（行政管理专业论文）政府煤矿安全生产监管绩效评估研究——以山西省晋中市为例.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品 成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：寸状 日期：硼产6 月丐日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论 文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位 论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：付昧杜 日期：) 口o ) 年6 月5 日 名靠qi止， ，必i九月簧名 儿0年 名如 签 师期 导 日 政府煤矿安全生产监管绩效评估研究 以山西省晋中市为例 专业：行政管理 硕士生：付琳 指导教师：陈天祥教授 摘要 煤炭是工业社会的主要能源，短期内具有不可替代性。在我国，煤矿安全生 产问题十分突出，高频率的煤矿事故已成为影响我国经济社会健康发展的一个顽 疾。国家为了扭转煤矿事故频繁发生的严峻形势，在法律法规、机构建设等方面 作出了极大的努力，也取得了积极的成效。然而，煤矿特大安全生产事故发生的 势头仍然没有得到有效遏制，煤矿安全生产管理出现了令人困惑的尴尬局面。 目前，学界对这一问题也作出了积极回应，进行了不少非常有意义的研究。 然而，此类学术研究多从社会学、政治学和法学视角来探讨，虽然也有从行政管 理学角度出发的研究，但都普遍缺乏实证性研究，特别是以政府绩效评估角度进 行的研究十分匿乏。政府绩效评估作为近几十年来世界各国政府再造运动的核心 内容，已经表明它对提高政府管理绩效、改进政府工作，促进经济社会全面协调 可持续发展等都具有十分重要的意义。 本论文从政府绩效评估出发，在对山西省晋中市政府进行实地调研的基础 上，构建新型政府煤矿安全生产监管绩效评估体系，希望可以促使政府在煤矿安 全生产监管职能的履行和公众的满意之间寻求一种平衡。本研究首先回顾了政府 绩效评估和煤矿安全生产的相关理论研究，接着介绍了政府煤矿安全生产监管绩 效评估的现状并分析其存在的问题，如绩效评估指标体系单一，指标设置重视“硬 指标 ，忽视“软指标 ；绩效评估主体单一，缺乏公众参与等。然后通过分析晋 中市政府煤矿安全生产监管绩效评估的目的，界定政府监管的职能范围、明确政 府绩效评估的价值取向和评估主体，从投入一过程一产出及结果三个维度出发， 设计晋中市政府煤矿安全生产监管绩效评估指标体系。最后，提出政府要加强相 关配套措施的建设，如改变政绩观，形成良好的煤矿安全生产监管文化氛围，培 育公民社会以保证适当的多元主体及其评估能力。 关键词：煤矿安全生产政府监管绩效评估 s t u d yo n t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fg o v e r n m e n t s s u p e r v i s i o no n t h ec o a lmi n es a f e t yp r o d u c t i o n b a s e do ne x a m p l e si nj i n z h o n g ，s h a n x ip r o v i n c e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：f ul i n s u p e r v i s o r ：p r o f c h e nt i a n x i a n g a b s t r a c t c o a l , t h em a j o re n e r g yr e s o u r c e si nt h ei n d u s t r i a l s o c i e t y , h a sp l a y e d a n i r r e p l a c e a b l er o l eo nas h o r t t e r mb a s i s i nc h i n a ，t h es a f e t yp r o b l e mo fc o a lm i n e p r o d u c t i o ni sv e r yp r o m i n e n t t h eh i g hf r e q u e n c yo fc o a lm i n ea c c i d e n t sh a sb e c o m e at h o r n yp r o b l e mf o rt h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i o e c o n o m i c i no r d e rt or e v e r s et h e g r i ms i t u a t i o no fh i g hf r e q u e n c yc o a lm i n ea c c i d e n t s ，t h ec h i n e s eg o v e r n m e n th a s m a d et r e m e n d o u se f f o r t i nt h ef o r m u l a t i o no fr e l a t e dl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，i m p r o v e d t h ef u n c t i o n so fs u p e r v i s o r yo r g a n i z a t i o n s ，w h i c hh a sa c h i e v e d p o s i t i v e e f f e c t s h o w e v e r , t h em o m e n t u mo fm a j o ra c c i d e n t si np r o d u c t i o nh a ss t i l ln o tb e e n e f f e c t i v e l yc u r b e d ，a n dm a j o ri n c i d e n t so c c u rf r o mt i m et ot i m e t h es a f ep r o d u c t i o n m a n a g e m e n tf a c i n gt h ee m b a r r a s s i n ga n dp u z z l i n gs i t u a t i o n a tp r e s e n t ，m a n ys p e c i a l i s t sa n ds c h o l a r sr e s p o n dp o s i t i v e l yt ot h i s i s s u e ，a n d a l s om a d eal o to fv e r ys i g n i f i c a t i v er e s e a r c h h o w e v e r , m o s to fs u c ha c a d e m i c r e s e a r c hf o c u s e do nt h es o c i o l o g i c a lp o i n t ，p e r s p e c t i v eo fp o l i t i c a ls c i e n c ea n dl a w a l t h o u g ht h e r ew e r es o m eo ft h es t u d i e se x p l o r e dt h i si s s u ef r o mt h ep e r s p e c t i v eo f a d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n t ，m o s to ft h e s el a c ki nt h ee m p i r i c a l r e s e a r c h , p a r t i c u l a r l y t h es t u d y i e sb a s e do nt h ep e r s p e c t i v eo ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns t u d y a r ev e r yp o o r i nr e c e n td e c a d e s ，a st h ec o r ec o n t e n to f r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n ta r o u n d t h ew o r l d ，a s s e s s m e n to fg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e h a ss h o w ni t s s i g n i f i c a n t i m p o r t a n c et ot h ee f f i c i e n c yi m p r o v e m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a n w h i l e ， a s s e s s m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea l s op l a y sai m p o r t a n tr o l ei n p r o m o t i n g c o m p r e h e n s i v e ，c o o r d i n a t e da n ds u s t a i n a b l ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i nt h i s p a p e r , f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , b a s e do nt h e o n - s i t ei n t e r v i e w sa n dr e s e a r c ht ot h ec i t yg o v e r n m e n to fj i n z h o n g ，s h a n x i ，im a d ea s e to ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e m o nt h ec o a lm i n es a f e t y p r o d u c t i o ns u p e r v i s i o n ih o p et h a t t h i sc a nh e l pf m dab a l a n c eb e t w e e nt h e g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o na n dp u b l i cs a t i s f a c t i o no nt h ec o a lm i n ep r o d u c t i o ns a f e t y i nt h i ss t u d y , f i r s t ，ir e v i e w e dt h et h e o r yo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t a n dt h ec o a lm i n es a f e t yp r o d u c t i o n t h e n ，ii n t r o d u c e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f i i g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no nt h ec o a lm i n e s a f e t ys u p e r v i s i o na n da n a l y z e p r e s e n tp r o b l e m s ，s u c ha st h es i n g l ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m , t o om u c h m o r ee m p h a s i sg w e nt ot h e t o u g ht a r g e t s t h a nt h es o f t t a r g e t s ，t h ei n a d e q u a t e e v a l u a t i o ns u b j e c t ，p o v e r t yo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n ds oo n a n dt h e n , id e f i i l e dt h e t e r m so fr e f e r e n c eo fj i n z h o n gc i t yg o v e r n m e n to nt h ec o a lm i n e s a f e t yp r o d u c t i o n s u p e r v i s i o n , a n dm a d ep l a i nt h ev a l u eo r i e n t a t i o na n da s s e s s m e n s u b j e c to f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n f r o mt h e i n p u t p r o c e s s o u t p u t ，t h et h r e e d i m e n s i o n s id e s i g nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo fj i n z h o n g c i t v 9 0 v e m m e n t 。c o a lm i n es a f e t yp r o d u c t i o ns u p e r v i s i o n f i n a l l y , ip r e s e n tm yi d e a st h a t t h eg o v e r n m e n ts h o u l d s t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fr e l e v a n ti i 坨a s u r e s 1 j l 【e c h a n g i n g t h et r a d i t i o n a lo f f i c i a l a c h i e v e m e n t v i e w , f o r m i n g a g o o d c u l t u r a l a t m o s p h e r eo ft h es a f e t yp r o d u c t i o ns u p e r v i s i o n ，r i s i n gc i t i z e ns o c i e t y , a n dc e r t i f y i n g t h em u l t i - b o d i e s p a r t i c i p a t i o na n dt h e i ra s s e s s m e n t c a p a b i l i t i e s 一k e yw o 唑： c o a lm i n e s a f e t yp r o d u c t i o n ； g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n ； p e r t o r m a n c ee v a l u a t i o n 目录 摘要i a b s t r a c t i i 目录i v 第一章引言1 第一节研究背景与选题意义1 第二节文献综述与评价2 第三节研究途径与方法8 第四节核心概念的界定9 第二章政府煤矿安全生产监管绩效评估的现状及问题分析1 4 第一节政府煤矿安全生产监管绩效评估的现状1 4 第二节政府煤矿安全生产监管绩效评估存在的问题2 0 第三章新型政府煤矿安全生产监管绩效评估体系的构建以晋中市为例2 4 第一节构建新型政府煤矿安全生产监管绩效评估体系的前提2 5 第二节新型政府煤矿安全生产监管绩效评估主体的选择3 0 第三节新型政府煤矿安全生产监管绩效评估指标体系设计3 4 第四节新型政府煤矿安全生产监管绩效评估体系的完善4 9 第四章政府煤矿安全生产监管绩效评估体系的配套措施5 3 第一节加强地方政府绩效评估的法制化建设5 3 第二节改变传统的政绩观5 4 第三节创造良好的煤矿安全生产文化氛围5 6 第四节培育公民社会，保证适当的多元主体及其评估能力5 7 结语6 0 参考文献6 1 附录6 4 后记7 6 i v 第1 i 一章引言二一t j 1 - ；m - - 1 第一节研究背景与选题意义 安全生产是工业化过程中必然遇到的问题，先进工业化国家普遍经历了从事 故多发到逐步稳定、下降的发展周期。一般地，在工业化初级阶段，工业经济快 速发展，生产安全事故多发；在工业化中级阶段，生产安全事故达到高峰并逐步 得到控制；在工业化高级阶段，生产安全事故快速下降；而后工业化时代，事故 稳中有降，死亡人数很少。安全生产的这种阶段性特点，揭示了安全生产与经济 社会发展水平之间的内在联系。当人均国内生产总值处于快速增长的特定区间 时，生产安全事故也相应地较快上升，并在一个时期内处于高位波动状态。我国 目前就处于工业化中级阶段向高级阶段过渡的过程中，因此各类生产安全事故死 亡人数仍然巨大，尤其是煤矿安全生产事故更是屡屡发生，伤亡人数居高不下， 已经成为严重制约经济持续快速健康发展和影响社会和谐稳定的突出问题。 我国是世界最大的产煤国，同时我国的采煤百万吨死亡率也是世界第一，死 亡人数之多令世界震惊。2 0 0 3 年世界煤炭产量约5 0 亿吨，煤矿事故死亡总数约 8 0 0 0 人。当年国内煤炭产量约占全球的3 5 ，事故死亡人数则占全球煤炭事故 死亡人数的近8 0 。2 0 0 3 年国内煤矿平均每人每年产煤3 2 1 吨，效率仅为美国 的2 2 、南非的8 1 ，而百万吨死亡率是美国的1 0 0 倍、南非的3 0 倍。我国 相当部分的煤炭开采企业更是在高额经济利益的驱动下，在缺乏生产安全保障或 不具备安全生产资质的条件下超负荷、超能力违法开采，导致煤矿特大事故频繁 发生。煤矿安全生产已成为我国一个亟待解决的社会问题。 国家为了扭转煤矿特大事故频繁发生的严峻形势，在法律法规的制定与完 善、监察监管职能机构的建设与健全等方面作出了极大的努力。2 0 0 1 年以来， 国家先后公布实施了国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定、安全生 产法、煤矿生产安全事故报告和调查处理规定等一系列安全生产法律、法规， 不断加强煤矿安全生产法制建设，并采取了一系列重大举措加强煤矿安全生产工 作。党的十六届四中全会首次将安全生产工作和人口、资源及环保工作并列为我 国的基本国策；从2 0 0 5 年开始，煤矿百万吨死亡率被首次纳入中华人民共和 国国民经济和社会发展统计公报；胡锦涛总书记、温家宝总理等国家主要领导 人也先后在重要会议上强调安全生产问题。上述情况充分说明了党和政府对煤矿 安全生产工作的重视。煤矿安全生产问题不仅直接关系到人民群众生命财产安 全，也成为政党执政能力和政府管理水平的重要表现。如何在经济快速增长的过 。原l 回家安全生产监督管理局局长王显政在全国煤矿安全工作会议1 - 的讲话，2 0 0 4 1 1 1 1 1 程中有效地发挥政府在安全生产领域的监督管理作用，减少和控制煤矿安全事故 的发生成为各级政府乃至全社会关注的重要课题。 山西省作为一个产煤大省，各级政府对煤矿安全生产方面的监管作用体现的 更为突出，特别是近年来山西省各种矿难安全生产事故频发，使得人们对政府的 要求更加严格，要求政府能更好地对煤矿实施监管，确保流血事件不再发生。这 就需要政府不断提高绩效和管理能力，确保煤矿安全生产。目前我国还基本没有 关于政府煤矿安全生产监管绩效评估的专门研究，各地方政府在落实煤矿安全生 产等方面缺乏科学合理的考评机制。各种煤矿事故频繁发生，政府对其安全生产 的监管往往难以在事前发挥作用，总是在事后以几个领导干部的免职作为处理决 定。因此，有必要构建一套评估体系来科学合理的衡量政府对煤矿的监管绩效， 引导政府工作向科学化、规范化方向发展。晋中市作为山西省的一个产煤市，其 煤炭储量大、煤种全、品质优，是全国十大煤炭基地之一。同时煤炭产业也是 晋中市的重要支柱产业，为当地的经济发展作出了很大的贡献。下属的灵石县为 全国1 0 0 个重点产煤县之一，介休市为全省最主要的焦炭生产基地。由于其境内 煤矿多为中小型企业，安全生产设施和技术水平相对落后，因此需要地方政府加 强对煤矿安全生产的监管力度。近年来，晋中市煤矿安全生产情况良好，特别是 在2 0 0 6 年灵石县发生两起重特大安全事故后，引起了各相关部门的重视，从制 度建设到同常监管都有了较大的改善。因此本研究选取山西省晋中市作为实证研 究对象，希望通过对晋中市地方政府煤矿安全生产监管工作的实地调查，构建一 套绩效评估体系和评估的相关机制，提出相关政策建议，为我国政府煤矿安全生 产监管提供一种启发和参考。 第二节文献综述与评价 一、政府绩效评估研究 2 0 世纪7 0 年代以来，西方国家普遍开展的新公共管理运动使绩效评估在政 部门得以广泛运用，其理论研究也取得了丰硕成果。总体而言，国内外学者对于 政府绩效估的研究主要集中于理论渊源、价值取向、评估主体、评估标准与指标 体系、评估方法和技术等方面。本文主要选取价值取向、评估标准及指标体系两 个方面来概述。 关于政府绩效评估的价值取向观点。欧文休斯认为政府部门的价值和努力 都是为了实现“三e ：经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n e y ) 与效益( e f f e c t i v e n e s s ) 。晋中市人民政府网h t t p ：h w w w s x j z g o v c n j z c m s w e b z o u j m j i n 吐g j s p ? c o l u m n l d f f i - 1 9 & i n d c x = l 2 的目标。随着政府改革的深入和认识的提高，哈罩等人提出政府绩效评估应由对 “三e 追求转向追求“4 e ”即经济、效率、效益、公平。政府绩效评估的目的 也可以反映其价值取向，哈里认为绩效评估的目的就是为提高公共服务的质量。 叫1 9 9 3 年，美国国会通过了政府绩效与结果法案，其目的旨在于提高政府效 率和管理能力的同时，提高公共服务质量，建立和发展公共责任机制，提高公民 的满意度等。圆政府绩效评估以公平和公共服务质量为价值取向的观点与本文的 研究出发点相契合，政府对煤矿生产实行安全监管体现了对公众负责、为公民服 务的性质，对这一目标的考核可以使政府管理目标由单一的追求效率发展到全方 位地追求社会公平，提高服务质量。 关于构建政府绩效评估标准及指标体系的研究。戴维奥斯本与彼德普拉 斯特里克合著的摒弃官僚制：政府再造的五项战略中对政府再造的含义进行 了详细的阐述，并提出通过核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略以及文化 战略等五项战略组合实施政府再造。1 9 9 7 年，美国生产力研究中心出版的地 方政府绩效评估简要指南提出四大主题标准：评估的生产力、效果、质量和及 时。固美国哈佛商学院r o b e r ts k a p l a n 和d a v i dp n o r t o n 两位教授于1 9 9 2 年 共同创立了组织绩效评估的新方法一平衡计分卡( b s c ) ，把组织的战略目标分 解为财务、客户、内部流程、创新与学习四个具体的目标，并把这些目标层层分 解为各职能部门和个人的目标，以此形成b s c 评估体系。b s c 的思想反映了许 多政府部门和其他公共部门的实际情况，因此为许多国家政府部门所运用。 相对西方国家来说，我国的政府绩效评估研究就起步比较晚，但是发展迅速， 也取得了一定成就。如关于政府绩效评估模式方面，中国行政管理学会联合课题 组在关于政府机关工作效率标准的研究报告中认为，我国的政府绩效评估可 以大致划分为三种类型，第一种是普适型的政府机关绩效评估；第二种是具体行 业的绩效评估；第三种是专项绩效评估。 中国人民大学张成福教授提出电子政 务绩效评估模式，认为应该在聚焦政府网络的绩效、开发基础设施技术指标等方 面完善这一评估模式。 兰州大学中国地方政府绩效评估中心主任包国宪教授认 为，政府绩效评估活动按组织权归属不同可以分为内部评估和外部评估两种，并 且认为我国地方政府绩效评价的实践活动与各地的具体情况结合形成了四种模 式：甘肃模式、珠海模式、青岛模式和思明模式，并对各种模式的特点、适用性 阿罩哈拉契米政府业绩与质量测评的问题与经验张梦中，丁煌等译校，广州z 中山大学出版社。2 0 0 3 范柏乃政府绩效评估理论与实务北京：人民m 版社，2 0 0 5 ：3 2 。薏静政府绩效评价模式分析及创新研究硕士论文兰州大学行政管理专业，2 0 0 7 r o b e r ts k a p l a n d a v i d p n o r t o n t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d m e a s u r e st h a t d r i v e p e r f o r m a n c e b o s t o n ：h a r v a r db u s i n e s sr e v i e w 1 9 9 2 ( j a n f e b ) ：7 1 7 9 面中l 回 j ：政管理学会联合课题组关于政府机关i ：作效率标准的研究报告中团行政管理，2 0 0 3 ( 3 ) 皿张成福，唐钧电子政务绩效评估：模式比较与实质分析中凼行政管理，2 0 0 4 ( 5 ) 3 及互动机制加以系统的分析。 关于构建政府绩效评估标准及指标体系方面，厦门大学卓越教授设计了一套 地方政府通用评估指标，由基本指标与指标要素或评判方法两个层次5 4 项指标 构成，主要包括思想建设、组织建设、政风建设、制度建设、一票否决、依法行 政、举止文明、环境规范等1 5 个方面。浙江大学范柏乃教授在对2 0 0 多名m p a 学员调查的基础上，设计了行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质 量和生态环境等六个领域的6 6 项指标，并通过统计分析和筛选，最后得出具代 表性的3 7 项地方政府绩效评估指标。 北京师范大学唐任伍教授提出了中国省级 地方政府效率测度指标，通过政府公共服务、政府公共物品、政府规模及居民经 济福利等四个方面4 7 项指标来衡量地方政府的工作效率。湘潭大学彭国甫教授 通过深入研究，提出了衡量地方政府公共事业管理绩效的业绩指标、成本指标、 内部管理指标三方面共3 3 项指标。固 总的来看，国外的研究主要针对具体的案例，采取实证的分析方法把政府绩 效评估看成是完整管理过程的一部分，而不是孤立地进行研究。同时，也注重将 企业管理的各种先进方法应用到政府绩效评估中，逐步建立和健全了相关的理 论、方法与实践体系，对实践具有重要的指导意义。相对而言，国内学者对绩效 评估研究是从个别“点 开始的，目前正经历着从概念层面到设计或操作层面的 转变过程。整体而言，国内外学者的理论研究对深入开展实践具有重要的参考价 值，基于这些研究成果，可以尝试我国政府绩效评估的创新，从而提高我国政府 的治理水平，这也是本文研究的出发点和落脚点。 二、煤矿安全生产研究 ( 一) 国外相关研究综述 美国在1 9 世纪末2 0 世纪初，由于生产技术和管理的落后，也曾经事故频发。 特别是1 9 0 7 年全国煤矿事故死亡3 2 4 2 人，创下历史最高纪录。其中西弗吉尼亚 州一家煤矿瓦斯爆炸事故死亡3 6 2 人，当年美国百万吨死亡率高达8 3 7 。w i l l i a m g r a e b n e r ( 1 9 7 3 ) 在其荣获特纳奖的美国2 0 世纪初的煤矿安全研究中，研究了 这段历史，揭示了为什么煤矿会付出血的代价而政府对此无能为力。他超越陈规， 将安全立法斗争中的各个利益团体纳入同一个分析框架，从多个角度分析了各个 。包国宪，曹西安我国地方政府绩效评价的回顾与模式分析兰州大学学报，2 0 0 7 ( 1 ) 。卓越公共部门绩效评估初探中国行政管理，2 0 0 4 ( 2 ) ：7 5 范柏乃。朱华我国地方政府绩效评价体系的构建和实际测度政治学研究，2 0 0 5 ( 1 ) ：8 7 。唐任伍，唐天伟2 0 0 2 年中国省级地方政府效率测度中国行政管理，2 0 0 4 ( 6 ) ：6 5 o 彭国甫地方政府公共事业管理绩效评价指标体系研究湘潭大学学报，2 0 0 5 9 5 ) ：2 1 4 利益团体在煤矿安全问题中的不同行为动机，认为多个因素组合在一起，才造成 了美国煤矿的悲剧。不过他只是原原本本地记录了这段历史，没有清晰地表述 和阐明：如何才能避免事故的发生? 联邦管制是否应该介入以及介入的程度如 何? d a v i dl a u r e n c e ( 2 0 0 2 ) 对于矿工的安全态度和安全业绩之间的关系进行了 调查研究，根据调查中所采用的标准和各个煤矿相应的安全业绩资料建立了一个 安全行为模型，并构造了一个安全行为轮状图来说明管理环境、矿山专用规则和 工人相应的安全行为这三个关键概念之间的关系。虽然这个模型还处于初始阶 段，但已在安全行为和安全业绩之间建立了一种关联，为经营者和管理者制定更 好的规则和规章提供了指导。 美国劳工部矿山安全与健康管理局( 2 0 0 4 ) 回顾了其成立2 5 年( 1 9 7 8 - - 2 0 0 3 ) 以来的成就并介绍了美国煤矿成功的经验，包括建立安全的文化、不断地改进技 术、重视安全培训以及注意借鉴国外的经验等等。此外要求美国的矿山经营者实 施s l a m ( 即s t o p - - l o o k - - a n a l y z e - - m a n a g e ) 的危险管理技术来加强美国矿山 的安全管理，以尽可能地进一步降低事故发生率。辩 整体来看，由于美国、澳大利亚等产煤大国已经基本上消灭了重大死亡事故， 煤矿成为相当安全的一个行业，所以很多研究的内容侧重于对矿工个体的分析， 强调针对个体采取措施，减少个人隐患，以进一步降低事故发生率。但其关于煤 矿安全生产问题的研究所走过的发展道路正说明了当煤炭行业事故多发时需要 侧重对于外部制度环境的研究，而当其整体行业已经转向安全、处于健康运行的 前提下，如果想进一步提升安全水平，获得更好的安全管理效果，就需要注重对 个体因素的研究，通过个人行为的控制减少甚至消灭伤亡。而我国由于有太多的 煤矿企业违规，整体的煤炭行业都处于危险之中，所以研究解决煤炭安全生产问 题就要从其外部运营环境着手，尤其是衡量政府对煤矿企业安全生产的监管绩 效。 ( 二) 国内相关研究综述 由于煤炭生产一直是一个高危行业，尤其对于中国而言，直到现在也没摆脱 事故频发的严峻局面，故从相关的资料来看，国内对于煤矿安全生产的研究文献 相对较多。可从具体研究的结果来看，大部分文章是从法学、经济学以及企业管 w illi a mg r a e b n e r t h ec o a l m i n eo p e r a t o ra n ds a f e t y las t u d yo fb u s i n e s sr e f o r mi nt h e p r o g r e s s i v ep e r i o d l a b o rh i s t o r y 。1 9 7 3 ，v 0 1 1 4i s s u e4 ：4 8 3 。d a v i dl a u r e n c e r u l e s r e g u l a t i o n sa n ds a f eb e h a v i o u r s c h o o lo fm i n i n ge n g i n e e r i n g u n i v e r s i t yo fn e ws o u t hw a l e s ，s y d n e y2 0 0 2 ，n s wa u s t r a l i a 5 理的角度进行研究的，从政府监管绩效角度出发分析煤矿安全生产的文章相对较 少，而且普遍缺乏实证分析。 香港中文大学的王绍光教授则对国内事故频发的煤矿安全生产状况进行了 分析并对煤矿的生产者和监管者分别进行了讨论，最后得出结论：中国政府正在 转变治理模式，从全能型政府转向监管型政府，这是一个进步，相信随着政府治 理模式的转变，我们的社会会变得越来越安全。陈黎从中国煤矿安全管理的现 状出发，结合中国煤矿安全生产法律法规的建设情况，提出必须依法加强煤矿的 安全生产管理。 王婷也指出应对煤矿安全生产实行依法监管，建立完备的安全 监管法律体系，还要求严格执法、公正司法，此外全社会还要有依法监管的法律 意识。张中强和王明利提出借鉴美国非赢利组织管理专家里贾纳e 赫茨林杰 教授提出的专门针对缺乏责任机制的非赢利组织( 主体是政府和公益组织) 的管 理而采取的d a d s 法一即信息披露( d i s c l o s u r e ) 、信息分析( a n a l y s i s ) 、信息发 布( d i s s e m i n a t i o n ) 、惩罚( s a n c t i o n ) 来加强对煤矿安全监管部门的管理。回 刘穷志提出，煤矿中的生命价值与健康安全在现代市场经济中越来越显得重要， 它不仅是经济问题，而且是政治问题。他认为政府管制机构的责任心和对煤矿不 安全行为的惩罚有效地遏制了煤矿安全风险，加上煤矿企业安全培训与安全投资 加大，有力地保障了大多数煤矿的生产安全。但是，地方政府利益保护和管制官 员与矿主的合谋，导致了安全事故的频繁发生。 这就为本文对政府监管能力绩 效评估进行研究提供了一个有力的依据，实施绩效评估，一方面可以促进政府监 管的高效，通过目标导向机制层层落实，另一方面可以强化政府对公众负责的责 任感，便于公众进行监督。 人为因素也是导致中国各类煤矿安全事故屡禁不止的重要原因，为了寻求解 决这一难题的有效办法，栗继祖等( 2 0 0 4 ) 利用心理学的相关知识，分析了煤矿 作业对人提出的安全心理素质要求并探讨了煤矿从业人员的心理因素与安全生 产之间的关系，此外还建立了以能力与非能力因素为基本内容的心理测试指标体 系并对这一体系的科学性进行了验证。 应用实践表明，该体系对减少人为因素 造成的安全事故提供了一个更加科学的手段，为从根本上解决煤矿安全问题提供 了一种新的途径。 王德维( 2 0 0 4 ) 针对严峻的煤矿安全形势，论述了建立起以预防为主、自我 约束、持续改进为目的的安全生产长效机制的必要性和紧迫性以及建立煤矿安全 毋王绍光煤矿安伞生产监管：中国治理模式的转变比较，2 0 0 3 ( 1 3 ) o 陈黎我国煤矿安全生产的法律思考硕士论文中国地质大学( 北京) 。2 0 0 6 王婷我国煤曰。安全生产法律问题研究硕士论文湖南大学，2 0 0 7 o 张中强，王明利借鉴d a d s 法加强煤矿安伞j l ：f 管力度煤炭经济研究，2 0 0 2 ( 5 ) o 刘穷志煤矿安全事故博弈分析与政府管制政策选择经济评论，2 0 0 6 ( 5 ) 栗继祖等煤矿安全从业人员心理测评研究中国安全科学学报，2 0 0 4 ( 3 ) 6 生产长效机制应当遵循的原则。重点阐明了建立煤矿安全生产长效机制的九大构 成要素，即教育培训机制、安全生产决策指挥机制、安全生产监控执行机制、安 全生产制度体系、安全质量标准化工作体系、职业安全健康管理体系、安全技术 进步支撑体系、安全投入保障体系以及安全生产准入标准机制。其论述较为全 面，但限于篇幅等原因，没有展开，只是简单提出煤矿企业安全生产管理的要点。 邹林( 2 0 0 7 ) 通过建立煤炭行业安全投入与安全效益的函数关系模型，得出煤炭 行业安全生产规模报酬递增的结论，希望能够引起政府部门及企业对煤炭行业安 全投入的重视。这种观点为本文提供了一个新的研究视角，笔者在进行绩效评 估指标体系设计时，可以将政府对安全生产的投入作为考量因素，设计监管经费、 监管设施和人力投入等投入方面的指标以此来衡量政府的监管能力。李瑞千 ( 2 0 0 7 ) 虽然选取长春市作为个案，但只是简单介绍了长春市安全生产状况和特 点，在结合案例运用到政府对安全生产的监管时存在明显不足。 周世宁院士提出要加大安全技术的研究，从根本上来推动煤矿企业加强安全 管理，改变煤矿事故频发而且一次比一次伤亡人数更多的被动局面。清华大学 公共管理学院薛澜教授提出应转变中国的安全监察机制以扭转弱势监管的被动 局面。 国务院发展研究中心的钱平凡认为安全监管改革的核心应是法治的到位， 同时应加快煤矿企业产权改革的步伐，引入外资来弥补安全欠账。 还有的专家 提出应改变中国目前粗放的经济增长方式，实现集约化、规模化生产，在节约能 源、实施可持续战略的同时，也能减轻对煤矿企业的压力，避免煤炭吃紧造成的 超能力生产等，从根本上解决矿难问题。这些观点都为本文的研究拓宽了思路， 启发本文从一些新的视角去探究政府安全生产监管问题。 王庆一( 2 0 0 4 ) 综合介绍了世界主要产煤国家，如美、英、澳、德等国家保 证煤矿安全生产的主要举措及对中国的启示。窦永山、王万生( 2 0 0 2 ) 则介绍 了英国煤矿的安全监察体制设置情况。 陈勇、魏忠杰、米立公( 2 0 0 5 ) 介绍了 美国、澳大利亚、俄罗斯三个煤炭生产大国防止矿难的成功经验。 总的来看， 美国、英国、澳大利亚、德国等产煤大国已基本消灭煤矿重大死亡事故。其经验 包括强化立法、严格执法、独立监督、权责分明、矿工监督、高额赔偿、依靠科 技以及政府扶持等等。这些措施对完善中国政府对煤矿的安全管理都很有启发意 义。但不足之处在于他们仅仅限于介绍，没有结合中国煤矿的安全生产进行很深 千德维建妒煤矿安伞生产长效机制探析矿业安伞与环保，2 0 0 4 ( 6 ) 田邹林煤炭 ，业安伞投入与安伞效益火系研究北京交通大学。2 0 0 7 印李瑞千提高我凶政府安伞j l f 管水平的现实思考一以长春巾为个案硕十论文吉林大学，2 0 0 7 锄郭勇义煤矿重大灾害防治战略研究与进展中i = 1 4 矿业大学m 版社，2 0 0 3 ( 1 2 ) 回薛澜等危机管理：转型期t l t 心血临的挑战中幽软科学，2 0 0 3 ( 4 ) 回钱平凡我凼煤炭产业u r 持续发展的政策建议| l l 【1 4 产业经济动态2 0 0 4 ( 2 1 ) 王庆一煤矿安全：国际绎验与对策建议中陶煤炭，2 0 0 3 ( 4 ) 田窦永山，千夕，生英l = 1 4 的煤矿安伞监察体制当代矿工，2 0 0 2 ( 4 ) 印陈勇等世界煤炭大幽煤矿安全生产调查劳动保护，2 0 0 5 ( 6 ) 7 入的分析，无法提出针对性或实践性很强的改进建议。而如果不考虑中国的具体 国情和人文环境以及煤矿企业的现实状况，也就无法改进中国煤矿的安全生产。 第三节研究途径与方法 一、文献研究法 通过公共图书馆、互联网、报纸杂志和数据库等各种途径搜索国内外政府安 全生产监管、煤矿安全生产、绩效评估等相关研究成果，并进行归纳、对比和提 炼，获取对本文研究内容的基本理论认识和假设。同时通过对国家相关法律条文 和地方法规的研究，了解国家的相关政策与管理规范，为地方政府煤矿安全生产 监管的绩效评估构建提供依据。 二、问卷调查法 本文采取开放式问卷和结构化问卷相结合的调查方法，针对晋中市各级相关 政府部门煤矿安全生产监管人员进行问卷调查，共计发放问卷5 0 份，回收有效 问卷4 6 份，获取他们对政府煤矿安全生产监管绩效指标体系构成的相关意见， 对相关指标进行了筛选。另外，还针对政府工作人员、煤矿从业人员及其他公众 发放问卷，共计发放问卷2 0 0 份，其中向政府机关工作人员发放6 0 份、煤矿从 业人员发放6 0 份，其他公众发放8 0 份，回收有效问卷1 8 2 份，调查他们对煤矿 安全生产现状的认识和期望，以及对政府煤矿安全生产监管的一些看法。( 调查 问卷见附录) 三、访谈法二、切恢法 为了使对政府监管绩效评估的探讨更具有针对性，本研究对煤炭生产负有监 管责任的一些政府部门如安监局、煤管局、国土资源局、监察分局、下属某县煤 管局、某乡政府的工作人员进行访谈，了解他们对政府煤矿安全生产监管绩效评 估的建议和看法。在访谈