（公共管理专业论文）公用事业民营化与监管研究赤峰新城区水污染事件的经验教训.pdf

原创性声明 q本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 i 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼苤直态堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 2 左监 指导教师签名： e l 期：基：! ：! ! ! ! e t 期： 、d 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 。发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日 期： 指导教师签名： 日期： 避 公用事业民营化与监管研究 赤峰新城区水污染事件的经验教训 摘要 随着我国城市化进程的加快，城市建设的力度不断加大，城市公用事业水 平有了极大的提高，但与广大市民不断提升的公共服务需求相比还存在很大的 差距。计划经济体制下造成的公用事业供需矛盾突出、政府财政压力巨大、公 运营效率低下的问题，迫切需要解决。结合国内外理论与实践经验可知，推行 公用事业民营化改革是一个较为可行的选择。 本文在对国内外已有研究成果进行梳理的基础上，结合赤峰市新城区水污 染的具体案例，把研究的重点放在公用事业的民营化与监管方面。研究中首先 明确界定了公用事业这一基本概念，指出公用事业的特殊性，说明我国公用事 业民营化的理论依据，以及进行民营化改革的必要性与可能性。然后，结合赤 峰市水污染事件的案例，说明我国公用事业民营化的现状、需要注意的问题， 最后论及了我国公用事业民营化监管的必要性及实现的途径。 关键词：公用事业，民营化，监管，市场化 l i 、 t h es t u d yo fp u b l i cu t i l i t i e s p r i v a t i z a t i o na n d 。懒渤。 s u p e r v i s e e x p e r i e n c eo f w a t e rp o l l u t i o ni n x i n c h e n g , c h i f e n g c i t y a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ea c c e l e r a t i o no f u r b a n i z a t i o ni no u rc o u n t r y , u r b a nc o n s t r u c t i o ni s i n c r e a s i n gc o n t i n u o u s l y , u r b a n u t i l i t i e sl e v e lh a si m p r o v e dt r e m e n d o u s l y , b u tw i t ht h e g e n e r a lp u b l i cc o n s t a n t l yi m p r o v i n gp u b l i c s e r v i c ed e m a n dt h a nal a r g eg a ps t i l l e x i s t s u n d e rt h ep l a n n i n ge c o n o m i cs y s t e mc a u s e db yp u b l i cu t i l i t i e ss u p p l ya n d d e m a n dc o n t r a d i c t i o n ，g o v e r n m e n tf i n a n c i a lp r e s s u r e ，a n dt h eo p e r a t i o n a le f f i c i e n c y o ft h ep r o b l e mo fl o wa n dn e e dt ob er e s o l v e du r g e n t l y c o m b i n i n gt h e o r yw i t h p r a c t i c ee x p e r i e n c ek n o w a b l e ，i m p l e m e n tu t i l i t i e sp r i v a t e l y o p e r a t e d r e f o r mi sam o r e v i a b l ec h o i c e i nt h i sp a p e r , t h ee x i s t i n gr e s e a r c hr e s u l t sa th o m ea n da b r o a db a s e do nc a r d i n g c h i f e n gc i t yd i s t r i c t ，c o m b i n i n gw i t ht h ep o l l u t i o no f t h es p e c i f i cc a s e ，t h ef o c u so f t h i si n v e s t i g a t i o nu t i l i t yp r i v a t i z a t i o na n ds u p e r v i s i o n r e s e a r c hf i r s t l yi nd e f i n i n gt h e p u b l i cu t i l i t i e st h i sb a s i cc o n c e p t ，a n dp o i n t so u tt h a tt h ep u b l i cu t i l i t i e s i nc h i n a ， e x p l a i nt h ep a r t i c u l a r i t yo f t h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e s ， a n dt oc a r r yo u tt h en e c e s s i t ya n dp r o b a b i l i t yo fp r i v a t e l y o p e r a t e dr e f o r m t h e n ， c o m b i n i n gc h i f e n gc i t yw a t e rp o l l u t i o ni n c i d e n t sc a s e ，o u rs t a t e sp r e s e n ts i t u a t i o n ， t h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e so ft h ep r o b l e m sn e e d i n ga t t e n t i o ni nc h i n a ，a n d f i n a l l yd e a l sw i t ht h en e c e s s i t yo fs u p e r v i s i n gt h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e sa n d i m p l e m e n t a t i o na p p r o a c h k e y w o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ，p r i v a t i z a t i o n ，s u p e r v i s e ，m a r k e t i z a t i o n i i 目录 绪言- 1 - ( 一) 选题依据与现实意义一1 - c - - ) 文献研究综述一2 - 1 综述性研究模式- 2 - 2 侧重于公用事业改革基础理论的研究一3 - 3 介绍国外相关经验与做法以提供借鉴- 3 - 4 分析公用事业市场化改革存在的问题或风险一4 - 5 注意力集中于政府的监管或规制一4 - 6 法律与制度视角- 一5 - 一、对公用事业内涵的基本界定一5 一 ( 一) 公用事业的基本内涵- - 6 - ( 二) 公用事业的特殊性- 6 - 1 准公共物品性- 7 - 2 具有公益性- - 7 - 3 基础性- 7 - 4 自然垄断性- 8 - 5 投资难度大一8 - 二、我国公用事业的民营化改革- 8 - ( 一) 公用事业民营化的理论依据- 8 - ( 二) 我国公用事业民营化改革的必要性与可能性- - - 9 - 1 我国公用事业民营化的必要性- 9 - 2 我国公用事业民营化的可能性- 1 0 - ( 三) 我国公用事业民营化的实践情况。- 11 - 1 赤峰市新城区水污染事件简介- 1 1 2 对赤峰市水污染事件的简要分析一1 1 - 3 我国公用事业民营化的具体措施- 1 1 一 ( 四) 赤峰市水污染事件的借鉴我国公用事业民营化应注意的问题一1 3 - 1 参与公用事业民营化的市场主体应具备足够的资质- 13 - 2 公用事业民营化的改革应该有足够的条件准备- 1 3 - 3 政府应对公用事业民营化进行完善的制度约束- - 1 4 4 应保证公用事业民营化之后的公益性取向1 4 - 三、公用事业民营化与监管的关系- 1 4 - ( 一) 公用事业民营化及其监管是一个问题的两方面反映1 4 - ( 二) 公用事业民营化改革与加强监管是推动政府职能转变的不同选择15 - ( 三) 强监管是推动公用事业民营化改革健康进行的必要保障15 一 四、我国公用事业民营化改革中的监管- - 1 5 ( 一) 对于公用事业民营化管理进行监管的必要性- 1 6 - 1 政府的目标取向决定监管的必要性- - 1 6 - 2 参与民营化的企业性质导致监管的必要性16 3 公用事业涉及对象的广泛性决定的监管必要性1 6 4 公用事业的技术经济特征决定监管的必要性16 ( 二) 我国政府在公用事业民营化监管中的途径1 7 1 实现观念的转变1 7 2 完善监管制度1 7 ( 三) 对政府监管的必要补充社会参与监管1 8 1 社会参与的理由1 8 2 社会参与监管的实现途径1 8 1 吉语19 = 口，j川川川川川川- - 川川川-了- 参考文献2 1 致谢- 2 3 内蒙古大学公共管理硕士( m i ) a ) 学位论文 绪言 ( 一) 选题依据与现实意义 公用事业是各国政府为本国居民提供的基本生活服务项目，与居民日常生活密切相关。 公用事业本身的管理水平、提供质量在很大程度上反映了一国居民的生活质量与水平，正因 为如此，各国政府对此给予者了高度的重视。公用事业因为其天然的公益性、垄断性等特点， 决定了政府在这方面必然要发挥重要的作用，或者是生产，或者是提供，或者是监管。但另 一方面，因为公用事业所涉及的主要是准公共物品的提供，这就使其具备了一定程度的市场 化基础，在条件成熟的情况下可以引入竞争，适当打破垄断，在运营过程中获取一定程度的 利润回报，这样，也就为私人参与或市场运用提供了依据。然而，不论是以政府为主还是市 场为主管理公用事业，提供相应的准公共生物品，都不可避免的存在一些问题。政府为主可 能会形成行政垄断，导致效率低下，资源浪费；市场为主则可能会因为企业本身所具有的利 润最大化倾向而削弱公用事业本身所追求的公益性，违背公用事业的根本目的。因此，在各 国的实践中都是在政府负责与市场化二者之间选择一个与本国情况相符的平衡点。根据世界 各国的实践情况来看，问题在于：究竟这一平衡点如何找到? 根据什么原则或标准去找到? 一旦选择不当，就可能会造成灾难性的后果。 以居民饮用水的供应为例。上个世纪9 0 年代以来，为了解决我国基础设施建设不足所导 致的制约国民经济调整增长的瓶颈问题，我国各大城市的供水设施建设进入了一个高峰时期， 供水能力不断提高。但到了2 0 0 1 年以后，部分城市开始出现了供水能力过剩的局面，水厂的 建设和扩充脚步逐渐放慢。与此同时，城市供水量也不断增长，至1 9 9 4 年达到全年4 8 9 4 6 亿立方米的阶段性高点，之后呈缓慢下降态势，直至2 0 0 4 年又回升到全年供水4 9 0 2 8 亿立 方米。通过对各类人群用水结构的分析可以看出，城市居民的生活用水一直是稳步增长的， 一方面是因为我国城市化水平不断提高使得城镇用水人口增加，另一方面也是因为生活水平 不断提高使人均生活用水量相应提高 近2 0 年来我国各城市供水行业一直保持着较大的投资力度，在供水能力基本满足需求 后，近年来的投资目的主要集中于改善水质、保证供水安全方面，包括管网改造、水厂技术 改造、深度处理等。从供水的技术环节来看，我国城市水管的漏损率、管网材质、单位出水 的耗电量和净水处理技术还比较落后。管网材质也比较差，新材料运用得很少。耗电程度是 堕茎查查兰坌茎笪堡婴主! 竺坠! 堂垡丝茎 城市供水的重要生产成本之一，从单位供水耗电量来看，2 0 0 2 年单位供水耗电量为3 1 2 4 9 千 瓦时；2 0 0 4 年为3 3 6 3 6 千瓦时，也有所提高。净水处理技术也比较落后，部分城市的自来水 水质甚至出现了下降的情况。 从生产及提供模式上看，我国政府逐步放开了对供水主体的一些限制。先是逐步加强供 水企业的市场主体能力，减少不当的行政干预；然后为了缓减财政压力，提高供水质量与效 率，又分阶段分步骤地把供水及相关领域向外资开放，进一步加强了供水公共企业的市场程 度。但是从目前的情况来看，这样的改革并不是在所有城市取得了相同的效果。在部分中小 城市，这样的改革还很滞后，政府或者是干预过度，或者是缺乏必要的监督导致问题不断。 从管理及监督模式上看，我国目前还处于探索阶段，在实践中还存在不少问题，各地发 展也很不平衡。正如2 0 0 9 年7 月发生于内蒙古自治区赤峰市的水污染事件，则很好地说明了 这一问题。在这方面发达国家则有着较为丰富的经验和先进的技术手段，可供我们进行学习 和借鉴。公用事业管理模式的改革，也是当前我国政府体制改革和职能转变过程中的一项重 要任务。 鉴于此，在理论上进行相关研究，不断探索我国公用事业改革的具体途径、方法和手段， 无疑具有极为重要的现实意义。本文也正是希望通过对赤峰市新城区水污事件进行总结，结 合国内外学者相关的理论成果，提出作者对于公用事业民营化与监管这一问题的基本看法。 ( 二) 文献研究综述 公用事业民营化的模式已经被世界许多国家证明是可行的，我国公用事业的改革在很大 程度上也遵循这一方向进行的。然而，因为各国国情的不同，在具体的改革过程中选择什么 样的途径或方法来实现民营化，这是需要政府部门以及理论研究者们高度重视的问题。从已 经有的研究成果来看，国内的众多研究者对这一问题的研究主要体现在以下方面： 1 综述性研究模式 ， 这一角度主要是从整体上说明我国在公用事业改革方面的现状、改革进展、已有成果以 及相关理论支持等，带有综述的性质。通过这样的研究，一方面对目前的研究视角及进展作 一简要介绍，另一方面也可以指出当前研究的不足及今后研究的重点。如仇保兴在市政公 用事业改革的理论与实践进展综述一文中从市政公用事业可竞争性的市场理论与实践、政 府监管与规制过程中被俘获的理论与实践、市场规制的均衡理论与实践、激励型规制理论的 设计、网络经济效应与规模经济效应和特许经营合同契约理论与实践六个方面介绍国外公用 堕鍪查奎堂坌茎篁里堡主! 坚坠! 兰篁丝茎 事业改革的理论基础及我国的实践情况，在对比之后也指明了我国当前存在的问题( 2 0 0 7 ) 。 杜丽华与杨启生在中国公用事业民营化研究综述一文中，从观念、政府、法律和资金四 个视角入手，集中探讨了我国公用事业民营化的障碍及其突破问题，并认为“中国对公用事 业改革的研究起步较晚，虽己取得了一定的研究成果，但还没有形成成熟的研究体系。对公 用事业民营化困境与突破的研究较多的是从政府和法律的视角等去研究，而结合一个地方的 实际，且从多个视角去研究公用事业民营化的障碍与突破可以说是少之甚少。( 2 0 1 0 ) 2 侧重于公用事业改革基础理论的研究 这一角度主要是对公用事业内涵、性质、改革模式等方面加以说明，可以看作是对公用 事业所做的基础性研究。如曹现强与宋学增在市政公用事业合作治理模式探析一文中先 是介绍了我国传统市政公用事业管理模式的形成过程、特征及存在的问题，然后概括了我国 市政公用事业改革的历程、所采取的措施以及取得的成效，最终提出了市政公用事业的合作 治理模式，认为“所谓市政公用事业合作治理模式就是在发挥政府在市政公用事业领域的主 导作用和责任的前提下，通过建构制度化的多元主体参与和多元的治理工具、方式相接合的 治理平台，并通过构建有效的多元参与、利益整合、有序竞争和规范监管等运行机制形成网 络化的治理结构，实现政府、社会和市场三方的良性互动和有效合作，确保市政公用事业健康、 稳定、持续发展”，继而详细分析了该模式的特征及主要的运行机制基础，这有助于我们概览 性的认识我国公用事业民营化的情况( 2 0 0 9 ) 。 3 介绍国外相关经验与做法以提供借鉴 公用事业民营化不论在理论上，还是实践中，发达国家都远远地走在了我们的前面，为 我们提供了很好的参考和借鉴，因此，不少研究者把关注的目光转向了发达国家，如美国、 英国、德国、法国等国家。如孟祥林在城市公用事业一一从英德等国的民营化模式论我国 的发展对策一文中，通过介绍英国、德国、日本、法国和韩国等国家公用事业民营化的具 体做法，在对比之下指出我国公用事业的运营中主要存在资金来源有限、经营主体模糊、管 理方式粗放等三大方面的问题，从政府职能定位、运营思路，以及融资模式创新等角度进行 了深入的分析，表明了自己的见解( 2 0 0 9 ) 。张春虎则在公用事业改革的国际经验及借鉴 一文中集中介绍了英国和美国公用事业市场化改革的情况，并把二者在这方面值得我国借鉴 的经验概括为三个方面：第一，通过产权推动政企分离，推动国有企业民营化改革，重塑市 场经济微观主体；第二，通过市场结构的重组，建立竞争性市场结构；第三，制定相关法律 制度，建立独立的公用事业管制机构( 2 0 0 9 ) 。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 4 分析公用事业市场化改革存在的问题或风险 我国的公用事业改革在探索中已经进行了二十多年，在这一过程中形成的一个重要的研 究领域就是我国公用事业改革过程中遇到了什么样的问题，以及公用事业的民营化改革在市 场化取向的共识下会有什么样的风险? 这一视角既有重要的理论意义，也有明显的实践价值， 研究者们在这方面的成果也比较丰富。如张雪和王海祥在中国公共事业民营化改革问题探 析中指出我国公共事业民营化存在着宏观理论准备不足、缺乏明确的指导思想、法律规制 不健全、改革程序不透明、政事不分、生产质量低下且服务质量差、改革中出现腐败七个方 面的困境，认为这种情况的出现源于公共事业改革取向定位的混乱所致，建议从加强理论研 究、中枢指挥系统的建立、注重社会公正、机制的健全、市场化经营五个入手来应对( 2 0 0 9 ) 。 孙延华在我国城市公用事业民营化的风险及防范一文从政治、经济和社会三个视角入手 分析了我国公用事业改革过程中可能会面对的风险，建议通过转变公用事业管理职能、完善 公用事业民营化的法律法规、渐进推进城市公用事业民营化、建立公用事业民营化风险预警 系统、加强公用事业民营化的监管力度五个措施来防范可能的风险( 2 0 0 9 ) 。李建华与成晓娟 在公用事业民营化的风险及其控制一文中，在分析了公用事业民营化的现实诉求与理论 基础的前提下，指出公用事业民营化在公共价值流失、公平性、效率监管及腐败五个方面存 在的风险，建议从竞争充分化、形式多样化和规制体制三方面入手加以防范( 2 0 0 8 ) 。 5 注意力集中于政府的监管或规制 针对我国公用事业改革过程中遇到的问题以及民营化改革可能出现的风险，众多的研究 者都主张加强政府的监管，建立健全相关制度。如许石慧在公用事业监管法治化研究一 文中着重从法律角度详细阐述了公用事业的监管问题，认为因为“公共利益的价值定位和公 用事业的自然垄断性等特性，使得市场竞争机制以及以维护竞争为目标的反垄断法在公用事 业领域难以充分发挥作用，而对公用事业进行法律干预又是必要的。 在具体内容上主要论述 了公用事业监管的法理基础，分析了公用事业监管的法治构造，说明了公用事业监管法律绩 效最优化的具体表现等( 2 0 0 9 ) 。杨学军则专门比较了英国、美国和新加坡三国对公用事业监 管经验，认为其共同之处体现在立法为先导、监管机构相对独立、监管机制健全、监管程序 公开透明四个方面，不同之处则在于监管机构的组织模式不同、监管机构内部的治理结构不 同、价格监管的方式不同三方面，在此基础上，认为我国在公用事业监管方面应在七方面给 予重视：市场化改革模式要适合国情、立法先行是有效监管的基础、监管机构组织模式取决 于国情、监管机构的独立性是有效监管的重要条件、监管程序公正透明是关键因素、采取激 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 励性监管措施、对监管机构全方位制约是重要保障。 6 法律与制度视角 公用事来民营化改革过程中的监管问题，在很大程度上可以看成是法律问题，政府的监 管不论是建立在什么样的理论基础之上，在制度上总要以法律形式得以体现，因此这也成为 众多研究者的一个研究视角。如龙雄辉认为公用事业的行政法监管过程中要遵循依法行政、 最小侵害和依赖保护三个原则( 2 0 0 9 ) 。邢鸿飞与徐金海在论公用事业的法律调整：法域归 属与理念定位一文中，从更深层次上探讨了用以调整公用事业民营化的法律的性质问题， 在提出公用事业民营化的相关法理论争一一公用事业的管理、经营活动究竟是行政行为还是 民事行为，民营机制的主体制度范式即特许经营合同应该是民事契约还是行政契约的基础上， 认为公用事业法律调整的本位主体应该是私法自治范畴，在这一前提下，公用事业规制的理 念定位应该是“与私法自治和谐共生的公法强制 ( 2 0 0 9 ) 。 。 除上述角度外，还有许多学者从其他的角度对公用事业改革或民营化提出了自己的看法， 如有从政府责任角度研究公用事业民营化的监管问题，有把目光集中于公共事业经营中的特 许权方面，有人把研究范围缩小到某一具体的公用事业领域如饮用水供应及污水处理等方面 进行了更为具体的研究，也有人结合部分地区公用事业民营化改革的具体案例把理论与实践 相结合进行研究等等。可以说，尽管我国公用事业民营化的改革起步较晚，但在研究与实践 中利用自身的后发优势，取得了较快较好的进展，在研究角度上覆盖面较宽，在研究深度上 挖掘到基础理念上，并且与实践也进行了较好的结合。 一、对公用事业内涵的基本界定 随着我国经济的高速发展和城市化水平的不断提高，广大群众对公用事业的需求也在迅 速扩大。因为公用事业本身的特殊性，仅仅依靠原来单一的公共财政投入体制根本无法满足 在如今在这方面不断增长的资金需求。早在2 0 世纪8 0 年代初，中国就已经开始尝试引进外 资，采取b o t 的模式来增加公用事业的资金投入，改善公用事业的融资模式，扩展公用事业 的融资渠道。这开启了我国公用事业民营化改革的序幕。b o t 模式的引进初步改善了我国公 用事业的资金和技术，引进了市场竞争，也提高了效率，在一定程度上实现了经营性项目的 自我发展，极大地减轻政府的财政负担。经过几年的实践，政府开始了全面推进公用事业民 营化改革的尝试。但是，在改革过程中因为种种因素的影响，出现了不少的问题，甚至一些 问题还比较严重。综合来看，其中一个很重要的原因就是各部门以及不同的组织对公用事业 - 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 的内涵在理解上存在一些不一致的看法。因此，本文在对公用事业民营化及其监管问题进行 深入探讨之前，有必要先对公用事业的内涵作一基本界定。 ( 一) 公用事业的基本内涵 “公用事业 一词源自于英语中的“p u b l i cu t i l i t i e s ，根据字面意思来理解，它指的是公 用设施。“公用事业 在法律上成为正式用语，最早见于1 7 世纪的英国普通法，后为美国法 律所采用。按照韦氏英文大辞典的释义，公用事业是指“提供某种基本的公共服务并且受政 府规制的产业 。代表性的定义是：“服务的性质属于社会公益性的，一个经营性企业为公众 提供必须的服务并且受到政府监管。i l l 美国公用事业法将其定义为：“所有直接或间接 地为实现公共目标，或在拥有特许经营权、执照和许可的条件下，由公司、机构、合伙人、 个人或财产委托人在供暖、制冷、能源、电力、给排水、垃圾处理、油品、燃气或照明行业 所从事的生产、储存、运输、销售和服务。” 2 1 我国关于禁止公用企业限制竞争行为的若干 规定在对“公用企业 的定义中，列举了公用事业的范围，该规定所称公用企业，是 指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的 经营者。我们可以从企业提供产品的属性及其作用来认识和界定公用事业：公用事业是指旨 在满足社会公众生存和发展基本需要，并不断提高公众生活质量，通过网络化和规模化方式 供给公共产品或服务的基础性经济事业。由于竞争机制很难在公用事业领域充分地发挥作用， 故公用事业总是出现在“只要竞争不能够实现的地方。美国著名公共经济学家詹姆士邦布 里特认为公用事业可以划分为两种类型，即那些“在供应企业与公众消费者地域之间通过某 种耐久性有形设施，直接或间接地提供持续性或重复性服务的产业以及公共运输业 。第一种 类型包括能源供应、通讯服务和城镇给排水；第二种类型指那些提供地方或区域性交通、输 配服务的产业。根据市政公用事业特许经营管理办法第2 条的规定，市政公用事业包括 城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业。这些行业无一例外都是关 系国计民生和公共利益的，因此，它们不但被纳入行政管制的范围，而且长期以来多为政府 直接经营。 ( 二) 公用事业的特殊性 与其它一般行业相比，公用事业所提供的产品或服务具有明显的特殊性，具体表现在以 【1 1 b r y a na c r i e r b l a c k sl a wd i c t i o n a r y ：8 t he d i t i o ni m t h o m s o nb u s i n e s sw e s t , 2 0 0 3 ：15 81 1 2 1 p a u ls e i d e n s t a t a m e r i c a n sw a t e ra n d w a s t e w a t e r si n d u s t r i e s ：p u b l i cu t i l i t i e sr e p o r t s 【r 】，i n c ，2 0 0 0 ：2 6 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 下几方面： 1 准公共物品性 这一特点是与公共物品相对而言的。公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格 意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性，也称为纯公共物品。所谓非竞争性，是指某人 对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用，即在给定的生产水 平下，为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零。所谓非排他性，是指某人在消 费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品( 不论他们是否付费) ，或者排除的成本很 高。纯公共物品一般都是由政府免费提供的，在现实生活中一般比较少见，如国防、灯塔等。 更多的是具备不完全的非竞争性或非排它性的准公共物品，或者说是具有有限的非竞争性和 局部的排他性，即超过一定的临界点，非竞争性和非排他性就会消失，拥挤就会出现。准公 共物品可以分为两类：公益物品，如义务教育、公共图书馆、博物馆、公园等；公共事业物 品，也称自然垄断产品，如电信、电力、自来水、管道、煤气等。 2 具有公益性 公用事业做为一种准公共物品，因其巨大的成本以及存在拥挤效应，在世界各国一般都 是采用收费的形式来提供的，但是这种收费并不像一般的私人物品那样是以获得高利润作为 首要目标的。各类公用事业在运营过程中，通常都是要受到政府相关部门或特定机构的监管， 或者是在生产过程中，或者是提供过程中，或者是在价格确定上，都要有健全的监督制度来 约束。因为公用事业所提供的服务或产品，涉及的公众的日常生活的基本条件，如供水、供 电、供气、公共交通等，这是公众日常生活一刻离不开的环节，它们的存在，更主要的目的 在于为公众提供良好的生活条件，并在此基础上不断改善生活质量，而不可能在这一过程中 获得超额的利润。 3 基础性 这一特点主要是指公用事业事关公众基本生活质量，是现代城镇居民日常生活中的必备 条件。不论是由何种主体来提供或生产相应的产品，公众的需求不会有根本性的改变，只是 在形式或数量上的不同而已，这就为这种准公共物品奠定了坚实的市场基础。在有效监管的 条件下，又有适当的价格水平，这实际上也是公用事业可以民营化最主要的原因所在。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 4 自然垄断性 这一特点与公用事业的规模效应及网络效应相联系。公用事业产品或服务的提供对象是 一定地区范围内的大多数甚至是所有居民，而且与一般私人物品不同的是，公用事业很难做 到一对一的个性化服务，更多的是采取普遍情况下的相同性服务，而且只有这样才会最大程 度地节约成本，保证这种准公共物品在提供过程中的公平性。因此，公用事业的经营或管理 主体不可能过多，在特定地区往往只有少数的几个主体，有时在特定的时间段内甚至只能有 单一的主体，这样不可避免地会形成垄断。与企业生产商品不同的是，这种垄断并不是由生 产主体所决定的，而是由产品或服务本身的特性决定的。 5 投资难度大 公用事业尽管带有明显的公益性，但它的运营及管理必须要考虑到经济效益，否则私人 资金不愿意投入，政府财政又难以负担。如前所述，公用事业具有规模效应与网络效应，只 有在大规模的生产及提供的情况下才可以实现必要的效益，因此在投入方面的典型特点就是 所需要资金额度巨大，回报周期较长。这也是为什么在相当长的时间内公用事业的投资主体 主要是由政府来承担。但随着现代社会中政府职能的扩张及公共支出规模的扩大，各国政府 公共财政日益吃紧，赤字不断增加，政府开始采取有效措施大力吸引私人资金进入公用事业 领域。 二、我国公用事业的民营化改革 民营化大师萨瓦斯认为：“民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众 需要。 公用事业的民营化已经成为世界性的潮流。借助于丰富的理论基础与大量的国内外实 践，我国在公用事业民营化改革方面的步伐也越来越快，取得了较好的成效。 ( 一) 公用事业民营化的理论依据 在传统的经济学理论中，公用事业的兼具公共物品和自然垄断的双重特点，由此主张政 府对公用事业进行垄断经营。但是根据公共物品的特性转化，公用事业并不是完全排斥市场 的，对其实现民营化也并非不可能。在经济理论中，公共物品包括纯公共物品和准公共物品。 纯公共物品是指同时具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性的物品，纯 公共物品的这三个特点，决定了它必须由政府来提供，如果由市场来提供纯公共物品，则不 可能实现帕雷托最优。准公共物品则不同时具备上述三个特点，只是在特点时空条件下具有 其中的个别特点或是个别特点的部分特性，也可以看作是具有私人物品和劳务的某些特性。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 据此，我们可以把准公共物品分为拥挤性的公共物品和技术排他性的公共物品。拥挤性的公 共物品是指那些随着消费人数的增加，当达到一定的“拥挤点”时就会产生拥挤效应，从而 会减少每个消费者的获益的公共物品，如公园、公共图书馆等等。这类公共物品的效用虽为 整个社会成员所共享，但在消费上具有一定程度的竞争性。技术排他性的公共物品是指那些 效益可以定价，从而可以在技术上实现排他的公共物品。这类公共物品的效用名义上向全社 会提供，但在受益上可以排他，即谁花钱谁受益，如供水、供气、供电等等。因此，准公共 物品既可以由私人部门通过市场提供，也可由政府部门直接提供，或是由政府部门给予补助 的方法通过市场提供。城市中的供水、供热、供气等属于技术排他性的公共物品，谁为之付 费，谁就能享用由此带来的效用。公共交通、高速公路及某些收费桥梁既具有技术排他的特 点，又具有拥挤特点，通过收费可以使未分担成本的人不享用这种公共服务，同时消费上具 有一定的竞争性，消费者的人数超过拥挤点后，会产生收益减少的情况。这类公共物品的特 性为以收费弥补成本来实现经营的方式提供了可行性和必要性。传统上这类公共物品在我国 由政府生产、政府提供，在一些西方发达国家则可能由私人生产、私人提供，而且效率很高。 根据提供这类公共物品事业的产业性质，我国也可以而且也有必要借鉴西方的经验，以民营 化的方式进行经营。 ( 二) 我国公用事业民营化改革的必要性与可能性 1 我国公用事业民营化的必要性 公用事业是各地城市实现快速发展的重要保障，它在城市规划和城市建设中具有极强的 先导性，在城市居民的生活中具有很强的服务性，在城市形象的塑造中具有很强的窗口性， 在城市文化的构建中具有不可替代的基础性，其职能与绩效水平直接影响到一座城市的方方 面面，可以说，高水平的城市建设离不开高水平的城市公用事业规划，现代化的城市也离不 开现代化的城市公用事业。然而，近年来随着我国城市化进程的不断加快，以及市场经济的 快速发展，在城市公用事业建设方面所需要的资金越来越庞大，再加上城市的社会服务需求 也日显多样化、市场化和社会化，一方面，由政府统筹这一单一的城市服务体系己无法满足 时代发展的要求，在服务理念、经营体制、运作方法上都面临着极大的困境；另一方面，也 是更为迫切的问题是政府部门在建设公用事业的资金投入上日益艰难。因此，以构建和谐城 市、拓展城市公共服务领域为目标，进行市政公用事业重新定位，在实行小政府管理模式的 基础上，引入市场机制，稳步实现部分市政公用事业科学改制，已经成为政府部门重要职能 之一，也是迫切的选择之一。 内蒙古大学公共管理硕上( mp ：a ) 学位论文 2 我国公用事业民营化的可能性 从目前来看，城市公用事业的民营化是解决财政投入不足、提高公共服务效率、改善人 民生活水平的有效选择之一，发达国家丰富的理论与实践已经给我们提供了很好的参考与借 鉴。伴随着我国城市化进程的加快，以及公众对基本公共服务需求的不断扩张，政府这方面 面临着越来越大压力。为了解决原有计划经济体制所造成的公用事业供需矛盾、缓减财政压 力，改变国有动作模式下公用事业的低效率状况，我们也必须要进行公用事业民营化改革的 尝试。现有的条件也提供了这种可能性，主要表现在： 第一，丰富的理论基础与实践参考。经济学中的公共物品与准公共物品理论帮助我们对 公用事业所涉及的公共产品或服务的性质有了清楚的认识，有效竞争理论的提出又帮助我们 理解了公用事业民营化的可行性，激励性规制理论在很大程度上解决了公用事业民营化以后 政府的监管问题，公众参与理论则补充了政府在公用事业监管方面的不足之外。作为理论的 应用，发达国家大量的实践经验也告诉我们公用事业民营化改革的可行性，而且我国部分地 区或城市的成功实践也提升了我们进行公用事业民营化改革的信心。 第二，日益完善的法律支撑。国家建设部在2 0 0 2 年1 2 月制定了关于加快市政公用事 业市场化进程的意见，2 0 0 4 年2 月颁布了市政公用事业特许经营管理办法。2 0 0 5 年2 月 2 4 日国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见( “非公3 6 条 ) 进一步鼓励非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。2 0 0 5 年9 月颁布 了关于加强市政公用事业管制的意见。这些重要的法律制度突破性的解决了民间资本参与 公用事业的合法性问题，有力地推动了我国市政公用事业的市场化改革。 第三，民间资本实力的不断提升奠定了公用事业民营化的深厚基础。近年来，随着我国 私营经济的快速发展，民间资本积累状况有了极大改善。如温州等南方沿海地区因属于改革 开放的领跑者，依靠便利的地理条件与政策优惠较早地实现了富裕，积累了充足的资金，山 西、内蒙古等部分地区也出现了大量因丰富的资源迅速积累起来的财富，投资需求比较强烈， 把这些资金吸引到公用事业领域，一方面可以有效解决财政资金的不足问题，另一方面也可 以达到引导民间剩余资本正确投资、合理调整投资结构的宏观调节目的。 第四，公用事业稳定的市场提供了稳定盈利的可能性。对于私人资本而言，追求利润、 规避风险是它内在的特性。正发前文所述，公用事业涉及的是公众日常生活中必不可少的条 件，再加上本身所具有自然垄断性，决定了只能由少数主体来占据这一广大的市场，在管理 方式科学、技术水平成熟、成本控制有效的前提下，基本不需要像一般的私人企业那样在市 场的开拓方面投入大量的资金，因此，在市场稳定的基础上也意味着利润的稳定，这是对私 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 人资本的重要吸引力之一。 ( 三) 我国公用事业民营化的实践情况 1 赤峰市新城区水污染事件简介 2 0 0 9 年7 月2 3 日1 6 时至2 4 日8 时，赤峰市克什克腾旗大部、林西县西部、翁牛特旗 西南部、松山区、元宝山区、红山区、宁城东南部普降大雨，其中赤峰市区2 4 小时雨量达 8 3 9 毫米，是近4 0 年来当地单站的第二大极值。大量雨污水淹没了新城区九龙供水公司九号 水源井，造成了饮用水的严重污染，致使大量居民患病。截至8 月1 日1 7 时，赤峰市新城区 自来水受污染事件已致4 3 0 7 人门诊就医。现有9 1 人住院治疗，已累计治愈出院4 7 人。此外， 正在门诊治疗的有1 2 9 0 人，累计治愈2 8 7 9 人。此次污染事件发生后，虽然作为供水企业的 九龙公司及政府相关部门做了出积极的应对措施，但也引发了当地居民乃至全国范围内的质 疑与讨论。 2 对赤峰市水污染事件的简要分析 此次水污染事件尽管是作为一个地区性的偶然事件，但实际上也是我国公用事业民营化 改革的一个缩影，又带有一定的必然性，它一方面表明了我国公用事业民营化的必要性，另 一方面也说明了这一改革过程中可能会遇到的问题。在此次事件中，人们发出的疑问主要有： 饮用水供应这样的职能能不能由私营企业承担? 来九龙公司是否具有相关资质? 9 号水源井 离污水泵站太近，这样的选址在规划上是否存在问题? 2 4 日事件发生后，为什么三天后才有 正式的通知? 信息通报机制是否严重滞后? 九龙供水公司是如何保证用水安全的? 政府相关 部门又是如何进行监管的? 如何对相关责任人进行追究问责? 对于这些问题进行概括以后我们可以发现，它基本上就是围绕着这样几个核心：公用事 业民营化的必要性与可能性，公用事业民营化改革后政府监管责任的有效承担，公用事业民 营化之后公益性的保证，公用带来民营化改革过程中私人利益与公共利益的有效平衡。而这 些问题，都是我国公用事业民营化改革过程中需要面对的重要问题。在下文的论述中，笔者 将结合这一事件，对这些问题进行详细的分析。 3 我国公用事业民营化的具体措施 对于公用事业民营化的改革模式，在实践中有多种选择，借鉴国外的经验，结合我国的 国情，我国在实践中常采取的措施主要有