（行政管理专业论文）杭州市中等职业教育发展的政府作用研究.pdf

摘要 职业教育在教育事业发展中具有重要地位。本研究以2 0 世纪7 0 年代末到 2 1 世纪初杭州市政府在中等职业教育发展的作用为研究对象，探讨了这样一个 主题：适应计划经济体制下的政府管理中等职业教育的模式已经很不适应越来越 市场化的职业教育需要的市场化程度。首先，本研究用问卷分析方法验证了计划 时代下的政府作用不能满足市场化转型的需求是导致目前中职教育出现困难的 重要原因；进而描述了杭州市中等职业教育发展面临的新形势和任务，指明政府 的新作用应该体现在：政府从管理者走向引导者，从管理者走向协调者，从管理 者走向监督者；最后，根据“政府责任”“多元办学”“就业导向”等市场化原则 提出了在转型时代发展中等职业教育的政府作用框架。 关键词：中等职业教育政府市场化多元化 a b st r a c t s e c o n d a r yv o c a t i o n a le d u c a t i o nh a s a l li m p o r t a n tp o s i t i o ni nt h ed e v e l o p m e n to f e d u c a t i o n t h i ss t u d yf o c u s e so nt h ed e v e l o p m e n to fs e c o n d a r yv o c a t i o n a le d u c a t i o n i nh a n g z h o uf r o m19 9 0 st o2 0 0 0 s ，a n de x p l o r es u c hat o p i c ：g o v e r n m e n tm o d e lo f s e c o n d a r yv o c a t i o n a le d u c a t i o na d a p t i n gt ot h ep l a n n e de c o n o m i ci s n o ts u i t e d m a r k e t - o r i e n t e dv o c a t i o n a le d u c a t i o n f i r s to fa l l ，t h i ss t u d yu s e saq u e s t i o n n a i r e a n a l y s i sm e t h o dt ov e r i f yt h i st o p i c ；a n dt h e nd e s c r i b e st h en e ws i t u a t i o na n dt a s k s t h ed e v e l o p m e n to fs e c o n d a r yv o c a t i o n a le d u c a t i o nh a n g z h o uf a c i n g , a n dp o i n t so u t t h eg o v e r n m e n t sn e wr o l e ：f r o mg o v e r n o rt og u i d e ，f r o mg o v e m o rt oc o o r d i n a t o r , f r o mg o v e r n o rt os u p e r v i s o r ；f i n a l l y , a c c o r d i n gt o ”r e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n ti t , d i v e r s i f i c a t i o n ”，”e m p l o y m e n t - o r i e n t e di t , p o i n t so u tw h a tr o l et h eg o v e r n m e n tp l a y s i nt h ed e v e l o p m e n to fs e c o n d a r yv o c a t i o n a le d u c a t i o n k e yw o r d s ：s e c o n d a r yv o c a t i o n a le d u c a t i o n ，g o v e r n m e n t ，m a r k e t i z a t i o n ， i i i 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝婆太堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 黼张乍够蜀鳓期：沙7 年川日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解浙江太堂有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权浙塑太堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 书终彰 签字日期：矽7 年期细 导师签名： 签字日期：加，年 占, e l 6 日 致谢 转眼间，两年研究生生涯已经逝去：当毕业论文成稿之际，令我想的最多的 并不是写作时的酸甜苦辣，而是对于研究生两年的“自省”，或者更确切地说， 是一种深切的自责。尽管零散的瑕疵分布在两年之中，但即使时间倒流，让我回 头重新经历一遍两年的研究生生活，我也会毫不犹豫选择和原来一样的道路，只 不过希望像每个作家再版他的图书时一样尽量减少其中的“错别字”。 毕业论文的完成意味着我研究生生涯的结束。在此，我必须感谢胡税根、陈 劲、田传浩等诸位老师，是他们将我带到了“百花齐放，百鸟争鸣”的学术世界。 我特别要感谢我的毕业论文指导老师胡税根教授，是他将我领入了行政管理的学 术殿堂。回首两年的求学历程，胡税根教授的悉心指导和深切关怀历历在目，他 渊博的专业知识、深厚的理论功底、严谨的治学态度和宽厚的为人之道令我获益 匪浅。在毕业论文的写作之中，胡老师倾注了很多心血，不辞辛苦地进行细致入 微的指导。可以说，没有胡老师的指导，我的毕业论文很难完成。另外，我还要 感谢叶高炎、唐鹏明等老师对于毕业论文的指导。 不能忘怀我的同窗好友蔡永波、温扬汉、高小丽、叶托、傅佳、周佳等，他 们的友谊是我两年研究生生涯最大的收获之一。另外，要感谢我的工作单位杭州 市教育局给我提供的宝贵的学 - j 机会，感谢高中处全体同事在学 - j 期间给予我的 支持和帮助。 最后，我必须向我的父母致敬。他们在我求学期间自始至终给我默默的帮助、 关心和支持。我还要感谢我的先生戴俊豪，没有他对我的鼓励和支持，我很难走 到今天。同时，也想把此篇倾注我大量心血集众人智慧而成的毕业论文献给我的 宝贝儿子戴翊弘。他们是我一生最为宝贵的财富，也是我持续发展的不竭动力。 浙江大学硕士学位论文 前言 1 前言 职业教育在教育事业发展中具有重要地位。在各类教育中，职业教育与经济、 社会的发展联系最密切、作用最直接。它是培养在第一线从事生产、建设、服务 和管理的实用人才及熟练劳动者，并提高他们素质的基本途径，是把科学技术转 化为现实生产力的重要桥梁。中等职业教育是职业教育和整个教育体系的重要基 础组成部分。大力发展中等职业教育，有利于构建和谐社会，加快普及高中段教 育，促进各类教育和谐发展，实现教育平民化、大众化，确保教育的公平公正； 有利于全面提高国民素质，把我国巨大人口压力转化为人力资源优势，促进经济 建设和社会发展，提升我国综合国力；有利于落实科教兴国战略和人才强国战略， 促进就业和再就业，推进我国走新型工业化道路，推进我国现代化建设。 无论是从促进经济、社会发展，提高劳动者素质，增强劳动者的就业能力， 维护社会稳定，还是从满足人们对不同层次教育的需求，促进人们的全面发展， 促进教育过程中的公平来看，政府对发展职业教育都负有主要责任。由于职业教 育收益的分散性、不确定性和搭便车行为的普遍性，决定职业教育本质上属于公 共产品的性质，或者说准公共产品。而公共产品的生产主要依靠政府来完成。从 短期和个别来看，职业教育属于重要但不紧急，但从宏观和长远看，职业教育既 是重要又是紧急，这也只有立足宏观和长远的政府才能够认识和调控。职业教育 培养的人才为城市的工业化和城市居民生活改善，提供了良好的人才环境，如果 纯粹靠市场动作就会出现供给短缺，因此必须由政府介入 当前，随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，在社会经济体制 转型时期，政府在职业教育管理中还存在行为不力的诸多问题，主要有立法、执 法力度不够，导致职业教育运行秩序较为混乱；经费投入不足，导致职业学校教 学质量偏低；政府决策过分受政治形势影响，从而出现失误；政府职能单一僵化， 转换迟滞，督导不力，导致政策失真；行业企业参与职业教育的积极性不高，导 致职业教育与劳动力市场联系不够紧密；职业教育科学研究薄弱，理论发展滞后， 导致规划的前瞻性不够等。究其原因，主要是：政府部门自身存在缺陷，职业教 育发展的社会环境不佳，职业教育管理体制存在弊端，职业教育法规体系不完善， 职业教育经费投入不足，课程改革力度不大，质量保障和监控体系不健全，就业 准入制度不健全等。以上问题，是今后政府在发展职业教育中需要改进的方面， 浙江大学硕士学位论文前言 也是本文作者想要力图突破的方面，从而能为政府有效行为取向提供理论基础和 实践模式。 在我国，发展职业教育的主要责任在地方政府。2 0 0 2 年，国务院召开全国 职教工作会议，并下发了国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定。 会议明确要求，推进职业教育管理体制改革，建立并逐步完善在国务院领导下， 分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。制定职业教育 发展的政策和措施，研究解决工作中的实际问题，强化市( 地) 级人民政府在统 筹职业教育发展方面的责任，市( 地) 级人民政府要统筹规划，促进本行政区域 内职业教育与其他各类教育协调发展。2 0 0 5 年国务院关于大力发展职业教育 的决定中指出：“强化市( 地) 级人民政府在统筹职业教育发展方面的责任。 市( 地) 级人民政府要统筹规划，促进本行政区域内职业教育与其他各类教育协 调发展，建立多渠道筹措职业教育经费的机制，组织动员社会力量举办职业教育； 要整合和充分利用现有各种职业教育资源，打破部门界限和学校类型界限，积极 发挥市场机制择优功能，提高办学效益，优化职业学校布局结构，防止职业教育 资源的流失。省( 自治区、直辖市) 所属中等和高等职业学校可以由省级有关部 。 门与职业学校所在市( 地) 联合共建、共管，增强其为区域经济服务的功能。 改革开放以来的3 0 年，是杭州市经济社会发展取得重大历史成就的3 0 年， 也是我市职业教育实现重大突破的3 0 年。全市中等职业教育规模不断扩大，服 务经济社会的能力不断增强，教学改革不断深化，教育质量和办学效益明显提高， 职业学校的基础能力建设取得明显成效。但是，我们在充分肯定职业教育取得历 史性成就的同时，也要清醒地认识到职业教育的发展还面临着不少困难和挑战， 仍然是教育事业的薄弱环节，各地发展很不平衡，许多方面和我市经济、社会发 展的需要还很不相适应，当前主要存在以下问题：一是职业教育的管理体制不顺， 各自为政、规划不一，已显现出专业设置、规模、结构难与社会经济对接的弊端； 二是社会对职业教育的关心支持还需要进一步加大，职业教育的办学条件有待进 一步改善，办学经费需得到进一步保障；三是“双师型”教师队伍建设尚需加强， 专业课教师的招聘渠道有待进一步畅通；四是校企合作缺乏实质性进展，制约职 1 国务院关于大力发展职业教育的决定( 国发( 2 0 0 5 ) 3 5 号】) 2 浙江大学硕士学位论文前言 业教育向更高层次发展，企业在职业教育中的主体意识有待发挥。 在充分发挥市场机制的前提下充分发展政府作用，构建政府由一元到多元的 职业教育管理模式是职业教育发展的关键。因此，在保证经济发展和政局稳定的 前提下，杭州市政府应当根据经济社会发展的需要，通过立法执法、增加投入、 加大宣传、制定标准、督导评估、加强校企合作等举措对职业教育进行宏观调控， 提供服务，为职业教育发展创造良好的社会发展环境，促进职业教育与社会经济 协调发展，使杭州市中等职业教育向着健康、有序的方向发展，向着国际化职业 教育迈进。这也是本文研究的目的和意义所在。 浙江大学硕士学位论文 相关理论与文献综述 2 相关理论与文献综述 2 1 相关概念的界定和辨析 从国内外理论界的现状来看，有关政府作用的研究还是不少的，但大多集中 于经济管理领域；关于职业教育的研究也取得了较大的成就，但往往集中在职业 教育自身的一般理论方面或实践和实证研究，而系统地针对政府作用与职业教育 关系的研究甚少。 作者以“政府作用”和“职业教育”为关键词和主题，在万方数据库搜索 1 9 7 9 年至2 0 0 6 年的文献，均未发现有相关的记录；搜索1 9 7 9 年至2 0 0 6 年的“科 教文艺力学位论文类文献共有5 4 7 0 4 条记录，以“中等职业教育”为关键词，搜 索到的仅有6 6 条，占0 1 ；以“政府作用”为关键词，搜索到的仅有1 8 条， 占0 0 3 。同样的在作者以“政府作用”和“职业教育”为关键词和主题，在万 方数据库搜索1 9 7 9 年至2 0 0 6 年的“科教文艺”7 3 0 种期刊中，也均未发现有相 关的记录；以“中等职业教育”为关键词，搜索到的也只有3 5 5 条；以“政府作 用”为关键词，搜索到的有1 1 6 0 条。这些文献主要集中在2 0 0 1 年之后，2 0 0 1 年之前的相关论述很少。这也说明随着社会对中等职业教育发展需求的提高，政 府作用与职业教育的关系越来越引起政府及人们的关注。 2 1 1 职业教育相关概念的解释 职业教育是经济和社会发展的重要基础，是国家教育事业的重要组成部分。 世界上很多国家对职业教育这一名称的表述各有不同。有的称为“职业教育”， 有的称“职业技术教育”，有的则称为“技术和职业教育”。我国在不同时期也有 不同的表述：解放前和解放后很长时间沿用“职业教育”这一名称，1 9 8 2 年2 月4 日通过的中华人民共和国宪法也称“职业教育”，1 9 8 5 年5 月2 7 日颁 发的中共中央关于教育体制改革的决定改称“职业技术教育”，但在1 9 9 4 年 6 月召开的全国教育工作会议上李鹏总理的报告中又提为“职业教育”，1 9 9 6 年 5 月1 5 日通过的中华人民共和国职业教育法统一定名为“职业教育”2 中等职业教育这一名称中“中等”一词的含义一般理解为中等文化基础教育， 具体为高中阶段文化基础教育。教育大辞典3 对我国中等职业教育的界定是“在 2 周亚勇，郭杨著，现代化发展与职业教育管理，科学普及出版社，1 9 9 7 年 3 顾明远主编：教育大辞典，上海教育出版社，1 9 9 0 年版 4 浙江大学硕士学位论文 相关理论与文献综述 相当于高中文化程度基础上进行基础理论、专业知识和相关技能的教育。”也即， 职业教育是指为了适应经济建设和社会发展需要，在一定普通教育基础上，培养 人们能够从事某种职业的一种专门教育。 对于职业教育而言，大多数学者将其划归为准公共产品。例如，劳凯声4 在 变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本研究一书中详细划分了各种 类型的教育的性质，认为职业教育应该属于准公共产品。鲁瑶和张万朋5 这两位 学者则更加细致地分析了为什么职业教育应该划归准公共产品。他们指出，首先， 职业教育具有发展社会公共价值的一面，对促进教育结构平衡和社会就业有着十 分重要的外部效应；其次，职业教育具有发展个人职业能力的一面，而且对其享 用都不能符合完全没有排他性和数量不受限制的标准。再次，相对于义务基础教 育与高等教育而言，职业教育作为基础教育的延伸，具有很强的生产性、直接性 和实践性，通常不作为一项公益性事业来普及。 2 1 2 政府作用相关概念解释 本研究中的“政府作用”是一个关键性的概念。首先，我们将把政府作用作 为一个一般性的概念进行分析，然后再将其放入职业教育这一特殊的语境下进行 考察。 政府作用直接由政府职能所决定，因此两者之间有着千丝万缕的关系。彭澎 在政府角色论中指出，政府职能是指政府在管理经济社会活动中的基本职能 和功能作用，包括政治统治和社会管理两方面的职能。黄复生在考察转型时期政 府教育管理职能范式的转变时认为“行政职能是指行政机关在管理活动中的基本 职能和功能作用，主要涉及政府管什么，怎么管、发挥什么作用的问题。”6 陈邦 国和邓俊芳在研究我国的高等职业教育集团化的过程中曾经有一个经典的定义， 他们认为“政府政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政 治实体在一定历史时期，为了实现一定的目标和任务而协调相关的内外关系所规 定的行动依据和准则。 7 同样的，笔者认为周亚勇8 等对职业教育管理中的政府 职能的界定是值得我们思考的他指出，政府依法对教育进行管理所应承担的职 4 劳凯声变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本研究，教育科学出版社，2 0 0 3 1 5 鲁瑶和张万朋：公共选择理论视角下的职业教育管理职教论坛2 0 0 7 年1 2 月( 下) 总第3 4 0 期 6 黄复生，转型时期政府教育管理职能范式的转变，硕士学位论文，上海师范大学 7 陈邦国和邓俊芳我国高等职业教育集团化的对策建议职教论坛2 0 0 7 年7 期( 上) 总第3 2 9 期 8 周亚勇，郭杨著：现代化发展与职业教育管理，科学普及出版社，1 9 9 7 年 浙江大学硕士学位论文 相关理论与文献综述 责和所具有的功能，包括政府在教育管理中的权力范围、介入程度、行为方式、 管理机制以及产生的效能。 史慧武和苏丽君的贡献9 在于详细论述了政府在职业教育管理中的职能。从 职能范围看，分为基本职能、过渡职能和地方政府的特殊职能等三类。从职能权 限看，纵向上要求中央权力下放，地市为主，横向上政府教育权力向社会和学校 转移。从管理手段看要综合运用行政、计划、法律、经济、信息服务等多种手段， 采取宏观、间接的方式进行调控。从管理机制上来看，一方面要符合统一领导原 则，另一方面又需要形成政府、行业、企事业组织、学校、个人各利益相关者共 同参与的多元性的管理主体和建立法治化和高效率的管理机制。因此政府在职业 教育管理中应具有特定的职能和发挥适当的作用。 陆俊杰如更加关注如何改善政府在职业教育中的作用。他认为，政府需从两 个方面来改善管理，即加强管理和优化管理。所谓加强政府管理指的是该由政府 和教育部门来做的事情，政府要切实承担下来，并且采用相应的措施落实到实处。 优化管理指政府和教育行政部门在完成自己的使命时要采取灵活多样的方式，从 宏观指导角度出发，既尊重职业学校的办学自主权，又维护政府在职业教育宏观 规划、政策指导方面的权威性。也就是说加强是从职责权限和权力主体划分的角 度来讲的，优化则是从行为方式和管理体制的角度来说的。 2 2 中等职业教育发展中的政府作用研究理论分析 2 2 1 教育公平理论 教育公平是当今世界范围内教育理论与教育决策的一个核心问题，西方学者 对教育公平的研究颇多，包括科尔曼、胡森、罗尔斯、沃尔泽等人都有相关的论 述。教育公平的观念源远流长，从西方历史上看，古希腊雅典的公民教育就已经 隐含民主教育的思想；近代社会，新兴的市民阶层要求把平等思想融入到教育方 面，谋求教育权利的平等。到了1 8 世纪法国启蒙思想家更基于“天赋人权”的 思想赋予“教育平等”以“人权”的意义，1 8 世纪末期，教育平等的思想开始 在一些西方国家( 如英、法、美等国) 转化为最初的立法措施；经过资产阶级革 命，终于在法律上确认人人都有受教育的平等权利。 9 史慧武，苏丽君：关于我国政府在职教管理中职能定位的思考职教论坛2 0 0 7 年5 月( 上) 总第3 2 5 期 1 0 陆俊杰：我国职业教育运行机制的病理分析 - 3 理论。皮亚杰( j p i a g e t ) 、 维果茨基( v o g o t s g y ) 是该理论的代表人物，认为学习是学习者在一定的情境中， 借助他人( 包括教师和学习伙伴) 的帮助，利用必要的学习资料，通过意义建构 方式而获得的，它不仅包括结构性的知识，而且包括大量的非结构性的经验背景。 他们认为理想的学习环境应当包括情境、协作、交流和意义建构四个部分。1 5 建构主义提出知识的本质是发展的、内在建构的，是以社会和文化的方式为 中介的，并且学习者在认识、解释、理解世界的过程中建构自己的知识。具有以 下特点：知识的建构性；知识的社会性，知识的情境性，知识的复杂性，知识缄 默性。 在建构主义的影响下，职业教育模式可以概括为：以学生为中心，在整个教 学过程中由教师起组织者、指导者、帮助者和促进者的作用，利用情境、协作、 会话等学习环境要素充分发挥学生的主动性、积极性和首创精神，最终达到使学 生有效地实现对当前所学知识的意义建构的日的。 2 3 目前学界研究的现状 世界各国经济发展水平不同，劳动就业制度不同，中等职业教育各具特色。 凡是成功的模式，都有一个共同的特点，就是各国政府非常重视职业技术教育， 大力提高职业技术教育的地位，同时借鉴先进经验与本国实际相结合，制定系列 有利于职业教育发展的政府政策，充分发挥职业教育促进本国经济社会飞速发展 的功能。 2 3 1 政府与市场之辩一一有关政府作用的研究 我国随着中等职业教育发展和理论研究的推进，政府干预与市场调节关系问 题一直是中等职业教育发展领域颇有争议的话题。伴随政府与市场在国家发展中 地位的消长，中等职业教育发展也发生着政府干预和市场调节交替的潮涨潮落。 一些学者重视政府在职业教育中的地位和作用，如黄日强指出职业教育的功 能和作用，决定了发展职业教育是政府的职责。政府是职业教育及其相关政策的 1 5 c o l l i n s ，b r o w n & n e w m a n ( 1 9 8 9 ) ，c o g n i t i o na p p r e n t i c e s h i p ：t e a c h i n gt h ec r a r so f r e a d i n g ，w r i t i n ga n d a r t h m e t i e i nlb r e s n i c k ( e d s ) 1 0 浙江大学硕士学位论文相关理论与文献综述 制定者和推行者，在发展职业教育中可以发挥政策的规范、导向、协调和推动作 用；政府是职业教育经费的主要提供者，在发展职业教育中可以发挥资金的支持 作用。1 6 雍开涛提出发展职业教育的主要责任在地方。当前我国职业教育发展中 诸多问题的出现，最根本的原因是政府的统筹作用没有发挥好。”强化市( 地) 人民政府在统筹职业教育发展方面的责任。市( 地) 人民政府统筹职业教育有很 多优势，条件具备。统筹主要是统筹规划，统筹政策，统筹办学，统筹资源。彭 小燕通过对我国职业教育的历史回顾分析、现状分析、理论研究和国外职业教育 发展经验研究，说明政府行为在职业教育发展中的重要作用，并立足现实进一步 论证有效政府行为的取向及其发挥积极作用应注意的几个方面。从而为我国政府 对职业教育进行有效调控在理论和实践上提供参考，寻求出各历史阶段政府行为 的共性，及国外各发达国家政府发展职业教育的作为的共性，并结合理论研究总 结出政府该如何作为，以促进职业教育的发展。1 8 周守军明确提到现阶段我国的 中等职业教育处于调整时期，经济结构转型时期就业市场的变化，社会对中等职 业教育采取了与普通教育不平等的政策以及中等职业教育的单一发展模式是影 响生源短缺的主要因素。1 9 中等职业教育要走出生源低迷状态，政府应用发展的 眼光来支持中等职业教育。政府在大力发展经济、拓宽就业渠道的同时，用发展 的眼光来看待和支持中等职业教育。 一些学者则认为在职业教育发展中应该让市场发挥基础性的调节作用，如李 轶结合我国目前教育行政及教育发展的实际情况，指出教育行政应该以实现公共 教育利益和公共满意为目标，尝试利用市场机制等多种方式提供教育；同时要学 习企业的管理模式和技术，提高自身的管理服务水平；借助社会和第三部门的力 量。崔奇认为中等职业教育作为一种非义务教育，实现资源配置多元化是一种必 然趋势，股份制应该成为中等职业教育资源优化配置的一种重要形式。认为当前 中职学校都是政府进行财政性投资，政府是唯一的投资人。而相当大的一批中职 学校依靠政府或主管行业向学校投入的财政资金严重不足，已经影响着学校的生 1 6 黄日强，政府在发展职业教育中的作用，济南职业学院学报，2 0 0 7 年第1 期，第2 6 页 1 7 雍开涛，浅谈市( 地) 政府对职业教育的统筹，河北工程技术职业学院学报，2 0 0 4 年3 月第6 卷第l 期， 第5 3 页 1 9 彭小燕，我国职业教育发展中的政府行为研究，南京理工大学硕士学位论文，指导老师：于广云，李新 民 1 9 周守军，我国现阶段中等职业教育生源短缺的影响因素，职业技术教育( 教科版) ，2 0 0 1 年第2 2 期第2 2 卷总第2 9 6 期 浙江大学硕士学位论文相关理论与文献综述 存与发展。实行股份制可以弥补和解决资金短缺的困境，实现投资主体的多元化， 即学校产权主体的多元化，走上发展之路。实行股份制改革促使学校经营会更加 注意加强成本核算，提高学校办学的经济效益，努力实现经济效益的最大化。2 0 另外，有些学者则认为光靠市场调节不行，从而决定政府的介入，但不完全 代替市场，而是以市场机制为基础，运用政府力量遏制或限制市场机制自发运行 所产生的剧烈波动。如王育仁主张结合市场手段来进行，将资金投向能产生较大 社会效益，能促进经济发展和社会进步的学校，按市场化运作方式给学校以在法 律法规范围内最大的自主权，通过所有制改革的尝试，实行股份制经营；推动后 勤社会化，将能交给社会的事推向社会；通过产教结合补充办学经费，开办实习 工厂。同时认为政府作为经济运行的协调者，制定经济计划，实施经济政策，运 用各种调节手段协调社会总需求与社会总供给，投资与消费的比例关系，调节产 业结构，影响经济运行的周期。2 1 政府应有所作为，有所不为。政府在干预市场， 纠正市场失灵的同时也应避免政府失灵或失败。 2 3 2 有形之手一一有关政府政策的研究 无论政府在中等职业教育上发挥着什么样的功能，就现实而言，政府一直作 为一支有形之手干预着中等职业教育的发展。学者们在研究中等职业教育的政府 政策时，一般由三个角度出发： 其一，在政府有形之手作为市场无形之手的补充时，政府应该如何出台公共 政策。例如，詹鑫指出随着计划经济向市场经济过渡，政府对职业教育的管制范 围越来越小，职业教育逐步开始面向市场。2 2 加入w t o 后，随着政府职能的转变 和社会主义市场经济体制的逐步完善，政府对教育领域的直接干预将日趋减少， 在这种情况下，关于市场调节和政府干预的问题上应考虑以下几点：1 我国劳动 力市场发育不成熟，需要清除影响职业教育市场机制建立的体制障碍，培育市场， 让市场在职业教育资源配置中起基础性作用。2 市场机制本身不能保证所需人才 的供应，需要政府通过税收、财政资助或直接提供等手段进行干预，而不能简单 推向市场。3 单靠职业教育的市场机制不能保证社会公正，需要政府通过政府举 办、教育券或政府资金刺激的方式促使职业教育机构办学符合政府的目标。4 2 0 崔奇，民办职校发展需正确处理的几个关系，中国职业技术教育，2 0 0 6 年第1 1 期旬刊总第2 3 1 期 2 1 乇育仁，对中等职业教育改革与发展的思考，华中师范大学硕士学位论文，指导老师：王坤庆 2 2 詹鑫，职业教育发展的市场调节与政府干预，中国职业技术教育( 综合) ，2 0 0 5 年4 月1 1 日旬刊总第1 9 5 期 1 2 浙江大学硕士学位论文相关理论与文献综述 政府的历史责任，即加强政府对职业教育的引导和干预。 其二，通过横向比较和纵向比较来给我国的政府政策诊脉下药。例如石蔚彬 通过回顾职业教育( 特别是8 0 年代以来) 的发展历程，纵向梳理出。二十多年我 国职业教育在政策与制度建设、教育研究、办学形式、办学层次及办学规模等方 面取得的成就；但通过横向( 与发达国家) 比较，我国的职业教育法律、法规还 不完善；教育体系封闭、层次单一。2 3 要创建有中国特色的职业教育科学发展理 论体系，必须在职业教育的发展实践中不断总结经验教训，用科学发展观来审视 和指导职业教育的发展，同时借鉴国外职业教育成功经验，升华教育实践中所取 得的成果。因此，在分析我国职业教育中存在的问题及产生这些问题的原因后， 借鉴国外职业教育成功经验，针对国家对职业教育认识不足、国家教育经费投入 不够、办学观念与模式陈旧、职业教育理论研究滞后及教师队伍建设中存在的问 题等现状，提出加大宣传力度，加强职业教育研究，建构多元化教育投资体系及 开放性的教育模式，加强教师队伍建设等推进职业教育发展的方法和措施。 其三，政府间的关系也是该主题的研究重点，明确中央与地方政府间的职能 权限对于中等职业教育的意义重大。刘春生和徐长发的职业教育学2 4 分析职 业教育管理的地方性后，提出了两个比较中肯的建议。一是建立“在国务院领导 下，分级管理，地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制。二是要 扩大职业教育学校的办学的自主权。职业教育的地方性特点主要是通过学校的办 学实践来体现的。如果国家对职业教育统得过死，在领导和管理上“一刀切”， 势必会造成职业教育与当地经济和社会发展要求相脱离。 2 3 3 国际经验一一西方发达国家中等职业教育的相关研究 西方发达国家在中等职业教育方面走在了我们的前列。我国的学者一样热衷 于西方经验的介绍，所以这块内容实际上占据了相关研究的不少分量。 不少学者比较详细的论述了西方中等职业教育发展中的政府作用。田敏、梁 枫和檀慧玲重点研究了丹麦的相关经验。二战后，丹麦先后颁布了三大职业教育 法规，成立了全国学徒培训委员会，推进职业基础教育，实施就业保障计划，加 大教育教学改革。此外，丹麦政府还对职业教育办学单位实施外部评估，成立国 家评估中心，负责实施对全国各类教育机构的质量评估。为了进一步加强国家职 2 3 石蔚彬，当前我国职业教育存在的问题及对策研究，华中师范大学硕士学位论文，指导老师：王坤庆 2 4 刘春生，徐长发主编：职业教育学北京：教育科学出版社，2 0 0 2 浙江大学硕士学位论文相关理论与文献综述 业教育体制的灵活性和全纳性，丹麦政府于2 0 0 6 年开始实施两项新的改革项目： 提前培训和实践途径。丑本的职业技术教育一直发展的比较好，其中政府政策的 作用更是非常突出。2 5 谷峪论述道，日本在战后为全面适应社会与经济发展的需 要，高度重视职业技术教育所采取的各项具体措施，形成今天一个多层次、多类 型的比较完整的职业教育网。韩国的经验值得我们借鉴。2 6 郭杨论述了韩国政府 的政策措施：建立终身职业教育体系；促进高中阶段职业教育多样化；增强高等 职业学校办学灵活性；创办新型产业大学；重视在普通教育体系中进行职业教育， 为职业教育发展拓宽道路o ，改革职业资格证书制度；政府对职业教育培训实施政 策倾斜和鼓励政策，财政补助向职业教育倾斜，促进国产、公立职业教育机构的 法人化建设，发挥中央政府的作用，强化地方自治政府的作用，设立“职业能力 开发院”，设立培养专家的研究生院并给予资助，完善职业教育培训的相关法律， 将与职业教育和资格制度有关的条文列入“教育基本法”。2 7 郭健在欧美职业教育的新发展一文中，论述到目前欧美发达国家在职业 教育领域产生的新观念、新举措、新发展，以不同形式相继建立了内容基本相同 的新型职业能力体系，具有五大特性：能力品质的广泛性；职业岗位的变动性； 知识技术的综合性；个人活动的重要性；继续教育的终身性。2 8 例如美国职业教 育综合素质培训的五种基本能力：合理利用与支配各类资源能力；处理人际关系 能力；获取并利用信息能力；综合与系统分析能力；运用各种技术能力。三项基 本素质：基本技能、联想思维与个人品质。澳大利亚的职业能力：在工作及其配 合中综合运用知识与技术进行有效参与的能力。英国：将技术、知识在新形势下 转换运用的能力；包括组织、计划和创新的能力；包括随机应变的能力；包括个 人在工作环境中与同事、经理及客户之间相处的能力。 随着市场经济体制的完善，从美国、日本等发达国家到印度、巴西等发展中 国家，从俄罗斯到北欧诸福利国家，一场旨在把教育按产业运作的改革正在悄然 兴起。2 9 如国外职业教育的经费来源，虽然各国尚有差异，但从上世纪九十年代 以来，基本形成了“拨款、学费、各种创收( 包括接受捐赠) 、贷款”四大经费 2 5 檀慧玲，丹麦职业教育体系的特征及借鉴，中国职业技术教育，2 0 0 7 年第2 0 期总第2 7 6 期 2 6 谷峪，日本社会转型期的职业技术教育一兼谈对我国职业技术教育发展的启示，东北师范大学博士学位 论文，孙启林 2 7 郭杨，韩国职业教育发展三大要素，职教论坛，2 0 0 7 年第7 期( 上) 月总第3 2 9 期 2 8 郭健，欧美职业教育的新发展，职教论坛，2 0 0 5 年第l 期总第2 5 7 期双月刊 2 9 吴雪萍，国际职业技术教育研究，浙江大学出版社，2 0 0 4 年版 1 4 浙江大学硕士学位论文相关理论与文献综述 收入格局。这种格局的现实性和合理性决定了教育经营与学校经营的必然性与合 法性。从美国、英国、德国、法国和日本这些发达国家来看，政府对职业教育资 金上的大力支持是职业教育迅速发展的一个主要原因。政府财政的支持极大地促 进职业教育的发展，反过来，职业教育的极大发展又促进了整个国家经济实力的 增强。 2 3 4 简要的评述 我国职业教育的发展中，存在着这样一种紧张关系：适应计划经济体制下的 政府管理中等职业教育的模式已经很不适应越来越市场化的职业教育需要的市 场化程度。正是这一关系导致了当前职业教育的一系列问题。对于这个命题的探 讨在现在的学术界既不广泛，也不深入。我们对于政府作用的研究更倾向于思辨 性研究，限于“理论推导理论”；政府政策的研究则关注具体的中等职业教育政 策，而忽视了政府作用的边界，难以形成有理论高度的研究；至于国际经验的移 植他国的实用性本身是受到普遍质疑的。本研究试图弥补这些不足，我们不仅将 指出，还将运用问卷分析方法验证了计划时代下的政府作用不能满足市场化转型 的需求，而正是这一因素导致目前中职教育困难重重的主要原因。 浙江大学硕士学位论文国内外中等职业教育发展的政府作用分析 3 国内外中等职业教育发展的政府作用分析 当今世界，职业教育越来越成为提高综合国力、增强核心竞争力和自主创新 能力的决定性因素，人力资源越来越成为推动经济社会发展的战略性资源。借鉴 发达国家的成功经验，有助于我们进一步深刻认识职业教育发展中的政府作用。 3 1 国外中等职业教育发展的政府作用概况 国外政府在职业教育的发展中发挥着举足轻重的作用，主要表现在四个方 面。第一，制订并实施一系列的职业教育法规，用法律的手段来管理职业教育； 第二，实行有利于职业教育发展的政策，用政策的手段来推进职业教育；第三， 制定有利于职业教育发展的制度，用制度的手段来促进职业教育；第四，开展双 元制职业教育的科学研究，用科学的手段来发展职业教育。下面，我们将具体分 析国外的政府在中等职业教育发展中的作用。 3 1 1 西北欧一一以德国、丹麦、俄罗斯为例 德国政府对职业教育的重视，并没有仅仅局限于财政投入，而是非常重视问 题的研究与成果的推广，强调职业教育实践的具体指导，开展双元制职业教育的 科学研究，用科学的手段来发展职业教育。特别是“双元制”职业教育制度因其 体制多样，结构完善，人才培养效率高、质量好，被誉为“欧洲师表”。正是这 种干预，促使企业承担了职业教育发展的主要责任，并造就今天德国强大的职业 教育体系。中等职业教育在德国呈良性发展，这得益于德国政府从一开始就非常 强调政府在中等职业教育发展中的责任。在德国，中等职业教育被纳入义务教育 的范畴，由政府实行免费教育，对私立职业培训机构，以及企业培训机构，政府 都有财政补贴。在发展中等职业教育中，德国政府制订并实施一系列的中等职业 教育法规，用法律的手段来管理中等职业教育，促进中等职业教育的蓬勃发展。 在管理模式中，国家虽不占主导地位，但联邦政府一直致力于对中等职业教育的 宏观管理和调控，实行有利于中等职业教育发展的政策，如实行职业义务教育政 策、职业培训促进政策和中小企业扶持政策等，用政策的手段来推进职业教育； 制定有利于职业教育发展的制度，用制度的手段来促进职业教育。在德国，教师 是国家公务员，具有较高的社会地位和稳定的工作环境。德国对从事职业教育的 教师有严格的规定，职业教育师资培养具有鲜明的特点，不仅有一套完整的培养 培训体系，而且采取严格的国家考试制度，对从事职业教育的教师，非常重视其 1 6 浙江大学硕士学位论文国内外中等职业教育发展的政府作用分析 在职业界的实际工作经历。德国重视职业咨询和指导工作，除了法律保证外，还 从组织上保证，并落实对青少年的职业咨询、职业指导工作，其中联邦劳动局是 最高权威机关。为了在新的国际竞争中处于有利地位，政府正采取诸如职业培训 终身化、职教机会均等化等多种措施推动中等职业教育的发展，致力于建立一个 专业化、个性化、面向未来、机会均等、体制灵活而且相互协调的高质量的职业 教育体系。” 中等职业技术教育是丹麦教育的一个重要组成部分，占有举足轻重的地位， 这为丹麦的现代化建设源源不断地提供着高素质的劳动力人才。丹麦高中阶段教 育实行全面开放入学，有意接受职业基础教育的学生可以自由选择参加不同类型 的职业培训。丹麦的中等职业教育( 职业基础教育) 分为四类：商业与技术培训、 社会服务和保健培训、农业培训以及海运部门独立管理的海洋技术培训。h 丹麦 政府历来把中等职业教育看成是国家公共事业的重要组成部分，一方面丹麦先后 颁布了三大职业教育法规，保障中等职业教育顺利实施；另一方面，成立了全国 学徒培训委员会，推进职业基础教育，实施就业保障计划，加大教育教学改革， 提高中等职业教育的质量和效率。在丹麦，中等职业教育与普通高中教育只是两 条不同的教育途径而已，这在很大程度上促使了丹麦中等职业教育走向成功。丹 麦国家重视和大力发展职业教育的做法受到国际的赞誉，1 9 9 9 年9 月1 6 日，丹 麦职业教育获得卡尔- 柏特斯蒙奖( c a r lb e r t e ls m a f l np r i z e ) ，3 2 这是一项富 有极高声望的国际殊荣，授予那些在解决社会热点问题上有突出贡献的国家。最 近几年，丹麦的中等职业教育正在进行新的改革，主要围绕教育内容和形式、网 络课程的开发、教师和教育管理人员的能力、教育大纲、特殊需求教学和知识共 享六大方面而展开，创建一个更加灵活、连贯的职业教育体系。 俄罗斯的中等职业教育有着悠久的历史，然而，苏联的解体以及俄罗斯社会 的转型，使俄罗斯的中等职业教育面临着极大的困难。在各种压力和挑战面前， 在政府主导下，对俄罗斯教育包括中等职业教育开始了多方面的改革。3 3 具体体 现在：调整中等职业教育体系，提出了终身职业教育的理念，其中接受中等职业 3 0 邢嫒，德国双元制职业教育中的企业参与培训模式对我国职业教育的启示，东北师范大学硕士学位论文， 指导老师：谷峪 3 1 鲁传让，职业教育在丹麦 j ，教育文汇，2 0 0 1 ( 5 ) ：3 6 3 2 吴雪萍，陈雪芬，蓬勃发展的丹麦成人教育，教育与职业，2 0 0 2 ( 6 ) ：5 4 3 3 吴雪萍，陈炯奇，面向就业的俄罗斯中等职业教育改革，比较教育研究，2 0 0 5 年第7 期总第1 8 2 期 1 7 浙江大学硕士学位论文国内外中等职业教育发展的政府作用分析 教育的人数最多；改革中等职业教育管理体制和单一的管理模式，加强中等职业 教育与高等职业教育之间的沟通与衔接；逐年增加对中等职业教育的资金投入； 调整中等职业教育的专业目录，拓宽专业口径；制定并推行中等职业教育国家标 准，以适应信息化社会的需要；提高中等职业教育教师的社会地位，建立面向全 体师生的社会经济保障体系，以建设一支稳定的中等职业教育师资队伍。 3 1 2 北美一一以美国为例3 4 美国的职业教育的一个特点是在学制中没有单列的职业教育体系，专门的职 业教育机构也很少，职业教育与普通教育结合在一起进行。而中等职业教育主要 在综合中学实施。美国联邦政府对职业教育的扶持以及对职业教育的重要性的认 识，可以从1 8 6 2 年莫雷尔法案的制定开始，此后国会不断强化职业教育立 法，通过一系列相关法案，以指导美国教育部迸一步促进职业教育的发展。美国 的中等职业教育发展史，可以说是一部职业教育立法史。通过立法及法案的实施， 美国政府为中等职业教育持续地提供财政支持，促使职业教育体系的日益完善， 促进就业，培养大量训练有素的技术人员，扩大中等职业教育的规模和范围，促 进妇女参与中等职业教育等。 从美国职业教育的演变过程中，可以看出联邦政府的政策导向作用愈益愈 强。可以说，中等职业教育的发展壮大得益于政府颁布的一系列政策，政府出台 的每一部有关中等职业教育的法案，几乎都有一部分内容规定配套专项经费的数 额及其分配办法，使得中等职业教育在物质利益的强化下朝政府设计的方向发 展，同时也成为促进美国经济腾飞的一个重要因素。在最近的几十年中，美国通 过各种政策来促进和指导中等职业教育的发展，具体表现为：制定全新的中等职 业教育发展计划，申请1 0 亿美元资金来实现提高学生的学业水平，确保学生顺 利进入大学并从大学进入到相应工作岗位的目标；政府尝试通过加强中等职业教 育与素质文化教育的联系来提高中等职业教育质量，进一步深化中等职业教育改 革，推动中等职业教育的发展；确定一些与高收入、高层次职业相关的培训项目， 并由社区大学与当地中等职业学校联合实施；鼓励中等职业学校与工商企业以适 当的方式进行合作，共同开展合作职业教育项目，政府在财政上给予大力支持， 将合作范围扩大至各个领域。可以说，在美国政府的支持下，美国中等职业教育 ，4 张建党，美国职业教育立法与职业教育，河北大学硕士学位论文，指导老师：郭健 1 8 浙江大学硕士学位论文国内外中等职业教育发展的政府作用分析 发展的前景既乐观又富有挑战性。 3 1 3 东亚一一以