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村民自治权与行政权 村民自治中乡村关系和村两委关系研究 专业：行政管理 研究生：王定军指导教师：张觉丈 发展社会主义民主，是社会主义现代化建设的重要内容，也是社会主义的 本质要求和社会主义现代化建设的重要保证。作为西方地方自治与中国传统乡 村治理模式相结合催生的村民自治，是民主选举、民主管理、民主监督、民主 决策的统一体，是中国基层民主政治建设的重要内容，是中国政治体制改革的 组成部分，是社会主义民主现代化建设的重要方面。 2 0 世纪7 0 年代以来，伴随着家庭联产承包责任制的推行和人民公社的撒 消，村民自治开始在中国产生和发展。村民自治促进了中国农村政治、经济、 文化的发展，农民民主意识、参与意识的提高，但也遇到了一些焦点问题。本 文试图研究村民自治中乡村关系和村两委关系问题。 随着村民自治的实旌与推进，中国乡村社会形成了以国家行政管制和村民 自治为核心内容的”乡政村治”政治格局。按照文本制度，法律要求国家行政权 力体制性上移。现实中，由于国家的农村发展战略及其矛盾，压力型体制，巨 大的财政压力等原因，乡镇行政权要控制和干预村委会，以吸取资源，进行现 代化动员。在日益民主化的今天，这种干预必然遇到村庄的抵制，造成乡村不 和，外在表现为乡村关系和村两委关系的紧张。乡村关系和村两委关系紧张的 实质是乡镇行政权对村民自治权的干扰。村两委关系摩擦与乡树关系失调有着 密切的联系，是乡村关系失调在村级组织上的表现，是乡村失调的自然推演。 村两委矛盾的根源在于乡镇，而认识上的模糊两委干部素质不高，制度规定 不明确，传统体制的惯性作用，二元体制的矛盾又将加剧它们的矛盾。 乡村关系和村两委关系是一个系统工程，两者密不可分，二者关系的协调 要作为一个整体来考虑。乡村关系的协调决定和影响着村两委关系的协调，解 决乡村关系是解决两委关系的前提。乡村关系的冲突的对策是：改变国家发展 战略；乡镇自治；转变乡镇政府职能；解决乡镇财政危机；加强法制建设：改 革乡镇政府政绩考核制度；进一步提高乡村干部和农民群众的素质。乡镇自治、 乡镇政府职能的转变、财政危机的解决、压力型体制在乡镇的消解，是协调村 两委关系的前提条件。另外，协调村两委矛盾还要做到：转变观念，提高认识； 加强教育培训，提高村两委成员素质：加强村支部自身建设：权限分工明确并 制度化：建立一套合理的公共权力配置机制；真f 还权于民。 关键词：村民自治乡村关系村两委关系矛盾对策 t h ev i l l a g e r sa u t o n o m yr i g h t sa n dt h e a d m i n i s t r a t i v er i g h t s t h es t u d yo nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ev i l l a g e sa n dt h e t o w n sa n dt h et w oc o u n c i l s r e l a t i o n s h i p m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n p o s t g r a d u a t e ：w a n gd i n g j u n t u t o r ：z h a n gj u e w e n i t s a l l i m p o r t a n ta s p e c t o fs o c i a l i s tc o n s t r u c t i o nt od e v e l o ps o c i a l i s t d e m o c r a c y 。a sw e l ia ss o c i a l i s t se s s e n c ec l a i ma n da ni m p o r t a n tg u a r a n t e ef o r s o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o n a st h er e s u l to fc o m b i n i n go ft h ew e s tl o c a la u t o n o m ya n d c h i n e s et r a d i t i o n a lc o u n t r yg o v e r n m e n tp a t t e r n ， i t st h ee n t i ao fd e m o c r a t i cv o t e 、 d e m o c r a t i cg o v e r n m e n t 、d e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n 、d e m o c r a t i cd e c i s i o n - m a k i n g ，t h e i m p o r t a n ta s p e c to fc h i n e s ed e m o c r a t i cc o n s t r u c t i o ni ng r a s s r o o t ，t h ep a r to f c h i n e s ep o l i t i c a lr e f o r m ，a ni m p o r t a n ta s p e c to fs o c i a l i s tc o n s t r u c t i o no fd e m o c r a c y m n d e m i z a t i o n f r o mt h ee n do f t h e1 9 7 0 s ，w i t ht h ed i s i n t e g r a t i o no f t h ep e o p l e sc o m m u n ea n d t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ec o n t r a c t e dr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ，t h ed e m o c r a t i z a t i o n p r o g r e s sh a sa p p e a r e da n dd e v e l o p e dg r a d u a l l y t h ev i l l a g e ra u t o n o m yh a s p r o m o t e dt h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s ec o u n t r yp o l i t i c s 、e c o n o m y 、c u l t u r e ，t h e e l e v a t i o no f p e a s a n t r yd e m o c r a t i cm i n d 、p a r t i c i p a t i o nm i n d i ta l s om e e t ss o m ef o c u s p r o b l e m t h i st h e s i s 啊e st os t u d yt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et w oc o u n c i l sa n dt h e r e t a t i o n s n pb e t w e e nt h ev i l l a g e sa n dt h et o w n s a c c o r d i n gt ot h et e x t ，o u rc o u n t r yi m p l e m e n t st h eg o v e r n m e n tp a t t e r no f “t o w na d m i n i s t r a t i o na n dv i l l a g ea u t o n o m y ”t h el a wd e m a n d st h a tt h en a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v ep o w e r ss h o u l db ew i t h d r a w ns y s t e m a t i c a l l y i nf a c t ，t h en a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v ep o w e r sm u s tg od o w nt ot h ev i l l a g e r st oa s s i m i l a t et h er e s o u r c e sa n d t op u tu p 她m o d e r n i z i n gm o b i l i z a t i o n i nt h ei n c r e a s i n g l yd e m o c r a t i z i n gd a y s ，t h e t o w n s i n t e r v e n t i o ni nt h e v i l l a g e ra u t o n o m yi n e v i t a b l y m e e t st h e v i l l a g e s r e s i s t a l l c e ，f o r m sf r i c t i o n ，w h o s eo u t c o m ei s t h ei n t e n s i t yo ft h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h et w oc o u n c i l sa n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w n sa n dt h ev i l l a g e s t h ee s s e n t i a lo ft h ef r i c t i o ni st h et o w n s a d m i n i s t r a t i v ep o w e r s i n t e r v e n t i o ni nt h e v i l l a g e ra u t o n o m yp o w e r s n l em a i nr e a s o no ft h eu n b a l a n c eo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w n g o v e r n m e n ta n dt h ev i l l a g eg o v e r n m e n ti s t h en a t i o n a ld e v e l o p m e n ts t r a t e g ya n d1 t s c o m r a d i c f i o n 、t i ep r e s s u r e m o d e ls y s t e m tt h eh u g ef i n a n c i a lp r e s s u r e ，t h e c o u n t e r c h e c ko ft h ev i l l a g e s a n dt h et o w n s v e s t e di n t e r e s tg r o u p ，t h ev i l l a g e g o v e r n m e n t su n b a l a n c eo ft 1 1 ed o u b l er o l e t t h ei m p e r f e c t i o no ft h es y s t e ms u p p l y t h ef r i c t i o no ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et w oc o u n c i l sh a sa c o n t a c tw i t ht h e u n b a l a n c eo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w n sa 1 1 d t h ev i l l a g e sa n di st h e r e p r e s e n t a t i o no ft h el a t t e ri nt h ev i l l a g eo r g a n i z a t i o n 、t h en a t u r a lo u t c o m eo ft h e l a t t e r , e x c e p ti t ，t h eo t h e rr e a s o n so ft h et h ef r i c t i o no ft h et w oc o u n c i l si s t h e f a i n t n e s so ft h eu n d e r s t a n d i n g 、t h el o w n e s so ft h et w oc o u n c i l s d i a t h e s i s 、t h e a m b i g u i t yo f t h es y s t e mp r e s c r i p t i o n 、t h ei n e r t i a le f f e c to f t h et r a d i t i o n a ls y s t e m 、t h e c o n f l i c to f t h eb i n a r ys y s t e m t h ec o u n t r yr e l a t i o n s h i pa n dt h et w oc o u n c i l s r e l a t i o n s h i pa r e a s y s t e m s e n g i n e e r i n ga n dt h e ya r ei n s e p a r a b l e w em u s tt a k et h eh a r m o n i z a t i o no ft h et w o r e l a t i o n s h i p sa saw h o l e t h eh a r m o n i z a t i o no ft h ec o u n t r yr e l a t i o n s h i pd e c i d e sa n d i n f l u e n c e st h et w oc o u n c i l s r e l a t i o n s h i pt h es o l u t i o no ft h ef o r m e ri st h e p r e c o n d i t i o no ft h el a t t e r t h ec o u n t e r m e a s u r eo ft h ec o u n t r yf r i c t i o ni st h ec h a n g eo f t h en a t i o n a ld e v e l o p m e n ts t r a t e g y 、t o w na u t o n o m y 、t h et r a n s i t i o no ft h et o w n g o v e r n m e n tf u n c t i o n 、t h es e t t l e m e n to ft h et o w n s f i n a n c i a lc r i s i s 、t h es t r e n g t h e n i n g l e g a ls y s t e r nc o n s t r u c t i o n 、r e f o r mt h et o w ng o v e r n m e n ta c h i e v e m e a ta s s e s s m e n t r o l e s 、t h ei m p r o v e m e n to f t h ec o u n t r yc a d r e sa n dt h ep e a s a n t r ym a s s e sd i a t h e s i s t o w na u t o n o m y 、t h et r a n s i t i o no ft h et o w ng o v e r n m e n tf u n c t i o n 、t h e s e t t l e m e n to f t h et o w n s f i n a n c i a lc r i s i s 、t h ec l e a r i n gu do f t h ep r e s s u r e m o d e ls y s t e m i nt o w n sa r et h ep m c o n d i t i o no f t h eh a r m o n i z a t i o no f t w oc o u n c i l s i na d d i t i o n ，t o h a r m o n i z et h et w oc o u n c i l s ，w em u s tc h a n g eh ec o u n t r yc a d r e s i d e a s ，a d v a n c et h e c o u n t r yc a d r e s c o g n i t i o n ， s t r e n g t h e ne d u c a t i o n a d v a n c et h et w oc o u n c i l s m e m b e r s d i a t h e s i s ， r e i n f o r c et h ec o n s t r u c t i o no ft h ev i l l a g eb r a n c h ，d i v i d et h e p u r v i e wc l e a r l ya n ds y s t e m a t i c a l l y ， b u i l d u p as u i to fl o g i c a lp u b l i c r i g h t s d e p l o y m e n tm e c h a n i s m ，g i v eb a c kt h er i g h t st op e o p l e k e yw o r d s ：t h ev i l l a g e r sa u t o n o m y ；t h et w oc o u n c i l s r e l a t i o n s h i p ；t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h e v i l l a g e s a n dt h et o w n s ；c o n f l i c t ； c , o u n t e l m e a s u r e 婴型叁兰! ! 丝堡兰竺堡苎一 第一章引言 第一节选题 村是最基层的乡村组织单位，是最基本的政治单元，是国家和社会的结合部， 是国家政治结构大厦的基石。村的有效治理是国家稳定的基础。1 9 9 8 年村民 委员会组织法( 以下简称村组法) 颁布实旌以来，村民自治制度在我国广大 农村得到推广实行。以“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”为主要内 容的村民自治制度建设的不断深入，使农村逐步走上了自我管理、自我教育和自 我服务的发展轨道。中国农村基层民主建设经过积极的探索，已经取得了举世瞩 目的成就，村民委员会直选已经在全国范圈内得到了推广。村民自治不仅促进了 农村基层民主程度的提高，而且促进了农村经济、文化和社会事! 皿的全面发展， 农村治理不断向走向善治。村民自治的成功推进，将促进基层民主建设，推动中 国政治民主建设，为乡镇乃至更大范围的自治提供理论和实践的支持。本文试图 以村民自治权和行政权为视角，讨论村民自治中乡村关系和村两委关系，即从总 体上详细研究村民自治过程中村委会的权力受到的乡镇政府和村支部主要是行 政权力的干扰，这是一个具有重要的现实意义和理论意义的课题。 一、选题的现实意义 我们看到，在村民自治制度建设耿得不凡成绩的同时，村民自治过程中的选 举、监督、决策还存在着一系列问题农村社会的各种矛盾和问题，特别是乡村 关系失衡和村两委矛盾逐渐暴露出来。由于各种各样的原因，村委会的权力受到 了来自于乡镇、村党委的干预与影响，造成了乡村关系和村两委关系的紧张。在 村两委关系方面，2 0 0 0 年1 2 月，山东省栖霞市5 7 名村委会主任因不满乡党委 和村党支部的压制，向中央联名上书，宣稚集体辞职：2 0 0 1 年6 月1 4 日晚，陕 西省话安市莲湖区马军寨村民选村委会主任彭自然在大街上遭到暗杀。经过立案 侦察。结果表明，雇凶系人者竟是该村党支部书汜谢国维。类似的案件在全国其 他地方也有发生：两委矛盾还导致村内派系对立，甚至“一村两制”，使村里工 作瘫痪，农民对村民自治和党的领导产生怀疑。在乡村关系方面，在村民自治的 些型查堂! 竺! 塑茎些丝兰一 实际运行中，乡村关系的调适存在着诸多困难，出现了一些失范现象。一方面， 乡镇政府直接或间接地强化对农村基层社会的行政控制，很多乡镇仍然把村委会 作为下级来对待，从各个方面来控制村委会，村委会的自治功能存在着弱化的危 险，造成村委会附属行政化现象。另一方面，作为代表村民利益的村委会在一定 程度上利用村组法等制度供给抵制和削弱乡镇政府的控制和干预，从而加强 自身的自主性，甚至出现过度自治化倾向。这种乡村关系失范现象的存在，严重 制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。长此以往，不仅会损害 乡镇政府及国家行政管理的权威、合法性和有效性，也会1 7 n , 静j 农民与国家、政府 和农村社会的诸多矛盾，对农村基层的稳定造成不利影响。如何理j i b 4 , - 1 民自治过 程中的乡村关系、村两委关系，加强对村委会的监督是我们面临的现实问题。 二、选题的理论嚣义 发展社会主义民主，是社会主义现代化建设的重要内容，也是社会主义的本 质要求和社会主义现代化建设的重要保证。村民自治是中国基层民主政治建设的 重要内容，是中国政治体制改革的组成部分，是社会主义民主现代化建设的重要 方面。对村民自治中乡村关系和两委关系的研究具有重要的理论意义。乡村关系 和两委关系的协调可以使乡镇行政职能顺利实惑，树立囡家的威望提高党的执 政能力。两个关系的协调可以消除国家政权“内卷化”现象。两个关系的协调， 有助于乡村社会的民主化，增强村民参政的主动性和积极性，激发村民的公民意 识，培养现代民主社会的政治主体，提高村民的民主政治素质和参政能力，获得 参政的技巧，从而为“政治上层建筑提供社会支柱和基础结构”。 从理论方面来看，本选题至少涉及法学、政治学、社会学、公共政策等学科 领域。从法学上讲，两个关系的界定、协调与完善实际上就是法律的制定和实施 过程。我国先后制定了村组法( 试行) 、村组法，各省制定了实施办法，对 两委、乡村关系进行规定。从政治学来说，行政权与村民自治权的处理关系到村 民民主权利的行使，关系到政府的合法性权威，关系到基层民主进程，牵涉到国 家集权和地方分权问题，理所当然成为政治学研究的课题。从社会学的角度，两 个关系的协调可以促进农村经济社会发展，是农村社会生活中的大事。两个关系 协调要了解乡村关系性质及其结构，乡村社会成员之间的关系和变迁，国家政权 和乡村社会的关系。从公共政策的角度，两个关系的协调、完善毫无疑问是党中 些型查兰! ! ! ! 塑竺些堡兰 央、国务院做出的公共政策，是我们研究公共政策在各级政府如何执行的绝好案 例。将两个关系作为一个研究对象，从法学、政治学、社会学、公共政策等角度 分析，不仅可以使研究深化，而且可以促进各学科之间的沟通。 在理论分析框架方面，本文主要运用党建理论中有关党的组织建设理论、党 的领导方式理论，政治学中有关国家与社会关系理论、人民主权理论、人权保障 理论、政党理论、治理理论，压力型体制等理论结合国家有关村民自治的法律和 党的有关决定，建立一个规范的分析框架，力求在科学理论的支持下，将实际问 题纳入理论分坜和探讨的视野。进而，从纷繁复杂的现象中提升出有益的观点和 结论。 三、研究方法 乡村关系和两委关系是个综合性很强的课题，它涉及国家与社会、国家与 地方、个体行为与集体行为、村支部与村委会的关系。我们要解释乡镇政府、村 支部和村委会的行为倾向、做法、动机、手段、形式及其效果，采用单一的研究 方法和研究思路是不行的，必须将社会学、政治学、经济学上的理论结合起来。 这样，才能对这一问题做出严谨、科学的研究，得出具有普遍意义的结论，发挥 理论研究的解释功能。 在研究方法方面，本文主要运用规范分析法、系统研究法、历史研究法和比 较分析法对乡村关系和村两委关系进行了多视角的分析。通过规范分析，探讨乡 村关系失衡和村两委关系矛盾的原因。通过比较分析，吸收借鉴全国各地在探索 解决两委矛盾所采用模式的经验，促进有关制度和措施的进一步完善。通过系统 研究法、历史研究法，在广泛占有目前在村两委和乡村关系研究上的成果，对村 民自治的兴起与发展、两委和乡村关系的现状、阉题和对策进行系统的研究。 四、结构框架 笔者将两个关系分为五章来研究。第一章引言部分，首先阐述本研究的背景、 理论意义、现实意义和研究方法。接着介绍村民自治的研究现状。在总体介绍村 民自治研究的重要成果、特点、概念框架之后，我单列两款详细介绍对村民自治 中的乡村关系和村两委的关系的研究，对现有研究成果进行梳理。第二章。村民 自治的概念和理论基础。在对村民自治的概念进行阐释以后，介绍了其理论基础， 为后面研究打下基础。第三章，通过对中西方地方自治历史发展的回顾，期望探 索村民自治的根源，探究乡村治理体制的发展规律，为我国的村民自治与农村民 主政治建设提供有益的借鉴。第四章，对乡村关系和村两委关系的现状、矛盾及 其原因进行探讨。第五章，就村民自治中乡村关系和两委关系矛盾提出了自己的 对策意见。 第二节村民自治的研究现状 我国村民自治是近代地方自治的重要组成部分，是近代地方自治在中华大地 推演的结果。村民自治是中国特色民主政治建设的重要内容，它的推行对农村社 会产生了重大的影响。从村民自治产生那天起，国内外学者和政府官员就对它 产生了极大的兴趣。近年来，我国理论界对村民自治及相关问题给予了高度的关 注，有价值的研究成果已经不少，在这里，我回顾一下研究情况。村民自治及相 关内容比较多，本文主要探讨村民自治权受到行政权干扰的问题，也就是代表村 民行使自治权力的村委会受到乡镇组织和作为乡镇组织在村里面主要代言人的 村支部的干扰。因此，由于篇幅有限和本文的主旨所在，我在总体介绍村民自治 研究的重要成果、特点、概念框架之后又单列两款详细介绍对村民自治中的乡村 关系( 以乡镇党委为主的乡镇党委、政府、人大与村委会的关系) 和村两委( 村 支部和村委会) 的关系的研究。 一、村民自治研究的重要成果 2 0 世纪8 0 年代中国农村改革，引起了国内外各领域学者的广泛关注，特别 是村民自治的制度变迁，更激发了学者们的研究兴趣。国内外出版的有关村民自 治及相关的农村经济改革和政治发展学术论文、调研报告、学术专著如雨后春笋 般闪现，也使得以村民直接选举与自治为核心内容的中国农村政治改革与发展， 成了近1 0 多年来国外学者持续关注的学术焦点。 在研究当代中国农村基层民主与治理等问题的学者当中，国际知名的主要有 欧博文、李连江、戴慕珍、史天健、罗伦丝、郑永年、何包钢等。国内主要有 党国英、徐勇、项继权、贺雪峰、王铭铭、于建嵘、王振耀、张厚安、白纲等。 研究村民自治的主要著作有：徐勇的中国农村村民自治、徐勇、项继权 婴! ! ! 查兰! ! ! ! 璺兰竺堡兰 的村民自治进程中的乡村关系、尹焕三等的村民自治面临的社会焦点问题 透析、姚锐敏的乡村治理中的村级党组织领导、吴毅、吴淼的村民自治在 乡土社会的遭遇、王振耀、自钢、王仲阿的中国村民自治前沿、刘亚伟的无 声的革命：村民直选的历史、现实和未来、潘嘉玮，周贤同的村民自治与行 政权的冲突等等。其他研究农村政治的著作有：杜赞奇的文化、权力与国家 1 9 0 0 1 9 4 2 的华北农村：美国学者弗罩曼、毕克伟、塞尔登合著的中国乡 村，社会主义国家、黄宗智的华北的小农经济与社会变迁、长江三角洲小 农家庭与乡村发展；王铭铭的村落视野中的文化与权力、于建嵘的岳村政 治、吴毅的村治变迁中的权威与秩序、何包钢、朗友兴合著的寻找民主与 权威的平衡、彭勃的乡村治理：国家介入与体制选择等等。 二、村民自治研究的特点 当代的村民自治研究呈现出以下的特点： 一是静态的研究多，动态的研究少。如当前对村委会选举的研究，从政府、 政策、制度角度进行的研究多：但是研究具体的选举过程是如何展丌的文献寥寥 无几，选举中的程序创造从何而柬，选举中的乡镇政府行为怎样，鲜见说明。 二是对民主选举的研究多，而对民主决策、民主监督、民主管理的研究相对 要少一些。作为发端于基层而后被中央强力推行的村民自治，要想一域而就是 不行的。国家决策层和学者从一- 丌始就比较重视选举，认为它是村民自治的关键 一定程度上忽视了后面三个民主。现在，后三个民主的问题已经引起了大家的注 意。 三是西方的地方政治研究在中国当前的村民自治研究中具有话语霸权，较少 对其适宜性进行思考。中国研究乡村政治的学者们视在西方刊物上发表文章为对 学术水平的肯定，而要发表文章，就必须接受西方研究的范式，这在一定程度上 丧失了自我对自身的特殊性考量较少。 四是村民自治的研究取向有明显的分野。在研究目的上，出现了政策研究与 学理研究之分，在研究方法的选择上，呈现出宏观研究和个案研究的区别。但大 部分研究都可归为这两组维度的不同组合之内，比如，宏观的政策研究、个案基 础上的政簧研究和个案基础上的学理研究、。 五是各学界对村民自治的研究都有明显的价值墩向，学界间缺少沟通与融 一 些型叁主! ! ! ! 墼! 堡堡墨 一一 。- ，- _ _ _ - - ，- _ - _ - _ _ 一一 合。总的来- 龅，政治学界对村治功能的研究大多与推进民主化有关，经济学界和 社会学界对村治功能的研究则往往与国家意志向农村社会的渗透能力及社区资 源动员能力相关，政策研究部门则倾向于从完成国家任务的角度来考虑村治的功 能。 三、村民自治研究的概念框架 综合起来，国内外学术界对中国农村政治及其变迁研究的理论视野或概念框 架，主要有： 一、国家与社会关系的理论视界。从国家与社会的关系来研究地方政治的变 迁，是话方学术的方法论传统。如徐勇的中国农村村民自治就是从国家社会 关系来研究村民自治，并提出了有代表性的理论框架：一是城市与乡村的二元政 治结构理论，二是国家与社会的互动论。杜赞奇在文化、权力与国家 1 9 0 0 1 9 4 2 的华北农村书中，把农村社会政治经济的变迁放在国家政权 与村庄权力的互动或搏弈之中来考察，详细描述了国家与乡村社会相互对抗并揭 示了制度扭曲的社会根源。 二、农村政治研究中的政治经济学。以资源配置、产权制度、市场一政府、 个人选择与集体行动等为研究重心的新政治经济学成了中外农村政治研究的一 个重要理论来源。如项继权基于理性农民和理性国家的理论假设，通过对集体经 济背景下乡村治理结构的研究，发现乡村治理的每一次根本性的变革都与乡村基 本经济制度，尤其是产权结构及经营方式的变革密切相关，认为乡村的集体化和 集体经济的发展对公共权力的组成、配置、功能、运作及效能等有着多方面的影 响。 三、制度主义的视野。制度主义的基本假定是：制度的创新、程序的设置将 改变人的行为，并潜移默化于人的认知结构，从而导致观念文化的变迁。党中央 也要求我们要体制创新、制度创新。徐勇i 白钢、王振耀、詹成付、沈延生、郭 正林等广泛采取这种理论框架来研究村民自治制度。如白钢、徐勇等注意到，1 9 8 2 年宪法第1 l l 条规定，为农村实行村民自治提供了法律依据，全国人大常委会在 1 9 8 7 年制定的试行性质的村组法和1 9 9 8 年颁布的f 式村组法是全国农 村开展村民自治的基本法律制度。村民自治法律的制定和推行，有力地推动了中 国农村政治结构转型和发展。 删川火学2 0 0 2 级学位论立 四、村民自治中的乡村关系的研究 ( 一) 乡村关系的基本性质 按照村组法的制度安排，乡镇作为新的国家基层政权，依法行政；村民 委员会作为村民自治组织，依法自治；乡村之间在法律上不再是行政上的上下级 和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。但徐勇等人认为，目前仍是行政主控 型的乡村关系。也有人认为，目前的乡树关系反映的仍是中国传统的上下级政府 之间的关系。另外，任宝玉、贺庆华认为乡村关系具有准行政性、准契约性。我 比较赞同郭正林的看法，即：乡镇与村庄之问具有三重关系：乡镇党委与村党支 部的领导与被领导关系、乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指 导关系、乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理关系。 ( 二) 乡村关系的结构模式 现实中的乡村关系呈现出多样化的结构模式。出于考察角度的不同，学者 们提出了不同的结构模式：( 1 ) 一重结构模式。李文辉提出“车轮模型”晚。该观 点认为，乡镇政府与村就如自行车的双轮，前后轮互相独立，但方向和步调 致，乡与村之间的纽带就是车轴。( 2 ) 双重结构模式。认为乡村关系就是命令服 从关系和指导关系的对立，( 3 ) - 重结构模式。它从乡村关系的协调和紧张程度 把乡村关系分为完全同型、完全对立型、妥协借用型三种模式。( 4 ) 四重结构 模式。它根据乡对村的控制能力和村庄自主能力的强弱，把乡村关系划分为四 种类型：强乡强村型、弱乡强村型、强乡弱村型、弱乡弱村型。与此相似的观点 还将乡村关系抽象为乡镇型、自治型、自由型和村政型四重模型。( 5 ) 选择性控 制模型说。该观点指出，政府对社会( 村) 的控制是有选择性的。 ( 三) 影响乡村关系的因素 当前，乡镇政府与村委会关系存在着失衡与矛盾。学者们认为，影响乡村 关系的因素主要包括a 、经济因素的影响。大多数学者认为，经济发展与民主 之间存在着强相关关系。b 、传统的乡村治理模式的影响。传统的乡村治理模式， 。参j 罔：徐勇，项维权主编村民自洽进程中的乡村关系f m 】武汉：牛中师范夫学m 版社2 0 0 3 3 ， 。 7 一律都是上下级的命令服从模式。c 、法律制度不健全因素的影响。会太军和施 丛美指出，乡村关系矛盾的加剧是出于规范化的制度供给短缺。d 、乡村干部素 质的影响。e 、国家机构和人员膨胀因素的影响。学者们普遍认为，机构和人员 的膨胀是迫使乡从农村超额汲取财政资源的重要原因之一，以致于乡财政、村 财务双双陷入困境。f 、县乡财政体制。徐增阳认为，分税制带来的正税不足和 “压力型体制”导致的财政扩张使乡镇财政活动面临巨大的压力。g 、宏观体制 因素的影响。在压力型体制下，乡必然会采取一些非规范化的手段来控制村， 以确保在村民自治背景下仍能有效地推行自己的政务，完成上面交给的任务。 学者们列出的这些因素无疑影响着乡村关系。但是，我们不能够孤立地看这 些因素，它们作为一个整体在起着作用。笔者认为，：国家的农村发展战略是村 民自治的大环境，从根本上影响着乡村关系：压力型体制、村委会双重角色的失 衡影响乡村关系的行政体制因素；巨大的财政压力是财政因素；制度供给的短缺 是法律建设因素；乡村既得利益集团的阻挠是人为的因素。 ( 四) 乡村关系的调适和发展 学术界提出了一些理顺乡村关系的意见。程同顺提出“修改、完善相关法律 法规”，“建设具有现代民主政治素质的乡镇干部队伍”。金太军提出“健全村 民自治制度体系”，“将村委会与乡镇人大衔接起来”，“改革乡镇政绩考核机制， 规范乡镇政府行为”，“明确村委会和村竞支部各自的权限和职责”、“有条件地逐 步推行乡镇长直选”。圆项继权提出了“完善乡村相关法律和制度，规范乡( 镇) 村 组织的行为e 调整地方行政和财政政策，减轻乡镇政府的外在压力。推进乡镇组 织与管理体制改革，切实精简机构和人员，转变职能和行政方式。，加强和改进 农村基层党组织建设，改进党的组织、领导及活动方式”的建议。 他们三者主要是从加强法律建设，提高干部素质，理顺乡村关系，改革管理 体制几方面谈的。这种在既有的“乡政村治”治理模式内进行改革与完善的努力， 。 无疑忽视了乡村关系的政治生态环境和国家宏观体制的影响。他们没有注意国家 发展战略、压力型体制对乡村关系的重要影响作用。 。程同顺村民自冶中的乡村关系及其出路 j 】调研世抖，2 0 0 1 ( 7 ) 。 。金太军中国乡村关系的现状及对策 j 】扬州人学学撤( 人义礼会科学版l ，2 0 0 27 。 。项继权乡村关系行政化的根源与调解对镱【j 1 北京行政学院学撇2 0 0 2 ( 4 ) 。 一一 塑型叁兰! ! 坚丝兰竺堡苎 _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ - _ _ _ - - - _ _ - 一 协调乡村关系，不能仅仅将目光局限于乡村，不能”头痛医头，脚病医脚”， 应从全局的角度审视乡村关系的体制病灶，最终通过积极推进宏观体制的改革 从根本上解决问题。下面我们来看更宏观的关于行政体制整体改革的一些意见。 徐勇、贺雪峰的观点。徐勇教授的主张是一县政乡派村治”。贺雪峰的观点 与徐勇教授的主张大致相同。圆他们都认为乡一级应该消极行政，只是徐勇更多 的是从乡镇的权小、责大、能弱的角度谈，而贺雪峰主要是从乡自身功能定位方 面谈。贺雪峰更加强调乡村行政性权力的介入，以弥补村民自治存在的一些问题， 达到强村弱乡的目的。但是，他们对村治过于乐观，对村治的困境较为忽视。强 村需要的财力是难以解决，而且，从提供乡村公共物品的角度柬浇，村并不能成 为一个较完备的地域单位，比如，不能以村建立市场、提供九年义务教育。强村 的现实可能性不大，意义和作用不如将自治提到乡镇强。对于乡派，历史上的派 出机构还缺少成功的范例，也很难保证派出机构不膨胀：而且乡派也不能够有效 抵制压力型体制的影响。 沈延生、吴理财的观点。沈延生( 1 9 9 8 ) 明确提出了”乡治村政”的建议，同时， 主张未来中国实行两级自治体。在乡镇自治这一方面，吴理财的“乡政自治”观 点与沈延生的观点差不多。对于乡镇自治，笔者是比较赞成的。但对于村政有不 同的看法。实行村政会增加财政支出，一般的村也没有多少政务实行村政实在 没有必要。在这方面，华伟，于鸣超的把村作为准自治体和徐勇的村自治要有现 实意义一点。沈延生“乡治、村政、社有”的主张和徐勇教授“县政、乡派、 村治”的构想，则从更为宏观的行政体制上提出了改革的方案。笔者认为单纯 的行政体制改革尚不足以解决现行的乡村关系问题。 华伟、于鸣超的观点。他们主张，在现阶段实行两级地方自治：将中央直辖 市、计划单列市、省会城市、地级市和地区确定为上级地方自治单位；以按新标 准设立的市、镇、乡和坊( 即现在大城市中的街道) 为下级地方自治单位，省、县 暂时保留为非自治的地方行政体，村则作为准自治体。* 这一点上，他们与沈延 生的观点相同。他们的观点为我国地方自治勾画了一幅远景图。但是在目前，实 施的条件还不成熟。 。镣勇县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换 j 】江带：礼会科学2 0 0 2 ( 2 ) 。 4 贺嚣峰刘勤县乡村体制整体设计的基本原则披具体进路【j i 江两= ；| = 会料学2 0 0 4 。仁伟于鸣超我国行政区划改革的初步构想战略1 j 管理【j l ，2 0 0 2 ( i ) 。 9 四川人学2 0 0 2 级学位论义 笔者认为。要理顺乡村关系，需要从以下几个方面着手：首先转变国家发展 战略，改变村民自治的大环境：然后，实行乡镇自治，斩段压力型体制对村民自 治的体制影响；解决乡镇财政压力，消除影响村民自治的财政原因；改革现行法 律，明确乡村的权限；改革考核制度，进一步使乡镇政府对下负责：最后，提高 乡村干部的素质。只有做到既改变宏观体制，又辅之以具体而富有实效的微观变 革与发展，才能最终理顺乡村关系。 五、村民自治中的村两委关系的研究 ( 一) 村两委关系类型 不同学者对当前村两委关系类型的划分不同。郭f 林博士将村两委的关系模 式构建为四种类型：a 党强村强的民主合作型；b 党弱村强的村委会主导型；c 党强村弱的党支部主导型；d 党弱村弱的软弱涣散型。”潘允康把目莳就村两委 的关系模式和现状可分为以下三种：“两委一体化”，“两委分丌，关系密切，合 作良好”、“两委分开， 将相不合，乱村政”。王友洛将村两委关系分为四种类 型：协调互强型：矛盾未显化型；矛盾显化型；扭曲失控型。， 笔者认为，上面对村两委关系从不同的角度进行了划分，得出了不同的乡村 关系类型，但其实质并没有多大的差异。不管怎么划分，村两委不和、矛盾、不 协调是一个不争的现实。 ( 二) 村两委冲突原因 对于村两委冲突原因，学者、专家们有大致相同的看法。程同顺认为，村级 党政关系不协调的原因有：传统体制的影响、现行法律制度对二者关系的规定不 具体、村级干部素质的制约。国王友洛认为，两委关系不协调的原因有：认识上 的不到位和偏颇、权限划分上的不甚明晰、党支部自身状况和领导方式上的不适 应。 王道坤认为，农村“两委”矛盾普遍存在。其致因是制度设计弹性大、角 蝥孚竺妻：曼塞磐三乎墨：i 篁妻：奠搴穹与毫兰麓的关系f ，f z r 中周政治学会成。2 0 州年庆祝会度基 层民主政治建设与社会发展研讨会”论文，深圳龙岗2 0 0 0 。 一 潘允糜“二元”体镧下村民自治的理性思考 j ：会科学研究j 1 ，2 0 0 3 - - 3l, - 要塞塑鬯曼宴泊背景下农村“两委”关系的多维审视ij 】洲1 ；j ，甫社会科学院，中州学制 程1 日顾村民自治中的党“