（行政管理专业论文）沟通互动与政府治理优化.pdf

沟通互动j 政府治理优化 摘要 政府治理是一个不断探索与创新的复杂过程，随着时代的变迁，政府治理的 理念、方式、手段、工具等也处于不断的变革之中。面对全球化、信息化进程的 加快，公共行政环境复杂性、多样性、动态性的不断加剧以及公民社会的日益壮 大，建立在科层官僚制基础上的传统政府治理模式同益显现出濒临危机的征兆。 而今，政府改革已逐步成为全球范围内的潮流和共识，人们越来越多地倾向于试 图通过改革来达到政府治理优化的目标。 公共治理理论认为，公共治理模式是优化政府治理的一剂良方和通向“善治” 的必由之路。公共治理模式就是在“政府一市场公民社会”的多元网络中更好 地实现公共利益最大化的目标，是多元主体参与治理的沟通互动过程，即良性的 沟通互动过程。它区别于传统政府治理模式下单主体、单向度的沟通互动，而 是多元主体参与的、多向度、互为主体的沟通互动。本文通过对沟通互动与公共 治理模式的关联以及良性沟通互动内在架构和外在表征的分析，认为良性的沟通 互动是公共治理模式顺利运作的基础。同时，它作为传统政府治理模式向公共治 理模式转换过程中的动力机制，发挥着举足轻重的重要作用。从策略性的角度看， 它推动着传统政府治理模式向公共治理模式的转变。从务实性的角度看，它有益 于增进政府治理过程中政府信息的对称性、有益于推进公共政策的民主化、提高 公共物品供给的效率、提高政府的合法性、维护政治系统的稳定性。由此可见， 良性沟通互动的实现，就必然成为推动政府治理优化进程中重要的突破口。 由于政治系统的特殊性，决定着良性沟通互动的实现与政府治理优化的推进 也必然是一个复杂的、充满艰辛的过程。它要求对政府的角色与功能重新定位， 要求对市场治理主体加强利用与引导，要求对公民社会治理主体加快培育，以期 建立起良性沟通互动的网络，全面推进政府治理优化的进程，为政府治理优化最 终走向“善治”奠定基础。 关键词：传统政府治理模式；公共治理模式；良性沟通互动；政府治理优化； 善治 东南人学硕t 学位论文 a b s t r a c t g o v e n l i n g 锄n g e r n e l l t si sac o n t i n u a le x p l o r i n g 锄di t u l o v a t i v ep r o c e s s w i t l l 忙c h a i l g 鼯o ft h e 廿m e s ，t l l o s e0 1 dv i e w s ，t l l em o d 船，t 1 1 em e a n sa n dm ei m p l e l l l e m s o fg o v 黝e i l ta r r a i l g 锄e n t sa r ea l s oc h a l l 舀n g f a c i n gt ot l l er a p i dd e v e l o p m e l l to f g i o b a l i z a t i o n 锄di n f o n i l a t i o i l i z a t i o n ；t l l em o r e 锄dm o r ec o m p l e x ，m u l t i p l e 锄d d y n 锄i ca d l l l i l l i s 仃a t i v ee n “m i l n l e n t ；t l l em o 锄dm o r ep o w 盯d t i z s o c i e 吼t l l e 删i t i o n a lm o d e lo fg o v e n l i n ga 册n g e t l l e l l t sh 越b 啪c o n 舶n t e dw i m m a i l ys 舐o u s c f i s i s t h er e f o 肋so fg o v e 力m e i l ta r r 卸g 锄e i l t sh a v eb e c o m et h ec u n 伽tt i d ea 1 1 d m u t i l a lr c c o g l l i t i o no nt h ew o 订d w i d es c a l e ， t h et l l r yo f p u b l i cg o v c r i l 卸c eh o l d so nt h a tt h em o d do f p u b l i cg o v 锄a i l c ei s m eb 鹤tw a yt oi m p m v eo nt h eg o v e n l i n ga r r 柚g e m 髓t s 1 1 1 et 1 1 e o r ya l s 0h o l d so nt l l a t t l l em o d e lo fp u b l i cg o v e m a l l c ei sm eo n l yw a yt ot i l e “g o o dg o v c l 锄c e ，1 1 l i sw a y j 璐t 丽e st oe g t a b l i s ht h et r m l t i d i m e n s i o n a lb o d i 龉i i l c l u d i n g 也eo t g a m z a t i o 璐o r p e o p l eo f p u b l i cs e c t o r m a r k e ta n dc i t i z e l ls o c i e t yt or c a l i z et h eg o a lo f p u b l i ci n t e r 鹤t 蛐e s t t h j sw a yi sj u s tap r o c c s so fm u l t i l a t a c 0 栅u 1 1 i c a t i o na n di n t e r a 甜o n b 咖唧m u l t i d i m e l l s i o n a lb o d i c s t h e s eb o d i 髂a r eb ye a c ho t h e r m a i nb o d y 1 1 l i s 1 ( i n do f m u l t i l a t e r a lc o m m i l l l i c a t i o na n di n t e r a c t i o ni sd i 仃b r e n tf b mt l l ek i n do f s i n m e 二b o d y ，u n i t a 妒d e f e c ，g o v 豇m n e n t c o n t m l l e dc o m m u n i c a t i o na n di n t e m c t i o nf 吣mu p t 0d o w ni nt l l e 仃a d i t i o n a lm o d e lo fg o v “n g a r r a j l g e l l l e n t s t h e r e f o r e ，m i sl 【i n do f b e n i 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鼯t h a tm er e a l i z a t i o no f b i 印c o n l i n 删c a t i o na i l di n t e r a c t i o ni sa l s ov e r yc o m p l e xa 1 1 dd i f f i c u l t ya sar e s u l t ， w en e e dt oc r e a t et 1 1 ec o n d i t i o n st om a l ( e 踟r em a tt h e 如n c t i o no fb e i l i g n c o 蚴u n i c a t i o n 卸di i l t e r a c t i o nc a i lp l a yi t sr e a le 毹c t f o re x 锄p l e w en e e dt ol o c a t e t h er o l ea 1 1 d 劬c t i o no fg o v e m m e l l ta g a i n w en e e dt oa t t a c l li 1 1 1 p o r t a i l c et ot l l em l e i i 沟通互动与政府治理优化 锄d 矗m c t i o no fm a r k e t w ea j s 0n e e dt oe i l c o u r a g ea 1 1 dc u l t i v a t et l l ep o w 盯o fd t i z e n s o c i e 哆s ot l l 矾t l l en e 嘶o r ko ft l l e c a l l c dn e wg o v e n l 粕c eo rm en e 咐o r i ( o f b “粤lc o m m u l l i c a t i o na 1 1 di m e r a c t i o nc 锄b e 饥m a d eu p 肌dt l l eg o o dg o v 锄猢 c 锄b e e nr c a l i z e d k e yw o r d s ：t h et r a d i t i o n a im o d e lo fg o v e r i i l ga 1 1 r 柚g e m e n 缸；t h em o d e lo f p u b u cg o v e r a n c e ； b e n j g nc o m m u n i c a t i o a n di n t e r a c t i o n ； i m p r o v i n g o n g o v e 皿i ga r r a g e m e t s ；g o o dg o v e 皿a 眦e i i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：- 二兹尊日 期：主邑z 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论 文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包 括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：錾怔导师签名：j 亟垫l 日 期：；彰5 绪论 绪论 治理是一个不断探索着的永恒话题，但是每个时代囡社会面临的挑战不同而有必要相应 地创造不同的实施治理的方式。传统社会中，政府始终扮演着与社会相分离的角色，政府 凭借其掌握着强大的治理资源、庞大的官僚组织体系和技术优势，成为控制公共事务领域的 唯一治理主体和唯一合法权威，对社会进行白上而下的统治、控制。自二战以来，建立在科 层官僚制基础上的传统的政府治理方式曾使资本主义社会一度繁荣。然而，随着2 0 世纪七 八十年代西方各国政府普遍面l 临的巨大财政危机、合法性危机、管理危机，及全球化、信息 化、知识化时代的带来，这些都极大地促使各国加快政府治理变革的步伐，以适应变动着的 公共行政环境和新的治理需求，实现政府治理优化。 一、相关文献综述 2 0 世纪九十年代以来，在政府治理改革与创新方面，随着“公共治理理论”的提出， 它作为一种展能体现后工业时代特征的管理理论，越来越受到学者和政要们的广泛关注。从 实践的层面来看，越来越多的国家政府或国际社会组织开始运用这套理论，以指导政府治理 的改革，以期通过改革形成新型的政府治理模式公共治理模式，促使政府治理优化的实 现。比如经济合作与发展组织、联合国开发署、世界银行在非洲大陆、拉美地区和东亚国家 实施的“良好治理”计划、英国的。改善政府管理：下一步行动”计划、欧盟推行的“新治 理”等等。实践证明，这些改革都取得了一定的成果。从理论层面来看，国内外许多学者都 从不同的角度和不同的侧重点对公共治理理论的理论价值及其在促进政府治理优化方面的 指导意义，加以研究阐释。在国外学术界其代表人物有罗泽瑙( j 哏0 s e m u ) 、罗茨( r 啪o d e s ) 、 皮埃尔咔蓝默( p i e c a l e ) 、休伊特( c 埘e 埘t o 、奥斯本( do s b o m e ) 、杰索普( b j s s o p ) 、 萨拉蒙( l s a l a m o n ) 、凯特( d k e n l e ) 、皮特斯( b p c t e b ) 、斯托克( g s i o k e r ) 等等。国内 研究公共治理理论的学者有俞可平、毛寿龙、张康之、张成福等等。公共治理理论本身还正 处在一个不断成熟、不断完善的阶段，对该理论的探讨纷繁复杂，该理论在很多领域内都广 泛地被应用。以公共治理理论为理论依托，来探索传统政府治理模式的变革以及政府治理优 化的研究资料中，国内外学者的研究主要集中于以下几个方面： 第一，重点阐释公共治理理论所提倡的“新的治理”概念本身的内涵和特征，为传统政 府治理模式的变革提供理论基础。比如弗朗索瓦一格扎维尔梅里安从福利国家面l 临的管理 性危机出发，阐释了“新的治理”过程并探讨了福利国家应采取的新的治理方式。o 让一皮 埃尔戈丹从公共治理理论兴起的背景出发，重点分析了新的治理方式公共治理模式的 。皮埃尔卡蓝驮治理：老问题一新符案 e b 0 l 译者：陈力川 h t t p ：- w g o v e r n a n c e c n g o v eh i 卸c e c e s h i 1 2 2 6 b r 删a r t i c l e p h p z j d = 1 7 2 。具体参见弗朗索瓦一格扎维尔梅里安治理问题1 j 现代福利围家 j 国际社会科学1 9 9 8 ( 3 ) ：5 9 6 8 东南大学硕1 ：学位论文 一些基本特征及其经验性基础公私部门之间越来越多的互动活动。o 第二从描述性的角度出发，试图勾勒出新型的政府治理模式的结构，并突出强调多元 主体参与及多元治理主体间的互动合作在新型的政府治理过程中的重要性。斯托克指出：“政 府把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿团体，后者正在 承担越来越多的原先由国家承担的责任，从而形成新的政府治理的范式框架。”o 新型的公 共治理框架应该是在“政府一市场一公民社会”的多元网络中更好地行使公共权威的互动合 作过程。o 第三，从政府与公民社会的沟通互动、政府与第三部门的沟通互动、政府与私营部门的 沟通互动的角度来探索如何提高政府治理能力和治理效益的途径和机制。比如施罗德、吉 登斯在谈及公民社会与国家的互动关系时指出：“当前政治的一个重要课题是政府治理的艺 术：如何使政府更有效率，行动更加迅速，更加民主化。要做到这一点，我们必须使政府与 主动的公民社会保持平衡。”。尼古拉斯亨利在其文章中分析了美国治理变革的重要途径 在于第三部门的兴起，即第三部门组织广泛地参与到政府治理过程中去，扩大其与政府主体、 私营部门的互动合作。o 我国学者李珍刚从我国政府与非营利组织的互动关系出发，来说明 非政府组织参与政府治理的重要性及其功能强调了我国政府应加快公民社会与第三部门的 培育。o 第四，侧重于分析如何在社区范嗣内、地方政府层次，如何在全球参与治理的环保等各 类项目中，建构起新的治理模式，来代替原来的传统的政府治理模式，以提高政府治理的适 应力，保证治理的有效性。 综上所述。公共治理理论所提倡的新型的政府治理模式，作为指导公共行政改革的一种 新的理念和改革模式，它既是对已有的政府改革的各种理论和实践的反思，又是对现实及其 变迁走向的洞见。它以经济全球化所引致的社会、政治、经济和文化变迁为背景，以各国的 改革实践为经验源泉，以对已有的各种改革理论的反思和对未来的理论洞见为指导，构建了 更具效能和同应性、更能适应变革了的公共行政环境的新型政府治理模式。目前国内外的很 多文献资料都看到建立在多元治理主体间沟通互动基础之上的公共治理模式对丁| 政府治理 模式的变革，对于政府治理的优化进程起着不可替代的作用。政府治理优化的实现，不再是 仅仅依靠通过政府自身内部系统的改革优化来寻求政府治理优化的出路，而是强调政府、市 场与公民社会。都处于非常重要的地位，只有在政府、市场与公民社会之间建立一个有效沟 。参见让皮埃尔戈丹现代的治理，昨天和今天明国际社会科学，1 9 9 9 ( 1 ) ：4 9 5 8 o 参见格鹗斯托克作为理论的治理：五个论点 j 国际社会科学杂志，1 9 9 9 ( 2 ) ：2 1 2 3 o 参见韩忠明公共治理行动体系的责任结构分析 j 重庆 p 会科学，2 0 0 6 ( 2 ) ：】0 7 】1 3 o 参见施罗德、吉臀斯谈公民社会j 田家的且动关系 j 国外理论动态2 0 0 0 ( 1 1 ) ：2 0 - 2 2 o 参见簟町用主编，公共治理j 制度创新【c 1 中固人民人学m 版社，2 0 0 4 ：2 3 5 2 加 。参见车珍刚当代中国政府与非竹利组织的互动关系【m 】北京：中围十 会科学版社，2 0 0 4 o 关于公民 会( c i v i lso c i d y ) ，各国学者提r 许多小卅的定义本文中主要参照俞町、f 的定义把公 民社会当作足国家或政府之外的所卡r 民问 l l 织或民间关系的总和，j e 鲺l 成要素是并种1 r 国家或1 f 政府所属 的公民纽织，包括非政府组织、公民的忠撼性社团、协会、社区组织、利益团体和公民白发纽织起来的运 动等第三部门构成r 公民社会的主体所以有时公民社会又被称为介于政府与市场之间的“第三部门”。 2 绪论 通互动网络，使三者的优越性都得到充分发挥，从而逐步形成政府、市场与公民社会三足鼎 立的局面，才能高效增进并合理分配社会公共利益进而更好地推进政府治理优化的进程。 但是，很多文献资料都是单独从公民社会与政府、私营部门组织与政府关系调整的角度 来阐述两者之间沟通互动合作的重要性，或者从提高公共物品供给效率以及提高公共政策制 定质量的角度来分析沟通互动的功能与作用。却并没有从经验性的分析中抽离出公共治理模 式得以产生作用的基础和重要机制良性沟通互动关系与机制。公共治理模式下的良性沟 通互动关系和机制的实现才是现今时代背景下，实现政府治理优化的有益探索。这也正是笔 者写作的出发点和文章的主旨所在。 二、文章的写作思路与可能的创新 文章正文部分为三章第一章主要阐述了传统的政府治理模式向公共治理模式的变革， 对于政府治理优化的意义。在这一章里阐释了传统的政府治理模式以及以公共治理理论为基 础的公共治理模式的内涵特征，并对政府治理优化进行了界定，指出只有通过构建良性沟通 互动关系与机制才能形成新的政府治理模式公共治理模式，从而来促进政府治理优化。 第二章主要分别从策略性的角度与务实性的角度叙述了沟通互动在政府治理优化进程 中的功能与作用。从沟通互动的内涵以及沟通互动的型态与政府治理模式的演变之间的内在 关联的角度进行分析，表明良性沟通互动关系与机制是公共治理模式建构的基础机制，也是 促进传统的政府治理模式向新型的政府治理模式转变的动力机制。另外，从增强政府信息的 对称性、推进公共政策的民主化、提高公共物品供给的效率、提高政府的合法性、维护政治 系统的稳定性等方面具体论述了良性沟通互动对推进政府治理优化的功能与作_ 【l l 。 第三章主要试图探讨良性沟通互动的实现与政府治理优化的推进。在这一章里分别阐述 了实现良性沟通互动的基础多元治理主体( 政府土体、市场治理主体、公民社会治理主 体) 的培养发展及角色功能的重新定位；治理主体多元化和权力多元化促使沟通互动网络结 构的实现，进而推进政府治理优化：在文章的最后论述并强调了良性沟通互动的实现是政府 治理模式变革的关键也是政府治理优化最终走向“善治”的内在要求。 总之，笔者试图尝试从政府一市场一公民社会之间沟通互动的角度，来对政府治理优化 的实现作一次有益的探索以期能对我国现阶段政府治理模式的改革创新与政府治理优化的 推进提供一些可行的借鉴。 具体参见俞可平增量民主与善治 c 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 1 8 7 1 8 8 东南人学硕 ：学位论文 第一章政府治理模式变革与政府治理优化 第一节传统政府治理模式及其面临的危机 一、传统政府治理模式 一般而言，政府治理的目标，即为了实现公共利益同时维护好社会秩序，而在不同历史 阶段的政府治理的过程中，政府会采取不同的治理模式，在这里，所谓政府治理模式，是指 政府治理理念、治理结构和具体的治理方式的总称，它们都处于动态的发展过程中。 从宏观上划分政府治理模式变迁大体上可分为两大类型，即传统的政府治理模式和新 型的政府治理模式。传统的政府治理模式一般被人们看作是，建立在科层官僚制基础上的一 种与西方工业社会的公共事务管理相适应的实践模式，加拿大学者纳德萨维称之为“工业 社会的政府组织模式”，是“2 0 世纪的行政技术”。这种政府治理模式主要有如下五个基本特 征： 第一，政府组织结构及其运作方式是根据韦伯的官僚制原则建立起来的。它具有以下几 个特征：官僚组织系统对外界的封闭性；层级控制和自上而下的命令指挥链；专业化分工和 部门的林立；统一的规则、标准化的程序；自上而下的控制。对环境的封闭性是其最显著的 特征。这种集权式的、功能导向的、控制导向的、割裂式的组织形态和体制已经不能适应快 速变化的环境。 第二，政府机构是公共管理的唯一主体。传统的政府治理模式始终强调：政府组织是行 使国家事务管理与社会事务管理的唯一权力中心。政府被认为是具有全知全能、完全理性的 实体。也就是说，即使面对着高度不确定的外部环境和变化多样的需求偏好状况，政府组织 也依然能够控制完全的信息，即能够掌握各问题的性质，知晓问题发生的原因，能够明了公 民的各种偏好选择，能够提出决策的各种备选方案，能够预测到所有备选方案实施后可能产 生的所有后果，并从中抉择出展优的决策方案。这就等于假定了政府在任何情况f 都具有无 往而不胜的能力。所以，传统的政府治理模式下，政府组织代表公民的意忐和利益米行使社 会管理权，权威地分配各种社会资源由此确立了政府在国家利社会事务管理中作为唯一权 力中心的地位。 第三，在政府管理方式上，传统的政府治理模式主要以法律法规的控制等手段为主，有 时甚至是军事性强制手段，以实现对社会的强力控制，即主要依靠统治、管制i ：具的运用。 与此相对应，权力运行方向总是自上而下。它运用政府的政治权威对社会公共事务实行单 一向度的管理。 第四，传统的政府治理模式，政府追求高绩教的实现主要依赖丁政府自身的改造通过 4 第一章政府治理模式变革与政府治理优化 “政府再造”来实现政府治理效率的提高，即要求政府实现法度严明、官员清廉、行政高效、 服务优质。而这种政府治理理念产生的背景源于传统社会的等级结构，传统社会“金字塔” 式的统治结构，使得政府与社会相互脱离，而到了现代社会，政府与社会长期以来仍旧处于 相互分离的状态，因此，政府的改造无法与社会产生有效的沟通。 第五，传统的政府治理模式，政府由于缺乏有效的监督，从而陷入了一种不断扩张的怪 圈之中。传统社会中，政府的权威主要以强制力为后盾，政府掌控着各种有效资源，并以国 家的名义组织各种公共物品与公共服务的提供和生产，从而成为全社会公共资源的唯一提供 者。由此产生的后果必然是，政府将不断地扩大其在经济、政治、文化和社会领域的管理职 能。行政管理权集中，政府各级组织尤其是上层组织承担了越来越多的决策、管理与服务 的责任。政府自身的规模势必不断地扩张，公务员数量迅速增加，财政支出日益庞大。 另外，中国台湾的李宗勋教授指出：“传统的政府治理模式，其基本的立足点是外在的 控制，即政府独立于社会之外，对社会进行各种各样的控制，主要是通过自上而下的单纯控 制，即政府由上而下独立对非多元且无复杂网络关系之社会进行控制，政府在传统治理模式 中多处于一个统治者、控制者的角色和位置。”o 不可否认，建立在官僚制基础上的传统政 府治理模式，曾在公共事务管理中发挥过重要的积极作用。例如，由新政开启的“政府全面 干预”的传统的政府治理模式，在过去的七十多年里，促进了经济的稳定发展，救治了各种 社会病症，重建并维持着政府的正当性。但是随着两方国家由工业化社会向后工业社会及 信息社会的转变这种模式越来越不适应改变了的公共行政环境和社会现实，它的基本原则 受到了严峻的挑战。奥斯本和盖布勒在那本风靡西方世界的改革政府一书中对传统官僚 体制进行了英一美一澳式的批判：“我们论点很简单，在工业化时代发展起来的政府形式， 亦即迟缓的、集权的官僚制度，关注规则和规范，等级制的命令系统，这一切再也行不通了。 它们在当时运作得很成功，但渐渐地它们离我们远去，它们变得膨胀、浪费、低效。当世界 开始改变的时候，它们却未能随着世界而改变。2 0 世纪3 0 年代和4 0 年代设计的等级制和中央 集权的官僚体制在当今这个飞速变化、信息丰富、知识膨胀的社会和9 0 年代的经济里面再也 无法很好地运作了。”o 二、传统政府治理模式面临的危机 传统的科层官僚行政基础上的政府治理模式在当代面l 临的危机，即传统的政府治理理 念、手段和方式在当代所面临的危机。具体来说。主要表现在以f 几个方面： 第一，政府作为公共行政的唯一合法权威，在提供公共物品与服务方面的低效其至失效。 一方面，由于“金字塔式”的科层官僚制的运作依赖丁：组织与雇员之间的长期雇佣合同，而 。李宗勋知识经济时代的新治理模式欧陆新治理观点【j o l 】，h t t p ：n p f o r gt - 2 0 0 1 5 1 8 。【美】蛾维舆斯奉，特德盖布勒改革政府企业家精神如何改革着公营部r 】【m 】周敦仁等译上 海：上海译文出版社，1 9 9 6 1 7 5 东南人学硕t 学位论文 官僚机构又可以通过国家预算吸取财政资源，因此它免除了所有其他组织所承受的市场压 力。由于缺乏竞争，官僚制在成本上是低效率的也就是说它的单位成本总是比必需的单位 成本高。根据莱宾斯坦的看法，官僚制的低效率主要源于竞争压力的缺乏。公共物品和服务 的生产和提供是政府行政组织的主要职责所在，但由于长期以来缺乏必要的竞争压力，这就 常常容易导致公共物品和服务的提供上的低效率、低质量。另一方面，由于传统政府治理模 式下，政府官僚子系统与社会其他系统的分离政府的角色是统治者的角色，对社会经济实 行自上而下的统治，缺乏与社会其他系统内组织与公民个人的有效沟通互动，导致官僚制行 政系统缺乏外部社会力量对其实质性的监督，官僚组织和行政官僚自身追求利益的倾向就更 容易得到满足，导致公共利益的受损或不能实现，从而使公共物品和服务的提供上，产生低 效或无效的现象日益增多。另外，社会的日益多元化必然伴随着需求的多元化，虽然政府官 僚行政系统本身有不断扩张的倾向，以应对越来越庞大而繁重的行政事务，但传统政府治理 模式下单靠政府掌握的资源和力量来解决公共物品和服务的生产和供给，仍然无法满足公众 对公共物品和服务日益多元化的需求，反而使官僚行政系统面l 临日益繁重的财政压力。 第二，科层官僚系统的封闭性和等级性，导致决策方式与信息结构的背离。传统官僚制 基础上的统治模式强调组织原则和垄断信息等方法，致使外人不容易了解有关信息，这样导 致科层制通过保有特有信息来源的秘密性来提高监督性。“公务秘密”概念是科层制的特有 创造，没有比科层制更热衷于此的了。o 官僚制的稳定性事实上与它所依存的信息的广泛性 和扩散性是不相容的。因此，垄断信息就变成根深蒂闱的官僚制度的价值。如果说市场制度 反对内部交易和利用信息的不对称性，那么相比之下，官僚制度则努力防止有价值交易信息 的泄露，市场机制要求信息分享，官僚制则要求信息囤积。o 在信息革命以前，职位的权威 还能凭借以上做法得以维持，但信息革命最终打破了这种均衡信息技术的发展和应用。一方 面，它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府、组织及公民个人之间的相对距离 密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。但另一 方面，信息技术也增强了公民在信息和知识方面的占有量，从而削弱了职位权力的基础，对 垂直型的单向度的权力运作方式提出了挑战，公民要求更多地参与管理，这是导致官僚制危 机和政府治理模式变革的信息基础。 第三，政府普遍面临的合法性危机。在很长一段历史时期内，政府依靠官僚制组织的技 术优越性面对较为稳定、变动性不大的行政环境和公民利益需求相对较一致的情况，政府 依靠其高效的运作和经济社会的快速发展来赢得它的合法性地位，赢得公众对其统治行政模 式的认可。“官僚组织之得以有所进展的决定性因素永远是其( 较之其他形式的组织) 纯粹 技术上的优越性精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一，严格服从、防止摩 擦以及物资与人员费埔的节省，所有这些在严格的官僚制行政( 尤其是一元式支配的情况) 。【荚】彼得布劳马歇尔梅耶现代社会中的科层制【m 】卜海：学林出版社2 0 0 1 3 5 。【英】马克斯h 布砘索信息空间：认识纽织、制度和义化的一种框架【m 】上海：上海译文出版社 2 0 0 0 3 5 4 6 第一章政府治理模式变革j 政府治理优化 里达到最理想状态。”。随着社会结构的变迁，信息社会、民主化时代的到来，封闭的官僚制 治理，逐渐失去了其原有的优越性，政府反而显得反应迟钝、机构臃肿、回应性差、缺乏与 公众组织的有效沟通互动、低效率，传统政府治理模式的合法性基础日渐势微。 三、传统政府治理模式面临危机的原因探析 造成传统政府治理模式面临危机的原因是多方面的，笔者认为： 第一，自身机构方面的缺陷。马克思曾经深刻指出：“官僚机构的普遍精神是秘密，是 奥秘，保守这些奥秘在官僚界内部是靠等级制组织，对于外界则箍那种闭关自守的公会性质， 因此，公开国家的精神及国家的意图，对于官僚机构系统就等于出卖它的秘密。”o 自我运 转的封闭或半封闭的行政系统使得组织难以面对复杂多变的社会。行政组织在运作中允许的 只是一套有序的输入一输出模式：自下而上、层层有序地将外界的信息传输至决策中枢，然 后自上而下再做出相应的输出结果。若在变动的环境下，以往有序的输入一输出模式显然难 以面对强大的外界压力，造成组织体系功能失调。采取不加以调整的对策终究会让组织被日 渐扩大的输入要求和日渐相对萎缩的输出结果而导致体系的崩溃，“即使正规的官僚制组织 运作良好，它在滞胀时期也会出现这种趋势，而根本就很难应付环境的改变，当环境持续发 生变化时，固定的工作程序和有规律的工作模式将无法运作”。彦 第二，全球化及信息化进程加快。全球化是影响当今社会发展的重要现象。对丁= 全球化 的理论研究也较多，但是，全球化究竟是什么，学术界还没有一个统一的说法。综合现有观 点，可以得出这样的基本共识：所谓全球化，指的是在交通和通讯技术的促进下，全球经济、 文化、政治等方面出现的相互联系、相互依赖、彼此交融、彼此同化，并最终出现一体化的 过程和现象。全球化内涵丰富，涉及经济、政治、文化等诸多方面，在全球化的诸内容中， 经济全球化尤其重要，对于全球的公共行政改革起着重要的影响作用。全球化的持续升温给 政府治理带来了一系列的机会和挑战，经济合作与发展组织( o e c d ) 在全球化与政府所 面临的挑战与机会一文中指出，全球化给政府治理带来的影响有：( 1 ) 一定程度上削弱了 国家的主权；( 2 ) 政府的结构和制度变革存在必要性；( 3 ) 政策协调的必要性；( 4 ) 对政府 民主发展产生影响。总之，全球化带来的“国家的重构、公共治理多边化和管理私营化”， 逐渐废弃了以互相排斥的个别经济利益为基础的世界旧秩序，萌发了一个以互相依赖的共同 经济利益为基础的世界新秩序，冲击着每一个国家，带给每一个国家新的机会，新的挑战， 新的权利，新的责任。 信息革命影响着世界，从政i f i 角度来看，随着现代信息和通讯技术的快速发展，行政生 态环境的变迁的另一个突出表现即信息化社会的到来。信息化社会的剑来，给传统政府治理 模式造成了强人的冲击，一方面它突破了官僚制政府机构对信息的垄断权。过去一是由于 。【德】韦伯韦们作品集i i i ：支配社会学 m 】简惠戈译广两：广两师范大学 j 版社，2 0 0 4 3 6 7 。【德】马克思，思格斯马克思恩格斯争集( 第l 卷) 【c 】北京：人民m 版社，1 9 7 2 3 0 2 。【澳】欧文e 休斯公共管理导论( 第二版) 【m 】北京：中国人民人学小版社，2 0 0 1 5 l 7 东南大学硕j 二学位论文 信息技术和通讯手段的落后，二是由于官僚制组织机构的封闭性特质，这两点就决定了政府 必须依靠它所掌握的大量信息来制定政策推行政策，利用它的强制性和强大的权威尽量封 闭本系统内的信息对外传播，从而最终形成了政府在有关公共事务处理方面的信息掌握量远 远大于其它社会组织的局面。但是，近几年来的情况却发生了很大的改变，互联网技术的推 广，使得人们在日常生活中很容易搜索到自己需要的信息其它社会组织也变得更为容易地 接触到大量的公共信息。再加上全球范围内民主化进程加快所带来的压力，政府不得不放弃 它对信息的绝对垄断权，从而在很大程度上，迫使政府改变建立在这种信息垄断权上的治理 方式和手段，采取更为有效、更适合时代发展的治理模式。另一方面信息化社会的到来，它 有利于民主文化的快速传播和世界范围内公共行政民主范式的传播和推广，从而有利于培养 公民的自主参与意识，提高公民社会组织解决问题的能力。最后现代信息和通讯技术的快 速发展给传统政府治理模式的变革，提供了一个新的平台，政府可以通过电子化政府建设 加强与市场私营部门、第三部门组织、公民个体等的交流互动，有利于形成多元主体参与的 治理网络体系，共同合作治理，弥补政府在某些领域内的治理能力的下降，提高政府公共政 策的公共性，减少决策失效等。 第三，公民社会与第三部门的崛起。出现于十九世纪与二十世纪之交，盛行于二十世纪 中叶的形形色色的“国家主义”思潮在现实世界中表现为国家以不同的形式、从不同的向 度对市民社会的渗透或侵吞。为了对此种猖獗的“国家主义”做出同应，人们开始诉诸公 民社会( 或称之为市民社会) 理念，试图对政府与社会间极度的紧张关系做出检讨、批判和 调整，以求透过对公民社会的重塑和捍卫来重构政府与社会间应有的良性关系。随着社会结 构的分化和公民社会、第三部门的发展，“国家主义”的传统政府统治模式在理论上和实践 中都受到了公民社会理论的挑战和影响，从而使传统政府治理理念与模式都面l 临着变革的要 求- 例如，有关政府治理理念的变革的观点中，美国的约翰基恩力图通过捍卫市民社会与 国家间的界分来推进欧洲社会主义的民主化；m i c h a e lw j l z 日建议用市民社会的理念来统摄 社会主义的、资本主义的和民族主义的理想：d i e lb e l l 甚至呼吁在美国复兴市民社会，以 此作为抵御日益扩张的国家科层制。9 各类公民社会组织不断兴起，越来越多地承担起政府在公共管理领域内的部分职能。另 外，公民社会是公民实践个人权利和义务的公共场域，在此空间内，公民可以参与公共政治 生活，并在政府治理过程中监督和影响政府行为。o 可见，近代以来市场和公民社会逐渐发 展起来，不仅成为相关领域的活动主体，而且扩大了这些领域的范围和影响力，对政治权力 的全面控制能力提出了挑战这也造成了公共目标实现的途径和方法更加复杂多样化。 。邓正来市民社会j 囤家擘理i ：的分野j 两种架构【j 】中国社会科学子刊，1 9 9 3 ( 3 ) ：1 1 。 英 j c 弧j 力山人编邓正来译国家市民社会：一种社会理论的研究路径导论 c 北京：中央编 译出版社，1 9 9 8 3 。s me v 明s 柚d h cb o m f 脚s p a ：t h e s o u 喃0 f d c m o m b c c i l 卸窘鹪i n a m 甜c l l j 。a g o ：u n j v m 时 o f o l i c a g op r e ，1 9 9 2 1 7 8 第一章政府治理模式变革0 政府治理优化 第二节政府治理的优化之路与公共治理模式 传统的政府治理模式面临着来自多方面的危机，这迫使当今世界范围内各国政府都开始 寻求变革，试图以新的管理理论来指导政府改革，试图发展出新型政府治理模式来实现对传 统政府治理模式的超越，从而更新政府管理的方式和手段，提高政府行政效能和民主，提高 政府合法性优化政府治理，使公共利益得到更好地实现。 一、公共治理理论的兴起 白2 0 世纪7 0 年代后期以来，面对传统政府治理模式的弊端，在全球化、市场化、民主 化、分权化浪潮不断高涨的背景下，对原有公共管理模式进行变革的呼声日益高涨，并在世 界范围内展开了大量的探讨和大胆的尝试。各国试图寻求通过对原有传统治理模式的变革来 促使政府治理能力和治理效率的提高。可以说西方各国的公共行政一直处在改革之中，并在 理论和实践两个层次上均表现出了相当大的共性：在7 0 年代，主要问题是重新界定政府与 市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化；8 0 年代，普遍关注科层组织运行机制的有 效性提出了“重塑政府”的口号：进入9 0 年代后，则重视探索国家和社会共同合作管理 公共事务的模式打出了“治理与善治”的旗帜。在西方政治学界，一种新的政治分析框架 公共治理理论，开始变得日益引人注目，公共治理理论成了当今西方学术界最流行的理 论之一。它的兴起是在全球化、市场化和分权化的背景下展开的。同时也是对2 0 世纪7 0 、 8 0 年代社会科学领域的传统范式危机的回应。进入2 0 世纪9 0 年代，公共管理的环境发生 剧变，政府与社会的关系重新调整，“政府一市场一公民社会”之间相互依存程度日益加深， “政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”， “作为新治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。”o 而公共 治理理论正是描述当前公共管理环境变迁及其最新发展趋向的理论图示。 公共治理理论的兴起，。标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者 一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”。其中，具有后现代公共行 政特征的公共治理理论提出以后，引起了公共管理学界的广泛关注。与此同时，关于如何塑 造新型的政府治理模式，以适应信息社会的公共管理，成为全球共同关注的热点问题。“愈 来愈多的人热衷于以公共治理机制对付市场或国家协调的火败”。o 大量的研究成果和有价值的探讨，从另一个侧面告诉我们，公共治理理论作为针对全球 范围内的政府改革运动而出现的一种新型政府治理理论，与“新公共管理”理论、“企业化 政府”理论等一样具有强人的发展潜力作为最能够代表西方行政学理论主要发展趋势的公 共治理理论，必将在全球范围内公共事务管理模式的变革中发挥出它巨大的理论价值和实践 。 加拿大 吉奉斯帕李特通过社会学习的治理( 英文版) m ，奥特瓦大学出版社，1 9 9 9 2 1 4 。 英 ra 霄罗茨新的治理 j 木易编译马克思主义1 ，现实，1 9 9 9 ( 5 ) ：4 2 。 美】鲍勃杰索普治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述 j 国际社会科学杂志( 中文版) 1 9 9 9 ( 2 ) ：9 9 东南大学硕 学位论文 意义。 二、政府治理优化的界定 在本文中，所谓政府治理优化，从策略性的角度来看，即通