介入，以及相应的政府职能 的转变和退却。然而，两国教育体制改革的原初动力却迥然不同。分析改革的 动因有助于我们更深刻的理解两国的为什么选择不同的改革路径，对两国教育 体制改革的发展方向和可能的结果形成正确的认识，并进而深入把握政府在教 育市场趋向改革中的责任及其履行方式。 3 。1 美国教育改革市场趋向的动力分析 。【共j 约瑟火斯蒂 里茨著，曾强、何志雄等译，政府终济学，柞驮f l l 敝社1 9 8 8 年f ；眨笫3 5 0 页。s t i g l i t z , j o s e p he ( 1 9 8 6 ) ， e c o n o m i c so f t h e p u b l i c s e c t o r , n e w y o r k ：眦彤n o r t o n p 3 0 4 9 在美国，改革前旧教育体制的弊端主要集中体现为诸如效率低下、质量低劣、 成本高昂和抑制革新等，社会各界的批评也集中于此。教育凭证制度( “教育 卷”) 思想最早的先驱弗里德曼就批评说，马克斯甘蒙博士提出的官僚替代论 “完全适用于美国公立学校体制官僚主义的不断增长和权力的日益集中所产生 的结果。自1 9 7 1 1 9 7 2 学年至1 9 7 6 1 9 7 7 学年的五年中，美国公立学校教职员工 的总额增加了8 ，以美元计算，每个学生的费用增加了5 8 ( 扣除通货膨胀率 后为1 1 ) 。输入明显上升了。学校学生人数下降4 ，同时，学校数目也减少 了4 。我们相信几乎没有读者会反对教育质量比数量下降得更厉害的说法。这 是通过正式考试记录的成绩下降情况所说明的事实。输出明显下降了。至 于官僚主义，我们来看稍早一些时候即1 9 6 8 1 9 6 9 至1 9 7 3 1 9 7 4 学年的情况，因 为我们目前只能得到这段时期的资料。在这五年中，学生人数增加1 ，专业人 员总数增加1 5 ，教师增加1 4 ，而学监增加4 4 。”。因此，美国以市场趋向 为特征的教育改革是以问题为导向的，它的主要目标在于提高效率、改善质量 和建立消费者的主权。正如王兆憬、李介在讨论美国公立学校改革时所指出的 那样，“公立学校没有培养出适应国际、国内社会需求的人才”，“人们似乎 已经下定决心，只要能够提高教育质量，无论付出多大代价，任何改革措施都 有必要进行。这实际上是构成公立学校私营管理的直接动因。” 美国推行教育 卷制度正是由于教育卷方式可以促进教育选择，推动教育竞争，体现教育公平， 提高教育效率和提高教育质量。另外值得注意的一点在于，由于在美国学术论 争先予改革实践，改革可能引起的问题都事先得以讨论，许多相关的措施同时 。吴华t 艮* “教育卷”与炙田“教育卷”的比较和思老，中国教育先锋网2 0 0 3 年4 月1 0i ? - l - 。【炎1 米尔顿弗里镍盟和罗斯弗里德曼：自由选择：个人声叫，商势即书馆1 9 2 2 年版笫1 5 9 。f r i e d m a n ，m i l t o n 1 2 , o s e ( 1 9 8 1 ) ，f r e e i o c h o o s e ：口p e r s o n a l s t a t e m e n t , n e w y o r k ：a v o n b o o k s ，p l5 5 一1 5 6 。王兆憬、李介：论夔国公芏j = 学校的私营化浪潮，西北师火学报( 社会科学版) 1 9 9 5 年笫4 期。 ld 教育改革市场趋向中的政府责任研究 出台。比如，教育公平问题从一开始就受到关注。克林顿政府提出的“促进成 长计划”就旨在向处境不利的年轻人提供辅导教师，并为他们提供相同的机会， 以学习与富裕儿童用来提高其考试分数相同的大学考试的准备课程。 3 2 中国教育改革市场趋向的动力分析 中国教育体制改革背后的原动力与美国迥然不同，它并不是来自提高教育 质量的呼声，而是主要来自于财政压力和应对教育高需求。教育改革市场趋向 在某种意义上可以说是政府为维持庞大教育规模而又少拿钱的一种“卸载”的 无可奈何的手段。在深受儒家传统思想影响的中国，受教育一直是获得社会认 同、实现社会地位提升的主要手段和渠道，历代政府均以支持重视教育为号召。 随着现代化进程的加速，教育与经济的关系越来越密切，教育程度和财富之间 的正相关关系也越来越明显。所有这些都导致了对教育的高需求。教育需求之 高相较与同等发展水平的国家，明显旺盛。 然而，与对教育的高需求相对照的是，政府财政供给髓力的严重不足。作 为世界第一人口大国和最大的发展中国家，中国政府的财力本身就弱，人均g d p 居l j = | = 界下游，再加上1 9 8 0 年以来，作为实行“分灶吃饭”的财政大包干制度的 结果，我国的国家财政汲取能力又迅速下降，政府财力极度分散。王绍光和胡 鞍钢进行的研究表明，从1 9 8 6 年到1 9 9 1 年，g n p 每增长1 ，财政收入仅增长 0 6 6 。财政收入增长弹性下降，且处于低弹性范围。财政收入占g n p 的比重 也不断下降，从1 9 7 8 年的3 1 2 下降至1 9 9 2 年的1 4 。7 ，在世界上属于最低水 平囝家之一。 出于我国整体经济落后，政府总体财政汲取能力下降，又要维 持一个1 3 亿人口大国的基本教育规模和教育水平，再加上其他各种主客观的原 。赵中建。美国搿磐2 1 世纪的教育革命克林顿总统2 0 0 0 年田情各文教育内容述型教育发胜研究2 0 0 0 年笫3 期 o 丑j 羁光、嘏鞍馏t 中国国家能力报告，辽宁人民m 版社1 9 9 3 | 坂第2 8 2 9 负。 1i 教育改革市场趋向中的政府贵任研究 因，教育经费不足已经成为我国教育发展难以突破的瓶颈。纲要和教育法 规定的逐年提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，二十世纪末达到4 的目标根本没有实现。例如，1 9 9 0 年这一比例为3 0 4 ，1 9 9 2 年为2 7 3 ，1 9 9 3 年为2 5 4 ，1 9 9 6 年为2 4 6 。1 9 9 7 年以后逐步回升，1 9 9 7 年为 2 5 0 左右，1 9 9 8 年为2 5 5 ，1 9 9 9 年为2 7 9 ，2 0 0 0 年为2 8 ，2 0 0 1 年虽 达到3 1 9 的历史新高，这一比例不但明显地与发达国家和地区的比例，而且与 发展中国家的平均水平也存在很大的差距，也未能实现自身所确定的努力目标。 又如教育法提出的教育经费“三个增长”要求，在有的年份全国平均没有 达到，少数的省、自治区甚至连续几年都未做到。1 9 9 5 年全国有1 6 个省、1 9 9 6 年全国有2 1 个省( 自治区、直辖市) 没有兑现。1 9 9 7 年财政预算内教育拨款达到 教育法规定增长比例的，全国也仅有1 2 个省、自治区、直辖市。全年全国 预算内教育经费的增长，仍低于同期财政收入的增长。1 9 9 9 年全国预算内教育 经费占财政支出的比例为1 4 4 9 ，比上年减少o 8 2 个百分点。从全国情况看， 有1 3 个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度 的下降。教育财政投入甚至不能维系教师的基本工资，“在教育发达省市，由 学校自筹一定比例支付教师工资的情况( 般为2 5 4 0 ) 也屡见不鲜”。 随着人口的增长，教育规模的扩大，教育的高需求，而财政支撑能力捉襟 见肘，传统的教育服务供给模式已难以为继，“城乡居民日益增长的教育需求于 现有教育资源相对不足的矛盾不断加剧。据1 9 9 8 年统计资料，全国有1 5 5 万名 小学毕业生、7 0 4 万名初中毕业生和1 1 7 万名普通高中毕业生不能升入高一级的 学校学习。” 为了弥补不断增长的教育需求和有限的政府投资之问的巨大差距， o 徐谨严：实施义势教育不可嚣进) 中国教育学刊2 0 0 2 年第5 期。 o 吼j ： o 杨丹芳市场经济条件下的教育支j j i 配簧，。毂育发j 埏研兜2 0 0 2 针：筇4 肋。 l2 教育改革市场趋向中的政府费任研究 我国政府开始尝试教育供应体制的市场趋向改革。教育法特别是中共中央 关于我国教育改革和发展纲要颁布以后，国家实行了多项对民办学校鼓励和 扶持的政策。1 9 9 6 年国家教委颁布的全国教育事业“九五”计划和2 0 1 0 年发 展规划更进一步指出：“九五期间，积极发展各类民办学校，现有公办学 校在条件成熟时，也可酌情转为公办民助学校或者民办公助学校。”1 9 9 9 年发布的关于深化教育改革全面推进素质教育的决定要求：“形成以政府办 学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”。民办教育促进法第三条 “国家对民办教育实行积极鼓励，大力支持，正确引导，依法管理的方针”( 这 个后续法规对前期的措施和办法进行了肯定和完善) 。通过这些文件，国家逐渐 鼓励社会资金投资教育，鼓励私立、国有民办、民办公助等多种办学模式的探 索和推广。虽然义务教育阶段学校是否收费，学术界存在很大争议，甚至主流 意见倾向于不能收费，o 但收费的改革措施也已不可逆转地铺展开来。这些改革 举措受到地方政府的热烈欢迎，因为它们确实有助于解决长期困扰地方政府的 教育经费紧张的问题。在谈论第三世界的教育体制改革时，特德斯科指出：“在 这方面，在某些情况下把国家的责任转移到社会并不是提高服务的质量和效率 或是使使用者能更多控制其特点的一个措施，( 所有这些，至少在口号上都是美 国教育体制改革的目标取向) ，而只不过是财务责任的转移而己。”这一评论在 中国教育改革的措施中得到了典型体现。 减缓财政压力是当前中国教育体制改革的根本原因，但并不是全部原因。 十一届三中全会以来经济市场化改革导致了社会多元化，社会需求多样化，上 个世纪末开始的教育改革也受到日趋多样化的社会需求的激励和促动。有人是 。根据我国有关法律的规定，小学和初中教育属于义井教育对于枉义井教育阶段公姐学授足夼町以收赞学术并存在报 大的争论。 。桶安卡洛斯特德斯科，圈家在教育中的作用。教育展望1 9 8 9 年钔4j 们 13 教育改茚市场趋向中的政府责任研，兜 选择办学条件，有人是选择就读形式，有人选择教育特色，有的家长不愿自己 的子女过早地接受定向性的职业教育，希望能进入高一级的学校深造。特别是 计划生育政策的一个直接结果，家庭子女的减少，更多的家长选择高质量的教 育，希望自己的子女能进入名校跟随名师就读，为此他们往往有非常高的支付 意愿，有的家庭为了子女上学，早早就开始了教育储蓄。如此多样化的、高标 准的教育需求是以往的单一的公立教育体系所不能满足的，据对天津市城区学 生入学情况调查，小学花钱择校的比例高达3 5 以上，初中择校比例高达7 0 。 o 它也构成了教育体制改革的原动力之一。“择校热”被认为是教育体制改革的 第二大动因。 这两大主要改革动因会对改革本身产生什么样可能的影响。鉴于教育本身准 公共产品的属性，教育服务中建立价格机制在经济和技术上都不是一件难事。 收费或价格机制的确立是市场机制的一个表征，也是建立市场竞争机制的一个 必要条件，但远非充分条件。就解决财政压力的日标本身而言，在没有市场竞 争机制的前提下，在教育服务的供给中引入市场竞争并不是最优的选择，关于 垄断经营和蛰断利润的一般理论就能给与准确的解释。教育体制改革的“择校 热”动因也是值得讨论的。从我们所罗列的社会需求来看，为类似的教育需求 所必需支付的费用，并不是所有家庭所能负担的，“江西坡阳一位初三学生的一 年缴费，已远远超过这个贫困县一个农民家庭全年的收入，更为悲惨的，有些 学生和家长因此而走上绝路”。圆所以，从某种意义上讲，这利t 需求只是富裕阶 层或有权阶层的需求。当然我们并非追求低水5 卜【二的平等，正如经济学家茅于 轼所说，教育“绝对公平永远做不到”， 只是要强调，此种改革仪反映了一 | | j 。徐琳严tt 义务教育不q r 日进巾田教育学刊) 2 0 0 2q - ：笫5 彻 。衅凯、1 ：心海t 触h e 心的教育埘般，丫烈2 0 0 3 年鳙1 9 姗 o 茅于轼t 反对教育乱收费的另类心考，南方周末2 0 0 3 年1 0 月6 | 1 - l4 教育改革市场趋向中的政府责任研究 分人摆脱原有教育体制束缚的要求，与一般大众提高教育质量、改善教育资源 利用效率的普遍意义上的要求无关。所以改革本身不可避免地意味着社会问题 的出现，立i ：i i ! l l 收费，高学费。总之，当前中国教育体制改革的主要着眼点并不 在于提高效率或增进公平，而在于减轻政府的财政压力和满足部分人高层次的 教育需求。而且，由予这些改革尤其是许多地方的改革都是在这两种压力下诱 致性制度变迁的产物，事前缺乏充分的讨论和仔细的准备，对改革过程缺少宏 观把握，所以市场趋向改革在向社会和学校让渡权利，松弛原有的政府直接控 制体制的同时，并没有建立起相应的确保政府责任实现的替代措施，而且引发 了政府对自身公共责任相对忽视的问题。 4 竞争机制建设滞后：教育改革市场趋向中的根本性缺陷 市场，自有市场的内在规定性，在此讨论分析中，所谓的自主权主要是从 经济学角度出发的，而未采用西方政治法律意义上的主权概念。针对市场和市 场机制的论述很多，基本理论已经成熟，一般认为良好的市场竞争机制至少要 具备两个要件：一是消费者自主权，二是生产者自主权。消费者自主权是指消 费者在经济活动中对生产商品的类型和数量所起的决定性作用的大小，所起的 作用越大，消费者自主权实现的越充分，消费效率