（行政管理专业论文）海关行政违法行为认定若干问题之思考.pdf

i i l ll l 1illl 1lt i ll liil y 1715 2 3 9 c o n s i d e r a t i o no nc o g n i z a n c eo f cu s t o m sa d m i n i s t r a t i v e0 。n s e s u s t on i s t r a t i v el i es e s 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均己 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：名旦户，年甜刀名e 1 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签 导师签名： 刎6 年o s - l 弓“日 , b 。to 年，月晶 摘要 2 0 0 2 年国务院通过并发布实施行 中华人民共和国海关行政处罚实施条例， 实际操作中出现了海关对走私违法行为进行行政处罚适用海关处罚实施条例的 很多新问题。其中海关行政执法部门享有较多的自由裁量权就是一个很好的证明。 本文将对海关违法行为的认定是否属于自由裁量进行研究。在此研究的基础上，从 定性角度选取了两个问题进行分析，这两个问题分别是申报不实、合理审查，对其 是否属于自由裁量权以及其内涵和外延进行研究。文章的最后讨论了对海关自由裁 量权控制。除引言、结语外，文章共分为五个部分： 第一部分论述了文章对自由裁量和不确定法律概念的一些研究。国内在这方面 的研究很少，而且不全面，所以本部分的研究主要是借鉴德国和台湾地区的行政法 研究。 第二部分对申报不实和合理审查的属性进行界定。基于第一部分对自由裁量和 不确定法律概念的区分，本文认为“如实修和“合理一应该属于不确定法律概念的 范畴。 第三部分通过研读相关法律法规和从现实状况出发，本文探讨了报关人的申报 范围问题。并且在本部分探讨了走私和违规的区分。 第四部分通过研读相关法律法规和从现实状况出发，探讨了报关企业对委托方 提交的资料合理审查的范围。 第五部分讨论了对海关自由裁量权的控制，并探讨了两种控制模型。 关键词：自由裁量，不确定法律概念，申报不实，合理审查 a b s t r a c t i n2 0 0 2 t h es t a t ec o u n c i la d o p t e da n dp r o m u l g a t e d “r e g u l a t i o no ft h ep e o p l e s r e p u b l i co fc h i n ao n t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ec u s t o m sa d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n t 竹，i nt h ea c t u a lo p e r a t i o n ，t h e r ea let h ep r o b l e m so na p p l y i n gt o “r e g u i a t i o no ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ao nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e c u s t o m sa d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t w h e nc u s t o m sc a r r yo u ta d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n tf o rs m u g g l i n ga n do t h e ro f f e n s e f o re x a m p l e , c u s t o m se n j o ym o r e d i s c r e t i o n i d e n t i f y i n gw h e t h e rt h ec u s t o m s c o g n i z a n c eo fo f f e n s eb e l o n g st o d i s c r e t i o nw i l lb er e s e a r c h e d o nt h eb a s i so ft h i ss t u d y , 1w i l la n a l y z et w oi s s u e s f r o mt h ep o i n to fd e t e r m i n a t i o no nn a t u r e t h ei s s u e sa l ef a l s ed e c l a r a t i o na n d r e a s o n a b l er e v i e w t h ep a p e rw i l lr e s e a r c hw e a t h e rt h ei s s u e sb e l o n gt od i s c r e t i o n , a n dt h e s em e a n i n ga n db o u n d t h ea r t i c l ec o n c l u d e sw i t had i s c u s s i o no ft h ec o n t r o l o fc u s t o m sd i s c r e t i o n f i v em a i np a r t sa r ei n c l u d e di nt h i sa r t i c l e m o r ed e t a n sa r e a sf o l l o w s t h en r s tp a r td i s c u s s e so nt h el e g a lc o n c e p to fd i s c r e t i o na n du n c e r t a i n t y i n c h i n a r e s e a r c hi nt h i sa r e ai sf e wa n dn o tc o m p r e h e n s i v e , s ot h i sp a r to ft h es t u d y w a st ol e a r nf r o mg e r m a n ya n dt a i w a n sa d m i n i s t r a t i v el a w i nt h es e c o n dp a r t , t h ep r o p e r t yo ft h ef a l s ed e c l a r a t i o na n dr e a s o n a b l e e x a m i n a t i o n b a s e do nt h ef i r s tp a r to fd i s t i n c t i o nb e t w e e nd i s c r e t i o na n d u n c e r t a i n t y , “h o n e s t a n d “r e a s o n a b l e s h o u l db e l o n gt ot h es c o p eo fu n c e r t a i n t y p a r t1 1 1 ，a f t e rs t u d y i n gt h er e l e v a n ti a w s ，r e g u l a t i o n sa n dt h i n k i n ga b o u tt h e r e a l i t i e s t h i sa r t i c l ed i s c u s s e st h es c o p eo ft h ed e c l a r a t i o n a n di nt h i ss e c t i o n d i s c u s s e st h ed i s t i n c t i o nb e t w e e ns m u g g l i n ga n di r r e g u l a r i t i e s p a r ti v , a f t e rs t u d y i n gt h er e l e v a n tl a w s r e g u l a t i o n sa n dt h i n k i n ga b o u tt h e r e a l i t i e s t h ea r t i c l ed i s c u s s e ss c o p eo ft h ee x a m i n a t i o n ，w h i c hm e a n sd e c l a r a t i o n b r o k e rr e v i e wt h ed a t as u b m i t t e db ye n t e r p r i s e s s e c t i o nvd i s c u s s e st h ec o n t r o lo ft h ec u s t o m sd i s c r e t i o n , a n dd i s c u s s e st h et w o k i n d so fc o n t r o lm o d e l k e y w o r d s ：d i s c r e t i o n , u n c e r t a i n t y , f a l s ed e c l a r a t i o n ，r e a s o n a b l ee x a m i n a t i o n n 目录 第1 章引言l 第2 章自由裁量内涵的法理分析2 2 1 西方国家有关自由裁量的涵义之借鉴2 2 2 我国行政自由裁量内涵4 第3 章违反海关法行为认定的裁量性分析- 7 3 i 海关自由裁量权涵义7 3 2 中报不实和合理审查之概念界定8 3 1 1 申报的涵义8 3 i 2 审查的涵义9 3 3 申报不实和合理审查的属性界定1 0 第4 章违反海关法行为的裁量性认定标准规制的路径分析1 3 4 1 如实申报范围1 3 4 1 1 申报的范围讨论1 3 4 1 2 如实申报的外延1 4 4 i 3 相关案例分析1 6 4 2 合理审查的范围1 8 4 2 1 合理审查的外延1 8 4 2 2 相关案例讨论2 l 第5 章海关自由裁量权控制2 3 5 1 通过规则的命令控制模式2 4 5 2 通过监督的审查控制模式2 5 第6 章结语2 6 参考文献2 7 致谢2 9 个人简历3 0 m 第1 章引言 随着我国加入m ，对外经济文化交流的广度与深度的不断加强与深化，作为执 行进出境监管职能的海关所面对的执法坏境日益严峻：走私活动频繁，走私的方式 与于段渐趋于高科技化和智能化。为了更为有效的惩处走私、违法行为，在2 0 0 0 年修订中华人民共和国海关法的基础上，国务院在2 0 0 4 年颁布实施了新的中 华人民共和国海关行政处罚实施条例。该条例是目前海关系统进行行政处罚的主 要法律依据。从该条例颁布实施到现在已经过去了6 个年头。6 年来该条例的实施 对于海关查处走私案件、违反海关监管规定案件以及进出口环节侵犯知识产权案件 等起到了特殊的、不可替代的作用。制定海关行政处罚实施条例既是社会发展 的客观要求，也是立法完善的现实需要以及立法与社会发展良性互动的真实反应。 然而，立法活动囿于立法者的价值取向、国家立法指导思想以及国家立法的现实需 要等因素的限制，并不能全面、准确地反映社会发展与社会存在的全部内容，总是 或多或少的暴露出立法的不足之处，而且随着我国对外贸易的迅猛发展，与合法外 贸伴随而生的走私违法等非法外贸也呈现出许多新情况、新特点，出现了海关对走 私违法行为进行行政处罚适用 ，载r 闷家行政学院学报) 2 0 0 1 年第3 期。 4 范围内遵循法定条件行使。其次，自由裁量权相对于一般法定行政权来说，是一种 “自由的 权力，是与羁束行政权相对而存在的。它意味着法律给行政丰体留下选 择的空间，在这一特定的范围之内，法律允许行政主体根据其自身的判断，做出决 定。它与羁束行政权的区别在于在行为的结果上包含有行政主体的主观意志。严格 地说，纯粹的、绝对的羁柬行政权在现实生活中是不多的，一个行政行为往往由许 多的行为阶段组成，在某一阶段可能是羁束的，在另一阶段则可能是自由裁量的。 羁束行政权与自由裁量权的区分是相对的，但二者之间的区别是客观存在的，即行 政行为中是否允许行政丰体主观意志的存在。最后；自由裁量权不是一种绝对自由 的权力。权力不同于权利，权利可以自由处分，只要不违反法律，处分权一般不受 限制：通过法律获得的公权力，则必须要合理地行使。这是公权力与权利的重要区别 之一行政权作为一种公权力最终是由人民授予的，而人民授予国家公权力的目的 是为谋取社会公益，保障公民权利。”为防止行政权力滥用，其运行就必须遵循某些 限制性因素，包括外部的合法性限制和内部的合理性限制。这些限制性因素是行政 自由裁量权运作的背景条件，属于裁量标准，也可以看作是行政自由裁量权运行的 随附义务。否则，就是对专制的默认，就是一种恣意的选择权而非裁量权。而具体 到海关部门，行政执法中的自由裁量权是指海关在相关法律法规规定的权限范围内， 就执法行为的条件、程序，是否作为或如何作为进行合理选择的权力。这种权力的 实质是一种选择权，选择的主体是海关，选择的范围是法律法规规定的权限，选择 的内容是行政行为的条件、程序以及是否作为、如何作为，选择的标准是“合理 。 自由裁量和不确定法律概念是在行政法范畴内，两个涉及行政裁量的法理概念。 行政裁量是行政执法中经常涉及到的一种执法状态，特别是在做出行政决定的情况 下，多数情况下，需要做出行政决定的人，对决定事实进行裁量，做出最终的选择。 行政裁量是立法授权行政机关进行个案斟酌的权力，这一观点已经得到普遍认可。 但个案斟酌的范围究竟是局限于涉及是否作为以及如何作为的法律效果也就是所谓 的效果裁量，还是可以扩展至包含不确定法律概念的构成要件也就是所谓的要件裁 量，在我国学术界却始终存在争议。这个问题的根源在于自由裁量和不确定法律概 念是否有实质性区别，并由此形成了实质区分论和统一裁量理论。 5 德国的对不确定法律概念与自由裁量的区分研究相应影响了我国行政法学界。如浙 江大学法学院的朱新力教授在1 9 9 4 年就指出区分不确定法律概念和行政裁量的理 论“有非常深刻的法理基础，它本应为国内研究所汲取 。以及清华大学法学院余 凌云教授认为“查明事实和法律适用上不存在着裁量”圆。但是早在建国之前，我国 行政法学界关于行政裁量的概念中就已经包括了不确定法律概念。1 9 2 7 年白鹏飞的 行政法总论在论述行政裁量时，就指出可细分为“法律问题之自由裁量及便宜 问题之自由裁量 。建国后第一本行政法教材行政法概要也继承了这种观点： 凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当 的方法的，是自由裁量的行政措施。此处的“法律没有详细规定”显然既包括了法 律规范构成要件部分的不明确，也包括了法律效果上的模糊规定。在此之后的很多 学者的个人专著或学术论文，对行政裁量的论述大多涵盖了不确定法律概念与效果 裁量两个部分。在海关行政法研究领域，无论是学界的学者还是海关内部研究工作 也是采用统一裁量理论，即不区分自由裁量和不确定法律概念。之所以会采用统一 裁量理论，不对自由裁量和不确定法律概念进行区分，是因为我国行政法学研究处 于起步阶段、有关行政法基础理论研究尚未深入，另外我国虽为大陆法系国家，但 是在行政裁量问题上受英美行政法影响，如 美】伯纳德施瓦茨 行政法、龚祥瑞 比较宪法与行政法、王名扬 英国行政法等，上述作品在提及行政裁量时均未 严格区分不确定法律概念与效果裁量，甚至明确将“公共利益等不确定法律概念 列举为行政裁量的典范。还有一个重要的原因是我国面临着交织的行政任务尤其是 发展经济、解决矛盾、确保安全的主导职责，这一切都只能通过发展适合行政裁量 现状的导控模式来实现，而不是漠视行政机关行使裁量权的实际情况。由以上可见， 行政裁量指的是行政机关根据立法授权，在政府的行政任务的背景下，为实现个案 实质正义，在一定范围内自主确定贴近事实的条件、程序、方式与结果的行政权力。 它既应包括要件裁量、也应包括效果裁量。这两种情况都需要行政机关结合个案所 在的管制环境、管制结构以及个案特殊的生活事实，协调个案实质正义与形式正义 。参见朱新力行政法律规范巾的不确定法律概念及其司法审查 ，载杭州大学学报) ( 哲学社会科学版) 1 9 9 4 年第2 4 卷第i 期，第1 7 2 1 7 6 页 。余凌云：对行政【| 由藏量概念的再思考 载于 法制与社会发展) ，2 0 0 2 年第叫期。5 6 - 6 2 页 陈新民：公法学札记，中幽政法人学i i j 版社，2 0 0 1 6 之间的关系。只是我国在效果裁量下立法机关明确了裁量行使的幅度和范围，如海 关行政处罚实施条例第十五条规定进出口货物申报不实的，影响国家许可证件管 理的，处货物价值5 以上3 0 以下罚款，而在要件裁量下行政裁量的边界并不甚 清楚。依此而言，不确定法律概念应该划归于行政裁量的范畴。以上对于自由裁量 权和不确定法律概念的讨论，有助于后文对海关认定行政违法的申报不实和合理审 查两个具有裁量性的认定标准，如何进行规范的探讨。 第3 章违反海关法行为认定的栽量性分析 3 1 海关自由裁量权涵义 海关行政自由裁量权范围具体是什么，尤其是海关对行政相对人的行为性质和 被管理事项性质的认定是否享有一定的自由裁量权，是一个值得探讨的问题。立法 者经常用内涵或者外延不是很准确的概念，这需要海关执法人员根据实际需要做出 适当的处理。本文将要讨论的“申报不实”中的申报范围和“合理审查”的审查的 范围的界定就属于这种情况。然而这种选择权是不是自由裁量权的一种，这将在下 文进行讨论。 海关自由裁量权即海关在海关法等法律法规规定的执法原则和幅度范围内，遵 循公正合理的原则，自行选择行政执法方法和程度，做出具体行政行为的权力。海 关作为国家行政管理机关重要的一部分，其行政自由裁量权也相同于其他行政执法 部门。基于上文关于行政自由裁量权范围的讨论，海关的自由裁量权可分为以下几 7 种：一是认定行为性质的自由裁量权，即海关具有通过自由裁量认定违法行为性质 的权力。如对海关法规定的违规行为中的申报不实的认定就存在一定程度的丰 观裁量性。二是选择处罚幅度的自由裁量权，即海关可在法定处罚i 嚼度中选择处罚 力度。如海关行政处罚实施条例第十三条规定：违反国家进出口管理规定，进 出口国家禁止进出口的货物的，责令退运，处1 0 0 万元以下罚款。三是厘清情节轻 重的自由裁量权，如本文将要谈到的合理审查问题，中华人民共和国海关行政处罚 实施条例第十七条规定：报关企业、报关人员对委托人所提供情况的真实性未进 行合理审查，或者因工作疏忽致使发牛本实施条例第十五条规定情形的，可以对报 关企业处货物价值1 0 以下罚款，暂停其6 个月以内从事报关业务或者执业；情节 严重的，撤销其报关注册登记、取消其报关从业资格。对于何种情况属于情节严重， 这就需要海关运用自由裁量权厘定。四是确定执法方式的自由裁量权，即海关通过 自由裁量确定具体行政行为的执法方式，这包括作为和不作为。如 海关法第九 十三条规定：当事人逾期不履行海关的处罚决定又不中请复议或者向人民法院提起 诉讼的，做出处罚决定的海关可以将其保证金抵缴或者将其被扣留的货物、物品、 运输工具依法变价抵缴，也可以中请人民法院强制执行。五是决定执行效果的自由 裁量权，即海关可在法定范围内自行确定行政处罚决定具体如何执行。如海关行 政处罚实施条例第六十一条规定：当事人确有经济困难，申请延期或者分期缴纳 罚款的，经海关批准，可以暂缓或者分期缴纳罚款。本文将要讨论的对申报不实和 合理审查的认定属于在此谈到的第一种海关自由裁量权。 3 2 申报与合理审查之概念界定 3 2 1 申报的涵义 海关进出口货物申报管理规定第二条规定：“本规定中的申报是指进出 口货物的收发货人、受委托的报关企业，依照海关法以及有关法律、行政法规 和规章的要求，在规定的期限、地点，采用电子数据报关单和纸质报关单形式，向 海关报告实际进出口货物的情况，并接受海关审核的行为。一 进出境货物的中报是海关对进出境货物监管的最初步骤，是进出境货物的收发 货人根据海关要求填具报关单和向海关交验有关证明，申请办理进出境货物通关于 续的活动。为了保证进出境货物的顺利通关，海关要对进出境货物的申报活动依法 监管，货物的收发货人应当依法申报。申报是进出口货物收发货人履行法定义务的 起始，也是调整其与海关双方法律关系、界定双方法律责任的主要依据。而在海关 实际业务中，进出口环节报关业务尤其是审单作业占据大量时间和人力，但是往往 每单货物要经过2 3 次的反复修改才能最终通过，有些甚至产生了行政复议和行政 诉讼，这其中有些案件和海关行政处罚实施条例第十五条款的规定的“申报不 实”有关系。据资料显示，仅黄埔海关在1 9 9 3 1 9 9 5 年间统计申报不实案件共4 0 0 起，罚款金额人民币近6 0 万元 3 2 2 审查的涵义 随着我国对外贸易的迅速发展，以及报关业务的复杂性决定了进出口企业需要 熟悉海关业务的专业机构为其提供代理报关企业。报关企业的出现为提高企业报关 效率，降低成本起到了积极作用，所以世界各国、地区通关通常采用该模式。我国 现行海关法对代理企业和代理报关制度做出了相应的规定，明确了代理报关企 业的权利和义务。根据海关法和海关进出口货物中报管理规定的有关规定， 报关企业对收发货人提供的有关进出口货物情况的真实性应当进行合理审查。新海 关法第十条第二款规定“报关企业接受委托人的委托办理报关手续的应当对委托 人所提供情况的真实性进行合理审查”。所谓“合理审查 是指报关企业在接受进 出口货物收发货人的委托，以委托人的名义或者以自己的名义向海关办理报关手续 时，对于委托人提供的有关报关事项的情况应给予合理注意以保证其真实性。简言 之，“合理审查”就是报关企业对委托人提供报关情况的一种合理注意义务。现行海 关法之所以这样规定是因为1 9 8 7 年颁发的海关法对报关企业在报关活动中的义 务没有明确规定，报关过程中出了问题以后报关企业一推了之，有的甚至与走私分 子勾结瞒骗海关被查获后往往以不知情为由将全部责任推给不知去向的委托人，致 使海关无法追究违法当事人的法律责任。 3 3 申报不实和合理审查的属性界定 9 海关行政处罚实施条例的第十五条规定对当事人报关申报不实行为的处罚 当中，针对中报不实行为规定了不同的处罚幅度，这些不同的处罚措施适用的前提 是海关执法部门对中报不实行为的定性与认定。跟“申报 相关的法律法规中多处 提到“如实申报 、“申报不实 ，如：海关法第十四条：进出境运输工具到达或 者驶离设立海关的地点时，运输工具负责人应当向海关如实申报，交验单证，并接 受海关监管和检查。海关进出口货物申报管理规定第二条：本规定中的“申报 是指进出口货物的收发货人、受委托的报关企业，依照海关法以及有关法律、 行政法规和规章的要求，在规定的期限、地点，采用电予数据报关单和纸质报关单 形式，向海关报告实际进出口货物的情况，并接受海关审核的行为。那么确定申报 不实的前提必然是应该明确申报范围，即该申报的没申报或者申报信息失真就是申 报不实，没有要求申报的就可以不中报。 ：海关进出口货物中报箭理规定第七条： 进出口货物的收发货人、受委托的报关企业应当依法如实向海关中报，对申报内容 的真实性、准确性、完整性和规范性承担相应的法律责任。从该条款可以看出海关 对进出口货物的中报规范体现在以下四个方面：( 一) 真实性：这要求海关管理相对 人的申报行为不得有虚假、欺骗和隐瞒部分，所提供的单证必须是真实可靠的尤其 是那些影响国家税收征管的成交价格和商品归类；( 二) 准确性：这要求管理相对人 填写报关单时要符合申报规范，数据和实际情况一致，比如，在填制报关单时准确 填写申报货物的名称、商品归类等；( 三) 完整性：这要求管理相对人提供的数据和 单证齐全，完整地反映实际交易情况，并且保管好有进出口业务相关的账单证等， 比如规定提交进出口许可证的要及时提交许可证；( 四) 规范性：这要求管理相对人 按照法律法规要求填写申报项目，比如填写报关单贸易方式一栏时，填写海关规定 的几种贸易术语，有些贸易术语虽然流通，但是不在海关规范的几种贸易术语之中 的不得填写。 毋第 五条进出几货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地，启运地、运抵地、最终 目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的，分蹦依照f 列规定予以处罚，有违法所得的，没收违 法所得： ( 一) 影响海关统计准确性的，予以警告或者处1 0 0 0 元以上l 万元以f 罚款； ( 二) 影响海天监管秩序的，予以警告或者处i 0 0 0 元以| ：3 万元以f 罚款； 三) 影响【日家许可证件管理的，处货物价值5 以上3 以f 罚款； ( 四) 影响 1 日家税款征收的，处漏缴税款3 0 * 以l ：2 倍以f 罚款： ( 五) 影响【訇家外汇、出口退税管理的，处l p 报价格1 0 以上5 0 以下罚款 1 0 那么具体到申报的项目时，海关进出口货物中报管理规定二十五条中概括了 申报的范围：进出口货物的收发货人、受委托的报关企业到海关现场办理接单审核、 征收税费及验放手续时，应当递交与电予数据报关单内容相一致的纸质报关单、国 家实行进出口管理的许可证件以及海关要求的随附单证等。二十七条列举了报关单 随附单证：( 一) 合同；( 二) 发票；( 三) 装箱清单；( 四) 载货清单( 舱单) ；( 五) 提( 运) 单；( 六) 代理报关授权委托协议；( 七) 进出口许可证件；( 八) 海关要求 的加工贸易手册( 纸质或电子数据的) 及其他进出口有关单证。另外，海关进出口 货物征税管理办法第五条：纳税义务人进出口货物时应当依法向海关办理申报手 续，按照规定提交有关单证。海关认为必要时，纳税义务人还应当提供确定商品归 类、完税价格、原产地等所需的相关资料。提供的资料为外文的，海关需要时，纳 税义务人应当提供中文译文并对译文内容负责。进出口减免税货物的，纳税义务人 还应当提交- 丰管海关签发的 ：进出口货物征免税证明，但本办法第七十二条所列减 免税货物除外。明确列出的事项是毋庸置疑的，问题往往出在每个条款最后的兜底 表述上。比如交易双方存在某种关联关系，并且这种关联关系影响了双方的交易的 正常进行，以至于使得成交价格偏离了市场上的正常价格，那么这种情况属不属于 申报的范围之内呢? 这取决于对兜底条款的理解。之所以会出现对申报范围的不确 定，原因在于对“如实申报”的理解，何谓如实? 申报到什么程度才算是如实? 这 与 中华人民共和国治安管理处罚条例第1 7 条关于“违反治安管理有较严重后 果的或屡教不改的，公安机关可以从重处罚”规定中的“较严重后果 和“屡教不 改一以及中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第2 6 条第2 款关于“土地使用权转让的市场价格不合理上涨时，市、县人民政府可以采取必要 的措施 规定中的“不合理上涨 ，其它如“正当理由 、“情节轻微一、“情节严重 、 “社会需要 等等都是一些外延并不十分明确的法律概念。“如实申报 存在于法律 行为的构成要件之中，它很大程度上决定了行为的性质，它也是管理方做出的主观 判断，虽然参照不同的价值立场和经验会有多种不同的结果，但是正确的结果只有 个。所以如实申报、申报不实属于海关自由裁量中的认定行为性质的自由裁量权， 由 巾华人民共和 i 4 治安管理处罚条例) 现在已变成中华人民共和国治安管理处罚法) 2 0 0 5 年8 月2 8 日公 布，2 0 0 6 年3 月1 日起实施。 是一种要件裁量。 海关法和海关进出口货物申报管理规定圆相关条例规定报关企业对委 托方提供的资料的审查包括以下几个方面：能够证明进出口货物实际情况的有关资 料，包括进出口货物的品名、规格、用途、原产地、贸易方式等；有关进出口货物 的合同、发票、运输单据、装箱单等商业单据以及进出口货物所需要的许可证件以 及随附单据；海关要求的加工贸易手册( 纸质或电子数据的) 及其他进出口单证： 收发货人的名称、法定代表人、地址、资信情况、联系方式和委托人签署的授权委 托书等资料；办理报关纳税手续过程中需要了解的其他情况。而对合理审查的范围 的争论往往也是在海关有关法律法规的兜底条款的理解上合理审查中的“合理一 与如实申报、申报不实的“实一一样属于海关自由裁量中的认定行为性质自由裁量。 在报关企业提交的中报资料有误时，海关如果认定报关企业未履行合理审查的义务 则应按照条例第十七条规定对报关企业和报关员进行处罚。第十七条规定：报 关企业、报关人员对委托人所提供情况的真实性未进行合理审查，或者因工作疏忽 致使发生本实施条例第十五条规定情形的，可以对报关企业处货物价值1 0 以下罚 款，暂停其6 个月以内从事报关业务或者执业；情节严重的，撤销其报关注册登记、 取消其报关从业资格。如果海关认定报关企业已经对委托人提交的数据和资料履行 了合理申报的义务，而且报关企业是以委托方的名义进行申报，那么应当追究进出 口货物收发货人的法律责任。 o 中华人民j t - a i j 陶第卜条：报天企业接受进f j jn 货物收发货人的委托，以委托人的名义办理报关手续的， 应当向海关提交由委托人签署的授权委托f 5 ，遵守本法对委托人的各项规定 报关企业接受进f l j 门货物收发货人的委托，以| 己的名义办理报火下续的，应当承担与收发货人相阳的法 律责任 委托人委托报荚企业办理报火手续的，应j 向报天氽业提供所委托报父事项的真实情况；报笑企业 接受委托人的委托办理报天下续的，应、对委托人所提供情况的真实性进行合理碓f 查 童 巾华人民哭和田海关进f 门货物巾报管理规定第f ：条报关企业接受进：n 货物收发货人委托办理报 关手续的，应当与进 乜口货物收发货人签订有明确委托事项的委托协议，进出f 1 货物收发货人应当向报关企业 提供委托报关事项的真实情况。 报关企业接受进j i n 收发货人的委托，办理报关于续时，应当对委托人所提供情况的真实性、完整性进行 合理审查，审查内容包括： ( 一) 证明进出口货物的实际情况的资料，包括迸l n 口货物的品名、规格、用途、产地、贸易方式等； ( - - ) 有关进j f 几货物的合目、发票、运输单据、装箱单等商业单据； ( 三) 进 i 几所需的许可证件及随附单证： ( 四) 海父要求的加：i ：贸易于册( 纸质或电子数据的) 及其他进“ 口单证 报天企业未对进j l jn 货物的收发货人提供情况的真实性、完整性1 l i f 行合理审查义务或违反海关规定申报的， 应承担书i 应的法律责任 1 2 第4 章对违反海关法行为的裁量性认定标准规制的路径分析 4 1 如实申报范围 法律在规定纳税义务人的申报范围是时，最后用了“其他单证”“其他情况”等 兜底条款，虽然这赋予海关执法部门很大的灵活性，但是另外一方面出于对兜底条 款的不同理解，往往出现海关在进口货物放行或征税之后的后续稽查、价格审查过 程中，发现纳税义务人申报价格不符合关税条例规定的成交价格条件，利用特 殊关系对成交价格进行特殊安排等现象或者海关执法部门对不同申报主体的同一申 报行为，有的以申报不实进行行政处罚而有的则以申报错误不做处罚。由于海关 进出口货物申报管理规定、海关进出口货物征税管理办法等相关法律法规对申 报不实界定不清，导致海关行政处罚主观过错要件缺失，而且并没有明示影响成交 价格和国家税收的其他因素必须是中报的内容，所以对这类行为的认定和处理产生 了不同的看法。 4 1 1 申报的范围讨论 在该问题上主要是两个观点：一是申报范围广义论，认为中报是进出口货物收 发货人的基本义务，如实申报是基本要求，完整准确是基本规范，即货物的收发货 人及其代理人在申报环节应以诚信为本，按规定的格式真实准确地填报与货物有关 的各项内容，保证申报资料数据与进出口货物的实际情况相一致，即俗称的单机相 符、单单相符和单货相符；二是申报范围狭义论，认为“行政相对人义务法定，行 政机关权力法定的原则，对于申报的内容以及需要达到何种标准和要求、申报时 间、向海关提供哪些单证和资料，海关法、关税条例规定没有明确，海关进 出口货物征税管理办法第六条仅仅列举了几项应该中报的内容，并没有详尽全部 申报项目，实践中则需要根据海关进出口货物申报管理规定和海关进出口货 物报关单填制规范的相关规定来确定，海关进出口货物中报符理规定第二十七 条具体列明了进出口货物报关但应当随附的单证，报关义务人只需按照该规定进行 中报即可。 4 1 2 如实申报的外延 由于以下几个原因，作者更倾向于第一种观点，即申报范围广义论。一是，根 据海关法第2 4 条规定进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实 申报，交验进出口许可证件和有关单证。海关行政处罚实施条例第1 5 条规定了 如果收发货人在进出口贸易活动中向海关中报内容与事实不符，对海关监管、税款 征收、贸易统计等产生影响的，则构成中报不实，并分别规定了处罚办法。所以从 这一角度来看，纳税义务人需要申报的范围很宽，绝不仅仅是相关条例明确列出的 几项。 在2 0 0 0 年海关总署关于下发关于贯彻实施新海关法的若干意见，该意见对 现行的海关法有关条款进行了解释，其中第九条规定：“新海关法第十条第三款 规定委托人委托报关企业办理报关下续的，应当向报关企业提供所委托报关事项 的真实情况；报关企业接受委托人的委托办理报关于续的，应当对委托人所提供情 况的真实性进行合理审查。根据上述规定，进出口货物收发货人委托报关企业办理 报关手续的，应当将有关该货物的详细情况如实提供给报关企业，收发货人未向报 关企业提交全部、真实情况的，收发货人应当承担法律责任；报关企业在接受进出 口货物收发货人的委托后，应当本着合理审慎的原则，对收发货人提供的单证进行 审查、核对。合理审查的内容主要包括：( 1 ) 证明( 说明) 有关进出口货物的品 名、规格、用途、产地、贸易方式等的资料；( 2 ) 有关进出口货物的合同、发票和 其他依法应当计入货物完税价格的费用的资料、运输单据、装箱单等商业单据；( 3 ) 国中华人民共和阔海关法第十四条进n 货物的收货人、出口货物的发货人应与向海关如实申报，交验进f ；n 许可证件和有关单证国家限制进出口的货物，没有进出口许可证件的，不予放行，具体处理办法由国务院规 定 毒第十五条进：f 几货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地，启运地、运抵地、最终 日的地或者其他应当巾报的项目未l l l 报或者巾报不实的。分别依照f 列规定予以处罚，有违法所得的，没收违 法所得：( ) 影响海天统计准确性的，予以警告或者处1 0 0 0 元以上l 万元以f 罚款l ( 二) 影响海天；i ；c 管秩 的，予以臀告或者处1 0 0 0 元以l ：3 万元以f 罚款； ( 三) 影响陶家许可证件管理的，处货物价值5 以 ：3 0 以f 罚款； ( 四) 影响f 日家税款征收的，处漏缴税款3 0 以卜2 倍以f 罚款： ( 五) 影响国家外汇、i i jn 退税管理的，处i i l 报价格1 0 以上5 0 以f 罚款 1 4 收发货人的名称、法定代表人、地址、资信情况、联系方法和委托人签署的授权委 托书等资料；( 4 ) 交易双方是否有关联关系：( 5 ) 对货物的处置、使用是否有特殊 的限制条件等；( 6 ) 其他办理报关手续所需的情况。报关企业未能就进出口货物收 发货人提供的情况的真实性、完整性履行合理审查义务，致使其中报的内容不真实、 不合法的，应当承担相应的法律责任。”海关进出口货物征税管理办法第七条规 定：为审核确定进出口货物的商品归类、完税价格、原产地等，海关可以要求纳税 义务人按照有关规定进行补充申报。纳税义务人认为必要时，也可以主动要求进行 补充中报。也就是说纳税义务人在把握不准或者认为某些因素对可能对申报产生影 响的，应该主动向海关说明情况。虽然该条款是有关报关企业对进出口货物收发货 人提供资料的审查的规定，但是也反映了企业在申报时应提供的资料远远不局限于 海关征税管理办法、申报箭理规定中列明的项目，而应是所有影响货物完税 价格的资料。另外，该规定虽然已经失效，但是在研究中报不实问题上仍有借鉴意 义。中华人民共和国关税条例第三十条、中华人民共和国海关进出口货物申报 管理规定第二十七条规定了企业应依法向海关如实申报以及申报应提供的资料和 单证，如进出口许可证、装箱清单、合同等。其中关于合同这一项，海关法律法规 并没有给与定义与解释，那么应该按照中华人民共和国合同法的相关规定来理 解。合同法第四十五条圆规定了附条件合同，比如附生效条件等，这些所附加的 条件也应作为合同的一部分。也就是说贸易双方有关货物的处置安排、转移定价以 及关联关系等都应该作为合同的一部分，纳税义务人有义务向海关申报相关情况。 其次，海关对进出口货物审核的重点是对申报单证和数据的审核，对货物现场 的查验所占的比例不到十分之一，所以海关人员对申报数据和单证的审查任务很繁 重，而且人力、物力以及时间的限制，海关工作人员很难对申报裁量进行准确判断。 尤其是近些年来，我国的进出口贸易量迅速增加，但是出于国情，海关工作人员不 可能相应的大幅度增加，所以海关人员平均的业务量也会势必增加的。如果过分强 。第三十条纳税义务人戍当依法如实向海笑申报，并按照海火的规定提供有关确定完税价格、进行商品归类、 确定原产地以及采取反倾销、反补贴或者保障措施等所需的资料；必要时，海关可以要求纳税义务人补充i i 报 。第p q 十五条当事人对台i 司的效力可以约定附条件附生效条件的合r - i ，自条件成就时生效附解除条件的 合同，自条件成就时失效。 当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的。视为条件已成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成 就 调企业只需申报法律法规明示的中报项目，从而把企业的中报义务转化为海关人员 的审核工作，那么其审核质量势必受到影响，让有些企业有机可乘。另外在全球一 体化的背景下，国际贸易经营丰体也日益多元化，各丰体之间存在着千丝万缕的联 系，各种关联关系、特许权使用、转移定价等情况也层出不穷，海关作为贸易方之 外的第三方国家部门，在审核中报时不可能面面俱到，使得完税价格最大程度上与 成交价格相一致。进出口货物是其收发货人进口或者出口的，收发货人在与境外商 户进行该货物的贸易磋商、直到最后签订进出口合同的过程中，了解其进出口货物 的详细情况，也持有有关该货物的真实合同、发票等商业单证。非贸易性的货物， 例如捐赠等货物，收发货人也当然应当知道其进口的或者出口货物的有关详细情况。 所以企业作为交易的实际参与者，最大程度上了解交易的实际情况，由企业更多的 承担申报义务，有助于使完税价格科学、合理。而且作为专业化，为社会提供专门 报关纳税服务的报关行业越来越规范，他们熟悉法律、税务、外贸、商品知识并精 通海关法律法规及海关业务制度。企业在受知识水平、业务技能、经济条件以及时 间和地点等主、客观因素的限制往往不能亲自办理进出口货物的通关手续的情况下 完全可以委托具有上述专业知识的企业代为办理货物报关纳税事宜。这一模式也为 世界各国海关通关监管作业模式所接受。可见，报关企业存在的现实意义是因为纳 税义务人有真实地、准确地、完整地和规范地中报进出口情况的义务，但是囿于专 业知识的短缺，通过委托报关企业来完成申报义务。 所以本文认为，申报是进出口货物收发货人的基本义务，如实申报是基本要求， 完整准确是基本规范，即货物的收发货人及其代理人在申报环节应以诚信为本，按 规定的格式真实准确地填报与货物有关的各项内容，保证申报资料数据与进出口货 物的实际情况相一致，做到单机相符、单单相符和单货相符，特别是影响原产地和 成交价格的因素，这些因素很大程度上影响国家税收。以上对申报的范围研究，只 是对法律法规条文的讨论，而没有涉及管理相对人的主观因素，原因在于我国法律 法规在主客观构成要件上没有给与明确的规定。但是在实务操作中，对申报不实的 界定也要考虑其主观要件，否则可能导致任何申报上的差错，甚至企业、海