（行政管理专业论文）服务型政府建设中政府与非政府组织互动关系研究.pdf

上海大学硕士学位论文 摘要 目前，建设服务型政府已成为政界和学界的共识，服务型政府是中国进一步 深化行政改革的基本价值取向。那么，服务型政府究竟怎样建设? 党的十七届二 中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见强调，“政府职能转变是行政 改革的核心，要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织 分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把改由政府管理的事项切实管好，从 制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好的发挥公民和社会中介 组织在社会公共事务管理中的作用。 可见，服务型政府的建设，并不单纯是政府 的“独角戏”，更需要政府、市场和非政府组织的合力协作。特别是随着中国非政 府组织的广泛兴起，它们在参与社会管理、提供公共服务等方面发挥的作用日益 凸显，并逐渐成为增加社会福利、维护社会公正的重要社会载体。因此，在建设 服务型政府的过程中，需要充分发挥非政府组织的功能作用，实现政府与非政府 组织的良性互动。 笔者在阐释非政府组织、服务型政府等基本内涵的前提下，通过论证西方发 达国家非政府组织在提供公共服务方面的经验尝试，来分析目前中国政府与非政 府组织互动的现状以及阻碍双方良性互动的制约性因素。最后提出政府要搭建良 性互动的平台，为非政府组织提供良好的制度发展空间；非政府组织要积极回应， 提升自身服务能力，最终实现合力建设服务型政府的目标。 关键词：服务型政府；非政府组织；互动关系 v 上海大学颟圭学位论文 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c o n s t r u c t i n gs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n th a sb e c o m ea c o m m o n u n d e r s t a n d i n g i nt h e t h e o r y a n d p o l i t i c a l ，s e r v i c e o r i e n t e d g o v e m m e n ti st h eb a s i cv a l u e so fc h i n e s ef u r t h e rd e e p e n i n ga d m i n i s t r a t i v e r e f o r m a t i o n t h e n ，h o wt ob u i l ds e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ? b yt h e c o m m u n i s t p a r t yo fc h i n a ( c c p ) 1 7 t hi nt h es e c o n ds e s s i o n ，( ( t h ev i e w so f d e e p e n i n gt h e a d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r m a t i o n + s t r e s st h a t ，“t h e g o v e m m e n tf u n c t i o n st r a n s f o r m a t i o n i st h ec o r eo fa d m i n i s t r a t i v e r e f o r m a t i o n ，a c c e l e r a t i n gt os e p a r a t eg o v e r n m e n tf r o me n t e r p r i s e s 、a s s e t 、 i n s t i t u t i o n a lu n i ta n dm a r k e ti n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ，t r a n s f e r i n go u tt h e m a t t e r si ss h o u l dn o tb em a n a g e db yt h eg o v e m m e n t ，m a n a g i n gt h e m a t t e r se f f e c t i v e l yw h a ti sn e e dt ob em a n a g e db yg o v e r n m e n t , a n dg i v i n g t h em a r k e tab e t t e rs y s t e mc o n d i t i o n st op l a yt h eb a s i cr o l eo f a l l o c a t i n g r e s o u r c e s ，t h ec i t i z e n sa n ds o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n ss h o u l dp l a y ab e t t e rr o l ei nt h ec o m m u n i t yp u b l i ca f f a i r s i tc a nb es e e nt h a t ， c o n s t r u c t i n gs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ti sn o to n l yt h eg o v e r n m e n t s “d u ej i a ox i ”，b u ta l s ot h ec o l l a b o r a t i o no fm a r k e ta n dn o n g o v e m m e n t a l o r g a n i z a t i o n s e s p e c i a l l y ，w i t hc h i n a sn g o se x t e n s i v e l yd e v e l o p m e n t ，i t p l a y sai n c r e a s i n g l yp r o m i n e n tr o l ei np a r t i c i p a t i n gs o c i a lm a n a g e m e n ta n d p r o v i s i o nf o rp u b l i cs e r v i c e s ，a n dg r a d u a l l yb e c o m ea ni m p o r t a n ts o c i a l c a r r i e r st oi n c r e a s es o c i a lw e l f a r ea n dm a i n t e n a n c et h es o c i a lj u s t i c e 。s oi n t h ep r o c e s so fc o n s t r u c t i n gs e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t ，i tn e e d sf u l l y p l a y t h e n o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n sf u n c t i o n ，a c h i e v i n gb e n i g n i n t e r a c t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dn g o s 。 u n d e rt h e p r e m i s eo ft h ea u t h o re x p l a i n i n gt h en o n g o v e r n m e n t a l v i o r g a n i z a t i o n s a n ds e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，b yd e m o n s t r a t i o no n e x p e r i e n c e a n d t r y i n g o ft h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s n g o s o f f e r i n gp u b l i cs e r v i c e s ，a n a l y z i n gt h ec u r r e n ti n t e r a c t i o ns t a t u sb e t w e e n t h eg o v e m m e n ta n dn g o s ，a n dt h ec o n s t r a i n i n gf a c t o rt oi m p e d et h et w o s i d e si n t e r a c t i o n f i n a l l y ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l db u i l dap l a t f o r mf o r b e n i g ni n t e r a c t i o n ，p r o v i d i n gag o o ds y s t e ms p a c e f o r t h en g o s d e v e l o p m e n t ，a l s ot h en g o s s h o u l dg i v eap o s i t i v er e s p o n s e ，e n h a n c i n gi t s o w nc a p a c i t y ，f i n a l l ya c h i e v i n gt h eo b j e c t i v eo fjo i n t l yb u i l d i n gt h e s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t k e yw o r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；n o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n ； i n t e r a c t i o nr e l a t i o n s v n 上海大学矮士学链论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表 或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 日期：竺幽 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可 以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：绰导师签名：己雌期：掣 上海大学硕士学位论文 1 1 研究背景与意义 第一章绪论 “服务型政府”是在借鉴西方国家行政改革先进经验的基础上结合我国的具 体国情，着眼于全面建设小康社会的需要而提出的全新政府治理模式。建设服务 型政府既是历史发展的必然趋势，又是政府实现良好社会治理的内在要求，更是 我国深化改革，实现经济、社会协调发展的必然选择。 今年是中国改革开放的第三十个年头。综观三十年来的改革，我们取得了显 著的成就，经济、政治体制改革向纵深推进，综合国力显著增强，人民生活水平 大大提高。但是，随着各项改革进程的加快，改革的领域逐步进入“深水区 ，改 革面临攻坚。那么，在这个攻坚阶段，中国的改革下一步该怎么走? 突破口在哪 里? 如何突破? 笔者认为，未来几年，改革能否有实质性推进，在很大程度上取决于政府改 革的进程。也就是说，中国的下一步改革已经进入以政府转型为重点的结构性改 革阶段。而加快以公共服务为中心的政府转型，即建设服务型政府将是中国下一 步改革的中心和重心，也是中国下一步改革的突破口所在。服务型政府的提出和 建设，是中国历次改革实践探索的产物，也是新形势下，实现科学发展、社会和 谐的必由之路。 在近三十年的改革进程中，我们历经1 9 8 2 、1 9 8 8 、1 9 9 3 、1 9 9 8 、2 0 0 3 年的五 次集中的政府机构改革。这五次改革基本上是围绕精简机构、裁减人员和职能转 变展开的，虽然取得了一定成效，总体形成了基本适应经济社会发展要求的行政 管理体制，但是没有从理念、体制等深层次问题上进行彻底转变和革新，致使历 次行政改革流于形式，没有取得实质性的进展。政府机构和政府职能仍然存在诸 多不适应、不合理的问题。随着我国经济社会的快速发展和急剧变革，现行行政 管理体制在政府职能、组织结构、运行机制、管理方式和政风建设等方面不适应 新形势新任务要求的状况也越来越突出。这就要求我们充分认识进一步深化行政 管理体制改革的重要性、紧迫性，适时地探索适合国情的政府管理体制模式。 上海大学硕士学位论文 同时，随着经济、政治体制改革的不断深入，各种新情况新矛盾不断涌现， 各种利益关系和社会矛盾逐渐凸显，如：三农问题、医疗问题、教育问题、贫富 差距问题、弱势群体问题、就业问题等。这些问题事关百姓疾苦、社会公平与正 义，如果解决不好，将对我们全面建设小康社会、实现社会和谐构成巨大挑战。 正如温总理在十一届全国人民代表大会上所讲的，“如果说改善民生是政府的天 职，那么维护公平正义就是政府的良心 。因此，要解决这些新问题新情况，就 要求政府切实转变职能，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、 维护社会公平正义的根本转变。 尤其值得注意的是，2 0 0 3 年爆发的s a r s 危机充分暴露出我国政府管理体制 存在的弊端。转变政府职能，建设完善的公共服务体制迫在眉睫。此后，政府的 社会管理和公共服务职能逐渐引起社会的广泛关注。党的十六届三中全会提出“坚 持以人为本、树立全面、协调、可持续的发展观，促迸经济社会和人的全面发展。 固这表明我国的政府治理理念已经由注重经济发展转到注重经济社会协调、可持续 发展的转变。党的十六届四中全会又明确提出“要适应我国社会的深刻变化，把 和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义。这表 明我国的政府治理将淡化“政府本位”的价值观，更加注重社会的公共需求和正 义。温家宝总理在2 0 0 7 年召开的十届全国人大五次会议上的政府工作报告将 “加强社会管理和公共服务职能，增强基本公共服务能力，着力解决人民群众反 映强烈的问题 当作今年政府自身改革和建设的三项主要工作之一。党的十七大 报告也指出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府；着力转变职能、理顺关 系、优化结构、提高效能：健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政 务，强化社会管理和公共服务。 可见，建设服务型政府已成为理论界、学术界和各级政府的共识，大家一致 认为，建设服务型政府是我国当前政府改革的目标和基本价值取向。因此，对服 务政府建设的研究具有重大的理论价值和现实意义。 唧选自国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议的中外记者见面时，回答香港记者的提问。 邺选自2 0 0 8 年2 月2 7 日十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见。 诬节选自中共中央十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定。 嫦选自中共中央十六届四中全会通过的 s a l a m o n l a s t c rm & a n h e i e r , h e l m u tk g l o b a lc i v i ls o c i e t y ：d i m e n s i o n so f t h en o n p r o f i ts e c t o r u s a ：t h e j o h n sh o p k i n su n i v e r s i t ym a r y l a n d 1 7 上海大学硕士学位论文 社会组织。因而，从研究和推动中国n g o 发展的角度出发，中国学者大多更倾向 于不将定义限制得过于严格，只要是依法注册的正式组织并从事非营利活动，能 满足志愿性和公益性要求，而且具有不同程度的独立性和自治性的组织，即可被 视为中函的o 。 按照以上述标准审视中国的n g o ，大致可以分为三种不同的情况： ( 1 ) 政府正式认可的n g o 。在现行法律体系框架内，这类n g o 主要包括三种 情形，即依社会团体登记管理条例( 1 9 9 8 ) 注册登记并获得社会团体法人资格 的社会溺体；依基金会管理办法( 1 9 8 8 ) 注j l 孽登记并获得社会霞体法入资格的 基金会固；依民办非企业单位登记管理暂行条例( 1 9 9 8 ) 注艇登记的民办非企业 单位 。这三种n g o 的特性是被官方认可、具有较严格的组织性和明确的法律地位。 但同时，它们也恰恰是n g o 特质较弱的一类组织，这主要是因必登记管理法规中 对n g o 的成立实行较为严格的双重审批制度，这使得纯粹民间自发的组织很难进 入法律认可的组织序列。因而获得法律认可的n g o 大多数是官办的，在资源获取、 人事配置、行为作用等方蘧均具有较强的政府色彩，独立性相对较小。 ( 2 ) 未在民政部门登记注册但符合n g o 定义特征的组织。这些组织一般是指 属于民间自发组建、因各种原因不能在民政部门获得法入资格的一类组织，它们 有的在工商部门登记获得企业法入瓷格；有些檄本没有独立的法人地位，以挂靠 在某个单位下的名义存在，但它们独立开展着非营利性、公益性的活动，在社会 公益事业中扮演着积极角色。从n g o 的非政府性、非营利性、独立自治性、志愿 性、公益性等特征而畜，它们是更典型、更纯粹的n g o 。 ( 3 ) 转型中的事业单位组织。这类组织包括由于历史原因存在、依法免于登 记的人民团体和国家编制部门核定的团体。它们是计划经济体制下的产物，具有 典型的“强国家、弱社会 的特点。随着市场经济体制的建设，它们必将转型到 更明确的地位上，对于事业单位，除少量重要组织由圈家财政支持成为国立的非 。根据我国现行社会团体登记管理条例的规定，社会团体是揩中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿， 按照乓章稷开展活动的琵营刹性民闻鳃织。其孛主要包括协会、学会、联合会、礤究会、基金会、联谊会、 程进会、穗会等社会缝织。 学者上名认为基金会心是社闭中的特殊部分，它是以定的社会捐款为基础，主要是通过资金运作开展社 会公蓥性瀵动靛 # 戆列性的嚣政府组织。”参见王名：审覆麓l # 致癣部门( 主) 奠+ 巾国纷政管理，2 0 0 1 ，( 0 5 ) 。 霉根据我国现行的醚办非企妲单位登记管理暂行条铡的规定，民办菲企业单位怒指企业事业单位、社会团 体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。熊中主要 包括各种民办的学校、医院、福剥院、社区暇务孛心、职监培媚中。翔磷究赝( 貌、文纯结( 爱) 、体育设 施等。 1 8 上海大学硕 上学位论文 营利机构，其余或者转化为市场经济中独立运作的经济实体，即企业，或者成为 社会中独立自治的组织，即非营利的组织。目前，这种转型正在发生，这一转型 过程也应被纳入中国n g 0 的观察视野。 根据上述的三种不同情况，可以周延出许多类别的n g 0 形态。按照学者贾西 津和王名的观点，中国的n g 0 具体应该分为五大类： 第一类是社会团体：指在社会文化领域开展各种活动的会员制组织，如各种学 会、协会、同学会、红十字会、慈善会、促进会、联合会、志愿者团体等。 第二类是经济团体：指在经济领域开展各种活动的会员制组织，如行业协会、 商会、工会、各种打工者团体等。 第三类是基金会：指在各个领域里开展各种资助活动或资金运作活动的非会 员制组织，如项目型基金会、资助型基金会、联合劝募组织等。截至2 0 0 6 年底全 国共有基金会l1 3 8 个。 第四类主要指实体性公共服务机构，如各种民办的医院、学校、剧团、养老 院、研究所、中心、图书馆、美术馆等，我国的现行法规中把这类组织称之为“民 办非企业单位”，据民政部提供的资料，截至2 0 0 6 年底全国这类组织大约有1 5 9 万家。 第五类可称之为“未登记或转登记组织 ，其中包括一部分没有依法登记注册 的n g o 和一部分采取工商注册的n g o 。据估计，这两类组织在数量上绝不是少 数，它们在转型时期的中国，开展各种社会公益活动的民间组织，既有其存在的 客观条件，又发挥着积极的作用。例如：登山爱好者组织、棋友社、车迷俱乐部、 环保类组织、草根援助组织等等。 2 2 2 中国n g o 的历史沿革及目前发展状况 任何组织都是社会环境的产物。2 0 世纪8 0 年代以来，n g 0 在全球范围内迅猛 发展，号称“一场全球性的结社革命 ，而作为“全球性结社革命”的重要组成部 分，中国n g 0 也逐步发展壮大。特别是随着中国经济、政治体制改革的逐步推进， 回贾西津，王名两岸n g o 发展与现状比较 j 浙江学刊，2 0 0 4 ，( 6 ) 民政部发布2 0 0 6 年中国民政事业发展统计公报 d b c d h t t p ：w w w n p o o r g c n c n m e m b e r s t a t ，d e t a i l p h p ? i d = 2 3 o 同上 1 9 上海大学硕士学位论文 社会主义市场经济体制的建立、政府机构的精简与职能的转变以及“小政府、大 社会 目标模式的确立使得国家与市场、国家与社会的关系面临深刻的变化和调 整。这些改革和变化的不断深入，对中国n g o 的发展提供了良好的条件，直接推 动了中国n g o 的发展壮大。 一般认为，中国n g o 的发展经历了四个阶段。( 1 ) 从1 9 4 9 年到1 9 6 6 年的 初始发展期；( 2 ) 从1 9 6 6 年到1 9 7 8 年的停滞期；( 3 ) 从1 9 7 8 年到1 9 9 5 年，因 改革开放导致社会团体大量涌现；( 4 ) 从1 9 9 5 年中国举办世界妇女大会至今，中 国n g o 的自主性有所增强，整体能力和社会影响日益扩大，数量激增。 目前，中国n g o 的发展总体数量迅速增长。据统计，2 0 0 4 年底在民政部门登 记的n g o 共有2 8 9 4 万个。其中，社会团体1 5 3 万个，中央级社团1 6 7 3 个，省 级社团2 0 5 6 3 个；民办非企业单位1 3 5 万个，其中，中央级单位2 4 个，省级单 位4 8 6 8 个；基金会8 9 2 个，其中，中央级基金会8 4 个。在1 9 8 8 - - 2 0 0 4 年期间， 中国n g o 的数量年均增长近2 8 ，2 0 0 4 年的单位数是1 9 8 8 年的6 5 倍。在中国各 类n g o 中，民办非企业单位的数量增长最快，而基金会的数量则有所减少。2 0 0 4 年底在民政部门登记的民办非企业单位数是1 9 9 9 年的近2 3 倍，年均增速为8 7 ； 而基金会数则大幅度下降。具体内容参见表一。 表一：近年来社会团体和民办非企业单位的数量变化西 年度年底社会团体总数年底民办非企业事业单位总数社会团体增长率 ( 万个)( 万个)( 万个) 1 9 9 41 7 54 。2 1 9 9 51 8 13 3 1 9 9 61 8 5 2 2 1 9 9 71 8 1一2 2 1 9 9 81 6 6一9 6 1 9 9 91 3 7o 6 、 - 2 1 2 2 0 0 01 3 12 3一4 6 2 0 0 11 2 98 2一1 6 2 0 0 21 3 31 1 13 1 2 0 0 31 4 2 1 2 4 6 8 2 0 0 4 1 5 3 1 3 57 7 2 0 0 51 7 11 4 71 1 7 6 2 0 0 61 8 61 5 。98 7 7 回陈向阳非政府组织在中国的现状及挑战 n 经济时报，2 0 0 5 5 2 6 ( 6 ) 留殷国俊，马京李我国非政府组织发展状况 j 中国统计，2 0 0 5 ，( 5 ) 够资料来源：民政部民政事业发展2 0 0 7 年统计公报具体可参见h t t p ：n w n p o o r g c a 2 0 上海大学硕士学位论文 另一方面，中国n g o 的服务空间日趋拓展，逐步形成了门类齐全、层次有别、 覆盖广泛的n g o 体系。随着国家权力、市场机制逐渐流出的“中间地带 的扩大， 各类n g o 通过自身积极努力，逐渐找到了服务空间，扩大了活动自主性，增强了 社会影响力。这些门类齐全、层次有别、覆盖广泛的n g o 致力服务于环保、教育、 扶贫、妇女儿童保护、农村发展、公共卫生保健、以及人道主义救援和人权保障 等社会事业，逐渐成为增加社会福利、维护社会公正的重要社会载体。有些n g o 活跃在抗震救灾的前线，成为政府的好帮手；有些n g o 开始频频举办各类国际、 国内会议；还有些n g o 或依靠其与业务主管部门的关系，直接向有关政府部门提 出建议，或通过媒体等各种渠道影响政府政策；学术界和政府部门也越来越重视 n g o 在社会经济发展中的作用与地位。 清华大学n g o 研究所王名教授在借鉴美国约翰一霍普金斯大学在其c n p 国际 比较研究项目中提出并采用的非政府组织国际分类( i c n p o ) ，制定了一个关于n g o 的分类体系，从中我们也可以看出m g o 的主要活动领域。具体内容参见表二。 表二：北京n g o 活动领域分布情况西 活动分类 比例( )活动分类比例( ) 文化、艺术8 6 5 环境保护、动物保护 1 6 3 4 体育、健身、娱乐 1 1 5 4 社区发展9 6 2 俱乐部o 9 6 就业与再就业服务 3 8 5 民办学校 0 9 6 政策咨询2 0 1 9 职业、成人教育1 3 4 6 法律咨询与服务 1 1 5 4 调查、研究3 2 6 9基金会9 6 2 医院、康复中心1 9 2 志愿者协会 8 6 5 养老院 5 7 7 国际交流2 2 1 2 心理咨询 3 8 5 国际救援 4 8 l 社会服务2 2 1 2 行业协会、商会、学会、同学会 5 0 o o 扶贫、防灾、救灾 1 8 2 7 其它 1 0 5 2 表二描述的是北京市n g o 活动领域分布情况表。从表中，我们可以看出，n g o 存在于我国社会经济生活的各个主要领域里。从北京的情况来看，据点在北京的全 国性n g o 和北京的地方性n g o 的主要活动领域依次是：行业协会、商会、学会、同 学会( 5 0 0 0 ) ，调查、研究( 3 2 6 9 ) ，社会服务( 2 2 1 2 ) ，国际交流( 2 2 1 2 ) ，政策 d 邓国胜清华大学讲演：我国n g o 的变化与发展趋势，2 0 0 4 年1 0 月1 5 日。 。王名中国的非政府公共部门( 上) j 中国行政管理，2 0 0 1 ，( 5 ) ：3 2 3 6 2 1 上海大学磺士学位论文 咨询( 2 0 1 9 ) ，扶贫等( 1 8 2 7 ) 和环境保护等( 1 6 3 4 ) 。 2 3 国外n g 0 发展的基本概况 2 0 世纪8 0 年代以来，n g 0 在全球范围内璺现出近似爆炸式的大发展，世界 上几乎所有的函家，都存在着一个由n g 0 组成的庞大的第三部门。根据囡际n g 0 年度报告，在1 9 9 7 年，国际承认的n g 0 总数已经超过1 6 万个。根据联合国开 发计划署的人类发展报告中，1 9 9 4 年在南半球发达国家从事活动的地方n g 0 多达 五万个。罾这还不包括在社区活动的小型n g o 组织。其中，在世界各国中，美国 的n g 0 觏模最为庞大，1 9 9 6 年，美国有大约1 5 0 万个n g 0 ，其中包括在政府登记 的3 4 1 万个宗教团体。 这些庞大的第三部门在国家和市场以外担当着重要角 色，它们活跃在经济发展、社会救助和环境保护等领域，发挥着政府和市场在社 会资源配置方面无法代替的作用。 2 3 经济领域中的一支重要力量 在经济领域，n g 0 在筹集社会资金、增加就业机会等方面发挥着重要作用。 以美国为例，美国民闽每年约有5 0 0 0 亿美元投入非营利事业，其中仅个人捐助一 项即达1 0 0 0 亿美元以上，大大填补了政府用于这方面的资金不足。在美国，n g 0 的受薪雇员约1 0 0 0 多万入，积极参与这一部门工作的恚愿入员也有9 0 0 0 万多入。 回在英国，1 9 9 5 年英国非政府部门雇用了近1 5 0 万个员工，占整个经济领域内就 业人口的6 ，英国整个公共部门的就业人口中每4 人中就有1 人是非政府部门员 工。孕丽如果把所有志愿者劳动力投入的计算在内的话，则相当子1 7 0 万名全职 志愿职员。而把志愿者纳入整个劳动力大军计算，则志愿部门占正规经济中人力 资源的1 2 3 o 如果计算整个志愿部门的经济贡献，则占g d p 的8 7 一9 2 。 啦荑蓬竣瀣鞫桂会学学会年穗，t h o u s a n do a k s ，1 9 9 7 。1 1 。 棼王名，贾两津中圜n g o 的发展分析e j 管理世界，2 0 0 2 ，( 0 8 ) 圆e l i z a b e r t htb o r i s t h en o n p r o f i ts e c t o ri nt h e1 9 9 9 s ：p h i l a n t h r o p ya n dt h e n o n p r o f i ts e c t o ri nac h a n g i n g a m e r i c , ei n d i a n au n i v e r s i t yp r e s s , 1 9 9 9 。6 啦墨名，刘国翰，何建夺中国粒团改革一从政府到社会的选择 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 1 3 8 固莱斯特萨拉蒙著，贾西津等译全球公民社会 m 北京：社会科学出版社，2 0 0 2 5 嗣志。 o 同上 上海大学硕上学位论文 2 3 2 社会救济和社会保障领域内的一支重要力量 一般来讲，世界各国的n g 0 主要活跃在以下四个领域：教育科研、医疗卫生、 社会服务和文化娱乐四个方面。n g o 运营支出的8 0 都用在了这四个主要领域内， 其中，教育科研比重最高，占支出总数的2 7 以上，主要用在研究教育和大学教 育上；医疗卫生次之，占2 6 ，主要用在医院和诊所上；社会服务约占2 0 ，主要 涉及家庭咨询、灾害救助、戒毒、社区矫正等服务；文化娱乐领域约占1 0 ，主 要包括交响乐团、博物馆、体育俱乐部等。此外，各种职业协会等其他领域分别 占n g o 总支出的9 、6 。 特别是，n g o 在关注弱势群体、促进社会公平等方面发挥着越来越重要的作 用。例如1 9 9 9 年日本阪神大地震，n g o 在数小时之内己先于政府决策到达现场救 援；2 0 0 4 年印度洋海啸发生，国际红十字和红新月会联合会立即发动六百万美元 的“即可救援”。在美国2 0 0 5 年的卡特里娜飓风中，各类非政府组织迅速行动， 广泛开展搜救遇难者、募捐善款、医疗救助等活动，大大减轻了灾害带来的损失。 在2 0 0 8 年汶川大地震中，各个领域的非政府组织迅速联合起来，广泛筹集善款， 如李连杰壹基金联合腾讯、搜狐、淘宝、天涯等众多网站联合发起捐赠呼吁，在 短时间内就募得善款数千万元。 2 3 3 环境保护的一股积极力量 随着环境全球化步伐的加快，各种有关环境的社会运动的力量和影响也逐步 扩大，针对特定的环境威胁而建立的小型地方组织如雨后春笋般地出现，欧洲成 立了绿党。 1 9 7 2 年，参加联合国环境大会的非政府组织还不到3 0 0 个，到1 9 9 2 年注册参加联合国环境大会的非政府组织多达1 4 0 0 个。 8 0 年代早期西方发达 国家就大约有1 3 0 0 0 个环境非政府组织，发展中国家则大约有2 2 3 0 个环境非政府 组织。8 0 年代中后期环境非政府组织数量增长更是惊人，比如拉丁美洲地区有 6 0 0 0 余个环境非政府组织，其中大部分都是成立于8 0 年代后。印度大约有1 2 0 0 0 。莱斯特萨拉蒙著，贾西津等译伞球公民社会 m 北京：社会科学出版社，2 0 0 2 5 。贾西津n g o 参与震后重建要点 n 南方周末，2 0 0 8 5 2 9 ( e 3 1 ) 9 s kc l a k r a b a r t y , a s p e c k so f m o d e mi n t e r n a t i o n a lr e l a t i o n s ，n e wy o r k m i t t a lp u b l i c a t i o n s ，f i r s te d i t i o n ，1 9 9 5 o i ) a n i a l s p a p p c o n t e m p o r a r yi n t e r n a t i o n a l r c l a t i o n sf r a m e w o r k sf o ru n d e r s t a n d i n g 。n e wy b r km a c m i l l a n p u b l i c i t yc o m p a n y , t h i r de d i t i o n , 1 9 9 1 上海大学硕l 上学位论文 个“发展 非政府组织，菲律宾有近1 8 0 0 0 个环境非政府组织。 许多非政府组织倡导的环境运动超越了领土界线，跨越了世界主要地区，实 现了远距离的一致行动。比如环保领域著名的世界自然基金会、绿色和平组织等 等。在全球化进程中，这些由国际间非政府组织和公民社会组织发动的环境社会 运动发挥了越来越重要的作用，它们现在已经使自己作为正规的游戏者加入到国 家环境运动的许多领域中；1 9 9 2 年它们出席了里约会议就具有历史意义，使全球 环境治理的参与主体呈现出多元化格局。 在今天，为了控制日益严重的生态风险和其他风险，需要积极发挥包括生态 环境运动在内的其他社会运动的作用。各国政府应当积极利用国内的环境社会运 动的力量，将其有效地融入到整个国家的环境政策之中，成为一种有益的补充。 例如：意在限制全球温室气体排放量的京都议定书以及最近刚刚达成的“巴 厘岛环境路线图 ，环保类非政府组织在其中发挥了至关重要的作用。 总之，随着经济的发展、社会的进步。n g o 发挥的作用越来越大。连联合国 秘书长安南也认为n g o 是当前影响全球发展的第五大因素。 2 4 非政府组织的一般功能作用 作为2 0 世纪社团革命的产物，n g o 在全球范围内的大量涌现彻底改变了以往 政府单一化的公共事务治理格局。n g o 依靠自身灵活、精干、专业、高效的优势， 在政治体系外部弥补政府组织治理公共事务的不足，激活公共事务领域中被政府 组织遗漏的“治理盲区”，逐步形成了公共事务治理和公共服务多中心提供的新局 面。n g o 的功能作用具体体现在以下几个方面： 2 4 1 动员社会资源 相对于政府和企业而言，n g o 有一个重要的社会功能就是动员社会资源，其集 中表现在两个方面：一方面，n g o 通过各种慈善性、公益性的募款活动来筹集善款， 以此吸纳和动员社会资源，从事各种公益性的救助活动。例如通过接受社会捐款， 国颜声毅当代国际关系 m 上海：复日大学出版社，1 9 9 6 2 4 留1 9 9 7 年初，安南向第5 2 届联合国大会提交的工作报告中。指 nn g o 已经成为影响全球发展的第五大因素。其 它四人因素是：冷战结束后全球政治经济格局的重组、世界经济的全球化、信息技术革命、生态环境的保 护 上海大学硕士学位论文 开展希望小学工程，救助失学儿童；建设母亲水窖，解决我国西部干旱地区的吃 水问题等。另一方面，n g o 通过发动来自社会各个方面的志愿者参与到各种慈善公 益活动或互助共益活动中，来动员社会的志愿服务资源。 虽然n g o 具有的非政府性和非营利性限制了它们像政府那样通过强制征税获 取公共资源，也限制了它们像企业那样通过生产经营获取市场资源。但是，由于 它们所具有的志愿性、公益性的属性，则赋予了它们动员社会资源的广阔的空间。 n g o 通过动员社会资源向社会表达它们致力于社会公共利益和服务的宗旨和理念， 得到社会广泛的回应和信任，并因此得以聚集来自社会的财产资源( 捐赠) 和人力 资源( 志愿者) ，从而用于各种社会公益活动。 2 4 2 提供公益服务 n g o 提供公益服务的功能主要有三个方面：第一，它将其动员的社会资源， 按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所作出的承诺，用于开展各种形式的公 益性的社会服务。例如希望工程、环境保护等。第二，通过应对各种社会问题， 维护并增进社会公共利益。当社会问题发生时，公共利益自然首当其冲地会受到 损害。n g o 因其自发性、志愿性、专业性、灵活性等特点，能够较好因应各种社会 问题，弥补政府失灵和市场失灵的不足。例如，在各种灾难面前，各种志愿性n g o 总能迅速反应，冲在救灾的最前方。第三，通过接受政府委托或参与政府采购， 加入政府公共服务体系，拓展公共服务的空间并提高其效率，逐步形成与政府公 共服务之间助力互补、合作互动、共同发展的关系。例如，我国2 0 0 8 年5 月1 日刚 刚建成通车的杭州湾大桥，总投资1 1 4 亿，其中民营资本3 2 6 5 亿，占2 8 6 4 。这 有利于广泛吸纳民间资本，拓展融资渠道，为今后基础设施的建设提供了有益的 启示。 ， 2 4 3 社会关系协调与治理 n g o 在推动社会关系协调以及参与社会治理方面具有三个突出作用：第一，n g o 是表达民意的重要渠道。作为公民自发的组织形式，n g o 是表达民意、传达民情、 回引自新浪新闻中心，具体呵参见h t t p ：n e w s s i n a c o m c n c 2 0 0 7 0 6 2 6 0 2 5 8 1 2 0 8 9 7 9 8 s s h t m l 上海犬举磺圭学袋论文 安现民权、壤护民生的最炎矗接静一释隶l 度安排。在现代社会，公民通过自主地 褥使缡社权，将彼就阚共褥赡裂益诞求稻权利意识汇聚或集体意意，并通过集体 行动的方式参与到社会公共事务中来，通过表达和参与形成在社会公共空间中的 话语投，迸两影喃社会过程。第二，n g o 是促进入际沟逶、解决社会矛盾的润滑剂。 它秉承恚愿参与、测袍互助、慈善公益等理念，在a 与天、入与裢会、a 与耋然 之间措建理解、对话、互动的桥粱，有助于化解人与人之间、不同群体及利益嶷 嚣之闯、入与社会之闯以及入与盘然之闻的各种矛盾和冲突。第三，n g o 麓够激发 人文关悔与普世徐谴豹圆麴。它通过煮缝缓熬社会动员帮社会参与，藜韵其成员 实现人生的社会价值蠛更广泛的公蕴价值。同时，n c 0 9 i 关注的公益攀业往往带雀 社会或a 类普键的价值观意义，这有动予唤醒入类善的普世价值，推动和谐世界 的建立。 2 。4 ，4 政策倡导与影晌 n g o 在立法蠢公共政策酶蔼馨方蠹遗发挥着积投煞影魏，这主要薅瑗在三个 方藤：第，作药推动社会公益事照的主体，n g o 积极参与糊关立法和公共政策 的制定过程。例如，2 0 0 5 年4 月，中华环保联合会在全国范围内公开征集公众对国 家群十一矗势嚣像巍剃酶意觅雾建议，鸯4 2 0 多万人参与，提高9 个方蟊2 7 条藏质量静 建议，褥到国家环境保护总岗和国务院领导的肯定。第= ，作搬特定群体特涮是鹦 势群体的代言入，n g o 表达他们的利益诉求和政策主张，努力在立法和公共政饿 过程中谍求实瓒更广泛的社会公歪。第三，套鼯透过媒体帮社会爨谂关注榴关立 法和公共政策的实施过程及其效果，磐辱鞠影瞧政策缮果的公益性秘普裹性。一 些n g o 还以公众参与的形式戡接介入政策实施过程，成为政策的监督者甚至执行 者，积极影稿公共致策效栗。 上海大学硕士学位论文 第三章我国服务型政府建构的现实样态 3 1 服务型政府的缘起 “服务型政府 这一概念是一个舶来品，它发轫于西方发达国家的政府重塑 运动，是一种全新的政府管理模式。在国内，“服务型政府”是我国地方政府和学 术界首先提出并在某些地方实行，而后被中央采纳的一个概念。大约从2 0 0 1 年开 始，我国各地陆续开展了有关“服务型政府 的理论探讨和建设实践活动。2 0 0 4 年2 月2 1 曰，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科 学发展观 专题研讨会结业式上，首次提出要“努力建设服务型政府。同年3 月 8 日，温家宝总理在参加全国人大会议期间，又强调“我们把政府办成一个服务 型政府，为市场服务、为社会服务，最终为人民服务 。2 0 0 5 年3 月5 日，温家 宝总理在全国人大十届三次会议上所做的政府工作报告中明确提出要“努力 建设服务型政府 。2 0 0 7 年1 0 月1 5 日，胡锦涛总书记在党的十七大报告，进一 步强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府 。自此，建设服务型政府作 为我国行政管理体制改革的目标，已成为从中央到地方的共识。 在取得这一共识的同时，党的十七大报告也指出：“加大机构整合力度，探 索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制。”这表述为中 国新一轮的政府机构改革指明了方向，即推行以“大部制”为核心的机构整合。 何谓“大部制 ? 综合目前比较流行的观点，笔者认为，大部制是指在政府的部 门设置中，按政府综合管理职能，将那些职能相近、业务范围趋同的事项，相对 集中、整合，合并至一个政府部门进行统一管理，进而组成超级大部的政府组织