（行政管理专业论文）湖北省省以下财政转移支付制度研究.pdf

i 摘 要 1994 年实行分税制以来我国已初步形成了比较规范的中央对省级政府的财政 转移支付制度但省以下财政转移支付制度建设尚处在探索阶段许多省份参照中央 对地方的过渡期转移支付办法结合本地实际情况努力探索建立并实施省对下级财 政的转移支付制度对地方经济的发展和基层政权的建设起了积极的作用湖北省近 年来也积极推进省以下转移支付制度建设省政府根据本省实际出台并实施了湖 北省财政厅转移支付资金管理暂行办法等制度规定在省以下财政转移支付制度建 设方面进行了非常有意义的探索各市州县级政府在合理分配省转移支付资金的同 时也从本级财力中拿出一部分实施了对所属区县乡镇的转移支付并开始探索 建立了对下级财政的转移支付制度总之湖北省自探索建立省以下转移支付制度以 来取得了阶段性成果但是受制于省以下政府间事权界定不清地方行政体制改 革滞后等外部因素约束以及制度自身的缺陷与不足 省以下财政转移支付制度作用效 果并不明显 本文采用理论与实际相结合的方法结合湖北省转移支付制度建设的案例对我 国省以下转移支付制度进行了研究首先对省以下财政转移支付制度进行了理论分 析阐述了省以下财政转移支付制度的概念和建立依据划分了省以下转移支付的基 本类型接着本文提出了建立我国省以下财政转移支付制度的原则基本框架和目标 选择等基本要求然后结合湖北省财政转移支付制度建设情况和运行特点着重分 析了当前湖北省以下财政转移支付制度建设方面存在的问题 最后针对湖北实际提出 了完善省以下财政转移支付制度的对策建议 关键词湖北省 省以下 财政转移支付 制度 ii abstract since the adopting of the system of tax distribution in 1994, a relatively normalized fiscal transfer payment system of central government to province level government has been formed gradually in our country, while the establishment of the system of fiscal transfer payment under province level is still at its exploring stage. based on the real situations locally, many province level governments are endeavoring to establish and implement the fiscal transfer payment system toward the subordinate authorities by referring to the transitional transfer payment method of central authority to local authorities. this attempt has a positive effect on the development of local economy and the regime construction among grass roots. in hubei province, a lot of efforts had been invested in the establishment of the transfer payment system within the subordinate authorities in recent years. based on the real situations in hubei province, the province government enacted and implemented a temporary regulation named “a temporary regulation on managing the transfer payment funding by ministry of finance of hubei province”. the establishment of this regulation is a very meaningful exploration in building the fiscal transfer payment system among the province subordinate authorities. each municipal and county level authorities takes a portion of funding from its own wealthy pool to apply the transfer payment to its subordinate county authorities and explores the establishment of the fiscal transfer payment system to its subordinate authorities as it rationally allocates the transfer payment funding from the province government. in summary, a preliminary achievement has been earned in hubei province since the exploring for the establishment of fiscal transfer payment system under province level. but the effect of this new system is not significant yet because of the several limitations, such as, the confused definition of authorities among government agencies under province level, the lag of the administrative reform in local governments and the deficiencies in this system itself, et al. iii in this thesis, a study concerning the fiscal transfer payment system under province level in our country was conducted by integrating the theory with practice. several cases of the establishment of the transfer payment system in hubei province were given and analyzed. first, a theoretic analysis on the fiscal transfer payment system under province level was performed. the concepts of the fiscal transfer payment system under province level and criterion on which the establishment of such a system is based were defined. the basic types of the transfer payment under province level were classified. next, the problems in the establishment of current fiscal transfer payment system under province level in hubei province were pointed out and thoroughly investigated by analyzing the establishment and implementation of the fiscal transfer payment system under province level in hubei province. lastly, the principle, basic frame and aim choice of the fiscal transfer payment system under province level in our country were proposed by an extension of the previous analysis in hubei province. several suggestions were given in order to improve the performance of the fiscal transfer payment system under province level in hubei province. key words: hubei province lower-provincial level fiscal transfer payment system 1 1 绪 论 1.1 研究背景与研究意义 我国是一个实行分级财政体制的国家分税制以来我国已初步形成了比较规范 的中央对省级政府的财政转移支付制度 但省以下财政转移支付制度建设尚处在探索 阶段 许多省份结合本地实际情况 努力探索建立并实施对下级财政的转移支付制度 对地方经济的发展和基层政权的建设起了积极的作用 湖北省近年来也积极推进省以 下转移支付制度建设取得了阶段性成果但受制于外部因素约束以及制度自身的缺 陷与不足省以下财政转移支付制度作用效果并不明显 在此背景下 本文以湖北省为实例 对我国省以下财政转移支付制度进行了研究 分析当前湖北省省以下财政转移支付制度建设方面存在的问题 阐述建立规范化省以 下财政转移支付制度的基本要求 并就如何完善湖北省省以下财政转移支付制度提出 了参考性建议本文的研究对于推进湖北省财政转移支付制度建设促进湖北省省以 下转移支付制度的完善具有一定的实践意义 1.2 研究现状 政府间财政转移支付制度是财政学界讨论较多的问题之一近几年来随着我国 各省市区纷纷探索建立省以下转移支付制度一些专家学者开始针对地方政府间 财政转移支付制度进行研究取得了一些研究成果现将这些专家学者的主要观点综 述如下 1 关于建立规范化的省以下财政转移支付制度的必要性和迫切性苏明赵云 旗秦凤翔王恩奉等认为完善地方转移支付制度是保证地方政府职能正常运转和 巩固基层政权的需要是建立我国规范化转移支付制度的需要是进一步完善我国分 税制财政体制改革的需要马莹认为地方政府财政转移支付制度是解决公共产品提 供的横向失衡和纵向失衡的客观要求 是增加供给不足的外溢性公共服务和产品的供 给的重要途径是积极财政政策有效实施的重要保证 2关于我国现行地方转移支付制度中存在的不完善之处赵杰认为主要存在 2 三方面的问题一是分税制和转移支付制度的相互融合问题二是转移支付的力度问 题三是贫困县问题刘晶认为省以下财政转移支付存在疏于管理等重大问题中 央尚没有对地方各级政府如何执行转移支付作出统一规定和操作性较强的实施办法 3关于如何完善我国省以下财政转移支付制度马莹认为完善我国省以下转 移支付制度首先要确定地方政府间转移支付的目标再根据目标确定合理的转移支 付模式并通过改进过渡期地方政府转移支付办法提高其规范化合理化程度同 时也要完善法律保证体系的内容建设赵杰认为省以下转移支付应已均等化为基本 取向必须从五个方面完善其制度一是进一步合理划分财权和事权使均等化转移 支付在事权和财权明确的前提下有效运行二是继续深化分税制改革加大均等化转 移支付力度三是用较为规范的办法确定特殊地区的均等化转移支付额四是适当引 入激励机制五是进一步完善技术手段消除因统计数据不实测算方法不科学所造 成的不利影响 从整体看 现有的研究成果主要侧重于对我国地方政府间财政转移支付制度的总 体分析研究而具体针对某一省份财政转移支付制度的实证研究尚不多见 1.3 本文的研究思路方法及创新之处 本文按照理论分析基本要求案例评述问题分析对策建议的研究思路 展开从省以下财政转移支付制度的理论分析开始分析湖北省省以下财政转移支付 制度建设现状和问题然后阐述省以下财政转移支付制度的原则基本框架和目标选 择等基本要求最后提出完善湖北省省以下财政转移支付制度的对策建议 在研究方法上本文本着以理论为先导以实证分析为重点以解决实际问题为 目的的原则将规范分析和实证考察相结合运用调查归纳和总结等方法整理和使 用所掌握的资料 力求得到令人信服的结论和能为指导财政改革实践参考的对策和建 议 本文的创新之处在于在研究方式上是采用了理论与实际相结合的方法在对省 以下财政转移支付制度进行理论分析的基础上 重点针对湖北省的省以下财政转移支 付制度进行实证分析和研究在创新观点上提出要构建纵横交错的省以下财政转移 3 支付制度框架认为省以下转移支付目标的确定应立足长期发展应采取总体设计 分布实施的办法并提出完善湖北省省以下财政转移支付制度的对策建议即从宏观 环境出发积极改善省以下财政转移支付制度建设的外部约束条件对现行省以下财 政转移支付制度进行改进完善克服制度自身不足实现制度创新研究建立省以下 横向转移支付制度构建纵横交错的转移支付模式从而形成一个完整的省以下财政 转移支付制度体系 4 2 省以下财政转移支付制度的理论分析 2.1 省以下财政转移支付制度概述 对一个国家而言政府间财政转移支付包括两个层次一是中央与地方政府省 或州之间的转移支付二是地方政府间的财政转移支付地方政府间的财政转移支 付则包括省际之间的横向转移支付和省以下的转移支付 本文所要讨论的转移支付是 指省以下的转移支付其考察范围限定在一个国家某一省或州级区域内的各级政 府之间 省以下财政转移支付是指省以下政府间在既定的事权财权和财力划分框架下 为实现特定目标而进行的财政资金的无偿转移 它实质上是财政资金在省以下各级政 府间的一种再分配形式是省以下财政体制的一个重要组成部分 省以下财政转移支付制度就是省以下各级政府实施财政转移支付的规则 程序和 方法它一般包括以下内容转移支付的目标和原则转移支付的形式转移 支付的资金来源测算标准分配方法支付规模和程序转移支付的管理和分配 机构转移支付的监督及责任处理 2.2 我国实施省以下财政转移支付制度的依据 我国省以下财政转移支付制度的存在与以下因素有密切的关系 1省以下纵向财政失衡问题 纵向财政失衡是针对多级财政体制中上下级政府之间财政收支差异的状况而 言的它反映的是一个多级政府间支出职责和收入能力之间的结构性失衡在各级政 府之间既定的支出和收入范围得以确定之后当某一级政府财政面临着赤字而其他 级次政府却出现盈余时就意味着纵向财政失衡问题的存在 具体从我国情况看目前省以下纵向财力差异较为明显1994 年实施分税制以 后县以上地方各级政府为增加调控能力采取不同方式通过不同途径集中了下 级财政的一部分财力形成财力层层集中的格局有资料表明在我国省地政府掌 握 60%的财政收入只负责 30%左右的财政支出县乡政府仅拥有全省财政收入的 5 40%左右却承担了 70%左右的支出责任 1省以下政府层层向上集中资金 基本事 权却有所下移特别是县乡两级政府履行事权与其可用财力高度不对称收支矛盾 尖锐 无论从公平还是从效率的角度看省以下纵向财政失衡问题都需要切实得以解 决从而达到纵向财政均衡而主要的解决办法便是协调上下级政府之间的资金往 来关系运用财政转移支付政策和手段 2省内辖区间横向财政失衡问题 从经济社会发展的视角来看各地区之间各种要素禀赋条件的差异性是绝对的 而条件的同一性则是相对的当国土面积较大时更是如此这就意味着地区间经 济发展均衡只是一个相对概念绝对的均衡是不现实的各个地区之间的这种差异 必然导致财政收支方面的差异从收入方面来看由于各个地区之间经济基础产业 结构收入水平等方面的不同使得财源的分配情况也有很大得差异从支出来看 各地区之间存在不同的发展程度自然条件人口规模和结构行政管理规模等方面 得区别因而在支出需求上也是各不相同的一个国家内不同地区之间经济发展程度 在财政上的具体体现便是发达地区财政收入充裕而落后地区则税源狭小财政状 况拮据而与此同时落后地区却比发达地区更需要大量的基础设施方面的投资当 比较富裕的地区出现财政盈余而不太富裕的地区却面临着财政拮据状况时就意味 着横向财政失衡问题的存在在许多情况下富裕地区能够为其居民提供较高水准的 公共产品和服务而贫困地区却难以提供最基本的公共产品和服务 我国是一个大国财政经济发展状况的巨大差距不仅表现在省区与省区 之间也鲜明地表现在省区以下各地区之间省以下各辖区间的差距甚至比一个 中等大小的国家各地区间的差距还要大 目前省以下财政横向不平衡主要表现是公共 产品和服务的提供存在着极大的城乡差别即城市居民享受的公共产品和服务数量 大质量高县乡城镇和农村地区由于长期以来的低收入和战略非重点地位形 成了公共产品和服务提供的缺位状态连居民生活必需的教育医疗等最基本的公共 产品和服务都无法保证可见省以下横向财政失衡状况的存在是不利于省内各地区 均衡发展和社会共同进步的要消除横向财政失衡带来不利后果需要上级政府从整 6 体利益出发采取转移支付的预算调剂方法协调各个地区之间的经济发展 3地方性公共产品的外部效应问题 外部效应现象不仅存在于私人产品中 由地方政府提供的地方性公共产品也有外 部效应问题 当某个地方政府提供的某些地方性公共产品的受益面超出其本地区范围 而扩散到邻近其他地区 从而使其他地区的居民在不承担任何费用的情况下也获得收 益时便产生了公共产品的外部效应问题比如说兴修水利对空气污染的控制对病 虫害的防治 在当地享有良好教育的学生以后流动到其他地区工作或定居等都有地方 性公共产品的收益问题正如私人产品的外部效应将导致资源的低效或无效配置公 共产品的外部效应同样也会造成资源的不合理配置在这种情况下实行财政转移支 付制度由上级政府给予下级政府一定的财政补助对具有外部性的公共产品的提供 进行适当调节是一种有效的干预方式 4弥补省以下税收划分的不足 财政转移支付制度的存在也是弥补税收划分方式不足的重要手段之一在省以 下财政体制中 如果单纯依靠税收分割便可以轻易达到政府间事权和财权的最佳协调 的话无疑这是一种较为理想的模式然而这种期望距现实相当遥远这是因为 第一省以下税收划分本身只是在地方各级政府之间划分确定税收的归属这仅仅构 成了多级财政体制中各级地方政府间财政关系的一部分 而不是全部 尚有支出划分 收支关系协调等一系列的问题有待于在财政体制框架中加以处理第二无论从理论 还是技术上讲 单纯的税收划分方式都难以使税收在各级政府之间的划分达到恰当和 合理的地步 难以实现效率与公平的完美结合 在各级地方政府进行税收分享的同时 有必要实行合理的财政转移支付制度可以弥补分税方式本身的固有缺陷 2.3 省以下财政转移支付方式的类型划分 省以下上级政府给予下级政府的转移支付补助 可以有多种形式供补助的主体和 客体加以选择 以上级政府对下级政府进行转移支付是否附带着规定的使用条件为标 准可以将转移支付分为对称补助和非对称补助按照转移支付与资金用途之间的关 系进行划分可以分为专项补助和一般补助在具体实践中非对称补助同一般补助 7 的意义又是较为接近的 因此 转移支付实际上主要包括三种基本类型 即对称补助 一般性补助和专项补助 1对称补助它是有配套资金要求的转移支付即上级政府对下级政府进行转 移支付时同时也要求地方拿出相应的配套资金所谓的配套既可以是某一固 定数额的资金也可以是相对于补助金一定比例的资金其意图在于促使下级政府与 上级政府一道共同承担提供某些公共产品和服务的职责对称补助可能会限定资金 的大致投向或具体的使用范围也可能不予严格的规定 对称补助所体现的应该是雪中送炭而不是锦上添花若下级政府财政 无力拿出相应的配套资金那么上级财政也可考虑改行其他的补助方式或手段对 称补助中的配套数额或比例也是依照具体情况的不同而变化的 在下级财政较为拮据 的情况下补助金的配套数额或比例会低一些 2一般性补助与对称补助相反一般性补助既不要求下级政府拿出一定数额 或比例的配套资金也不规定资金的具体用途显而易见一般性补助方式无异于对 地方政府的赠款使地方财政增加了一笔净收入一般性补助赋予地方以较大自 由度使地方政府可以依照本地情况灵活地安排资金投向上级政府对此一般不加 过多的限制或干预 3专项补助作为一种指定了用途的拨款专项补助资金显然是不得挪作他用 的 专项补助的主要功能在于 协助地方政府改善基础设施 生态环境等方面的条件 根据不同时期经济社会发展薄弱环节或宏观调控重点的变化 对专项补助的项目范围 及补助比例通常也要进行相应的调整地方政府需要承诺按照既定的用途使用资金 并且接受上级财政的检查和监督 8 3 建立规范化的省以下财政转移支付制度的基本要求 3.1 完善省以下财政转移支付制度的必要性和迫切性 1完善省以下财政转支付制度是建立我国规范化转移支付制度体系的需要目 前中央对省级的转移支付好于省以下地方政府间的转移支付省以下转移支付制度 建设步履缓慢这势必影响了我国整个转移支付体系的全面确立因此只有统筹兼 顾从上到下全方位执行分税制管理体制下的转移支付制度才能切实将这项复杂 的系统工程建立起来 2完善省以下财政转支付制度是规范财政分配行为和减少行政成本的需要只 有建立规范的转移支付制度使各项补助制度化才能进一步规范财政行为减少财 政资金分配中的人为因素有效地防止权力腐败的发生同时规范的资金分配办法 可以免除省财政部门每年需核定市县补助额度的工作各地只要根据补助政策年初 就能测算出补助额 既减少了各级财政的工作量和行政成本 又避免了以往的随意性 主观性有利于规范化的管理和财政机关自身的廉政建设 3完善省以下财政转支付制度是完善省以下财政体制的需要2004 年湖北 安徽江西等一些省份陆续调整了省以下财政体制实施了省管县市财政体制改 革但省以下财政体制一些固有缺陷在调整后并未消除如省以下层级过多税收在 四级地方政府间难以合理划分问题省以下财权划分模式与事权划分模式相背离基 层政府财政运转困难问题省以下财政体制所存在的缺陷迫切需要转移支付制度来 弥补所以完善省以下财政转支付制度是进一步完善我国省以下财政体制的需要 4完善省以下财政转支付制度是保证地方政府职能正常运转和巩固基层政权的 需要由于自然条件历史渊源和经济背景的差异使各地在满足公共产品需求和服 务的财力上存在较大差距全国不少县市乡镇不仅保障政府正常运转所必需的经 费严重不足而且经常拖欠工资财政难以为继不仅制约了地方经济的发展而且 危及到地方政权巩固与否的大问题在人事制度改革滞后的背景下迫切需要通过地 9 方转移支付制度对政府间公共服务财力进行再分配 以保证地方政府基本职能的运转 5完善省以下财政转支付制度是顺利推进农村税费改革的需要农村税费改革 是我国农村继土地改革实行家庭承包经营之后的又一次重大改革改革在规范农村 分配关系促进农村经济发展和保持农村稳定方面取得了显著成效但由于改革的复 杂性改革进程中也会遇到一些问题与困难其中最主要的问题是改革后县乡财政缺 口加大基层机构运转困难农村基础建设和公益事业的发展缺乏资金保障因此 在改革起步后的一段时间内需要上级财政给予足够的专项转移支付否则改革会因 各种经费困难而难以持续深入甚至前功尽弃为了规范农村税费改革转移支付资金 的运作 省以下各级地方政府必须从完善制度入手 使中央专项转移支付资金的分配 本级配套资金的安排以及资金的监督管理制度化规范化通过规范转移支付来推动 农村税费改革的顺利实施 3.2 建立省以下财政转移支付制度的原则 省以下转移支付作为调整地方政府间财政关系的手段 必须依据市场经济理论确 立其基本原则 1科学原则转移支付制度的科学性是决定该制度能否生存的前提条件省 以下财政转移支付制度无论在规模目标的制定总体框架的构筑计算公式的设置 或操作程序的设计上都必须适应社会主义市场经济的客观要求并根据我国政治 经济实际和财政运行规律力求做到科学合理 2规范原则规范是省以下财政转移支付制度的内在要求规范化的财政转移 支付制度不仅要求政府间事权划分清晰职能定位准确政策目标明确而且在转 移支付的规模和额度上应有严格的立法保障并运用客观因素通过数学模型来规范 运算过程以规范的转移支付制度取代原来的基数返还零星补贴等分散支付从而 有效的排除人为因素和基数法弊端对制度的影响保证省以下转移支付制度的规范 化 3均衡原则省以下转移支付制度作为省以下各级政府间集权与分权的制衡 机制 其作用不仅在于弥补财政缺口 同时还是实现纵向均衡和横向均衡的重要手段 10 均衡并非平均主义地区财力差距过大不仅使地区经济和社会发展差距拉大同时 会使公共服务水平差距拉大 资源低效配置 贫富矛盾加剧 从而导致财政失去稳固 平衡的内在机制地区财力差距过小财力完全平均分配则会缺乏必要的激励机 制不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性因此只有以公共服务水平 均等化为目标使地区间财力差距保持在合理的区间才会促进资源的合理配置实 现公平与效率的基本统一 保持地方政府行政能力和公共服务能力的大体均衡 所以 省以下转移支付制度必须坚持均衡的原则 4公正原则在测定与分配地方转移支付资金额度时要从制度和计量方式上 保证对不同地区一视同仁并根据各地区的实际情况统一考虑客观因素在有利于 公平税负和市场配置资源的前提下 运用客观变量对每个地区的财政能力和支出需求 进行系统的测算并以标准化的公式计算出拨款额度坚决改变原来拨款分配过程 中徇私舞弊或讨价还价的行为确保转移支付的公正性 5效绩原则尽管省以下转移支付方案设计有所不同但在资金使用上一定要 坚持效绩原则所谓效绩主要是指转移支付的财力再分配后资金使用效率和为整个 社会带来的经济效益和社会效益为此在资金使用上要做到三条一是弥补财政缺 口而非弥补财政赤字二是保证最低公共服务水准而非平均主义三是减轻经济震荡 而不影响市场配置资源的基础作用并通过转移支付引导社会资金投向调控宏观经 济从而实现经济稳定发展的目标 3.3 省以下财政转移支付制度的基本框架和目标定位 1基本框架 1纵向的转移支付主体框架我国省及省以下有省市地县乡镇四级政府 涉及多层次和多主体的分配关系省以下纵向的转移支付制度应以省对县的转移支 付为主体框架同时也要明确地市县级财政的转移支付责任让财力状况较好的地 市县建立实施对所属区县乡镇的转移支付 2省以下各辖区间横向的转移支付运行框架横向转移支付是解决不同地区之 间公共服务的均衡问题在基本公共服务方面中国省以下各地区间的差距甚至比一 11 个中等大小的国家各地区间的差距还要大 这就要求在考虑弥合省以下纵向财政缺口 的同时也要考虑建立省以下各辖区间横向的转移支付制度以解决省以下财政的横 向不平衡省以下横向转移支付应由省级财政根据本省的情况并参照中央的横向转 移支付制度制定具体办法并组织实施由此构筑一个主体明确层次分明纵横交 织的转移支付框架 3资金规模结构与比例框架转移支付规模和额度的大小主要取决于地区 之间经济发展均衡程度和财政调控力度目前省地市县各级的财政转移支付缺 少必要的规模合和额度应该使各级财政转移支付保持一定的资金份额根据测算 省县两级财政转移支付的比重应分别保持在占支出比重的 6%和 3%左右再加上 中央政府分配的转移支付资金就能有效地保证地方财政转移支付资金地适度规模 从现行转移支付的结构和比例看中央用于均等化转移支付资金的比例过小大部分 被作为基数返还和专项补贴形式进行分配应集中主要财力来建立财政均等化机制 纵向均等化支付的比重应保持在 50%以上 横向均等化转移支付及专项转移支付地比 重之和不得高于 50%这样就使省以下财政转移支付制度能够真正实现均等化的目 标 2省以下财政转移支付制度的目标定位 转移支付的最终目标是消除贫富差距实现社会公平这对一个地区财力差距悬 殊的发展中大国来说并非一朝一夕所能实现的因此在设计目标时笼统地提出 财力均衡或社会公平是远远不够的转移支付目标的确定应立足长期发展采取总 体设计分布实施的办法明确均等化服务的项目和各个阶段应该达到的水平并根 据目标的难易程度和层次性特点分初始阶段目标中期目标和远期目标三个步骤加 以实施 从近期看我国省以下财政转移支付制度建设还处于起步阶段因此初始阶段 的目标不可过高应主要定位于保障县级工资发放和政府机关正常运转从中期看 省以下转移支付要逐步扩大规模将目标定位从保障基本运转提升到调节控 制公共服务水平悬殊上来从长远发展方向看要走向公共服务均等化的目标 12 模式即主要解决区域经济发展不平衡问题和社会公平问题针对地区间存在地财力 差距通过科学规范的转移支付制度和一系列政策措施来满足社会共同需要实现 公共服务均等化目标 13 4 湖北省省以下财政转移支付制度建设的现况及问题分析 分税制以来我国已初步形成了比较规范的中央对省级政府的财政转移支付制 度但省以下财政转移支付制度建设尚处在探索阶段许多省份参照中央对地方的过 渡期转移支付办法结合本地实际情况努力探索建立并实施了对下级财政的转移支 付制度对地方经济的发展和基层政权的建设起了积极的作用由于各省在经济地 理人口气候等方面的具体情况相差较大各地省以下转移支付制度也呈现出多样 化的特征本章将对湖北省省以下财政转移支付制度建设情况进行介绍和分析以管 窥豹以期了解我国的省以下转移支付制度建设的实际做法 4.1 湖北省省以下财政转移支付制度建设的基本概况 1湖北省的基本情况2 1总人口截止 2003 年底湖北省全省总人口 6001.7 万人其中财政供养人口 145.24 万人供养系数 2.42% 2行政区划全省 1 个副省级市武汉市11个地级市1 个自治州恩施土 家族苗族自治州63 个县市1 个林区神农架林区 3gdp 和财政收入2003 年全省国内生产总值 5395.91 亿元全省全地域财政 收入3完成 678.7 亿元比 2002 年的 591.71 亿元增长 14.7%其中地方一般预算 收入完成 259.6 亿元比上年增长 10% 4省以下财政体制1994 年国家实施分税制财政体制改革以后湖北省同全国 大多数省份一样一直实行的是省管市市管县市的财政体制4应该说省管 市市管县市的财政体制对于调动市县市增收节支当家理财的积极性和 促进湖北经济社会协调发展起到了相当大的作用 但随着社会主义市场经济体制的建 立和政府职能的转换这一体制的弊端日渐凸现主要体现在由于管理层级很多不 仅行政成本增大而且财政管理效益难以提高更为重要的是这一体制不能从根本 上解决县级财政困难对县域经济的发展不能发挥财政体制的激励作用因此2004 年 5 月,湖北省政府决定从 2004 年起改革原有省管市市管县市的财政体制在 14 全省实行省管县市的财政体制原实行省管的武汉市等 17 个单位继续实行省直 接管理含所属辖区全省 52 个县市不含恩施州所辖的 8 个县市实行省管财政 体制合计 69 个省管单位 2湖北省省以下财政转移支付体系 实行分税制财政体制以来 湖北省各级地方政府为了理顺本区域内的财政平衡关 系积极探索建立了对下级财政的转移支付制度目前全省已初步构建形成了以省 对下转移支付为主干市州县对下级财政的转移支付为补充的多主体多层次的地 方财政转移支付体系 1省对下转移支付 省对下转移支付包括省财政对地市级财政的转移支付和对县级财政的转移支 付5目前湖北省对下级财政的转移支付主要由以下六种形式构成 1税收返还为了照顾地方的既得利益1994 年财税体制改革规定从 1994 年起开始实行对地方的税收返还返还额按 1993 年地方净上划给中央的数额为基 数全额返还以后在此基础上逐年递增增速按当地增值税与消费税的增长速度的 1:0.3 系数确定若 1994 年以后中央净上划达不到 1993 年基数则相应扣减税收返还 基数 2原体制补助和体制上解体制补助是 1994 年财税体制改革以前推行的财政承 包体制的延续 如果按原体制省对地方核定的收支基数 地方支出基数大于收入基数 其差额由省财政给予补足 原体制上解是指按分税制改革前体制某地区定额上解省财 政的部分 3年终结算补助和结算上解是指在一个财政年度终了省财政与地市县财政 在办理结算时省政府给予的补助 4一般性转移支付省对下一般性转移支付由均衡性转移支付和激励性转移支 付两部分构成均衡性转移支付它是以客观科学地评估收入能力和支出需求为 基础以各地政府能够提供基本均等的公共服务为目标而实行地转移支付均衡性转 移支付分为客观性转移支付和政策性转移支付两部分激励性转移支付为了鼓励 各地进一步发展县域经济壮大财政收入规模提高财政收入质量促进各市州 15 县市积极推进财政改革进一步加强财政监督和管理工作省财政专门建立了对 市县级财政的激励性转移支付 它由财政收入激励性转移支付和财政改革与管理激励 性转移支付两部分组成其中前者占 80%后者占 20% 5特殊性转移支付它是针对某些特殊情况和特殊地区所实行的资金转移或 者是政府为了达到特定的政策目标和促进地区设置的特定项目的支出 这些资金在拨 付时既规定其使用方向和使用期限又附加配套比例及其他各种要求特殊性转移 支付包括专项转移支付如增加工资转移支付农村税费改革转移支付民族地区新 增转移支付天保工程转移支付退耕还林转移支付三峡搬迁企业财政减收转移支 付等和省专款 6其他形式的转移支付 2市(州)对县区转移支付 在实施省对下转移支付的同时湖北省也规定了地市财政对所属困难县市的 转移支付责任在 2004 年省以下财政体制调整之前湖北省各市州对所属区 县的财政转移支付主要有两个方面一是市州政府对所辖区县的专项补助包括农 林水气文教卫生等方面并规定有具体用途在编制预算时市财政列作 支出而各区县财政列作收入二是市州政府对所辖区县的财政体制补助上解 属年终进行的一次性补助这往往是根据市州财政收入情况和历年各县市基数由市 州政府决定的一种补助2004 年实行省管县市财政体制改革后湖北省将原市 州政府对所辖区县的财政体制补助按 2003 年基数相应调整为省对县市的体制补 助市(州)对县区转移支付只保留了第一种方式 3县区对乡镇街道办事处转移支付 县级辖区对乡镇的转移支付是湖北省省以下转移支付体系中层次最低的转移支 付它主要包括年终根据县本级财力状况安排的对贫困乡镇的转移支付面向 乡镇的上级专项转移支付本级配套资金 3湖北省以下财政转移支付制度建设的主要特点 1省一级在省以下转移支付制度建设中起到了主导作用主要表现在 湖北 省政府及有关部门根据本省实际相继出台了财政转移支付资金的分配使用和监督 16 管理相关制度规定这些规定为省以下转移支付的实施提供了制度性规范 省级 财政超越下管一级的传统做法不经过地市这一中间环节对县级当年所需 转移支付总额由省级财政直接测算和核定到县但资金须通过地市级财政转拨到县 级财政在实行省管县市财政体制改革后对县市转移支付资金的拨付改为 直接拨付到县市不再经过地市财政转拨省对县市转移支付实行直接测算 拨付到县市主要有三个原因一是县级财政困难十分突出不少县市不能 及时足额发放工资二是技术原因湖北省地市级辖区数目较少建立直接对地市的 数学模型意义不大 数据测算没有代表性 三是防止地市截留省对县的转移支付资金 或者地市不将这些资金补助到真正的困难县市 2省对下转移支付资金总额初具规模省财政转移支付资金来源于两个方面 一是中央对地方政府的转移支付二是省本级安排的转移支付2002 年中央财政对 湖北省转移支付总额 227336 万元比 2001 年增加 23080.24 万元增长 11.3%其 中中央税收返还 39900 万元中央体制补助 14322 万元中央转移支付补助 25000 万元中央工资转移支付补助 70335 万元中央专项补助 37879 万元中央财政转移 支付力度的增加为湖北省扩大转移支付规模创造了有利条件除中央转移支付资金 外2002 年以来湖北省结合农村税费改革加大对下级财政的转移支付力度2002 年湖北省级财政对下转移支付总额 226631 万元比 2001 年增加 22274.82 万元增 长 10.9%其中对市州县的调整和完善分税制体制基数返还199631 万元调 整体制集中增量用于农村税费改革转移支付20000 万元29 个贫困县体制调整后 增量返还7000 万元 6 3省以下转移支付以县级辖区为基础实施多层次转移支付省市两级财政转 移支付都以县级辖区为对象 实施转移支付 部分县级辖区还对乡镇实施了转移支付 这是省以下转移支付体系中层次最低的转移支付 湖北省以下选择县级辖区作为转移 支付的主要对象 与以下两个重要事实相关 首先 县级政权是中国各级政权的基础 是连接上级政权与基层民众的枢纽 其作用和地位特别重要 其次 农村税费改革后 县级财力锐减县级财政的困难程度更为突出在此背景下湖北省财政把关注的焦 点定位在县级财政上 17 4.2 湖北省财政厅转移支付资金管理暂行办法评述 1997 年以后湖北省开始研究制订对下级财政的转移支付办法不断探索省以 下财政转移支付制度建设 2003 年出台的湖北省财政厅转移支付资金管理暂行办 法以下简称为 暂行办法就是对原有转移支付办法进行不断修订和完善的成果 暂行办法对省以下转移支付的分配资金的用途与管理监督等方面都作了具体的 规定主要内容有以下几个方面 1一般性转移支付资金的分配 一般性转移支付由均衡性转移支付和激励性转移支付构成计算公式为 某地区一般性转移支付额该地区均衡性转移支付额该地区激励性转移支付 额 1均衡性转移支付 均衡性转移支付以各地标准财政收支差额作为计算转移支付的依据全部选用客 观因素计算标准财政收支各地采用统一公式不受主观因素影响均衡性转移支付 补助额分为客观性转移支付和政策性转移支付两部分 1客观性转移支付 计算公式 客观性转移支付额该地区标准财政支出该地区标准财政收入客观性转 移支付系数 标准财政收入=地方本级标准财政收入税收返还补助各项专项转移支付补助 原财政体制定额补助各项决算补助原财政体制上解各种决算结算上解 标准财政支出行政公检法标准支出教育部门标准支出农林水等其他部门 标准支出城建部门标准支出社会保障标准支出抚恤和社会救济费标准支出 离退休经费标准支出粮食风险基金支出地方配套部分支援农村生产标准支出 客观性转移支付系数省安排的本年度均衡转移支付总额本年度政策性转移 支付总额/标准财政支出大于标准财政收入的地区标准收入差额之和 计算依据 18 以 2002 年各市州县 市 有关数据计算 标准财政支出 和 标准财政收入 对标准财政支出标准财政收入为负数的地区不列入转移支付的对象 地方本级标准财政收入根据地方本级的收入构成情况分税种计算确定其 中增值税营业税城市维护建设税等标准收入分别选取增加值销售收入等相关 客观性经济指标计算确定企业所得税个人所得税农业税等其他标准收入按财 政决算数计入 原财政体制补助财政体制调整基数返还税收返还专项转移支付补助各种 决算结算补助原财政体制上解各种决算结算上解均按决算数计算 各项标准支出根据标准财政供养人数全省统一支出水平耕地面积农业 人口 粮食产量等因素 按人员经费 公用经费和其他经常性支出项目分别计算确定 其中:标准财政供养人口按标准在职职工人数和标准离退休职工分别计算确定标准 在职职工人数按行政公检法司教育部门城建部门农林水等其他事业部门等的 分类分市州本级和县市级采用各地统计年报的人口面积行政区划学生等数 据通过建立回归模型计算确定标准离退休人数在 1999 年实际数基础上参照全 省实际平均离退休人数占全部财政供养人数的比例调整后计算确定 2政策性转移支付 政策性转移支付有四种类型革命老区转移支付是对财政困难的连片革命老 区县市给予的转移支付民族县市转移支付对民族县市在客观性转移支付 补助的基础上增加转移支付系数 15%扶贫开发工作重点县市转移支付对扶贫 开发工作重点县市在客观性转移支付补助的基础上增加转移支付系数 15%其 他政策性转移支付湖北省对黄石荆州十堰三市市直在分税制后由于政策性减收 和工业基础下滑及体制基数等客观原因给予的困难补助 2激励性转移支付 由财政收入激励性转移支付和财政改革与管理激励性转移支付两部分组成其 中前者占 80%后者占 20% 1财政收入激励性转移支付财政收入激励性转移支付以财政供养人员人均工 商四税增长为计算依据主要考核各县市省级分享工商四税即增值税营业税企 19 业所得税个人所得税的完成情况同时考核其财政供养人数控制情况 财政收入激励性转移支付mi用公式表示 mi= (fi-fo)ftifi-foftim 其中 fi 为某县市财政供养人员人均工商四税的增长率 fo 为全省工商税收计划增长率 f 为全省被考核县市财政供养人员人均工商四税的平均增长率 ti 为某县市地方工商四税地绝对增加额 fi-fofti为各县市fi-fofti 为正数时之和当 fi-fo0 时该县市不享受财政收入激励性转移支付 m 为全省财政收入激励性转移支付总额 2财政改革与管理激励性转移支付是为了促进各市州县积极推进财政体制改 革与管理由省财政专设的激励性转移支付 2农村税费改革转移支付的分配 湖北省农村税费改革转移支付由四部分组成 固定性转移支付 过渡性转移支付 政策性转移支付和配套改革激励性转移支付 1固定性转移支付主要用于帮助地方政府解决通过大力调整机构和精简人员 后仍无法消化的长期性减收问题每年均按固定数额予以补助 固定性转移支付额固定性转移支付缺口固定性转移支付系数 2过渡性转移支付主要用于帮助地方政府克服因机构改革没有到位而产生的 临时性困难湖北省过渡期定为三年20022004期满后过渡性转移支付取消 过渡性转移支付额乡镇机构改革应压缩的支出过渡性转移支付系数 3政策性转移