（行政管理专业论文）江西省崇义县义务教育均等化问题研究.pdf

摘要 教育均等化是当前教育领域关于教育平等、教育公平、教育民主化等问题的 理论焦点，也是社会各界普遍关注的实践热点。本研究通过对我国中部地区一个 具有典型意义的县一一江西省崇义县义务教育发展状况的考察，描述县域范围内 义务教育均等化进程的现实图景及进行的有益探索，以事实为基础，从政策、体 制等方面分析当前制约义务教育均等化的原因，并结合义务教育均等化理论和国 内外相关研究，提出富有建设性的意见和建议，以期对崇义县乃至我国中西部地 区县域范围内义务教育均等化发展实践提供新思路。 本研究首先对相关的概念进行了界定，揭示了义务教育均等化的理论基础和 国内外学者对于教育均等化课题的理论探讨与研究，通过对国外义务教育发展有 益实践与经验的总结，进而对比我国推进义务教育均等化发展的成功经验，结合 崇义县义务教育事业的现实特点，提出了推进崇义县义务教育均等化发展的基本 原则和政策建议。全文围绕如何推进崇义县义务教育均等化发展、推进义务教育 事业与经济社会全面、协调发展的核心问题，层层推进，整体推进，并通过揭示 崇义县义务教育发展中带有典型性的特点，使全文的意义获得了一定的延伸和拓 展，在某种程度上，研究具有普遍的意义。 a b s t r a c t t h ee d u c a t i o ne q u a l i z a t i o ni st h et h e o r yf o c u sa b o u te q u l i t y , f a i r , d e m o c r a t i z a t i o n a tt h ef i e l do fp r e s e n te d u c a t i o n , w h i c hi sa l s oap r a c t i c a lh o to fg e n e r a lc o l l c e t ii nt h e c o m m u n i t y t h et h e s i si st h ed e s c r i p t i o no ft h er e a l i s t i cp i c t u r ea n du s e f u le x p l o r ei n t h eb a s i ce d u c a t i o na tt h es c o p eo fc h o n g y ic o u n t yl o c a t e di nj i a n g x i ，t h ec e n t r a l c h i n ab ys t u d y i n gt h ed e v e l o p m e n to fi t sb a s i ce d c a t i o n i t sb a s e d - f a c t , w h i c hc a n p f o 、，i d et h ea n a l y s i so f t h ec a u s e ，c o n t r a i n t i n gt h ee q u a l i z a t i o nf r o mm a n ya s p e c t sf o r e x a m p l e ，t h ep o l i c y , t h es y s t e m ，e t c i tc o m b i n a t e st h et h e o r ya n dt h er e l a t e dr e s e a r c h a th o m ea n da b r o a dm a k i n gc o n s t r u c t i v ec o m m e n t sa n ds u g g e s t i o n sw i t hav i e wt o c h o n g y ic o u n t yc v e nt h ec e n t r a la n dw e s t e r nr e g i o n so f0 1 1 1 c o u n t r ya sw e l la st h e b a l a n c e dd e v e l o p m e n to f b a s i ce d u c a t i o nt op r o v i d en e wi d e a sf o rp r a c t i c e f i r s t , i ts h o w se d u c a t i o n - r e l a t e dr e s e a r c hr e s u l t sa b o u tt h ei s s u eo fe q u a l i z a t i o n a th o m ea n da b r o a d ，c l a r i f y i n gt h ec o n c e p to fc o n n o t a t i o na n dd e n o t a t i o na sw e l la s r e s e a r c hs t a t u si nt h ee d u c a t i o no fe q u a ls i g n i f i c a n c e ，o b j e c t i v e s ，c o n t e n t , p r i n c i p l e s ， e t c t h e na tt h eb a s i so fa n a l y z i n ge q u a ls t a t u sa n dt h eb a s i cq u e s t i o n so fc l l i n g s c o a s t a la n dd e v e l o p e dr e g i o n s ，t h ec e n t r a la n dw e s t e r nr e g i o n so fb a s i ce d u c a t i o n ，2 l s a ne x a m p l eo ft h ec e n t r a lr e g i o nc h o n g y ic o u n t y ，i ts t u d y sa n da n a l y z e st h ec o u n t y s b a s i cp r a c t i c eo fe q u a l i z a t i o n , t r i g g e r i n gt h ep r o m o t a t i o nb a s i ce d u c a t i o ne q u a l i z a t i o n c o n s i d e rd e e p e ro nt h es c o p eo ft h ec o u n t y i i 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导烬指导下避行的研究工作及敢缛的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他入已经发 表或撰写避的研究成果，也不包含受获得逝婆太堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 审作了臻确昀说喷并表示谢意。 榷黻储娩陆r 辨魄 学位论文版权使用授权书 黟7 年6 箕占基 l 本学位论文作者完全了解逝逛太堂有权保鬻并向国家有关部门或机 构送交本论文昀复印律和磁盘，允许论文被套阗和借阗。本人授权澎江大学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 窜、缩印或扫描等复裁手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：i 妻舻 签字日期： 矽1 年6 月毛日 导师签名： 签字日期： 护厂簟 参月善 嚣 浙江大学硕士学位论文 1 绪论 1 绪论 1 1 研究的背景和意义 教育民主化是教育发展的主流趋势，而教育均等化是教育民主化的重要组成 部分，成为当今世界教育改革共同的主题。纵观世界各国的教育改革，都把“优 先发展教育，促进教育均等化”作为重要的奋斗目标，都对其给予了高度重视。 教育是民族振兴的基石，教育均等化是社会公平在教育领域的积极延伸和集 中体现，同时又是实现社会公平的重要途径，研究和促进教育均等化具有深远的 理论和现实意义。 教育均等化是实现社会公平的重要基础。教育均等化已成为世界各国普遍认 同的教育价值取向；教育均等化不但体现了社会公平，又能促进社会公平，正如 美国著名教育家贺拉斯曼所言：“教育是实现人类平等的伟大工具”1 ，教育公 平被视作实现社会平等最伟大的工具，良好的教育能够缩小贫富差距，促进社会 公平。良好的教育体制应该是公平与效率的完美融合，它既影响到经济发展的效 率目标，又影响到社会发展的公平目标。因此，研究教育均等化问题，对社会公 平、公正的实现和谐社会的构建能起着重要的推动作用。 教育是人的生存和发展必需的最基本的社会服务，接受良好平等的教育是每 一个公民最基本的权利。2 因此，强化教育均等理念，完善教育均等化政策、加 大教育资金投入，合理配置教育资源、深化教育体制改革，加快教育事业发展， 为弱势群体和贫困地区人民提供平等的教育机会，确保社会主义教育的公平，是 加快社会主义现代化建设，构建社会主义和谐社会的根本要求。 我们党和政府历来重视教育事业的发展，把教育摆在优先发展的位置。为了 推动我国教育民主化进程，保证公民平等的受教育权利，党和政府先后颁布了中 华人民共和国义务教育法、中华人民共和国教育法等一系列法律、法规，从 人力、物力、财力给予教育极大的支持。3 在此背景下，崇义县教育事业突飞猛进，且总体势头良好。目前，崇义县的 教育事业取得了巨大的突破和进步。以义务教育为例。全县基本上实现了普及九 1 徐曼：贺拉斯曼公共教育思想研究，山东师范大学硕士论文，2 0 0 8 年 2 李君如主编，社会主义和谐社会论，北京：人民出版社，2 0 0 5 年，第9 3 页 3 杨东平著，中国教育公平的理想和现实，北京：北京大学出版社，2 0 0 6 年，第2 2 1 页 浙江大学硕士学位论文1 绪论 年义务教育和扫除青壮年文盲的战略目标，目前全县己全面普及了九年义务教 育，2 0 0 1 年对农村义务教育阶段贫困家庭学生施行“两免一补”政策，即免杂 费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费，从2 0 0 6 年开始施行免费的九年义务教 育政策，这一切都为义务教育的持续健康发展做出了重大的贡献4 。但是，由于 历史原因、制度原因及市场体制的局限性，致使教育事业发展中出现了一定程度 的不均衡。比如，在2 0 多年的教育改革和发展中，城乡之间、学校之间、不同 阶层群体之间在教育机会上仍然存在明显差距，如不同学校之间在师资条件、物 质条件和升学率方面相距甚远。此外，教育规模小、模式单一问题、民办教育和 农m y - 子女的教育问题仍相当突出。这些问题阻碍了崇义县教育均等化进程，同 时又加剧教育发展的失衡，必然会冲击乃至破坏教育的平等原则，损害人民群众 的根本利益。 县是我国地方行政建制和区划的第三个层次，作为最基本的行政单元，中央 和省级的教育宏观决策都要通过县来贯彻执行，县域教育的发展，代表地方和基 层教育的发展。县域教育体系基本上是中、初等教育，以义务教育为主，县域教 育担负发展基础教育的重任，其发展水平和质量直接关系到整个国民教育体系， 教育的发展基础、重点和难点都在县域。改革和发展教育事业，就必须高度重视 县级教育。把当前比较突出的基础教育均等化问题放在县域进行考察，研究县域 基础教育，做好县级教育均等化发展大文章，具有十分重大的现实意义。 然而，正如科尔曼所言，“在多种因素影响下，教育均等只可接近，而无法 完全达到”。5 但是，我们不能因此而停止我们的研究和努力，让既存的不均等状 况无限扩大，我们应在条件许可范围内尽可能缩小不平等差距。值得说明的是， 新时期崇义县委、县政府审时度势，果断出台关于适度集聚教育资源发展优质 教育的若干意见、关于引导农民进城发展城市经济的若干意见以及县长廖长 荣同志在“全县发展城市经济，促进城乡统筹工作”会议上的讲话，深刻指出了 教育公平在推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化进程中的基础性、先导性 作用，同时提出推进教育均等化的重要举措，如适度整合教育资源、加强师资队 伍建设、加强政策引导、加大财政性投入和健全进城人员的合法权益保障机制等， 这些宝贵的观点和举措对于本文的研究具有很强的借鉴意义。 4 中共崇义县委崇义县人民政府氍关于适度集聚教育资源发展优质教育的若干意见( 崇发( 2 0 0 7 32 6 号) 5 【美 詹姆斯科尔曼著，教育机会均等观念，上海：上海华东师大出版社，1 9 8 9 年，第1 9 6 页 浙江大学硕士学位论文1 绪论 1 2 研究思路 从研究的内容上讲，教育均等化，特别是义务教育均等化，是社会公平的重 要指标。大力推动义务教育的均等化发展符合社会主义社会发展的根本需要，是 人人向往的一种理想追求。 从研究的思路上讲，本文首先对相关的概念进行了界定，揭示了义务教育均 等化的理论基础和国内外学者对于教育均等化课题的理论探讨与研究，通过对国 外义务教育发展有益实践与经验的总结，进而对比我国推进义务教育均等化发展 的成功经验，结合崇义县义务教育事业的现实特点，提出了推进崇义县义务教育 均等化发展的基本原则和政策建议。全文围绕如何推进崇义县义务教育均等化发 展、推进义务教育事业与经济社会全面、协调发展的核心问题，层层推进，整体 推进，并通过揭示崇义县义务教育发展中带有典型性的特点，使全文的意义获得 了一定的延伸和拓展，在某种程度上，研究具有普遍的意义。 1 3 研究方法 1 、文献阅读法：通过对国内外相关著作、论文、学术期刊的搜集、整理、 阅读、吸收，为本文研究的顺利进行奠定了良好的理论基础。 2 、调查研究法：对崇义县义务教育发展中存在的不均等、不协调的现状进 行实证调查，通过设定合理的调查指标和选取具有典型性的个案，利用多样化的 调查手段掌握真实的数据和资料。 3 、比较研究法：将崇义县义务教育改革与发展中的一些不公平现象与一些 具有典型意义的发达国家进行比较分析，找出其中存在的问题与差距，同时借鉴 后者在促进义务教育公平方面的经验，对比我国在促进义务教育均等化发展实践 中已取得的宝贵经验，联系崇义县义务教育发展的实际，促进全县义务教育的均 衡发展、协调发展、健康发展。 4 、要素分析法：义务教育均等化发展涉及到社会发展中多种因素的协调发 展，孤立地把教育问题归结于教育本身难以提出真正能促进义务教育均等化发展 的有效策略。因此，本文的研究中尽可能对影响义务教育发展的各种因素加以分 析，期望通过对影响全县义务教育均等化的内外因素进行系统分析，努力实现义 务教育的合理公平，并使全县的义务教育事业走上更好更快的发展道路。 5 、辩证法：“公平”本身就蕴涵着绝对与相对的辩证统一，教育均等的研究 浙江大学硕士学位论文 1 绪论 不仅要在理论上扩展，还必须有实际问题的解决，体现了理论取向与实践价值的 有机融合。 4 浙江大学硕士学位论文2 义务教育均等化的相关关概念 2 义务教育均等化的相关概念 2 1 义务教育 中华人民共和国义务教育法第五条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分 性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可 以推迟到七周岁入学。”第十条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费。 国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”由此可见，义务教育，与其他教育制度 和教育工作相比，具有其自己的一些特征：( 1 ) 强制性。国家通过法律的强制手 段保证义务教育的实行，任何阻碍义务教育实施的违法行为，都要受到法律的制 裁；( 2 ) 普及性。全体适龄儿童、青少年，原则上都必须入学完成规定年限的义 务教育；( 3 ) 公共性。义务教育事业是由国家、社会、学校和家庭共同参与的全 民受益的公共事业，国家代表社会对义务教育的实施进行统一的部署和监督；( 4 ) 免费性。国家对接受义务教育的学生免除其全部或大部分的费用。我国对接受义 务教育的学生免收学费，只收取一定数额的杂费。总而言之，义务教育是一种通 过国家法律规定并以国家强制力为保障的、由政府提供的、每一个公民有义务接 受的最基本的国民教育： 2 2 义务教育均等化 所谓“义务教育均等化”，是指公民不分民族，种族、性别、职业、经济状 况、宗教信仰获得的入学机会是均等的，享受教育资源也是大致均等。目前国内 外学者从不同有研究角度来定义“义务教育均等化”，但大部分学者都认为，义 务教育均等化包括受教育者接受义务教育机会的均等、教育过程的均等和教育结 果的均等。笔者认为，所谓“义务教育均等化”，可以理解为在一个特定的行政 区域内，例如在一个省内、一个地市内、一个县内，在学校设施、校园环境、教 育经费、办学条件等软硬件的投入上，充分体现公民享受教育资源的平等性，实 现一定区域范围内的不同阶层、不同群体之间接受义务教育权利的均等。但是， 义务教育的均等化是相对的，也是动态的。真正的义务教育均等化并不排斥差异， 只是在承认合理的个体差异、地区差异的前提下，鼓励对弱势群体的“利益补偿” 行为，体现社会分平与正义。实际上，绝对的教育均等本身就是不公平的，同时 浙江大学硕士学位论文2 义务教育均等化的相关关概念 也是不现实的。笔者在本文中强调，要推进崇义县义务教育均等化发展，只是表 明对于落后的中西部贫困地区范围内的义务教育要进行利益补偿，真正体现公民 共享义务教育的平等权利。 2 3 县域义务教育均等化 所谓“县域义务教育均等化”，就是指县、县级市、市辖区要根据当地经济 社会发展的具体情况和自身特点，因地制宜地发展义务教育事业，实现区域范围 内不同乡镇、不同义务教育学校在设施设备、办学条件和师资力量等方面的相对 均等，确保在县级行政区域内的义务教育能全面、协调发展，确保不同学生在入 学机会、享受教育资源以及教育结果上达到相对的平等。县域义务教育均等化的 最基本的表现，就是城乡中小学校的经费投入、学校建设、设施设备、师资力量 以及政策支持等方面按照一个相对公平的标准进行，在同一行政区域内，保证义 务教育的协调、可持续发展。 6 浙江大学硕士学位论文3 义务教育均等化的理论基础与文献综述 3 义务教育均等化的理论基础与文献综述 3 1 义务教育均等化的理论基础 3 1 1 科学发展观 中共十六届三中全会提出了科学发展观，并把它的基本内容概括为“坚持以 人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。 首先，坚持以人为本。“以人为本”是科学发展观的核心。所谓“以人为本”，就 是一切依靠人，为了人，把人民的利益作为一切工作的起点和归宿，不断满足人 们的多方面需求，促进人的全面发展；其次，物质文明、精神文明和政治文明全 面协调发展，共同进步；再次，城乡、区域、经济与社会、国内与国外协调发展； 最后，坚持可持续发展战略，统筹人与自然和谐发展，要处理好经济建设与资源 利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走一条文明发展道路。科学发展观与 我国义务教育事业密切相关，意义重大。一方面，义务教育状况、公共教育经费 多少、区域教育差异等教育发展状况是衡量发展观的重要表征；另一方面，由于 义务教育对全社会的先导性作用，已经成为落实科学发展观的重要依托。义务教 育中存在的问题必须靠科学发展观指导解决，因为科学发展观为发展科学的教育 事业提供宝贵的思路。 3 1 2 教育公平思想 早在两千多年前的中国，古圣人孔子就提出“有教无类”的主张，表明了古 人追求教育公平的社会理念；在西方思想史上，柏拉图最早提出实施初等义务教 育，亚里士多德则首先提出通过法律保证t l 由民的教育权利。教育权利平等的理 念是政治、经济领域的平等权利在教育领域的延伸，它有利于促进社会平等，有 利于促进个人心理和道德成长；法国著名思想家卢梭的“天赋人权”思想告诉我 们，公民享有教育平等的基本权利；美国总统杰克逊在独立宣言中就指出， “人人生而平等”；马克思在1 8 6 6 年提出，教育是人类发展的正常条件和每个公 民的真正利益；思格斯更是明确指出，国家需要对每个儿童实行平等的教育，直 到他们成长为独立于社会的人。总之，不同的历史时期的思想家、哲学家赋予了 “教育平等”不同的时代内容。笔者认为，教育平等思想为义务教育均等化发展 最重要的理论基础之一。 浙江大学硕士学位论文3 义务教育均等化的理论基础与文献综述 3 1 3 福利经济学理论 英国经济学家庇古在其著作福利经济学中提出，福利由效用构成，效用就 是满足，人性的本质就是追求最大的满足即最大的效用，也可以说是追求最大的 福利。庇古认为，有必要实行强制的转移支付，以增加社会福利总量。以庇古为 代表的福利经济学认为福利与教育密切相关。教育对福利的影响主要体现在微观 和宏观两个层面上。在微观上，一个人受教育水平的提高，有利于就业岗位的改善， 工资收入的提高；有利于社会地位的提升和自我追求的实现，从而直接增进个人 的福利水平。在宏观上，国民整体受教育水平的提高，有利于国民经济的快速增长， 有利于整个社会文明程度的提高，从而增进社会的整体福利，作为社会成员的个 体会间接地从整体增进的社会福利中获益。在我国，长期存在教育投入严重不足， 教育资源配置不够合理，不同地区和家庭的孩子受教育的机会不平等等问题。这 些问题的存在对微观个体和整个社会的福利产生重要影响。庇古认为：影响经济 福利的因素主要有两个，一是国民收入的大小，一是国民收入在社会成员中的分 配情况。教育对个体福利和社会福利的影响，主要是通过对微观个体的职业、收 入和社会地位产生影响以及对整个社会的经济增长产生影响来发挥作用的。对经 济增长产生影响，也就影响了国民收入的大小；对微观个体的职业、收入和社会地 位产生影响，也就影响了国民收入在社会成员中的分配情况。 3 1 4 社会结构功能论 社会结构功能主义的观点认为，只要提供给个人的教育资源是均等的，其后 所形成的教育结果的不均等，应该归因于个人的智力与努力的差异。功能论的代 表者涂尔干认为，为有效发挥各个成员的功能，社会必需确保人人有均等的机会。 由于教育制度具有社会化的功能，因此，教育机会应均等地提供给各个社会成员。 不过，由于社会的高度分工造成个人机会的不均等，涂尔干似乎认为这是维持社 会稳定所必需的。6 涂尔干在道德教育论一书中认为教育的目的在于激起并 发展儿童生理的、智力的与道德的品质，以适应整体政治社会和个人将来所处特 殊环境的需要在社会化过程中，教育将社会价值与规范传给儿童，使其具备有效 参与社会生活的特质。所以他强调应重视建立在社会利益之上的道德教育。功能 论的另一位代表帕森斯认为“在现代社会中，教育资格决定一个人成功与否由 6 【法】涂尔千著，教育思想的演讲，上海：上海人民出版社，2 0 0 6 年，第2 0 3 页 8 浙江大学硕士学位论文 3 义务教育均等化的理论基础与文献综述 于教育制度本身具有选择的功能，个人天生能力的不同、家庭环境的差异以及成 就动机的强弱，将导致个人教育成就的差异，这种不均等可能使社会趋于分裂和 冲突，因而需要透过教育的实施，使人们体认由于教育成就造成的个人收入和地 位的不均等，是可以接受的 7 。这种论点显示，为追求社会的稳定与和谐，不 均等的现象可以透过教育的社会化功能找到一种合理化的说明，教育机会均等有 助于缩小社会的不公平。 3 2 义务教育均等化的文献综述 教育均等是社会公平在教育领域的延伸和体现。教育均等问题，作为社会公 平的一个重要组成部分成为近几十年以来世界教育改革的重要主题。国外对于教 育均等化的研究可追溯到上世纪6 0 年代。经过4 0 多年的研究和探索，国外对于 教育公平的研究，从概念、内涵、分类、原则、意义、历史演变等多个角度出发， 已形成相对系统和完善的理论体系。这些观点对发达资本主义国家的教育改革与 发展曾起到了重要的推动作用，同时他们思考教育均等化问题的不同角度和观点 也能给我们以不同程度的启发。 国外学者对于教育均等化问题的研究取得了丰硕的理论成果。其中，最具代 表性的是胡森、詹克斯、科尔曼和罗尔斯。他们最早对“教育均等”的概念从不 同的角度出发给出了自己的定义，这些观点成为研究“教育均等化”课题的理论 前提和基础，对世界各国的影响甚为深远。胡森在代表作( 其次，师资配备不均等。县城中小学、乡镇中心校教师配备与村级小学相比 存在明显差异，蟑资素质分布不均，城区中小学高、中级职称教蟀所占的比例远 远高于乡镇中小学。一方面，优秀教师不愿意去贫困地区尤其是农村，另一方面， 乡村教师又大量向县城和乡镇中心小学流动。全县大学以上学历的教师在村小中 占有的比例太少，仅占全县小学教师专科学历人员总数的不足l o 。越是乡村学 校教师年龄偏大，综合素质偏低。 6 4 2 乡镇之问义务教育资源配置不均等 在过去相当的一段时期内，乡镇之间教育资源配置很大程度上受乡镇地理区 位、经济发展水平的影响。一些临近县城、交通便利、资源丰富、经济相对发达 的乡镇，吸纳的优秀教师相应较多。崇义县各乡镇之间在教育设施以及办学规模 也存在很大差异【见表6 6 ) 。 表6 6 崇义县部分乡镇学校师资配置及办学规模情况 学校名称类别 校数班数在校教职 专任教师 占地校舍 学生工数面积面积 高中大专本科小计 过埠中学镇中 1 1 23 6 84 012 4 1 1 3 61 9 3 3 45 1 6 5 扬眉小学 镇小 73 08 7 55 73 61 725 52 4 0 1 26 7 13 金坑中学乡中 151 9 4132821 27 9 0 018 5 6 古亭小学乡小 69 2 7 9 1 8 】2 3 1 1 63 6 4 42 3 8 4 注：资料来源崇义县教育局编崇义教育年鉴2 0 0 8 ) ) 浙江大学硕士学位论文6 崇义县义务教育均等化发展的实证分析 6 4 3 乡镇区域内义务教育发展不均等 这种情况突出体现在小学学段。如关田镇，该镇村小沙溪小学只有2 名教师、 2 3 名学生，除黑板、课桌椅外，没有任何教学设施，校舍全部是8 0 年代修建的 泥土房，教室内外地面均没有硬化。而关田中心小学在1 9 9 8 年就被评为县内示 范校，软硬件设施及办学质量没有任何一所镇内学校可以相比。 6 4 4 不同群体接受义务教育差距明显 由于区域间、校际间教育发展的不均等，为应对由此产生的“择校风”，不 少学校对区域外学生采取了收择校费的做法。据资料统计，崇义县义务教育阶段 择校费每学年收取标准是：小学3 0 0 元，初中6 0 0 元。在经济欠发达的崇义县， 对许多县城低收入家庭和农村家庭而言这是个不小的数字，不少家长只能“望费 兴叹”，这客观上导致了不同收入水平的人群在接受教育机会上的不均等，是崇 义县当前亟待解决的突出问题。 6 4 5 初中与小学阶段教育资源配置明显差异 崇义县义务教育资源配置的差异，不仅体现在城乡之间、乡镇之间、不同学 校之间，在义务教育阶段的小学、初中阶段，教育经费投入、教育办学条件、师 资水平同样存在一定的差异，特别是在硬件设施方面，初中普遍比小学要好，2 0 0 0 年崇义县农村中小学财政预算内公用经费拨款标准为：小学每生每年4 0 元，初中 每生每年6 0 元，初中生均教育经费、生均公用经费都高于小学。再加上历史形 成的自然禀赋差异，初中阶段办学条件就要优于小学。( 见表6 7 ) 表6 7 崇义县部分中小学教育经费投入及办学规模情况 校园 校舍生均 拨款标准实际拨款 学校类别0 元 年 l 、元| 年| 匿积面积图书 生)生) 章源中学县城 2 5 8 13 1 4 9 7 73 16 0 6 0 城关小学县城 3 1 6 3 3 8 6 5 42 3 4 04 0 过埠中学农村 1 9 3 3 45 1 6 51 8 16 06 0 聂都小学农村 1 0 1 8 0 3 0 0 4 01 2 44 04 0 注：资料来源崇义县教育局编崇义教育年鉴2 0 0 8 ) 浙江大学硕士学位论文6 崇义县义务教育均等化发展的实证分析 6 5 崇义县义务教育均等化发展的制约因素分析 6 5 1 教育理念 由于历史和自然的原因，我国长期以来实行城乡二元结构体制，人们心中似 乎已经接受了城乡教育的差异性，认为县城经济发展快、办学环境好、教育辐射 面广，而乡镇和农村经济发展落后、教育辐射面小、办学条件较差，受到不平等 的教育待遇也是自然而然的事。这种观念存在于普通百姓心中，也同样存在于当 地政府和教育行政部门的决策者头脑中。正是由于这种观念的纵容，教育不平等 的现象呈现愈演愈烈态势。崇义县经过多年的努力，农村教育条件和教育状况有 了明显的改善，但义务教育的非均等性仍相当明显。然而，这种明显的义务教育 失衡现象，在接受上级政府和教育主管部门的检查时，仍能得到表扬。在现实中， 人们常常用极少数设备设施先进的学校来代表一个区域的教育发展水平。由于重 点学校是办学条件比较优越的学校，同时也是升学率较高的学校，在这种片面化 教育理念的指引下，家长和学生关注的是能否考取重点学校，为了进入重点学校 而不惜一切代价；学校和教师关注的是能够考取大学的部分学生，为了保优不惜 以伤害“差生”为代价；地方政府则关注的是能够办几所重点学校，能够发挥多 大的窗口作用，而完全不顾一般学校的生存与发展。 6 5 2 教育管理体制 原有的“分级办学、分级管理”体制，应该说，在实施“普九”的过程中、 在调动地方政府和人民群众办学的积极性方面的确起到了很大的作用。但严格意 义上来说，它是计划经济体制下的产物。如今，政府实行。以县为主”的教育管 理体制，但当前县财政还是比较困难，往往连干部教师工资足额发放都难以保证， 更不谈增加教育投入，而且有些乡镇农村中小学乱收费、乱摊派的现象比较严重， 有的学校每年摊派订阅各种名目的报刊、杂志达三、四十种之多，仅仅这一项开 支就上万元，令农村中小学不堪重负。如今随着计划生育学龄人口的减少，校均 规模在逐年递减，有的小学已经只有百把人，而教师还是当年那么多。但要调整 学校布局，学校往往都不愿意放弃自己的利益，教育资源很难在全县范围内有效 的、均衡的配置。 6 5 3 教育经费投入 进入2 1 世纪，我国义务教育管理体制出现了重大转变，由原先的“分级管 理、分级办学”转化为“以县为主”管理体制，完成了“人民教育人民办”向“人 浙江大学硕士学位论文 6 崇义县义务教育均等化发展的实证分析 民政府办教育”的巨大转变。这样，县域义务教育的经费主要来自于县级财政。 同时，我国推行税费体制改革后，农民原先负担的农村教育附加费、农民集资办 教育统统取消了。这样，县级财政的压力无形中加大了许多。2 0 0 6 年，崇义县 全年可支配财政总收入为8 0 1 4 万元，而全县单位职工和学校教师就多达1 6 0 5 人， 以每人年均两万元计算，县财政用于支付职工工资的数目高达3 2 1 0 万元。这样， 县财政几乎没有什么可支配资金，用于改善学校办学条件，扩大办学规模，促进 义务教育均等化发展。此外，由于历史和自然的原因，导致区县之间、县城与乡 镇之间、乡镇与乡镇之问在经济发展水平上存在着较大差距，又基于我国当前实 行的义务教育“分级办学”制度，必然造成县域内义务教育经费投入上的差距， 而这种经费投入上的差距极易扩大义务教育领域的不平等性。 总的看来，无论是在生均教育经费、生均教育事业费还是生均公用经费方面， 县城小学与初中都要强于农村，当地财政对义务教育支持的力度也存在明显的差 距。 6 5 4 师资队伍建设 同学生在教育教学中主动性一样，教师，作为教育的主体，在教育中发挥着举 足轻重的作用，甚至从某种角度来说，教育者的状况决定着教育的质量和水平。 但是，县城学校、乡镇中心小学；农村学校在师资队伍建设上存在着明显差别。 首先，教师工资仍存在明显差距。乡镇、农村教师工资普遍偏低，且工资标准不 统一。其次，教师流动状况反映出区域间、学校间的明显差距。从问卷调查情况 看，8 9 以上的教师更愿意在中心学校和县城学校工作。这也对农村教师队伍的 稳定造成巨大冲击，一旦有调动的机会，或遇有先进地区招聘教师，农村的教师 们便会踊跃参与。近几年来，崇义县为了整合优质教育资源，采取招考的办法来 鼓励农村优秀教师进城。这样，农村许多优秀教师，特别是优秀青年教师先后调 入城里工作，无形中加剧了乡镇和农村学校优质教师资源稀缺的状况。由此，一 方面，优秀高校毕业生和优秀教师不愿意去贫困地区尤其是农村，另一方面，乡 村教师又大量向县城和乡镇中心小学流动。此外，由于历史的原因，农村中小学 教师编制核得比较少，学校规模小，班多教师少，造成农村中小学教师课很多， 非常繁忙，没有时间进行教师培训。他们总体上素质水平、科研能力以及教育教 学水平均较差。 浙江大学硕士学位论文6 崇义县义务教育均等化发展的实证分析 6 5 5 农村学校债务问题 农村学校的债务问题既是全国农村教育面临的一个重大政治问题，又是制约 崇义县农村义务教育事业的发展的重大经济问题，债务日益成为全县义务教育均 等化的突出问题和障碍。 在现实生活中，农村义务教育债务主要由以下两部分组成：一是农村学校在 推行“普九”教育过程中，因得到的政府经费投入不足，而自身又缺乏筹款能力， 往往为了维护正常教育教学和管理工作，学校以各种形式向不同主体借债；二是 学校在大搞教学楼、教工宿舍建设过程中大量征地，造成学校沉重的债务。此外， 由于农村学校债务形成了一个较长的时期，在此期间，国家几次对义务教育的投 入体制进行调整，财政政策也多次改变，致使债务人主体不够明确，债务关系较 复杂，难以追究相关负责人的责任。总而言之，农村学校的债务闻题，在很大程 度上加剧了农村义务教育的非均等性，成为当前推行义务教育均等化发展的重要 的制约性因素。 浙江大学硕士学位论文 7 崇义县义务教育均等化发展的基本原则与路径选择 7 崇义县义务教育均等化发展的基本原则与政策建议 7 1 崇义县义务教育均等化发展的基本原则 7 1 1 资源公平原则 义务教育既是每个公民享有的基本人权，又是必须接受的基本义务，属于强 制性的教育，这是宪法赋予的权利和义务。公民在法律面前人人平等，在享有义 务教育这一权力面前也应该是平等的。教育领域的绝对平等是不存在的，但是在 接受义务教育的起点上，在享受教育资源上应该是平等的。教育是政府的责任， 政府的基本职责在于处理公共事务，维护社会公正。义务教育资源的合理配置是 政府维护社会公正的一个重要方面，相对均等和追求公平是义务教育资源配置的 永恒取向。义务教育均衡发展的现实意义，就是相对均等地配置义务教育资源， 让每个儿童都能够均等地享受到优质的义务教育资源。 7 1 2 补偿性原则 关注弱势群体是以美国为代表的西方发达国家推进基础教育均等化发展的 一个共同经验。坚持补偿性原则，关注弱势群体的受教育权利，既是促进义务教 育均等化发展的重要举措，又是教育公平、社会公平的应有之义。它包括对发展 较滞后的学校和经济状况较差的学生给予补偿。由于社会的、经济的、历史的和 地理的等复杂的原因，即使在崇义这样的县域范围内，不同区域、不同学校的教 育发展情况也千差万别，不同性别、不同家庭及健康状况的少年儿童在受教育上 也存在一定的差异。对弱势学校和弱势少年儿童在教育资源配置时应该给予特别 的关注，真正使每一个学生从中受益。 7 1 3 统筹兼顾原则 义务教育的发展必然要依靠区域经济的支撑，必然要植根于区域经济文化及 社会事业发展的土壤之中，不存在独立于经济文化环境条件之外的任何教育的孤 立发展。教育要超前发展，要优先发展，但必须要结合当地的实际，尤其是要与 当地的经济发展水平和居民的人均收入状况相适应，与其他事业的发展相协调。 经济发展能为教育提供保障或改善条件，从而能促进教育的发展，而教育的发展 则能够发展科技、培养人才、提高劳动者素质，最终促进经济和其他各项事业的 快速发展。教育与经济及其他社会事业协调统筹发展，也是科学发展观的应有之 3 9 浙江大学硕士学位论文7 崇义县义务教育均等化发展的基本原则与路径选择 意。 7 1 4 制度创新的原则 在教育改革与发展的关键时期，由于现有的教育价值观念过于滞后，现有的 教育体制、教育制度本身会在不同程度地存在自身的弊病，因而，现有的教育制 度是必须被创新的。这个创新过程是先进的教育制度取代落后的教育制度的过 程。就我国目前来说，人们对于教育均衡、教育公平的强烈需求，需要有相应的 教育交往规则系统，通过这个规则系统，框定教育交往的范型，明确基本的权利 一义务关系，因而在促进县域义务教育均等化发展的过程中是非常有必要根据实 际情况进行教育制度的创新的。 7 2 崇义县义务教育均等化发展的政策建议 如前说述，义务教育均等化是一个复杂的、漫长的过程，它必须与经济社 会的发展相协调。近年来，崇义县在这方面进行了许多有益的探索，但均等化发 展是一个动态的过程，没有一成不变的教育均等。在此，笔者仅立足“崇义县县 情”和“义务教育”两个基点，对当前进一步推进崇义义务教育均等化提出若干 对策。 7 2 1 树立义务教育均等化发展的理念 我们必须承认，县域范围内城乡之间、乡镇之间确实存在着经济发展水平 的明显差异，这是阻碍县域义务教育均等化发展的客观难题。但与此同时，我们 也应当清楚看到，落后的教育理念一直是影响全县义务教育均等化发展的重要因 素。因此，树立义务教育均等化发展的理念，并把这种先进的教育理念全面渗透 到义务教育改革发展过程中，对于大力促进崇义县义务教育事业发展具有举足轻 重的作用。 首先，认识义务教育在整个国民教育中的地位。义务教育在国民教育中具 有先导性和基础性的作用和地位，在人的成长和发展中起着决定性的作用。义务 教育是国民教育的基础，提高全民族基本素质的重任全系于此。但是，现实中， 仍有许多人不能正确认识义务教育在国民教育中的重要作用，认为社会的精英人 物、企业主管、高级知识分子等皆来t l 于职业教育、高等教育，忽视了义务教育 在人才培养中的基础性作用，片面地认为，教育优先就是要大力加快高等教育发 展建设。事实上，人们对义务教育的错误常常成为推进义务教育均等化发展的瓶 浙江大学硕士学位论文7 崇义县义务教育均等化发展的基本原则与路径选择 颈。 其次，正确看待农村义务教育均等化发展。教育法规定：“各级人民政府采 取各种措施保障适龄儿童少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及 有关社会组织和个人有义务使适龄儿童少年接受并完成规定年限的义务教育。” 同样是中华人民共和国的公民，同时接受应该由政府保障的义务教育，但是农村 学生和城区学生却接受不平等的义务教育。实际上，义务教育均等化发展的真义， 就在于让每个儿童都能接受相对均等的义务教育。不仅如此，随着经济社会的高 速发展，民主意识的不断增强，分阶段实施义务教育均等化发展是完全有可能的。 再次，认识政府在义务教育均等化发展中的责任。义务教育是关系千家万 户、关系教育全局的大问题。长期以来，由于我国在教育发展上走的是一条差异 发展道路。随着社会经济的发展、民主的进步，政府要重新审视自己的教育理念， 从纠正以往的教育资源配置观念入手，形成义务教育均衡发展的基本价值取向， 设计适合我国国情的义务教育资源配置政策”。研究表明，义务教育是公益事业， 国家收益远远大于个人及家庭收益，政府理应成为义务教育投资的主体，发挥骨 干作用。接受义务教育是公民的基本人权，也是基本义务，是每个公民必须接受、 政府必须保障的基本的义务教育。 理念是行动的先导。无论是决策者还是人民群众，在对待义务教育均衡发 展问题上一定要正确的认识，我们要引导这些认识统一到科学的理念上来。笔者 所言的理念先行就是让社会、国家、政府以及每一个国民都要确立义务教育均衡 发展的先进理念，进而再采取措施激励和引导办法，让先进的理念成为成功的教 育实践。 7 2 2 健全义务教育均等化发展的政策法规 “教育发展是非常复杂的，因为它涉及并影响到大量的受益人和教育提供 者，以及一些政治人物，所有这些人都在这个过程中和结果中有一定的利害关系。 另外，为了实现改革的目标，每一项政策都要经历一段长期的酝酿过程。由于这 些原因，所以我们不应该轻易的引进某种政策变革，也不应该未经考察就随意放 弃它。”3 0 当教育公平理念正在深入人心、成为全社会共识的时候，同样也到了将 均等理念纳入到教育政策重点范畴的时候了。制定政策应遵循的基本原则是公平 2 9 黄晓妹，均衡发展：我国义务教育的决策选择【j 】，载清华学术期刊 3 0 d a n e i n b a r w a d i d h a d d a d t e r r i d e m s k y a n d r ( m a g n e nj o h n p k e 宅v e s 史明杰等译教育政策基础 【m 】教育科学出版社，2 0 0 3 年版，第1 5 7 页 4 1 浙江大学硕士学位论文 7 崇义县义务教育均等化发展的基本原则与路径选择 原则，其次是保护弱势群体原则。农村义务教育相对于城市义务教育来讲，属于 相对弱势的教育，应从政策的角度进行引导，给予倾斜。 【一) 以法规手段改变教育公用经费的“生均拨款模式” 笔者所言的“生均拨款模式”，是指当前国家和地方财政对义务教育公用经 费的划拨都是以生均公用经费为标准，按照学生数进行的。新古典经济学派认为， 企业存在一个“最小有效规模”，只有超过这一规模水平才存在规模经济，学校在 一定程度上也具备规模效益。随着农村适龄儿童的减少，以及农村学生大幅向城 镇中心学校集中，农村学校的办学规模普遍缩小。这样，由于学生数量少，农村 学校获得的经费总量就低。但是，作为独立的基层教学单位，农村学校的各项开 支并没有减少，这在一定程度上加剧了义务教育的不均等现象。所以，对农村中 小学校仅仅按生均成本进行拨付经费是不合理的。 笔者认为，依据我国目前仅以学生数为标准的农村义务教育公用经费拨款 模式很难反映出学校的实际运行成本，难免会使得小型学校在获取公用经费投入 方面受到不平等的待遇。因此，农村学校公用经费拨款方式的改革方向应致力于 建立一种多维参数的“综合定额”拨款模式，不仅包括学生数，还应教学点数目、 学校发展情况等多种参数。为了确保综合定额的公正性与合理性，应建立由政府、 学校、专业机构组成的拨款中介组织，由其确定综合定额，并从规模、质量、效益 等多个参照维度，对学校公用经费的使用进行评价。 ( 二) 以法律形式确定各政府投入义务教育经费分担比例 义务教育的属性决定了义务教育是一种公平的教育，应当均等化发展，而 义务教育的均等化发展离不开教育法制的保障。随着人们对义务教育均等化发展 理念的更新，从教育机会均等向教育条件均等和教育过程均等发展，这就需要对 不符合义务教育均衡发展要求的有关教育法加以修改完