（行政管理专业论文）海关行政强制行为研究.pdf

摘要 行政强制是实现行政目的的保障，是行政权的重要内容。海关行政强制作 为行政强制在海关领域的适用，其目的为了维护国家经济安全、促进社会经济 发展。我国的中华人民共和国海关法和中华人民共和国海关行政处罚条 例，赋予了海关独立行使行政强制的权力，规定了海关行政强制的种类。但我 国目前对海关行政强制的理论研究仍缺乏广度和深度，实践中，海关行政强制 难以发挥其应有效力，利用海关行政强制侵犯行政相对人权利的状况时有发生。 因此，如何完善我国的海关行政强制，实现依法行政，将是海关行政执法工作 中应探讨和解决的重点。 本文的第一部分主要是结合行政强制的一般理论，对我国海关行政强制的 基本理论进行了解析。首先界定了海关行政强制的概念，其次本文提出了法治 国家海关行政强制的价值定位；然后文章总结了海关行政强制的特征包括一般 法律特征有具体性、强制性、限权性、从属性和可诉性和其自身的特殊性：主 体的复杂性、客体的涉外性、权利限制内容丰富性和实施方式的暴力强制性。 最后对海关行政强制的两个下位概念一海关行政强制措施和海关行政强制执行 进行了分析与比较。 第二部分是对我国海关行政强制制度现状的评价与分析。主要分为两个方 面，一是对我国海关行政强制法律现状的分析；另一方面是对我国海关行政强 制实践现状的分析。在此基础上理顺出了我国现行海关行政强制制度存在的问 题，诸如设定权不明确；强制手段不完整；执行难；部门配合不力等。 第三部分提出了完善我国的海关行政强制制度的对策。主要有：构建完善 的海关行政强制制度的法律体系；健全海关行政强制制度以及健全海关行政强 制的相关配套制度。 关键词：海关行政强制，海关行政强制执行， 海关行政强制措施 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m ec o n s t i t u t e st h ed i s p e n s a b l ep a r to ft h e a d m i n i s t r a t i v ep o w e rt or e a l i z et h ea d m i n i s t r a t i v eg o a l s a st h ea p p l i c a t i o no f a d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m ei nt h ef i e l dr e l a t e dt ot h ec u s t o m st h ec u s t o m s a d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m esl e g i s l a t e dt os a f e g u a r dt h en a t i o n a le c o n o m i c s e c u r i t ya n dt op r o m o t et h es o c i a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t i no u rc o u n t r y ，t h e s t i p u l a t i o n so ft h ec u s t o m sa d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m ea r em a i n l y c o n c l u d e di n t h el a w sa n dr u l e st i t l e dc u s t o m sc o d eo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n aa n d c u s t o m sa d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tr u l eo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ， w h i c h c o n f e r r e dt ot h ec u s t o m st h er i g h to fp e r f o r m i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s i o n i n d e p e n d e n t l ya n ds t i p u l a t e dt h et y p e so ft h ec u s t o m sa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s i o n h o w e v e r ，t h er e s e a r c ho nt h et h e o r yo fc u s t o m sa d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m e i no u rc o u n t r y i ss t i l lw a i t i n gt ob ei m p r o v e di nt e r m so fi t ss c o p ea n dp r o f u n d i t y i n p r a c t i c e ，t h ec u s t o m sa d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m e i sh a r dt oe x e r c i s ei t sd u e e f f i c i e n c y i th a p p e n sn o wa n dt h e nt h es i t u a t i o n sl i k ei n f r i n g i n gu p o t it h er i g h to f t h ea d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o nb ym a k i n gu s eo ft h ec u s t o m sa d m i n i s t r a t i v e m a n d a t o r yr e g i m e t h e r e f o r e ，t h ek e yp o i n t st ob ed i s c u s s e da n ds e a l e di n t h e e x e c u t i o no fc u s t o m sa d m i n i s t r a t i v ej o b sw i l lb eh o wt oi m p r o v et h ec u s t o m s a d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m ea n dh o wt or e a l i z et h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s a c c o r d i n gt ot h el a wi no u rc o u n t r y t h ef i r s tp a r ti st oa n a l y z et h eb a s i ct h e o r yo fo u rc o u n t r y sc u s t o m s a d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m eb ya p p l y i n gt h eg e n e r a lt h e o r y o ft h e a d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m ef i r s to fa l l ， i td e f i n e dt h ec o n c e p to ft h ec u s t o m s a d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m e s e c o n d l y ，i tb r i n g sf o r w a r dt h eo r i e n t a t i o no ft h e v a l u eo ft h ec u s t o m sa d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m ei nt h ec o u n t r i e su n d e rr u l eo f l a w t h i r d l y ， i ts u m m a r i z e dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fc u s t o m sa d m i n i s t r a t i v e c o m p u l s i o ni n c l u d i n gt h eg e n e r a ll e g a lf e a t u r e ss u c ha sm a t e r i a l i t y ， m a n d a t o r y ， r e s t r i c t i o no fr i g h t s ， s u b o r d i n a t i o na n da c t i o n a b i l i t ya n di t s p a r t i c u l a r c h a r a c t e r i s t i c ss u c ha sc o m p l e x i t yo ft h es u b j e c t ， i n t e r n a t i o n a l i s mo ft h eo b j e c t ， d i v e r s i t yo ft h ec o n t e n t sc o n c e r n i n gt h er e s t r i c t i o no i lt h ef i g h t s ，t h ev i o l e n c e c o m p u l s o r yi nt h ew a y so fe x e c u t i o n f i n a l l y ， i tm a k e sa n a l y s i sa n dc o m p a r i s o no f 铆oh y p o g y n yn o t i o n s ，c u s t o m sa d m i n i s t r a t i v e m a n d a t o r yr e g i m em e a s u r e s 锄d c q s t o m sa o m i n i s t r a t i v e m a n d a t o r yr e g i m ee n f o r c e ， r e g a r d i n g t h ec u s t o m s a d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m e 1 h es e c o n dp a r ti st om a k ec o m m e n t sa n da n a l y s i so fo u r c o u n t r y sc u s t o m s a d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m e s y s t e m i tm a i n l yd i v i d e si n t ot w oa s p e c t s ，o n eo f w h l c hi st oa n a l y z et h ep r e s e n ts i t u a t i o no fo u rc o u n t r y sc u s t o m s a d m i n i s t r a t i v e m 锄d a t o r yr e 目m ea c ta n dt h eo t h e ri st oa n a l y z et h es t a t u sq u oo fo u r c o u n 仃v ，s c u s t o m sa d m l n i s t r a t iv em a n d a t o r yr e g i m ep r a c t i c e s b a s e d o nt h e a 1 1 a l y s i s ， i t s t r a i g h t e l lo u tt h ep r o b l e m se x i s t e di n o u re x i s t i n g c u s t o m s池i n i s t r a t i v e m a n d a t o r yr e g t m es y s t e m t h e s ep r o b l e m si n c l u d i n gt h e a m b i g u i t yo ft h ee n a c t l l l e n t n g h t t h ei n c o m p l e t i o no ft h ec o m p u l s o r yd e v i c e s ，t h ed i f f i c u l t yi ne i l f - o r c ea n d t l l e i n e f f i c i e n c yo ft h ec o o p e r a t i o na m o n gd e p a r t m e n t s t h em i r dp a r t yi st o b r i n gu pa nt h o u g h to nt h es t r a t e g yo fi m p r 0 们n go u r c o u n t r y 7 sc u 豇o m sa d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m e i tm a i n l yi n c l u d e sc o n s t r u c t i n g ap e r t e c ts y s t e mo fl a w r e g a r d i n gt h ec u s t o m sa d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m e ， t m p r o v m gt h es y s t e mo fc u s t o m sa d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m ea n d c o m p l e t i n g t h er e l e v a n ts y s t e m so fc u s t o m s a d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m e k e yw o r d s ：c u s t o m sa d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r yr e g i m ec u s t o m sa d m i n i s t r a t i v e m 锄d a t o r yr e g i m ei m p l e m e n t a t i 。nc u s t o m s a d m i n i s t r a t i v e m a n d a t 。r y r e g i m e m e a s u r e s i 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的 内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的 作品成果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律责任由本人承担。 特此声明 学位论文作者签名： 影印 础嗲年夕月夕口日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学 位论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论 文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电 子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文； 学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览 服务；学校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论 文；在以不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的 部分或全部内容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守 此规定。 学位论文作者签 导师签名： 岬年义月知日 年乒月多6 日 第1 章引言 海关作为行政执法机关的重要组成部分，依照海关法及相关法律、行 政法规，监管进出境运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收 关税和其他税费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。在这个执 法过程中，海关行政强制行为是海关有效履行职能的重要保障，在维护进出境 活动的正常秩序，打击走私违法活动，促进我国对外经贸的发展中发挥着重要 的作用。鉴于海关行政强制行为是影响进出境活动当事人的人身权、财产权的 一类重要的行政行为，所以，海关法及有关法律对采取行政强制行为的主体、 条件及程序均作了严格的规定，以此保障当事人的合法权益。但目前的执法现 状却不容乐观，由海关行政强制行为所引起的行政复议和行政诉讼案件呈上升 趋势，据资料显示，“2 0 0 6 年上半年，广东海关连续发生广东茂名瀚潮食品 有限公司诉茂名海关、深圳市运英实业有限公司诉广州海关等因不服行政 强制而引发的行政诉讼案件4 宗，相当于2 0 0 5 年全年的发案数。”1 这显然是构 建和谐社会过程中出现的不和谐因素。结合有关的案件来看，案发原因与我国 行政强制法迟迟为未能出台，缺乏一部统一的法律来对行政强制行为进行规范 不无关系，同时，海关有关行政强制法律制度不完备，执法人员违规执法也是 海关这类行政复议和诉讼案件频发的原因所在。 因此，从保护行政相对人的权益，监督海关依法执法的角度出发，需要对 海关的行政强制行为的规制进行深入的理论探讨，在此基础上，进一步思考如 何完善海关行政强制制度，做到在保证其实现职能的同时，又不损害相对人权 益。 1 1 选题意义 构建和谐社会要求“加快建设法治政府，全面推进依法行政，严格按照法 定权限和程序行使权力、履行职责。”作为国家进出境监督管理机关，海关在维 护国家经济安全、促进社会经济发展中发挥着不可替代的作用，理应成为构建 社会主义和谐社会和法治政府的参与者和建设者。海关行政强制作为行政机关 实施行政管理的重要手段，如何依法行使、依法规范，是海关行政法制建设的 重要课题。 相对于海关行政处罚行为的理论研究及其立法实践，海关行政强制在理论研 邵蓓：。关于海关行政强制若干问题的研究”，海关执法研究2 0 0 7 年第3 期 究相对上还比较薄弱。目前对海关行政强制问题的理论研究成果比较少，存在着 理论深度不够、概念界定不清等情况。在现有的相关理论研究中，对海关行政强 制措施和行政强制执行的理解、对海关行政强制实施主体等存在不同的认识，导 致了对海关行政强制制度建设的滞后。 理论研究与实践发展有着密切的关系，理论研究的缺乏、认识的不统一，会 致使制度实践也表现出诸多困扰与冲突，导致立法目标部分落空。由于当前海关 行政强制立法，对于海关行政强制的实施程序、原则及海关行政强制的救济途径 等，没有一个明确的规定，使得海关行政强制的实施，在目前既缺乏理论上的指 导，又缺乏可操作性的法律依据，导致实践中对海关行政强制行为的实施的规范 性不够等。 笔者希望通过对海关行政强制理论问题进行研究的基础上，对海关专业领域 的行政强制行为进行深入的理论探讨，以期为海关行政强制的制度建设提供有益 的理论参考。并在此基础上，进一步分析海关行政强制实践中的困扰与不足，提 出了完善海关行政强制制度的具有借鉴意义的意见和建议，为解决当前我国海关 行政强制执法中存在的诸多问题、构建适合我国国情的海关j ：亍政强制制度有所裨 益。 1 2 文献综述 本人搜集到的相关的资料文献包括两个部分。第一部分是有关行政强制方面 的文献资料。随着我国法制的加强，对于行政强制这种重要的行政行为形式，受 到了社会各界和法学界的极大关注，伴随着我国行政强制法进入立法议程，出现 了大量的相关的理论研究文章和专著。如：胡建淼主编的行政强制法研究、 应松年主编的中国的行政强制制度、金伟峰主编的中国行政强制法律制度、 等，为在行政强制研究的基础上，研究海关专门领域的行政强制提供了理论基础。 第二部分是目_ i j j 国内关于海关行政强制的专门研究的学术文献。这类文献目 前收集到的主要是一些海关关员撰写的学术论文，其中具有代表性的成果有成卉 青的新海关法体系中的海关行政强制行为、胡立民的浅论海关行政强制行 为2 、邵蓓的关于海关行政强制行为若干问题的研讨、励志斌的借鉴税收 优先权，完善关税保全制度。 成卉青的新海关法体系中的海关行政强制行为3 ，发表于2 0 0 0 年的海关 法颁御之后，其主要对海关法中规定的海关行政强制行为的内容进行了解读， 2 胡赶民：。浅论海关行政强制行为”，法制建设与和请海关征文专辑。2 0 0 7 年。 3 成卉青：“新海关法体系中海关行政强制行为”，中国海关) ，2 0 0 1 年3 月。 2 以便使进出境有关的企业和社会各界人士对海关享有哪些行政强制行为，及其行 政强制行为实施的要求等，从法律规定的层面加以理解。 胡立民浅论海关行政强制行为4 这篇文章最大的亮点就是对当前的海关行 政强制行为进行了分类，使原本纷繁复杂的海关行政强制行为条理化，清晰化。 根据该文的分析，我国海关的行政强制行为包括海关行政措施和海关行政执行， 他将海关行政措施分为三大类：对人的强制、对物的强制、对场所的强制检查： 海关行政执行分为代履行、执行罚、划拨存款、将查封、扣押的财物拍卖或依法 处理。该文为本人掌握海关行政行为类别和区分等，提供了较为翔实的资料，可 以为以后的研究者提供借鉴。 邵蓓的关于海关行政强制行为若干问题的研讨一文，分析了目前海关行 政强制执法实践中存在的问题及其原因，并提出采取海关行政强制执行体制提出 创新性的见解。 除上述对海关行政强制进行专门性的研究文献外，还有一些专业研究文献 中，涉及到了对海关行政强制行为的研讨。如：励志斌的借鉴税收优先权，完 善关税保全制度5 ，其主要内容是从关税保全和交易安全这两个价值维度的冲突 中寻找关税优先权的制度价值，并对该制度的建立提出了具体的构想，其所论及 的问题，实质上也是海关税收中行政强制制度的构建，及其如何避免因此对交易 安全带来的损害的两个不同价值维度的结合点问题。 上述文献从不同的侧重面对海关行政强制行为进行了研究，为本人对海关 行政强制行为的研究，奠定了基础。但从目前本人搜集到的文献资料看，还没 有一个较为系统的对海关行政强制进行研究的文献资料，因而，在本论文的写 作过程中，还需要深入挖掘相关的资料线索。同时，这也正说明了本人对该论 题研究的意义所在，通过该论题的研究，即是要在理论和实践结合的基础上， 对海关的行政强制行为进行一个系统的梳理和理论的分析。 1 3 研究思路与方法 1 3 1 研究思路 本文从介绍目前我国行政强制理论的研究成果着手，运用行政强制的一般理 论分析海关行政强制制度。首先界定海关行政强制的范畴，在此基础上，从与税 务、工商、公安等行政强制行为特征进行比较的角度，对海关行政强制行为进行 分析。在此基础上，界定和辨析海关行政强制两大构成：海关行政强制措施和海 4 胡市民：浅论海关行政强制行为，法制建设与和谐海关征文专辑，2 0 0 7 年。 5 励忠斌：借鉴税收优先权，完善关税保全制度，上海海关高等专科学校学报，2 0 0 5 年5 月 3 关行政强制执行。结合海关实施行政强制行为的实践，对我国海关行政强制措施 和行政强制执行中的应用情况的现状、及其存在的问题进行分析；最后结合行政 法有关行政强制的一般理论，海关的行业特点和监管需要，提出完善海关行政强 制制度思考的建议。 1 3 2 研究方法 第一、文献研究法。本研究将尽可能充分地搜集国内外相关文献资料，并 对其进行系统分析与整理研究，借鉴和吸收相关文献及研究成果。具体文献来 源包括：( 1 ) 对外经济贸易大学图书馆、国家图书馆藏有的相关教材、著作和 期刊；( 2 ) i n t e r n e t 网上查询；( 3 ) 人大图书馆中文数据库：中国期刊全文数 据库、中国优秀博硕士学位论文全文数据库、复印报刊资料全文数据库、万方 数据资源系统( 4 ) 海关总署政法司主办的海关专业性期刊海关行政执法研究。 第二、规范研究法。规范研究偏重于抽象的价值判断和逻辑推理，更多使 用定性分析和演绎的方法，它所关心的是应当是什么的价值问题。j 下是在 这一思想指导下，首先对我国行政强制制度的一般理论和海关行政强制的基本 概念做如实描述，分析我国海关行政强制制度的现状及存在的问题，然后运用 规范方法，从存在的问题出发并结合相关理论，对如何完善海关行政强制制度 提出建议。 第三、系统分析与比较分析相结合。就其本质而言，系统分析是一种根据 客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与 层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，求得 优化的整体目标的现代科学方法。而比较分析的要点则是通过对不同事物或同 一事物在不同阶段的情况等进行比较，从中找出共同点、本质或规律性的东西。 按照两种方法的要求，本文拟从行政强制的一般理论出发，运用一般的理论来 分析海关这一具体的领域，包括对海关强制制度的基本概念进行陈述；对海关 强制措施和强制执行分别进行分析；对我国海关行政强制与海关行政处罚以及 海关行政强制措施与行政强制执行加以比较等，从而更好的理解海关行政强制。 第2 章海关行政强制行为的基本理论 2 1 海关行政强制的概念 海关行政强制是行政强制的下位概念，是行政强制在海关领域的具体化。 因此，理解海关行政强制，首先需要对行政强制这个上位概念进行界定和阐释。 4 2 1 1 行政强制的概念 我国在行政法著作、教材中出现“行政强制”一词要比“行政强制措施” 和“行政强制执行”晚得多。第一次正式提到“行政强制”一词的是，张焕光、 刘曙光、苏上智所编著的行政法基础知识一书。6 但并没有对行政强制进行 定义。其后，在我国行政法学研究领域，有关行政强制行为的研究，对于什么 是行政强制，其理解莫衷一是，随着研究的深入，在这一概念的演进过程中， 主要形成以下的观点： 第一、作为“行政强制执行”简称的“行政强制。 此观点在我国最早对行政强制进行阐述：“行政强制，也叫行政强制执行， 是国家对拒绝履行行政法规定的义务的当事人，或其有关事物标的依法实施强 制，以促使某项义务的履行；或者为了公共利益而对特定的人或物实施强制手 段，以限制某项权利的行使。”7 第二、作为“行政强制措施”简称的“行政强制。此观点代表说法如张正 钊主编的行政法与行政诉讼法说：“行政强制，是指行政主体为实现行政目 的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施，也称为行政强 制措施。8 第三、作为“行政强制执行”和“行政强制措施”合称的“行政强制”。此 观点是目前我国对于行政强制概念的主流观点，关于这一观点应松年教授的表 达最为直接、清晰：“中国的行政强制是对行政强制执行和行政强制措施的统 称。”“从是否可诉角度来考虑，在行政行为阶段，将行政强制分为行政强制执 行和行政强制措施，无疑是完全必要的，从理论上说，这将有助于我们对行政 强制认识的进一步深入。 9 这个观点除了被学界所认同之外，在立法上也获得 了有力支持。我国行政诉讼法在第1 l 条第( 二) 项对行政强制措施和第 6 6 条对行政强制执行的规定作为并行的概念分别定位即为明确表现。 本文根据我国当前的立法现状和主流学说，采用上述第3 种观点。根据中 华人民共和国行政强制法( 征求意见稿) ，行政强制是指行政强制措施和行政 强制执行。其中，行政强制措施是指行政机关实施行政管理，依照法律、法规 规定对公民、法人或者其他组织的人身、财务或者行为实施规定的强制方式， 6 胡建淼：行政强制法研究，法律 f ；版社，2 0 0 2 年，5 2 页。 7 张焕光、刘曙光、苏尚智编著：行政法肇础知识，山两人民 i ；版社1 9 8 6 年版，第1 5 5 页。 8 张j 下钊主编：行政泫j 行政诉讼法) ，中国人民火学 i j 版社1 9 9 9 年版，第1 4 4 负。 9 应松年：中国的行政强制制度) ，在2 0 0 0 年1 2 月存北京“行政强制的理论与实践”国际研讨会j ：的发 言及材料 实现行政目的的行为。行政强制执行是指人民法院或者行政机关依照法律规定， 对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织强制其履行义务的行为。 2 1 2 海关行政强制的概念 海关行政强制作为行政强制在海关专门领域的运用，与行政法理论中有关 行政强制的理解是一致的。但是对于海关这种专业性比较强的执法部门，有各 种类型的行政强制的具体类型，另外海关的执法权的多样性( 包括行政执法和 刑事执法) ，对于那些属于海关行政强制的概念范畴，有着需要进一步加以细化 说明的必要。目前，我国对海关行政强制的研究还不够深入，对海关行政强制 的概念也没有统一的界定，只是散见在各法条中规定可以实行海关行政强制的 情形。笔者根据行政强制的概念并结合海关的管理实践，将海关行政强制定义 为：海关为了实现一定的行政目的，依据法律、行政法规规定对特定的海关管 理相对人或特定的海关监管货物、物品、运输工具等作出的，以限制其权利义 务为内容的强制行为，但是缉私部门依照刑事诉讼法的规定采取的强制措施除 外。在海关的执法实践中，行政强制行为通常分为两种情形，一种是海关为了 预防或制止违法行为而采取的，如扣留走私犯罪嫌疑人，查封、扣留有违法嫌 疑的进出口货物、物品等。另一种是为了保证海关行政决定的执行而采取的强 制行为，称为海关行政强制执行。如通知银行扣缴税款、将依法扣留的货物拍 卖以抵交罚款等。 2 2 海关行政强制的特征 前面已经叙述了海关行政强制是海关为了实现一定的行政目的，依据法律、 行政法规规定对特定的海关管理相对人或特定的海关监管货物、物品、运输工 具等作出的，以限制其权利义务为内容的强制行为。所以，它是行政强制行为 中的一种，应该具有行政强制行为的一般法律特征；同时，作为一类特殊的强 制行为，分析其概念，它又具有自身所独有的特征。 2 2 1 海关行政强制行为的一般法律特征 海关行政强制行为的一般法律特征是指海关行政强制行为与所有其他行政 强制行为一样，所具有的共同性的法律特征。其特征有具体性、强制性、限权 性、从属性和可诉性等。 ( 一) 具体性 行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的，针对特定行政相对人的 行为或特定的物，就特定事项作出的具体行政行为。正因为它是具体行政行为， 6 所以一些虽在形式上挂有“措施”，而内容上带有“普遍性”的行为就不应被列 入“行政强制措施”的范围之内。行政强制措施必须是具体行政行为。海关行 政强制行为是海关为实现特定的行政目的，针对特定的海关行政相对人或特定 物，就特定的事项所作出的具体海关行政行为。例如，海关总署发布命令，我 国实行知识产权出口保护，禁止侵犯知识产权的商品出口。在这罩，总署所发 布的禁止侵犯知识产权的商品出口的禁令不属于行政强制行为，因为它属于抽 象行政行为；而某海关根据这一禁令中止放行侵犯n i k e 商标权的某商家的商品 出口时，才属于行政强制行为。 ( 二) 强制性 行政强制措施是行政主体在无法采取其他措施的情况下，以国家强制力对 相对人的人身自由、财物行为等采取的相对人无法反抗或不得违抗的强制性行 为，这是行政强制措施最本质的特征。实施海关行政强制行为的目的在于预防、 制止或控制危害社会行为的发生，有明显的预防性、制止性，相对于其他具体 海关行政行为具有更强和更直接的强制性。 ( 三) 限权性 限权性的内涵强调的是：第一，行政强制措施是限权行为，而不是赋权行 为。就被强制人的直接利益而言，行政强制措施对该当事人是不利的，是对当 事人权利行使的一种限制，当然是指法律意义上的“不利性”。如扣押财物后， 被扣押人就无法使用其被行政机关扣押的财物了，当然对当事人不利。第二， 行政强制措施是限权行为，而不是处分行为。行政强制措施与处分性的行政决 定不同，它只是限制当事人对权利的行使，而没有剥夺当事人对权利的捐j 有。 所谓“处分性”是指法律效果上的处分性，而非事实效果上的处分性。例如， 行政机关查扣了当事人的违禁品，作出没收决定，没收后又实施销毁措施。这 里，“没收”决定具有法律上的处分性，“扣留”行为只具有事实效果上的处分 性而没有法律效果上的处分性。所以，把“扣留”行为列入“行政强制措施” 范围是符合其“限权性”特征的。m ( 四) 从属性 行政强制措施是为实现一定的行政目的，具体说，是为保障其它具体行政 行为的顺利作出或实现，所采取的行政手段。就它与被保障的具体行政行为之 间的关系而言，它是一种从行为，而不是主行为。如海关扣押、冻结相对人财 1 0 胡建淼：行政强制法研究，法律i i i 版社，2 0 0 2 年，第1 8 页。 7 产等，就是为了防止相对人转移财物，从而不利于海关事后行政决定的作出与 实施。 ( 五) 可诉性 在对行政强制措施的法律救济方面，我国法律规定得比较完备。行政强制 措施在法律救济上适用行政复议和行政诉讼。根据中华人民共和国行政复议 法第六条第( 二) 项和中华人民共和国行政诉讼法第十一条第( 二) 项 的规定，行政相对人对行政主体的行政强制措施不服的，可以申请行政复议和 提起行政诉讼。海关行政强制行为作为一项具体的行政强制行为，当然也适用 上述法律规定。 2 2 2 海关行政强制自身的特殊性 海关行政强制是行政强制行为中数量较多、内容较为复杂、特色较为鲜明 的一类，其除了具有一般强制特征外，其作为行政强制的一个特殊类型，还具 有反映其行业特征的特殊性。其特殊性可以归纳为如下几个方面： ( 一) 实施主体的复杂性 除海关可以采取 行政强制行为以外，缉私局在办理行政案件中也可以依据 行政法律、法规，采取行政强制行为。缉私局作为专门的查缉走私的机关，具 有行政执法和刑事执法的双重职能，因而同样是具有强制性的行为，则需要区 分其实施的是行政强制行为，还是刑事强制行为。 ( 二) 实施客体的涉外性 海关是进出境的监督管理机关，其监督对象的涉外性决定了行政强制行为 客体的涉外性，如外籍的运输工具、所有权属境外的来料加工货物以及外籍入 境旅客等。 ( 三) 对相对人权利限制内容的丰富性 就被限制的权利内容来看，主要有人身权利、财产权利以及场所等。一般 情况下，行政机关不得对行政相对人采取限制人身自由的强制措施，这属于法 律保留的空间。海关行政强制行为则超越了针对一般行政机关的这一基本限度， 海关法第6 条规定，“海关可以行使以下权力：查问违反本法或者其他有关 法律、行政法规的嫌疑人，调查其违法行为在海关监管区和海关附近沿海 沿边规定地区，检查走私嫌疑人的身体对走私犯罪嫌疑人，经直属海关关 长或者授权的隶属海关关长批准，可以扣留i i i i i ”和海关行政处罚实施条例 第1 8 、3 5 、3 7 和4 3 条规定，“海关依法检查走私嫌疑人的身体走私嫌疑人应 8 当接受检查，不得阻饶海关依法扣留走私犯罪嫌疑人，应当制发扣留走私犯罪 嫌疑人决定书，海关查问违法嫌疑人或者询问证人，应当个别进行，并告知其 权利和作伪证应当承担的法律责任 等具体措施，将海关所能限制相对人权利 的内容扩大到了人身自由这一领域，说明海关行政强制所能触及的行政相对人 的权利，具体到了相对人权利的各个方面。 ( 四) 实施方式的暴力强制性 海关行政强制是一种具有强制性的行政措施，主要表现为：海关可以不顾 行政相对人意愿，单方面决定是否采取海关行政强制行为，以及采取的海关行 政强制行为的种类、强度、范围；行政相对人对海关行政强制行为即使存在异 议，也不得反抗，只能寻求救济。海关行政强制行为的强制性比一般行政强制 行为更为明显，更具暴力性，具体体现在警械和武器的使用上。 2 3 法治国家海关行政强制的价值定位 2 3 1 海关行政强制价值定位的基点 任何法律都有其存在的价值，其判别只不过是立法者对法律制度的各种价 值所作的不同取向。现代社会是法治社会，对公民权利的保护是立法的起点和 终点，于是就产生了权利本位观念。“政府与社会是一种双向互控的关系，为了 在公共权力与个体权利之间达成平衡，权利本位原则就成为必然选择。”“权 利本位观念使人们从传统的义务约束、身份限制和专制传统的影响下解放出来， 从而可能创造一个自由平等和富有活力的法治社会”。1 2 由此，我们把海关行政强制行为价值定位的基点确定在权利本位，也就是 海关行政强制行为必须以行政相对人的权利保障为核心价值追求。海关行政强 制行为价值定位基点之权利本位，应体现在其创制到救济的全过程。 首先，在法律的基础原则设定上，法律基本原则已经将公权力和私权利之 间平衡与选择的原则进行确定。当法律对某种公权力没有确认和规制时，这种 虚拟的权力是不可行使的。而私权利恰恰相反，当法律对这种权利没有禁止时， 这种权利即可合法的行使。可见，私权利优先是法律设置海关行政强制的最基 本的约束。 第二，法律对于同等的权利应给予同样的保护。海关行政强制措施所面对 的权利主体是宪法规定的权利主体，各个主体之间在权利本身是无差别的，除 郑成良、莆进宇、霍存福：论依法治国之法单要义，吉林大学社会科学学报 ，1 9 9 6 年第4 期。 2 李龙：依法治国方略实施问题研究，武汉人学出版社2 0 0 2 年版，第1 2 8 页 9 非这种权利受到了来自法律的限制。法律不能设定性别、种族、语言等方面的 天然障碍，不能为了迎合强者的利益而损害弱者的权益，不能在法律创制层面 为强者设置更多的权利，对于同等的权利应给予同样的保护。 第三，海关行政强制的实施主体应当允许相对人在海关行政强制实施的过 程中进行有利于其自身的最大利益选择。这种选择并不是违反了行政行为的单 方性的基本特征，而是存在于海关与相对人之间的互动行为之中。任何人都是 趋利避害的，相对人面对国家强大的强制实力，必然会作出让渡自己最小权利 的选择，从而有效保护自己的合法权益。 第四，海关行政强制的实施过程必须要体现对于当事人的权利保护。 第五，当公民受到来自海关行政强制行为的侵害时，应当得到应有的救济。 法律规定了对海关行政强制行为的若干救济途径，如复议、诉讼等方式，从而 有效的使被侵害的公民权利得以恢复。 2 3 2 海关行政强制的价值体系 在权利本位的价值基点上，我们可以对海关行政强制的价值进行确定，本 文认为。安全、效率是海关行政强制应当具有的两方面价值。 ( 一) 安全 安全应当是海关行政强制行为的首要价值选择。历史告诉我们，守卫国家大 门的主要方式有两种：一种是军事的，它保卫的是国家的领土主权和人民的安居 乐业，这个“守门员 非军队和警察莫属；另一种是经济的，它维护的是进出关 境的经济秩序，它的手段是通过监督、惩戒等经济、法律行为去间接地影响客体 的利益，达到维护国家经济利益的目的，这个“守门员”非海关莫属。所以，海 关的设置目的和最终行政目标就是通过公j 下执法保护公平竞争、维护贸易秩序达 到促进经济发展，从而保护社会的公共安全、以及进出境行政相对人的财产和人 身的安全，防止这些权利受到侵害。 维护国家经济安全，既是海关行政强制的价值体现，也是评价海关行政行 为是否积极、有效的重要指标。只有海关行政强制在运用之后，体现了安全这 一价值，才能认为海关行政强制行为的运用是成功的。 ( 二) 效率 效率，应当表现为两个方面的含义：首先，海关行政强制行为是保障海关 行政行为顺利实施的有效方法和制度，它的实施有效地保障海关行政行为不致 因外界因素的影响而停滞，从而顺利进行。这种保障，最终体现于海关行政的 1 0 效率的提高。其次，海关行政行为是保障国家贸易秩序正常进行的行为，许多 海关行政强制的实施是由于相对人的权益受到了来自某种外界因素的影响，相 对人的社会行为的效率受到了干扰，海关行政强制的实施即保证了相对人社会 活动的效率。 效率，还体现于法律对于海关行政强制行为的发动、程序和救济的规定。 立法者考虑到海关行政强制行为的实施境况许多为紧迫状况，由此，法律为海 关行政强制设置了相对简单的权限规定、条件规定、程序规定等，同时对赋予 了“自由裁量权”，以确保海关行政行为的效率。 2 4 海关行政强制措施和海关行政强制执行的辨析 由前述海关行政强制的概念范畴，本文述及的海关行政强制包括海关行政 强制措施和海关行政强制执行。在海关行政强制的研究和规范中，需要区分海 关行政强制措施和海关行政强制执行，两种行政强制的具体形式。海关行政强 制措施是指海关为维护j 下常的进出口秩序，预防和制止走私违法行为的发生和 存在，依照法律、行政法规和规章的规定，针对特定的自然人、法人或者其他 组织的人身、财物和行为进行约束与处置的限权性强制行为，海关缉私警察依 照刑事诉讼法采取的刑事强制措施除外。海关行政强制执行是指海关为了 保障行政管理的i l i o n 进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行法定义务的相 对方履行义务或达到与履行义务相同的状态。由上述海关行政强制措施和执行 的概念可以看出，二者在强制行为的基本特征方面是共同的。同时比较两者的 具体行为形式，又是两种不同的手段，其区别在于： 2 4 1 前提不同 海关行政强制措施不要求行政相对人负有某种在先义务，只要情势需要即 可实施，它是一个独立的行政行为。而海关行政强制执行的实施要求行政相对 人负有某种海关先行赋予的义务，行政相对人有能力履行而拒不履行，海关行 政强制执行依附于先行的行政行为而存在。 2 4 2 目的不同 海关行政强制措施的目的是为了预防、制止和控制违法行为或者某种危害 社会的状态的发生或者蔓延，以及保障其他行政行为的目的得以顺利实现。而 海关行政强制执行的目的是使引发海关行政强