（行政管理专业论文）治理理论视角下的政府与非营利组织关系研究.pdf

硕士学位论文 摘要 根据人类社会活动的国家、经济、市民社会的三分法，现代社会可以划分为 公共部门、市场部门以及非营利组织三种相互联系的体系。改革开放以来，我国 非营利组织有了较大的发展，成为了当代公共管理领域的新主体，在促进社会发 展、满足人们公共需要方面具有明显的职能优势。政府与非营利组织之间究竟应 该建立什么样的关系才能更加有利于社会的发展和公共管理效率的提高，自然是 公共管理领域一直在探索，且常谈常新的课题。本文正是基于这种考虑，以治理 理论这一新的视角对此进行探讨。 治理是个人与私人或者公共机构管理其公共事物的诸多方式的总和。它是使 相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的过程。它明确肯定了在涉及 集体行为的各个社会公共机构之间的权利依赖。即致力于集体行动的组织必须依 靠其他组织，为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标，交换的结 果由参与者、游戏规则由进行交换的环境共同决定。 我国的政府与非营利组织的发展历程包括新中国成立以前、新中国成立后到 改革开放前( 1 9 4 9 一1 9 7 8 年) 以及改革开放后三个大阶段。不同时期政府与非营 利组织的关系模式可概括为松散型、一元统摄模式和政府主导合作模式。 研究中国政府与非营利组织之间的合作伙伴关系，有必要对国外政府与非营 利组织关系的合作伙伴关系的构建的经验加以借鉴。从各国政府与非营利组织发 展模式中我们得出了一些启示：一是政府对非营利组织的态度影响非营利组织的 发展；二是政府与非营利组织合作是发展的必然；三是非营利组织从合作中获得 资金支持；四是政府与非营利组织合作需要法律保障；五是政府与非营利组织合 作需要完善的监督体系；六是建立合作伙伴关系要立足本国的历史文化传统。 对于如何构建我国政府与非营利组织合作伙伴关系，本文分别从政府、非营 利组织与社会三个维度进行了探讨。政府应尽快完善支持非营利组织发展的政策、 法律、资金体系，转变政府职能，理顺两者的关系；非营利组织应注意处理好与 政府的关系，多渠道融资减少对政府的依赖，建立起完善的内部治理机制；社会 方面应该充当好政府与非营利组织的监督者和评估者的角色，并为政府与非营利 组织合作伙伴关系的构建提供丰富的资源支持。 关键词：非营利组织；政府；模式：合作 治理理论视角下的政府与非营利组织关系研究 a b s t r a c t a c c o r d i n gt ot r i p l e w a yo ft h el m m a ns o c i e t ya c t i v i t i e so fc o u n t r y ，e c o n o m ya n d c i v i ls o c i e t y m o d e ms o c i e t yc a nb ed i v i d e di n t ot 1 1 r e ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e mo ft h e p u b l i cs e c t o r ，t h em a r k e ts e c t o r ，a sw e n a sn o n - p r of i to r g a n i z a t i o n s ( n p o ) s i n c e f e f o r ma n do p e n i n gu p ，c h i n a sn p oh a v em a d ec o n s i d e r a b l ed e v e l o p m e n t 觚dh a v e b e c o m ean e wp r i n c i p a li np u b l i ca d m i n i s t r a t i o nf i e l d n p oh a v eo b v i o u sa d v a n t a g e s i np r o m o t i n gd e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n ds a t i s f y i n gp u b l i cn e e d so fp e o p l e w h a t r e l a t i o n s h i ps h o u l db ee s ta _ b l i s h e db e t w e e ng o v e r 衄e n ta n dn p o f 0 ri i n p r o v i n gp u b l i c a i m i n i s t r a t i o ne f j e i c i e n c ya n ds o c i e t yd e v e l o p m e n t t h a ti sa ne x p l o r i n ga n du p d a t i n g q u e s t i o n b e c a u s eo ft h e s er e a s o n s ，t h i sp a p e ra d o p t sn e wa n g l eo fg o v e r n a n c et h e o r y t os t u d yt h eq u e s t i o n g o v e r n a n c ei sm a n a g e m e n tw a y s c 0 1 1 i g a t i o no fi n d i v i d u a l ，p e r s o n a lo rp u b l i c o r g a n i z a t i o n s t h a ti st os a y ，i ti st h ep r o c e s sw h i c hr e l i e v e sd i f f e r e n to rc o n f l i c t i n g b e n e 行t st oa d o p t sc o m b i n ea c t i o n s i ta 筒k m sd e f i n i t e l yt h a te v e r yo r g a n i z a t i o nf o r c 0 1 l e c t i v i t ya c t i o nh a st od e p e n do no t h e rp u b l i co r g a n i z a t i o n sp o w e f t h a ti st os a y ； e v e r yo r g a n i z a t i o nf 0 rc o l l e c t i v i t ya c t i o nm u s td e p e n do no t h e ro r g a n i z a t i o n s ，a n di n o r d e rt or e a c ht h e i ra i m s ，t h e yh a v et oc h a n g et h e i rr e s o u r c e ，t a l kt h es a m ea i ma n d t h er e s u l t so fc h a n g ea r ed e c i d e db ya c t o r sa n de n v i r o n m e n tf o re x c h a n g e t h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so fo u rg o v e r n m e n ta n dn p oi n c l u d e st h et e r mb e f o r e 19 4 9 ，t h et c r mw i t h i nl9 4 9t o19 7 8a n dt h et e r ma r e r19 7 8 t h er e l a t i o n s h i pm o d e l b e t w e e ng o v e r n m e n ta n dn p oc a nc o n c l u d el o o s em o d e l ，r u l em o d e l ，a n dg o v e r 衄e n t - l e dc o o p e r a t i o ni n o d e l i t i s n e c e s s a r yt o l e a mo t h e rc o u n t r y sc o o p e r a t i o nr e l a t i o n s h i pb e t w e e n g o v e r i m l e n t 锄dn p o f r o mt h e s em o d e l s ，w ec a ng e ts o m ee d i f i c a t i o n t h ef i r s to n e i st h a tg o v e r n m e n t sa t t i t u d ei n f l u e n tt h ed e v e l o p m e n to f n p o t h es e c o n do n ei st h a t c o o p e r a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dn p o i sc e r t a i n t h et h i r do n ei st h a tn p og e t t h e 如n ds u p p o r t 仔o mc 0 0 p e r a t i o n t h ef o u r t ho n ei st h a tt h ec o o p e r a t i o nn e e d sl a w p r o t e c t i o n t h ef i r ho n ei st h a tt h ec o o p e r a t i o nn e e d sp r e f e c tm o n i t o rs y s t e m a tl a s t ， t h ec o o p e r a t i o ne s t a b l i s h m e n ti n u s tb a s i so no u rh i s t o r ya n dt r a d i t i o n t h i sp a p e rs t u d i e sh o wt oe s t a b l i s hc o o p e r a t i o nr e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n t a n dn p 0 仃o mt l l r e ea n 9 1 e so fg o v e r n m e n t ，n p oa n ds o c i e ty g o v e r m n e n ts h o u l d i m p r o v et h el a ws u p p o r ts y s t e m ，如n ds u p p o r ts y s t e ma n dp 0 1 i c ys u p p o r ts y s t e m ，a n d m 硕士学位论文 o p t i m i z et h eg o v e m m e n t 凡n c t i o n n p os h o u l dd e a lw i 乇ht h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n n p oa n dg o v e r n m e n tw e l l ，g e tm n d 行o mk i n d so fc h a n n e lt or e d u c et h ed e p e n d e n c e o ng o v e r n m e n t ，a n de s t a b l i s hi n n e rg o v e r n a n c es y s t e m s o c i e t ys h o u l dd ow e l la sa s u p e r y i s o r sa n de v a l u a t o r s ，a n dp r o v i d ea b u n d a n tr e s o u r c es u p p o r t k e yw o r d s ：n p o ；g o v e r n m e n t ；m o d e l ；c o o p e r a t i o n 治理理论视角下的政府与非营利组织关系研究 插图索引 图4 1 德国近代史流程图3 6 v 硕士学位论文 附表索引 表3 1 中国( 1 9 9 8 ) n p o 平均支出结构与日本( 1 9 9 5 ) 的比较3 l 表4 2 各国政府与n p o 关系模式3 8 v m 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：丈支互 日期：瑚年朋垆 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 作者签名： 导师签名： 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“) 蔓支互 渺 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 政府与n p o 关系问题的提出背景及意义 1 1 1 政府与n p o 关系的提出背景 现代公共管理理论认为，政府与n p o 都是社会公共事物管理的主体，两者 形成良好的合作伙伴关系有利于公共管理效能的提升。2 0 世纪7 0 年代，伴随 着公共管理理论的发展和政府体制改革的顺利进行，n p o 得到了空前的发展。 n p o 在世界各国已日益构成一股重要的社会力量，从协会、基金会到民办的非 营利性的医院、社会服务机构等，它们通过独立自治与志愿参与的机制，实现 着多样的公共需求，共同致力于改善人类的生活。政府、企业、n p o 三足鼎立 的局面已基本形成。但由于多方面原因的影响，在实践中，政府、n p o 这两大 主体的关系在处理的过程中存在着一些问题，这些问题的存在降低了政府的行 政效率，也阻碍了n p o 自身的发展壮大。那么，政府与n p o 的关系应该如何 处理，如何发展? 尽管有学者已经进行了大量的研究，但仍然处于探索之中， 远未定型。因此，政府与n p o 的关系问题成为了公共管理领域的一个常谈常新 的研究课题。2 0 世纪9 0 年代以来，治理理论的产生和发展为我们的研究提供 了一个全新的视角。首先我们看看政府与n p o 关系问题的提出背景。 在西方国家一直有着限制政府权力、保障个人自由的政治文化传统。这种 传统是政府与n p o 、国家与社会对立关系模式滋生的土壤。西方对立关系模式 在一定程度上，成为了n p o 抵御政府过分侵犯的屏障，同时也推动自身独立发 展的动力。随着n p o 的快速发展，西方形成了强国家强社会的模式。在这 种社会关系模式下，尽管各个国家的两者关系模式有所不同，但两者的之间的 关系模式大多是独立型的。这样的模式在一定的历史条件下取得了发展，但长 期以来，由于过分的强调两者的分离，也带来了一些负面影响。例如，美国著 名n p o 研究专家萨拉蒙，根据在实际生活中政府对n p o 的支持力度要远大于 私人的支持的这个事实，从而对政府与n p o 之间必然存在对抗关系或零和博弈 提出质疑。因此，西方学者也一直对两者的关系模式进行进一步的研究，希望 找出一种比较合理的模式。 与西方国家不一样，我国政府与n p o 的关系是一种强国家弱社会的模式 下。因此，我国n p o 不得不依靠政府来获得政治合法性，从而处于“半官半民” 的尴尬地位。我国的n p o 与国外的比较，其发展和发挥的作用还远远不够。 治理理论视角下的政府与非营利组织关系研究 n p o 在成长过程中面临着很多困惑和悖论。n p o 要发展需要一个公平、竞争、 自由的外部环境，但是目前其发展环境还比较严峻。比如，n p o 与政府之间的 “囚徒困境”即政府和n p o 之间的m 陉圈”关系：一方面政府职能转变需要n p o 承载部分政府的职能，但另一方面n p o 由于自身的不足无法承担此“责任”。那 么，我国政府与非营利组织的关系究竟应该如何发展，还处在探索中。 1 1 2 政府与n p o 关系提出的意义 1 1 2 1 理顺政府与n p o 的关系是政府改革的需要 政府机构改革的一个重要作用是制约政府的权力，调整政府与社会之间的 权力关系。我国的政府与社会的关系存在着政府权力向社会权力渗透的特点。 政府权力过度扩张 ，是导致政府官员“权力寻租”行为的重要原因。因此，限制 政府权力的过度扩张成为政府改革的突破口。n p o 作为公共管理的另一主体， 却基本不以使用公共权力的方式管理社会事物。随着社会公共事务越来越以非 权力的方式加以解决，权力的使用的范围必然会缩小，从而达到了制约政府权 力的目的。但是n p o 大多是政府自上而下建立的非企业组织。据统计，在我国 n p 0 中，第二种组织占多数。因此，这些组织与政府存在着很密切的关系，比 如在机构设置、人员分配、活动性质方面存在很大的相似性。由于对政治合法 性的追求，这些组织也十分乐意成为政府的附庸，两者的关系已经变成了控制 与被控制、上级与下级的关系。因此在这样的类似等级结构的环境下，要想n p 0 成为制约政府权力扩张的社会力量，恐怕是力不从心。这也是我国政府机构改 革陷入改革膨胀改革膨胀的恶性循环的原因。因此，理顺政府与n p 0 的关系，脱掉n p o 的“行政外衣”，变控制关系为指导关系，使其成为与政府平 等的主体，才能促进政府改革的顺利进行。正如托克维尔所说：“在我们这个时 代，结社自由已成为反对多数专制的一项必要保障”。 1 1 2 2 理顺政府与n p o 的关系是建设和谐社会的需要 和谐社会涉及到经济建设、政治建设、文化建设等多个领域，就纵向而言， 和谐社会涉及到人与人之间、人与自然之间、人与社会之间、政府与社会之间 等多重关系。因此，构建社会主义和谐社会需要政府、企业、社会三方面的协 调发展。伴随着社会的转型，政府逐渐从社会领域退出，市场并不具备办社会 的能力，社会权力结构由政府一元结构向政府、市场、社会三元方向发展。而 社会结构的每一次改革都是一次利益的调整。调整带来了利益格局的分化、价 值观念的多员化、矛盾和冲突的增加，这些矛盾和冲突都是和谐社会建设所要 熊跃根转型经济国家中第三部门发展对中国现实的理解。公共行政，2 0 0 l ( 1 ) ：8 9 1 0 0 法托维尔论美国的民主( 上卷) 北京商务印书馆，1 9 9 1 ，2 1 6 2 硕士学位论文 解决的问题。理顺政府与n p o 的关系为n p o 的发展提供更加宽广的空间，发 挥n p o 在和谐社会建设中的作用是非常必要的。强调n p o 在和谐社会建设中 的作用，以转型时期为背景对化解矛盾的方式和社会治理结构优化，使政府、 企业、n p o 三者相互促进、良性互动，为构建和谐社会贡献更大的力量。 1 1 2 3 理顺政府与n p o 的关系是完善社会主义市场经济的需要 n p o 是政府与市场的中介。政府与市场通过n p o 联系起来，从而达到政 府、n p o 与社会的综合协调发展。首先，n p o 可以为政府决策和市场活动提供 服务，为二者提供沟通的平台，并监督各种行为，从而制约其不合理和不合法 的行为，保持社会的稳定协调发展，真正实现政府与社会合作模式的建立。其 次，n p o 承担着重要的社会管理功能，是政府的重要帮手和依托。n p o 可以代 替政府对经济活动进行监督、提供服务，是政府直接的、微观的管理变成间接 的、宏观的管理，成为联系企业、政府的纽带，协调了政府与企业、政府与市 场的关系，使政府摆脱了许多具体的事物，提高了宏观调控和监督管理的能力 与效率，为政府职能转变提供了更为广阔的空间，但是目前我国的n p o 还不 能充分发挥桥梁作用。主要是由于政府与n p o 之间并没有建立平等的关系，大 部分的n p o 还停留在充当政府的下属职能部门的角色。政府对市场的监督管理 还存在直接的管理方式，唯一不同的是披了一件n p o 的“外衣”。政府对市场 的直接干预违背市场经济发展原则，它将会阻碍社会主义市场经济的发展与完 善。因此，理顺政府与n p o 的关系，使二者回到合适的位置已迫在眉睫，成为 促进我国市场经济的发展的重要举措。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内对政府与n p o 关系的研究现状 1 2 1 1 从法律与社会发展角度研究n p o 和政府之间的关系 史际春、张扬n p o 与政府、市场的法律关系( 2 0 0 6 9 ) 一文中从法律角 度研究了n p o 、政府的法律关系。他们认为：非营n p o 与政府之间的法律关 系主要提要体现为授权性行政主体、第三方管理主体或者相对人。n p o 既是行 政机关的管理对象，从而成为行政相对人，同时也成为行政机关依法行政的监 督者。唐航浩在从欧美国家看政府推动n p o 发展的路径( 2 0 0 4 1 ) 中指出： 政府的法律关系对理顺我国政府与n p o 之间的关系有重要的借鉴作用。田凯在 以社会学理性视角分析了政府与n p o 的信任关系( 2 0 0 5 1 ) 认为：由于政 府在某种程度上依赖于n p o 帮助其解决社会问题，它对非营利给与信任的需 要。但如果n p o 的行为超出了政府的预期范围，政府将会蒙受损失。文军在 治理理论视角下的政府与非营利组织关系研究 n p o 与社会发展的关系( 2 0 0 4 ) 中指出n p o 能帮助政府摆脱对社会事务的 具体服务，实现“小政府，大社会”的管理格局。周听在构建和谐社会与发展 非政府组织( 2 0 0 6 3 ) 中，指出政府应加强对n p o 的指导与管理，使其健康、 平衡发展。赵黎青在非政府与可持续发展( 1 9 9 8 ) 一书中也指出“一个有信心、 有能力和倾向于民众的政府，会欢迎n p o 参与发展事业。而一个软弱的政府则 倾向于对n p o 持怀疑态度和戒备态度，担心n p o 对民众的动员。”说明了政府 的态度影响着n p o 与政府关系的构建。文军、王世军在n p o 与中国社会发 展一书中认为由于法律的不健全，政府和社会对n p o 往往采用行政手段，提 出要促进n p o 健康发展必须要建立和健全有关n p o 的各种法规。 1 2 1 2 从经济管理角度研究n p o 与政府组织之间的关系 王名教授在n p o 的社会功能及其分类( 2 0 0 6 9 ) 从公共产品原理探讨非 营组织和政府的关系，要求政府必须和n p o 之间建立合作伙伴关系，以实现社 会的共同目标。宋维在合作与竞争一试论我国n p o 与政府间关系的发展趋势 ( 2 0 0 5 ) 中从合作与竞争的经济视角分析了我国n p o 与政府间关系的发展趋 势。指出：在今后相当长的一个时期内，合作而非对抗是n p o 和政府关系的基 本格局。叶常林在n p o 失灵：组织边界之模糊与清晰( 2 0 0 6 1 1 ) 中认为： 理清从市场失灵到政府失灵、从政府失灵到n p o 失灵的逻辑，n p o 与政府在 公共产品提供的合作以及n p o 失灵的原因之一是n p o 与政府的组织边界模糊。 李珍刚在论n p o 在公共管理中的作用( 2 0 0 2 6 ) 中认为：随着社会主义市 场经济和社会转型，n p o 对于改善我国公共管理，参与解决社会公共问题有重 要的现实意义。张晓军在n p o 筹资能力建设一文中借鉴美国n p o 筹资能 力建设上的经验的基础上，结合我国的实际情况提出了n p o 与政府保持良好的 关系是n p o 获得稳定资金来源的一个重要策略。沈晔在n p o 筹资困难的成 因剖析( 2 0 0 6 6 ) 中认为，n p o 对政府依赖强，资金来源单一是造成n p o 筹 资困难的重要原因，主张要理清政府与n p o 之间的关系。 1 2 1 3 从政治学角度研究n p o 与政府关系 李珍刚在论n p o 再公共管理中的作用( 2 0 0 2 6 ) 中认为：n p o 在政府 和民众之间发挥桥梁作用，促进民主政治的建设。文军在n p 0 与中国社会发 展( 2 0 0 4 ) 中分析了n p 0 通过同公民社会中各种组织角色建立联系机制，促进 公民社会的发展。康晓光在权力的转移( 19 9 9 ) 一书中分析了转型期我国政 治权利、经济权利、社会权利格局的变迁，探讨了国家与社会关系演化过程中 n p o 的发展问题。李斌在政治发展的社会新动力：试论中国民间组织兴起的 政治发展意义( 2 0 0 5 7 ) 一文中认为中国民间组织兴起对我国政治发展具有： 协助政府职能转变、促进公民政治参与、培育公民文化的作用。 4 硕士学位论文 1 2 1 4 从政府职能转变角度研究n p o 与政府关系 朱登兴在中国政府促进n p o 发展的措施的探讨( 2 0 0 4 4 ) 中认为：政 府与第三部门同是公共管理的主体，政府应该采取措施来规范政府与第三部门 的关系【1 1 1 。刘丽华在发展n p o 与政府管理创新互动关系之缘由探讨( 2 0 0 5 4 ) 中认为：要实现政府管理创新，离不开n p 0 的发展，n p o 发展是政府管理创 新的必然选择，另一方面，n p o 的发展也离不开政府管理创新的实现。贺新宇 在n p o 发展与政府管理体制改革( 2 0 0 2 6 ) 一文中认为：为进一步深化我国 政治体制和政府职能改革，必须结合现代市场经济的特点，大力发展n p o ，界 定或规范政府的管理半径，将部分属于社会公民组织管理的事务交给n p o 。范 小雨在政府与n p o 合作关系的探析( 2 0 0 6 6 ) 中，从历史的角度来审视政 府与n p o 之间的合作关系；西方是从二元对抗到竞争性合作，中国则是从一元 统摄到依附性合作。申亮在n p o 与政府信息公开的互动博弈( 2 0 0 6 3 ) 一文 中从政府信息公开的互动博弈这个具体的层面分析了我国n p o 在推动政府财 政信息过程中的作用与不足。李月凤在我国n p o 的发展与政府职能转变 ( 2 0 0 5 1 1 ) 中指出n p o 的发展与政府职能转变相互促进。童章成在发达地区 n p o 发展政策支持问题研究( 2 0 0 4 3 ) 中以浙江的杭州、宁波、温州、台州、 绍兴为例指出了市场化和民主化的推进，客观上使政府职能转变与n p o 的发展 成为一个问题的两个方面。 1 2 2 国外对政府与n p o 关系的研究现状 国外对n p o 的研究起步比较早，在理论和实践方面都有比较深入的研究， 已经达到比较成熟的水平。这里只是选取一些比较有代表性的研究。 1 2 2 1 从经济角度研究政府与n p o 的关系 “第三部门”这个概念最早是美国学者l e v i t t 使用的。他认为第三部门所从 事的是政府和私营企业“不愿做，做不好或不常做的事。”美国经济学家伯顿 伟德布罗德在需求供给这个传统经济学分析范式下解释n p o 的存在他采用 了剩余分析的战略，认为任何投票者都有对物品的需求，政府、企业和n p o 都 是满足个人需求的手段，正是由于政府和市场在公共物品提供商的局限性，导 致了对n p o 的功能需求。( 转载于田凯国外n p o 理论述评) 伍思努( 1 9 9 1 ) 从资源配置和交换的观点出发提出了政府、市场、志愿部门相互依赖理论，从 宏观层面来把握政府和非营利部门之间的关系。 t 1 e v i t t ，t h et h i r ds c c t o r ：n e wt a c t i c sf b rar e s p o n s i v es o c i e t y n e wy o r k ，a m a c o m ，1 9 7 3 5 ， 治理理论视角下的政府与非营利组织关系研究 1 2 2 2 从法律角度研究政府与n p o 关系 汉斯曼从契约论出发认为“非分配约束”是n p o 区别营利组织的重要的特 征，是对生产者机会主义行为的另一种有力的制度约束。美国学者托马斯西 尔克主编的亚洲公益事业及其法规一书对于亚太十国( 地区) 有关对于n p o 法律做了比较研究，强调提供一个有效的法制和管理环境对于n p o 发展具有重 要的意义。 1 2 2 3 从管理角度研究政府与n p o 关系 里贾纳e 赫兹琳杰等所著的n p 0 管理和保罗c 纳特和罗伯特w 巴可 夫著的公共和第三部门组织战略管理：领导手册对于n p o 的内部要素如领 导决策、战略管理、财务管理等方面进行了较详细的分析，为我们研究政府与 n p o 之间的关系，如何促进n p o 发展提供了丰富的材料。萨拉蒙在全球公 民社会非营利部门的视野( 2 0 0 2 ) 提出的第三方管理理论认为政府与第三 方( n p o ) 分享在公共基金支出和公共权威运用上的处理权，这样可以有效的 避免一个不符合美国治理传统的、庞大的政府官僚机构的出现。 1 2 2 4 从政治与社会发展的角度研究政府与n p o 关系 托克维尔在论美国的民主( 19 9 1 ) 一书中认为：为各种目的而自愿组织 起来的社团使人们有了自治的体验并形成了自治的习惯，是反对民主国家中有 可能出现的多数专制的一项必要保证。美国学者朱莉费希尔在n g o 与第三 世界政治发展一书中，认为n p o 可以推动公民社会的发育，进而推动第三世 界的政治发展。美国萨拉蒙在全球公民社会非营利部门的视野( 2 0 0 2 ) 把非营利部门的兴起看作是人类公民社会的重大发展。美国学者罗伯特达尔在 多元主义民主的困境( 19 8 9 ) 一书中指出：独立的社会组织在一个民主制中 是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。这种社会组织的出现 不仅是民族一国家统治过程的民主化的一个直接结果，也是为民主过程本身运 作需要的，其功能在于使政府的强制最小化，保障政治自由，改善人的生活。 1 2 3 以治理理论的视角研究政府与n p o 关系 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的综 合。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。 治理之所以被重视，是因为它具有极大的涵盖面和一定的协调性，它能够为解 决问题提供一种有效手段或框架，对我们重新界定政府与n p o 的相互关系具有 很大的理论价值。目前，治理理论在我国政府与n p o 关系领域的研究还处于萌 h a n s m a n n ，h e r y 19 8 0 t h er o l eo fn o n p r o f i te n t e r p “s e ，y “el a wj o u r n a l ，8 9 ：8 3 5 9 0 1 6 硕士学位论文 芽阶段。从收集到的资料来看只有少数几篇文章。比较有代表性的有：陶荣兄 在治理视野下的政府与n p o 合作机制的构建( 2 0 0 6 5 ) 中认为：随着公共事 务的复杂和政府的能力的有限性，使n p o 已经成为公共事务治理领域的关键加 入者。政府应积极地转变职能，合作界定公共权力、加强沟通和信任。n p o 要 强化自律，提高社会公信力，回应社会的需要。龙献忠教授选取n p o 中的大学 为研究对象，在治理理论视野的政府与大学关系一书中，认为政府和大学 应从控制与被控制的直线关系转变为政府、大学、市场和社会第三部门之间的 多角关系。政府不时唯一的管理主体，应该还有多个权利中心和多个管理主体 的存在，共同承担高等教育事业发展的责任。因此，治理不仅是政府管理社会 公共事务的一种新理念，也是一种制度安排，从而促使我们从治理理论这个新 的角度来探讨政府与n p o 的关系。由罗西瑙主编、张胜军、刘小林等翻译的没 有政府的治理一书中作者针对全球出现的政府治理危机，提出了“没有政府治 理”的概念。“没有政府治理”不是要否定政府的权威和作用，而是反映这样一种 观念：“各国政府并不完全垄断一切合法权利，政府之外，社会上还有一些其他 机构和单位负责维持秩序，参加社会调节”。2 0 0 4 年3 月，中信出版社出版了 由经济合作与发展组织主编、国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组 译的分散化的公共治理代理机构、权利主体和其他政府实体一书，它介 绍了经济合作与发展组织九个成员国的社会团体、代理机构的发展情况，包括 其资金来源、人员构成与政府的关系状况等。从中我们可以看到这些国家在公 共管理领域除了政府外还存在很多具有一定独立性的组织，该书认为公共领域 的主体除了政府外还有n p o 、代理机构等，这些组织可以通过合作的方式与政 府一同管理社会事务，成为治理的主体。 1 3 研究的方法 1 3 1 比较研究法 本文采用了纵、横的比较方法。首先对我国历史上政府与n p o 的关系发展 进行了纵向的比较，剖析了在不同的历史阶段我国政府与n p 0 发展的情况和不 同的特点，重点分析了在目前的历史环境下我国政府与n p o 应该以怎样的关系 发展。在横向方面，主要是对比分析了其他国家在处理政府与n p o 关系的成功 经验，以及它们的发展概况，力图从中汲取经验。 1 3 2 文献分析法 文献分析方法是通过对各种相关文献进行分析，以间接的方式获取研究对 象信息的一种传统的研究方法。本文通过互联网、电子图书和图书资料收集了 相关的文献资料，希望能在获得更多的知识，为论文的完成提供丰富的素材。 7 治理理论视角下的政府与非营利组织关系研究 1 3 3 实证研究法 实证研究是从实际情况出发，把握现实中的问题，然后做进一步的分析， 得出结论。实证研究方法有利于我们对政府与n p o 关系的现实做如实的分析， 弄清楚造成这样的状况的原因以及各原因之间的关系，把握事物发展的方向。 硕士学位论文 第2 章治理理论 2 1 治理理论的内涵及提出 2 1 1 治理的内涵解读 治理( g o v e r n c e ) 一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操众。 1 9 8 9 年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词后，“治 理”的概念和理念纷纷出现在西方的政治学、经济学等领域，学者们开始用治理 理论来发展和完善各自的理论。从政治学的角度看，治理是一个政治过程，它 包括政治权威的规范基础、处理政治事物的方式和对公共资源的管理。从经济 学的角度看，治理是在市场的范围内，运用权威维持市场秩序，满足公众的需 要。关于治理的定义有很多种。治理理论的创始人之一罗西瑙指出：“治理是不 同于统治的一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府， 也无须依靠国家的强制力来实现。”1 9 9 5 年，联合国全球治理委员会发表了一 份题为我们的全球伙伴关系的研究报告。在报告中对治理给出了权威性的 定义：“治理是个人和私人或公共机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是 使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括 有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其 利益的各种非正式的制度安排。”罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了新的 变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是 用新的方法来统治社会”。库伊曼和范弗利埃特指出：“治理的概念是，它所 要创造的结构和秩序不能由外部加强；它发挥作用，是要依靠多种进行统治的 以及互相发生影响的行为者互动”圆。权威格里斯托克对目前各国学者对治理 的定义进行了梳理，指出了5 种主要的观点：第一，治理意味着一系列来自政 府而又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府提出挑战， 它认为政府并不是国家唯一的权利中心。各种公共机构和私人机构只要其行使 权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；第二，治 理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的 模糊性。它表明，在现代社会国家正把原先由它独自承担的责任转移给社会， 即各种私人部门和公民自愿团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的 责任；第三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权 罗茨新的治理理论政治学研究，1 9 9 6 ( 5 ) 库伊曼，范弗利埃特治理与公共管理英国：等萨吉出版公司，1 9 9 3 9 治理理论视角下的政府与非营利组织关系研究 力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目的， 各个组织必须交换资源、谈判共同的目标，交换的结果由参与者、游戏规则和 进行交换的环境共同决定；第四，治理意味着最终将形成一个自主的网络。这 个自主网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域 合作，分担政府的行政管理责任；第五，治理意味着办好事情的能力并不仅限 于政府的权力，不限于政府发号施令的权威。在公共管理中，政府有义务采用 新的方法和技术来更好的对公共事务进行控制和引导。治理不同于统治。一 位法国学者说：“治理从头起便区别于传统的政府统治概念”这种区别主要是体 现在两个方面：第一，治理理论认为社会的权力中心是多元的，可以是政府也 可以是社会组织等；第二，治理理论认为权力的运行应该是一个互动的过程， 而不是像传统的统治一样是一个单纯的从上到下的过程。治理理论也不同于管 理。首先治理与管理的内容不同。治理是决定到哪里去( w h e r et og o ) ，而管理 是决定怎样到那里去( h o wt og o ) 。治理被看作机构的内在性质、社会经济和 文化背景、外在性和组成要素有关。而管理是采取或监督采取明智的手段完成 某些目标的行动。管理层主要关心在以具体时间和既定的组织的目标的实现。 即治理的中心是外部的，管理的中心则是内部的，治理是一个开放的系统，管 理则是个封闭的系统，治理是以战略为导向的，管理是以任务为导向的。其次， 两者的范围不同。治理是社会系统要素之间的协调、对话和谈判，它要求广泛 的共识和参与。治理的范围涉及广泛的主体之间的互动，通过协调方式达到协 调增效。管理是一种理性的行为，包括目标管理、人力资源开发等，范围没有 治理广泛。最后，两者的机制不同。 从以上种种关于治理的定义我们可以概括出治理的内涵，包括： 2 1 1 1 多元化治理 治理理论强调社会管理主体的多元化。它认为管理社会需要权威，但这个 权威不一定是政府，社会上还有些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿团 体、非政府机构、社会企业、社区互助组织，它们运动在负责维持秩序、参与 社会事物的管理与调节，形成社会各种力量共同治理的局面的领域内。 2 1 1 2 互动性治理 治理的互动性，主要指的是权力运行的方向是双向互动的，是基于共同目 标的各行为主体互动的过程。这是区别于传统的政府对社会的管理的模式( 统 治) 。统治的权力运行总是以政府为中心，以行政命令为核心机制，权力总是自 上而下的。在这种运行模式下，社会是权力受侵者，永远处于被动的地位。这 格里斯托克作为理论治理的五个观点北京：国际社会科学出版社( 中文版) ，2 1 0 硕士学位论文 在计划经济体制下，政府以统包资源的分配模式将其体现得淋漓尽致。 2 1 1 3 网络化治理 治理的核心是信任合作，以此为基础形成合作网络。这个网络没有中心， 以多中心为特征，网络的各个结点就是组织之间的共同的目标。在共同目标的 指导下，各个对象参与管理，实行自我管理，形成了一个自组织的管理网络。 2 1 1 4 创新性治理 治理强调创新，尤其在政府完成社会职能的手段和方法方面。政府除了采 用原来的手段之外，还有责任采用新的方法和措施，以不断地提高管理的效率。 2 1 2 治理理论的提出 2 0 世纪9 0 年代兴起于西方的治理理论，源于西方学术界在社会资源配置中 既看到了市场的失效也看到了政府的失效。治理理论是西方政府管理实践的产 物。它的提出经历了三个阶段。 第一个阶段是亚当斯密古典自由主义盛行时期。亚当斯密所倡导的古典自 由主义强调“看不见的手”的作用，即市场在资源配置中的主体地位，认为政府 干预存在很多缺陷，如“政府干预易引发政府规模的膨胀，政府干预为寻租行为 的产生提供了可能性，政府干预的公正性并非必然”。因此，政府要尽可能发 挥市场机制的作用，并扮演好“守夜人”角色。受古典自由主义经济思想的影响， 1 8 、1 9 世纪，西方政府管理的指导思想是“最好的政府，最少管理”。相信市场 调节这只“看不见的手”会把一切问题都处理得井然有序，而政府的职能是收税 和维持好治安。 第二个阶段是西方凯恩斯主义盛行时期。1 9 世纪末至2 0 世纪上半叶，凯 恩斯主义开始上升为社会的主流经济思想。与亚当斯密的经济思想相反，它强 调国家的干预，强调“看得见的手”的作用。该理论的一个重要理论假设是市场 有其不可自救的功能缺陷，如，市场的自发性、滞后性等。政府可以通过严密 的计划来避免这些缺陷，为此必须加强政府对市场的管制，并由政府尽可能多 的代替市场，避免“市场失灵”。受其影响，政府的管理思想是“最好的政府，最 大的服务”。认为政府运用计划手段能够解决环境污染、就业、国民经济调控等 市场无法解决的问题。 第三个阶段是从2 0 世纪下半叶到现在，西方政府的管理指导思想是“最好 的政府是要运用市场、n p o 的共同力量来管理好社会事务。”因为一方面，市 场有失灵之处，即市场在限制垄断、提供公共产品、约束极端个人主义、克服 生产的无计划状态方面显得无能为力。另一方面，政府也存在失灵。布坎南的 金太军，谈镇政府失灵的对策研究晋阳学刊，1 9 9 8 ( 3 )