（行政管理专业论文）电子政务信息资源共享机制运行的问题与对策探讨.pdf

西南交通大学硕士静 究生学位论文第1 页 摘要 2 0 世纪9 0 年代以来，伴随着信息技术、特别是网络技术的飞速发展，信感 纯成为各国普遍关注的一个焦点。在国家信息化体系建设中，伴随着政府体制 的改革，电子政务已被联合国经济社会事务都确立为“信息高速公路”五丈应 用领域之首，因此可以说政府信息化是社会信息化的先导，电子政务是信息化 社会发展的必然。 强翦我国电子政务建设随着“政府上网王程”队及十五项“金字”工程的 开展，英取得了一定的成就，位电子致务信患资源共享杌稍的运行出现了很多 闻题，始终褥不到持续、全露的发展，形成了众多的信息孤岛班及信惠死库， 造成信息资源的极大浪费，因此研究电予政务信息资源共事对我国电子政务的 建设有着重要鲍意义。 本文主要从机制的角度来探讨信息资源共享的规律，将机制概念引入电子 信息资源共享的研究镶域，理涛了行致投力、信息澄源以及二者所隐含的政治 利益与经济制蘸闯的楣互联系和相豆作用i 指出电子政务信息资源共享机制是 一种相对稳定的运作模式，其能否正常运行，主要表现为能否保障以政府意志 为导向的权力流、阻共建多元化管理为支撑的剃益流、以共享需求为聂标的信 息流之间的有机结合与畅通流动。 关键词：电子改务；信患资源共享；共事枧锚：权力流；科益流 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 | 页 a b s t r a c t s j c ct h c1 9 9 0 s ，h a v eb e e nf 础o v 衄t l l ei n f o r m a t i o n t c c h i l o l o g y ，s p e d a l l ya r c t h en c 押0 r k 协c h l o g yr 印i dd 州e l o p m e n t ，t l l ei n f b n n a l i 0 i lt 啪i t of o rav a r i o u s c 0 蚰仃i e s u n i v e r s a la l t c n t i o nf b c a lp o i n t ht i l em t i o n a li n f o i m a t i s y s t e m c 0 璐t n l c t i o n ，i sf o l l o w i n gm eg o v e m m e ts y s t e mr e f o 】，t h ee l e 咖n i c9 0 v e n 皿e 丑t a f f a i r sa l r e a d yb yt h eu i t c dn a t i o n se c o n 咖i c c i e t yb u s i n e s sd 印a r t m t e s t a b l i s h n l e ti s ”h do ft h ei n f 0 咖a t i o ns u p e r h i g h 、砚yi f o 皿a t i s 哪i g h w a y ” f v eb i ga p p l i 洲o d o m a i n s ，t h e r c f o r cm a y s a yt h c 窖d v e m m e mj n f o 皿a t i o i st h e s o c i a li n f o r m a t i o nf o r e m n e r ，t h ce l e c t f o n i cg o v e m m ta f 西r si san e c c s s i t yw h i c h t h ei n f o m a t i o c i e t yd e v c l o p s a t p r e s e n to l l rc o u n t r yc l e c t r o n 目w 锄e ma f f 缸瑙c o n s t n l c ta 1 0 n g 诵t h ”g o v c 删e n to n u n ep 叫e 刚踮w c n 鹤1 5i t 锄o i nz i n m ep r o j e c td c v e l o p m e n t ，玉 h 硒o b t a i n e dt h ec e r t a i na c h i c v 锄e n t b u tt h ee l e c 打0 n i c9 0 v e m m 衄ta 髓i r s i l l f b 彻a t i o nr e u r c cs h a i i n gm c c h a n i s mm o v e m e n th a d v e r ym 趾yp r o b l e m s ， u g l l o u tc 珊o to b t a i nc o n t i n y ，t h e 啪p r e h e n s i v ed c v e l o p m e 她h 鹞f o 皿c d t h em l l l t i t u d j i l o u si n 】f 0 皿a t i o ni s 0 1 a t e di s l a n da sw e ua st h ei n f o a t i o nd e a d s t o r e b 旧哪e ，c r c a t e st h e 协f o r m a t i r e u r c c 也ee o 珀1 0 u sw 鹤t c s or e a r c h c l e c t r o 9 0 v e m m e n ta f f a i r si n f o r m a t i o nr c s o l l r c cs h a r i n gh 醛t h ev i t a ls i 目i 矗c 锄c ct o o l l rc 0 删1 t r ye l c c t r o n9 0 v e m m e ma f h i 碍c o n s t n l c t i o n t 置l i sa n i d e m a j i l l yd i s c u s s e si i l f o l l n a t i o nr e s o u r c cs h a r i n gf r o mt h em e c h a n i s m 卸g l et h em l c ，t h cm a c h i n e - m a d cc o n c 印ti n t m d u c t i o ne l e c t r o n i ci n f o 皿a t i o n r o 毗c e ss h a r i n gr e 眈缸c ha r c a h 硒d c a r e do f f t h c p o l i t i c a lb e n e f i t 翘dt h ee c o n o m i c m u t i i a lr e l a t i 衄w h i c ht h ea d l n i n i s m 砌v e 肌t h o r i t y ，t h ei 川- 0 1 1 n a t i o nr 髓o l l r c ea sw e l l a st h et w oc o n c e a l sa n d m u t u a l i ya f f b c i s ，p o j n t c d0 u tt h ee l e c t m i cg o v e m m e n t a f f a i r si 谢b 皿a t i o nr c u r c es h a r i gm e c h a n 主s mi so n e1 【i l l do f r e i a t 主v e l ys t a b l c 叩e 珀t j o np a t t c m ，d o e si tw h c t l l e rn o r m a io p c r a t i o n ，t h em a i np e 血皿趾c ef o r w h e t h e rs a f b g i l a r dt a k et h cg o v c m m c n tw mn o w s 酞也e g l l i d 卸c e 卸t h o r i t y ，t a l 【c 西南交通大学硕士研究生学位论文第l | i 员 a l t o g e t h e rc o n s t r l l c t st h em u l t i p l 鼯m 卸a g 锄tt on o w 雒t h es t m t b e 丘t ，t a l 【e s h a r e st h ed e m 姐da du n j m p c d e d l yn o w sa sb e t 、耽e nt h e9 0 a li n f b 曲a t i o nn o w 0 r g a n i cs y n t h 髂i s k e y r d s ：e _ g w e r 哪n t ： in f o r 帕tio n 8 0 u r c e ss h a ri n g ； s h a rin g i l e c h a nis m ；p a r e rfio - ：in t e r e s t sfl - o - 匿南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进 行研究工作掰餐的成果。除文中已经注骥弓i 用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本 文的研究做出贡献的个人和集体，均己在文中作了明确的说明。 本人完全意识至g 本声明的法律结采宙本入承担。 本学位论文的主要创新点如下： 1 从更涤层次的角度分析了电子政务信息资源共享虽然在技 术上存在一定的问题，疆是在当今我强，更多的闻蕊来自我嚣】信 息化建设的大环境发展失衡，最主要的问题来自政府体制的制约 和信息资源管理体系不完善等，政府部门、政府工作人员的权力 与政治经济稠益的羹新分配的是我国电子政务信息资源共享存在 豹最大的障碍。 2 将系统论的引入到了电子政务信息资源共享的研究中，分 祈考虑问题从全局着手，提出了解决电予致务信息资源共享机制 的运行中的问题，必须走傣息资源管理主体多元化、信息资源共 享客体大众化、信息资源管理体制化、信息资源保障法制化等之 路。 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者宠全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 电子版，允许论文被镬阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将 本论文的全部或部分内容编入有关数据瘁进行检索，冒以采孺影 印、缩印或扫攒等复印手段保存和汇编本学位论文。 日期 本学位论文属于 1 保密口，在年解寮后适用本授权书； 2 不保密使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 指导老师签 日期： 嫩磊 戮 鞭： 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 引言 加世纪9 0 年代以来，伴随着信息技术、特别是网络技术的飞速发展，全球 政治经济一体化的日益明显，以电子政务为代表的政府管理服务职能的电子化、 自动化、无纸化，目前正在一些国家尤其是发达国家中快速发展。在世界各国 积极倡导的“信息高速公路”的五个应用领域中，电子政务被列第一位，因此 可以说政府信息化是社会信息化的先导，电子政务是信息化社会发展的必然。 我国政府也于1 9 9 9 年开始“政府上网工程”，这标志着我国电子政务建设的全 面开始。在2 0 d 2 年8 月国家信息化领导小组发布的关于我国电子政务建设指 导意见的指引下，我国各级政府正围绕“两网( 政务内网和政务外网) 、站 ( 政府门户网站) 、四库( 人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等 四个基础数据库) 、十五金( 办公业务资源系统等十五个业务系统) ”的发展重 点有净展开。从中央到地方、从城市到农村、各种局部性应用、阶段性成果如 雨后春笋般地涌现。但是在2 0 0 3 2 0 0 4 中国城市政府门户网站评价报告中 我们可以看到，虽然在调查城市中有9 0 2 已经建立了政府门户网站，然而对 这些政府网站进行评价，其电子政务实现度平均仅为4 2 7 ，政府日常办公事 务与政府网站相关服务的结合程度较紧密的政府网站仅占5 1 2 ，双向互动和 网上事务处理整体薄弱。由此可见，虽然我国电子政务正处在一个快速发展的 时期，但是大部分地区的电子政务应用仍处于信息发布或信息简单互动的初级 阶段，存在诸多不如人意的地方。各级政府部门拥有大量宝贵的信息资源，如 各类国家或地方政策法规信息、各行业规章标准、各类招商引资信息、重大项 目招标信息等，但各自独立的系统造成了一个个的“信息孤岛”，导致信息资源 的极大浪费。电子政务信息资源的共享成为整个政府信息化中的难点。影响电 子政务信息资源共享的因素有很多，其中缺乏行之有效的共享机制是一个关键 的因素。然而在我国，对电子政务信息资源共享机制的研究并不多见。如何界 定电子政务信息资源共享机制，深化对共享机制运行原理的认识。准确把握其 运行中存在的问题及对策等，都是当前对电子政务的研究需要解决的重要课题。 本文围绕上述问题，综合国内外资料提出一些分析的思路和对策。 本文围绕上述问题，综合国内外资料，提出一些分析的思路和对策。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 西方发达国家的“信息高速公路”起步较早，信息已社会初见雏形，著名 未来学家托夫勒认为，信息技术将静致政府管理的民主化。张在权力的转移 一书中指出，权力的质量可以通过三种形式逐渐增高，这三种形式是暴力、财 富和知识。现代信息技术的发展，打破了知识和信息被传统宙僚机构垄断的局 蟊，荣来了知识和信息的社会化，作为财富和知识主体的毒土会、市场、公民的 权力得到强化，促使政府管理的民生化。尼葛洛庞帝认为网络的发展将改变传 统的官僚思想。硷贝码薪认为技术是改交权力结构豹熏要杠杆之一，信息化无 疑强化了这种枉杆的调节作用。迈克尔尼尔森更鹏确指出，正像信息技术深 刻地改变了美国的商业结构一样，我们可以预见计算机技术和信息交流技术的 发展将极大地影晦政府妁结构和职能，信息技术和网络经济的发展将深刻地改 变公众的期望和政府的工作方式。美国学者查尔斯- m 萨维奇曾指出：“信息 管理豹结构和职能的考虑远不只是分工、管理跨度、集中纯和分散 化这些应用于科学管理原则中的问题；信息时代中管理的结构和职能主 要依靠深藏于交流及团体闻行为、人际行为、动机理论中的社会动力和其他心 理社会因素；把售息技术与缀织和职能结会起来是一个渐进的过程；引入信息 管理本身就等于导致了组织上的根本变化。 我国政府倍患化的相关研究也妇雨嚣誊笋般涌现出来，中科院中国电子政 务研究中心、北京大学网络经济研究中心、等承担了一些国家信息化建设的有 关项目。此外，学者较集中地对电予政务及其信息资源建设的基本理论进行了 探讨，农各个方厩都不乏真知灼见。匡家行政学院教授、中国信息化建设领导 小组副组长汪玉凯先生在中国政府信息化与电子政府一文对电子政务的总 体酲标、指导原则、主要任务、保障簧略等等进行了较全蘑豹阐述。西煮交逶 大学王谦教授在电子政务与信息孤岛一文中从政府内部、政府部门之间、 政府外部因素以及电子政务标准的缺失等方面对信息资源共事存在的问题进行 了详细的分析探讨；倪振教授的电子政务信息资源共建共事中的协调机制、 汪玉凯先生的中国电政务建设的经济效髓分析、刘艳敏老师的我国电子政 务信息资源开发豹现状、愚游和启示等文章多个角度分橱了电子玻务信息资 源共享存在的问题以及建设方法探讨。 纵蕊对信息社会的理性慝考与技术务实的研究和实践，w 大致分为三袋： 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 一是学者的信息化研究成果，主要是从公共行政和行政改革的角度对政府信息 化进行研究，这类成果往往是将新的管理思想政府再造、客户服务管理、 服务型政府的构建等引入政府组织，思考政府的职能设置和机构安排。二是来 源于政府机构和管理咨询公司的基础研究，涉及“电子政务到底是什么”、“怎 样实施电子政务的整体规划”等问题；三是应用研究，集中表现为专注于信息 业务的公司的电子政务建设方案；上述研究成果都从不同的方面对电子政务及 其信息资源建设的有关问题进行了比较全面的分析，为本文的研究起到了很好 的参考作用。但是，就本文所掌握的资料来看，我国乃至国外都比较重视电子 政务基础建设及其策略等方面的研究，对电子政务信息资源共享的专门研究还 不够深入。 1 2 本文主要研究内容及研究意义 1 2 1 主要研究内容 论文从定义着手，概述了电子政务、政务信息资源、电子政务信息共享等 相关概念；分析了电子政务信息资源共享机制的运行原理以及有效运行的基本 条件，接着从共享利益私有化、共享环境发展失衡、共享体制不健全、公众意 识薄弱四个方面探讨了电子政务信息资源共享机制运行存在的问题，并从权力 流对信息流的制约、利益流对信息流的制约角度对共享机制运行中的问题进行 了深入分析。针对以上信息资源共享机制运行中存在的问题，提出了信息资源 管理主体多元化、信息资源共享客体大众化、信息资源管理体制化以及信息资 源保障法制化等方法来进行解决。 1 2 2 研究意义 1 、推动电子政务信息资源共享发展的需要 电子政务信息资源共享机制的建设是一个复杂工程，它不仅需要从电子政 务建设、信息化建设等领域挖掘发展的潜能，还要善于学习和借鉴外部元素来 推动发展。把多元化、大众化、体制化、标准化、法制化等理念引入其中，将 充实电子政务信息资源共享机制的内涵，丰富其运行模式和方法，加强其理论 研究，有利于它真正建设和有效运行。 2 、促进和谐政府的构建的需要 和谐社会的构建首先需要构建和谐政府，电子政务信息资源的共享有利于 西南交通大学硕士研究擞学位论文第4 页 信息的公开，且“信息公开制度的建立，是从公民对政府和公共部门拥有的公 共信意享有的知情权为基础的；熊够有效平衡备部门豹权利与利益，促遗 廉洁政府的构建；能够为政府的决策提供更多的信息资源，减少信息的失真， 对外界变化的环境作出正确的分析，熊够做到及时的纠偏，减少社会资源的损 失。 1 3 研究方法与创新点 1 3 1 研究方法 本文用一种较为开拓的视角和更理性的角度开展相关研究，力求找到一个 电子政务信息资源燕享研究的新恩路，力求规范研究与实证分析相结合，宏观、 中观、微观分析摺结合。运用了实地调查法，比较分柝法、定性与定量攘结含 的分析方法，着重予探索诸多信息资源燕享制约因索的内在联系，力求为解决 现有制约因素提供切实可彳予的借蘩和参考 1 3 2 创新点 1 、将机制概念引入电子信息资源共享的研究领域，理清了行政权力、信息 资源以及二者所隐会的政治利益与经济利益闻的相纛联系秘相互作用，指出电 子政务信息资源共享机制是一种相对稳定的运作模式。这种运作模式的稳定性， 必然存在一定的运行原理和有效运俸的基本条件。 2 、电子政务信息资源共享机制的能否正常运行，受到很多因素的影响，归 纳在一起，主要表现为能番保障以政府意志为导向的权力流、以菇建多元化管 理为支撑的利益流、以共享需求为曩标的信息流之间的有枧结舍与畅通流动。 3 、解决电子政务信息资源共享机制的运行中的问题，必须走信息资源管理 主体多元纯、信息资源共享客体大众亿、信患资源管理体蒋l 纯、信息资源保障 法制化等之路。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 第2 章电子政务信息资源共享的相关概述 2 1 电子政务的基本概念 全球性的信息化、网络化进程正在改变着人们的生活方式，i n t e m e t 技术的 应用以及电子商务的爆炸性增长给工作、娱乐乃至日常生活的各个层面带来了 深刻的影响。各级政府机构作为经济、文化和社会活动的参与者、管理者和服 务者，直接面临着这些迅速的变化。一方面政府肩负着从制定法律法规到调控 管理的责任，另一方面政府面向企业和社会的服务职能也面临着改变。随着政 府机构内部信息系统的逐步发展和完善，各级政府部门将“拥有”大量宝贵的 资源，具备了对外提供信息和应用服务的条件。个人、企业和社会对获取政府 有关政策法规、各类统计信息、社会保障信息等的快捷和透明程度的要求日益 提高，对政府部门的办事效率、服务水平等也提出了越来越高的要求。同时， 政府部门的监督职能也需日益强化。此外，在改革开放的今天，政府部门如果 在对外宣传、招商引资方面利用起网络信息技术优势，将会带来十分可观的经 济效益和社会效益。可以说，政府机构的信息化应用水平在相当程度上影响着 社会经济发展和社会信息化进程。从世界范围来看，推进政府部门办公自动化、 网络化、电子化和全球信息化已是大势所趋，电子政务正是在这种大趋势下所 产生和发展起来的。 2 1 1 电子政务的定义 关于电子政务，国内外存在着多种多样的说法，如电子政府、网络政府、 政府信息化等。这些提法都只是从某个角度说明了电子政务的概念与特征。广 义地讲，电子政务应是基于网络的符合h t e m e t 标准的并且是面向社会的政府办 公自动化系统。具体地讲，电子政务的服务对象包括本机关内部、也包括其他 机关、企业以及社会公众；其能够处理的信息内容包括机关内部信息、可在一 定范围交流的信息即能够公开发布的信息；它能够进行信息发布，受理各类申 请、投诉、建议和要求，不仅能接受和发布信息，还能交互地处理信息。因此， 能否实现电子政务，很大程度上取决于能否实现政府行政、办公过程中的工作 流及嵌入其中的信息流的自动化。 其实电子政务是一个复杂的概念，在不同国家里其实践重点有所不同，但经 过多年的电子政务建设，人们对电子政务的概念有了一些较为一致的认识。根 据我国电子政务建设实践的经验，我们把电子政务的概念概括为：电子政务指 运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程 的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个精简、高效、廉洁、 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际 水准黪篱理与服务。 这个定义包含三个方面的信息：第一，电子政务必须借助于电子信息和数 字网络技术，离不开信息基础设撩和相关软伟技术的发展；第二，电子致务处 理的是岛政权有关的公开事务，除了包括政府机关的行政事务以夕 ，还包括立 法、司法部门以及其他一些公共组织的管理事务，如检务、审务、社区事务等； 第三，电子政务并不是箍单蜷将传统的政府管瑗事务服鸷不动建搬判互联网上， 而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的褥造。 一、区澍几个与电子政务榴关豹概念： 1 办公自动化与电子政务 电予政务和办公自动化系统主要在以下几个方面存在明显的差异： 应用定位不同，电子政务侧重于政府都门以及跨部门、系统和地区的应用， 办公自动化系统的应用重点一般怒在部门内部，并且集中于办公人员的个人层 瑟；二者豹应胡主体不同，办公鑫动化广泛地斑用于几乎所有的党政机关和企 事业单位。而电子政务顾名恩义，其应用主体主要是各级政府部门；系统用户 不同办公自动化系统的用户多为办公人贸，而电子政务由予一般是亘动式进行 的，因此其系统用户的范围要广的多，除了政府部门豹工传人员之外，还包括 与这些部门相关的企业和公众等。它们之间的密切关系是：由于电子政务实 现了努酸部门赛限豹联瓣办公帮置动式锌韭，因此可以把电子致务看作燕办公 自动化系统在范围和功能上的对外延伸，是面向全社会的政府办公自动化。 2 “电子政府”与电子政务 所谓电子政务，即是政府行政管理机构逶过互联嘲开展冬类政府行政管理 业务，同时，为了开展这些网络政务，有必要对政府业务流耩进行不断的熏组， 现有的政府缝织结构也必须逐步蟪作出榻应豹调整与改变，l ；i 适应掰络经济与 管理的需要。而电子政府，是与现有的有形政府相对成一种众新的政府结构形 态，是猩电子政务发展到高度成熟的状态、行敢管理与服务的业务流程以及政 府组织结构都已作出充分的重组与调整、完全适应网络环境的霞要之后的全新 的政府组织结构形态。 二、电子政务的特点 一般而言，政府的主要职能在于经济调节、市场监管、社会管理和公共服 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 务。而电子政务就是要将这四大职能电予化、网络化，利用现代信息技术对政 府进符信崽化改造，以提离致府部门依法行政的水平。电子政务实质上就是在 全国范围内构建一个电子政府，将原有的政府通过互联网办公技术转变为新型 的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为慕础的数字经济，适应社会 运霉方式豹根本转交。因此，与传统的政府政务相毙，电子政务爨有以下四个 突出的特点。 ( 1 ) 电予政务将使政务工作更有效、更精简。 ( 2 ) 电予政务将使政府工作更公开、更透明。 ( 3 ) 电予政务将为企业和居民提供趸好的服务。 ( 4 ) 电子政务将重蔌构造政府、企业、居民之润的关系，镬之毖以稚更加 协调，使企业和居民能够更好地参与政府的管理。 表2 1 传统致窘与电子政府的比较 传统政府电子政府 实体性盘拟性 集中管理分权管理 致府实体镶管理系统穗痔性镣瑾 垂赢化分层次结构扁平化辐射结构 在传统经济中运行逶应新经济发展 2 1 2 电子政务的业务内容 一、电子政务的服务对象 电子政务的服务对象包括政府部门机关内部，也包括其他机关、企事业单 位以及社会公众。其能够处理的信息内容包摆机关内部信息、可糕一定范围交 流的信息以及能够公开发布的信息。它能够进行信息发布、受理各类申请、投 诉、建议移要求，不仅能接受和发布信惠，还能交重地处理信息。因此，能否 实现电子政务，很大程度上取决于能否实现政府行政、办公过程中的工作流及 嵌入其中的信息流的自动化。 二、电子政务的主要组成部分 电子政务主要包括三个组成部分：政府部门内部的电予化和网络化办公； 致府部门之闯通过计算视溺络进行的信怠共享帮实对通信；致府部门遥过网络 与民众之间进行的双向信息交流。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 三、电子政务的基本内容 1 、网上信息发布 这一部分比较容易实现。1 9 9 9 年初，由中国电信、国家经贸委信息中心联 合4 8 个部委( 办、局) 信息主管部门倡议发起的“政府上网工程”宣布正式启 动，主站点h t t p ：伽n n r 9 0 v i n 如n e t 和导向站点h t t p ：， w w ，9 0 v c n 也正式 开通。该工程得到各级政府部门、企事业单位和新闻媒体广泛响应，迄今为止， “政府上网工程”发起单位已增至6 0 多家。政府上网工程白皮书指出，政 府上网是指各级政府部门利用m t 哪e 恤t r 姐e t 等计算机通信技术，在h l t e r n c t 上建立正式站点，推动我国政府办公自动化与政府上网便民服务，在网络上实 现政府在政治、经济、社会、生活等诸多领域中的管理和服务功能。政府网站 所能承担的职能一般有：介绍政府部门机构职能等基本信息；向社会公开政府 部门的政策法规、办事程序等政务信息；提供政府电子服务窗口；宣传地方产 业；接受公众反馈信息等。 2 、部门内部办公自动化 这是电子政务的基础，但这绝不是简单地将传统的办公模式照搬到网上， 而要做进行需求的优化。有了该项内容作保证( 此时部门内部是协同工作的) ， 就可以实现网上交互办公。 3 、网上交互式办公 即政府可以在网上办事，政府在网上比网下办事的效率要高得多。使用安 全认证等技术作保证，同样具有可靠性、保密性和不可抵赖性。不过，此时各 部门还只是独立进行网上办公，即各办各的事，当事人为办一件事还是可能要 去多个部门。 4 、各部门资源共享、协同工作 这是电子政务的高级阶段，即在各部门资源共享的基础上，实现各种功能： 1 多部门网上联合办公，办事程序统一入口、统一出口。在企业和居民看来，整 个政府是一个高效、便捷的大部门；2 支持政府的宏观决策和运行控制；3 信息 资源可以供社会共享，推动社会和经济的发展。 四、电子政务的主要模式及其内容 ( 1 ) 政府间电子政务( g o v e 衄c n t g o v e t n n l 曲t ，g 2 g ) g 2 g 是上下级政府、不同地方政府、不同政府部门电子之间的电子政务。 g 2 g 主要包括以下内容：法规政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、 电子财政管理系统、电子办公系统、电子培训系统、业绩评价系统。 ( 2 ) 政府对企业的电子政务( g o v e m m e n t b u s i n e s s ，g 2 b ) 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 g 2 b 是指政府通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简管理业务流程， 快捷迅速地为企业提供各种信息服务。g 2 b 主要包括以下内容：电子采购与招 标、电子税务、电子证照办理、信息咨询服务、中小企业电子服务。 ( 3 ) 政府对公民的电子政务( g o v e m m e n t a t i z e n ，g 2 c ) g 2 c 是指政府通过电子网络系统为公民提供的各种服务。g 2 c 主要包括以 下内容：教育培训服务、就业服务、电子医疗服务、社会保险网络服务、公民 信息服务。 2 2 电子政务信息资源概念的分析 2 2 1 信息资源 目前，国内外对信息资源这一概念的认识尚未达成共识。综合国内外现有 的研究成果，有两种观点具有代表性：一种是信息资源的狭义理解，认为信息 资源是人类活动中经过加工处理的有序化的并大量积累起来的有用信息的集 合，如科技信息、政策法规信息、社会发展信息、市场信息、金融信息等，都 是信息资源的重要构成要素：另一种就是信息资源的广义理解，认为信息资源 是人类社会信息活动积累起来的信息、信息生产者和信息技术等信息活动要素 的集合，这种观点把信息活动的各种要素都纳入信息资源的范畴。 在本论文中，笔者持狭义的理解。给出如下定义：信息资源是指国民经济 和社会发展过程中人们在各个领域、各个层次产生和使用的信息的总和，它既 包括各类社会活动的信息，也包括与各类社会活动相关的信息。从信息表达的 内容看，信息资源既包括经济信息、科技信息、教育信息、军事信息、文化信 息等社会人文信息资源，也包括空间地理信息、气象信息、动植物物种信息以 及人类遗传信息等自然信息资源；从信息内容的表达方式看，信息资源具有文 字、数值、声音、图像等多种存在形式。信息资源涵盖了传统沿用的文献、情 报、知识、数据等概念。 2 2 2 政务信息资源 众所周知，政府由于承担着公共与社会管理的职能，它总是会班某种方式 与人们工作生活的各个方面发生着联系，由此而产生出巨量的信息。政府是社 会信息资源的最大拥有者，而且也是最大的信息生产者、消费者和发布者。为 便于分析，本论文中将政府信息资源和政务信息资源区分开来。所谓政府信息 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 资源，是指政府机关掌握的，与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、 胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的信息总和。而政府机关， 是指各级人民政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政职权的组织。 政府信息资源包括了政府部门为履行管理国家行政事务的职责而采集、加工、 使用的信息资源、在业务过程中产生和生成的信息资源、政府投资建设的信息 资源，以及由政府部门直接管理的信息资源。 政务信息资源是个更加宽泛的概念，包括了政府信息资源，同时还包括党 委、人大、政协等在履行相应职能中采集、加工、使用的信息资源。政务信息 资源是一个国家信息资源的重要组成部分，它在一个国家政治、经济、科技、 军事、文化领域中具有重要的战略意义，是政务部门、企业单位、公众个人社 会经济活动以及信息内容产业发展不可或缺、普遍需要的重要资源。政务信息 资源开发利用是国家管理和科学决策的基础，是改善政务部门公共服务的重要 条件，是各部门信息能力的集中体现。政务信息资源开发利用也是全社会信息 资源开发利用的先导。 从使用者的角度来看，政务信息资源可以分为政务部门内部用信息和政务 部门外部用信息两类。政务部门内部用信息资源包括：政务部门内部管理及内 部业务流程所需要的、而部门以夕 不需要的信息，政务部门为制定决策或进行 公共管理所需要的信息，以及出于保密和安全的考虑不能对部门以外公开的信 息；政务部门外部用信息资源包括：政务部门之间信息交换的信息、政务部门 向社会公众公开的信息，以及政务部门对公众提供服务的信息。上述两类信息 由于使用者不同，其开发和利用用过程中的机制和政策也不尽相同。 如同其他资源一样，信息资源也必须经过开发和利用过程才能实现其价值。 政务信息资源是国家资源，比起社会一般信息资源，往往更具可信度、更有价 值。政务信息资源的开发有部分是由政务部门自己进行的，包括采集、加工、 处理以及数据库或信息应用系统的建设等。此外，还有相当一部分开发工作是 由政务部门委托的非政府机构进行的。政务信息资源的深度开发需要社会力量 的参与，政务部门要组织和鼓励非政府机构从事政务信息资源的开发。 从经济学意义上讲，政务信息资源是社会的公共资产，属于公共产品和服 务的一部分。这是因为政府行为目的是维护和增进公共利益，其信息来源大部 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 分出自社会成员，包括个人、企业和其它社会组织，其信息成本是由财政支付 的。因此，政务信息资源在原则上除政府使用以外，社会成员也有权利获取和 使用。另外，政务信息资源具有很大的社会使用价值。除了政府部门以外，其 他社会成员有许多需求涉及政府信息资源，如上述的空间地理信息、经济统计 信息、专利登记信息、企业注册信息等等，与人们社会经济活动密切相关，除 政府行使职能外，对社会其它主体也有很大的使用价值。 2 2 3 电子政务信息资源 政务信息资源的开发是电子政务应用系统有效运行的基础，也是电子政务 深入发展的前提。与此同时，电子政务应用系统又是政务信息资源开发利用取 得实效的关键。电子政务应用系统的运行会生成大量的信息，对其中有进一步 使用价值的，予以适当分离和汇集，进行深度开发，就形成新的、相对独立的 电子政务信息资源。 电子政务信息资源包括两个组成部分：一是政府自身产生的数字信息。这 部分信息称为内生数字信息，如各种条例、规定、办法、章程、命令、指示、 批复、议案、通告、通知、公函、会议纪要、合同、协议书等；二是指政府从 外部获取的与政府管理活动有关的数字信息。这部分信息称为外生数字信息， 如社会调研信息、决策支持信息、提案议案、群众信访、统计数据、文献资料 等。提倡业务需求驱动，建立政务部门主流业务应用系统是推动电子政务信息 资源开发建设的重要途径。 从应用范围的角度出发，电子政务信息资源主要包括以下四种类型：一是 面向社会公开的信息，如国家信息政策和法规信息等。将这类信息上可以上传 到面向公众的因特网上，使社会公众能够在网络环境下利用这些资源：二是跨 部门共享的信息。只在指定的系统或部门之间( 含内部) 共享的信息，如在财政部 门与银行之间的外联网上流通的信息等；三是部门内部信息，只在本系统或部 门内部共享的信息，如内部会议纪要等。这类信息一般可在某一系统或部门的 内联网上流通；四是涉密信息，只对某一或某些特定的个体开放的信息，如有 关国防部署、尖端科学技术发展计划、党和国家领导人的秘密谈话或行动计划 等绝密信息，在解密之前都属于此类信息。这类信息一般有很高的密级规定， 传播范围也极其有限，一般不将其投入到各种类型的网络( 包括局域网) ，以防被 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 人截取或篡改。 一般来说，电子政务信息资源的状况与国家国情以及政府管理体制的关联度 较大。对一些市场经济发达国家，由于政府是“有限政府”，政务信息资源总量 相对少一些；而对一些初步建立市场经济的国家而言，由于政府仍是“全能政 府”，政务信息资源在社会信息资源总量的比例相对要高。此外，电子政务信息 资源的状况与国家经济实力、信息管理水平也有着密切关系，例如，先前我国 空间地理信息靠人工采集，数量极为有限。近年来，随着国民经济实力的增长、 技术手段的进步和社会意识的提高，在空间地理信息领域积累了覆盖大气、海 洋、地质和区域生态环境的系列数据和信息。目前，积累的遥感基础地理数据 总量约2 0 0 t b ，每年以5 0 1 ：b 的速度递增，是政务信息资源中拥有量最大的类 别之一，也是社会使用价值极高的一部分。 2 2 4 电子政务信息资源共享机制 共享，就是共同使用，共同享用，“任何信息的索取即能创造更深层次的民 主”。共享是电子政务信息资源管理的必然要求，是信息资源全社会共享的前提， 也是保障公民权利的基本义务。美国法院提倡“信息应该最大化地为社会长期 的整体利益服务。”信息资源共享是信息获取的前提，政府信息资源的共享情况 决定了公众信息需求的范围和内容，同时，政府信息需求的范围也从根本上决 定了电子政务信息资源共享的内容和形式，也就是说，信息获取程度实际上也 是电子政务信息资源共享程度的具体体现，而信息的共享又是信息获取的必然 要求和社会环境。因为“公平获得信息是可持续发展的必要因素。在一个以信 息为基础的世界，信息必然被人类视为平衡发展的一项基本资源，每个人都能 够获得。”而事实上公众能否准确及时地获取电子政务信息资源，主要取决于掌 握电子政务信息资源的主体主要是政府能否积极主动地共享信息。 电子政务信息资源的共享是指在政府创新管理体制的条件下，参加到信息 资源开发和建设中的团体和个人，以及虽未参加开发和建设，但缴纳了相关费 用的团体和个人共同使用已有的和待建的信息资源，享受这一资源带来的好处。 时下，出于电子政务信息资源开发和建设的政策、资金和技术限制，各政府部 门、企事业单位及社会团体都倾向于合作开发，协调享用。加强电子政务信息 资源共享的呼声很高，构建合理的共享机制是符合理论和实践要求的课题。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 椒话l ，原指枫器的构造和运动原理，后嗣来说鞠事物备有关部分在一定结 构与功能的基础上所形成的内在活动方式，以及事物各有关组成部分之间的相 曩联系和制约关系。当某搿物机制化就意味着；机制构成要素之间的相嚣联系 和楣互作用具有一定的规律性，并将产生相应的功能作用，这种功能作用大于 或优于各要素功能作用的简单相加。这种逻辑过程在机制运行过程中循环往复 如现，羧嚣机制是一种稳定的运作模式。 将机制概念引入到电子政务信息资源共享的研究领域，理清政府创新管理 体制下的行政权力、信息瓷源以及二者所隐含的政治经济利益这三种要素之间 的相互关系，弗通过制度性安排形成相对固定的管理模式就构成了电子政务信 息资源共享机制。实践中，大致符合或类似的管理方式已经出现，例如北京市 缀济毒主会基本单元慕础信患交抉工程。然丽，只有有意识蛾根据枫裁概念设计 和创立相应制度，才能从根本上确立共享的管理模式。 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 第3 章电子政务信息资源共享机制运行的理论与 问题分析 3 1 电子政务信息资源共享机制的运行原理 任何机制在运行过程中，其构成要素之间的相互作用必然存在定的规律 性。这种规律性就是该机制的运行原理，这种规律性也是该机制能够形成或优 化功能的基本原因。电子政务信息资源共享机制也不例外。正确认识该机制的 运行原理，有利于进一步明确和遵循该机制有效运作的要求。 3 1 1 结构转化功能规律 电子政务信息资源共享机制中，信息、随着信息增减而长消的权力和利益 这三个主要要素之间既相互独立，又存在着此消彼长的联系。三者之间的独立 奠定了相互联系和作用的基础；三者之间的相互联系和作用使之成为一个有机 整体。这种对立统一关系使它们可以形成三足鼎立的结构，相互牵制，保持均 势；也可以形成“信息一权力一利益一信息”的循环结构，一荣俱荣，一 损俱损；在开放环境下，还可能形成更为复杂的结构。信息、权力、利益三要 素关系结构不同，各个要素之间的相互作用、影响以及调整的方式就有所不同， 从而产生不同的功能效果。设计该机制的目的就是利用这种结构转化功能的规 律，创造利益递增的环境，促成合理的权力流动，疏通信息渠道，促进信息流 动，进而突破原有的行政桎梏，形成新的利益平衡。 3 1 2 机制功能大于或优于构成要素功能之和规律 机制功能大于或优于构成要素功能之和规律根据在于一般系统论的观点， 有机整体的功能大于其组成部分功能之和。人们对这一规律也早有认识，不少 耳熟能详的俗语生动形象地体现了这一规律，例如“三个臭皮匠顶个诸葛亮”。 在共享机制之外，单独的信息资源仅仅能发挥传播知识的作用，影响面窄；并 且，缺乏了政策和资金的支持，信息资源的传播缺乏持续的动力。但是，信息 资源被纳入到共享机制中之后，信息资源与权力、利益等要素形成了有机联系。 信息被赋予了更多的功能，不仅是传播的对象，而且能够通过传播扩大影响， 间接地克服权益分割的障碍。 西南交通大学硕士研究生学位 仑文第1 5 页 3 。1 3 木捅原理 木桶原理是指决定一个木桶蓄水量的是构成木桶中质量最差最短的那块木 板。这是管理学中的新论点，对予机蒂4 逸行同样有效。抉句话说，在整个机制 中，决定该机制整体功能的，是其构成要素中最弱的郡一个。 在长期的电子政务实践中，人们终于认识到在现有技术条件下，建设电子 玻务不存在经悸技术障碍，最大豹障碍恐泊来自于霉致体制革薪滞嚣和经济效 益提升缓慢等方面。也就是说，尽管共牵机制是以信息资源的开发和建设为出 发点和落脚点，但是孤立嫩以信意资源的发展推动其共享梳铡的实现是不切实 际的。必须将信息、权力、利益鬟于统的机制中进行思考。否则，最弱的那 个因素将毁了整个机制的运行。 我们不能企望朝夕之阉我国对信息流通就能达到一种完全合理状态，但也 不能漠视信息资源的流通需求。应尽量缩短和减轻我国信息资源流通不畅的时 间以及带来的痛苦，促进电子致务信息资源共卒机割豹完全实施。 3 - 2 电子政务信息资源共享机制运行的基本条件 电子政务信息资源共享机制的有效运行，必须具备相应的条件。在我国， 电子政务已经实施了十几年，但信息资源共享情况远远滞后于信息化的发展， 究其原因，重要的一点是对共享机制有效运行豹条件还掌握镘不够。研究其运 行条件，需要从电子政务信息资源共享机制本身来分析。 3 2 1 确定要素目标的交叉点 人们对共享机制中所设计的信息、权力、利益原本有不同的弱标要求，要 求信息传播得更快，权力得到更好的巩固，收获更多的利益，三者之间更协调。 但是，单独实现这其中任一个目橼都可能不同程度她损害另外两个遥标的实现， 蠼终导致信息枯竭、权力嬗变、利益锐减。为了达到合力的效果，唯有将这些 不同的鹜标结合起来，确定目标的交叉点，保持机制整体的平衡。 如何确定要素目标的交叉点，世界簧名的管理学家，诺贝尔奖得主两蒙指 如“从某种重要意义上讲，一切