（行政管理专业论文）由政府主体博弈视角解读政策执行.pdf

摘要 如今，医疗、教育、安全生产、住房等领域政策执行不力或政策歪曲等不良 现象已经引起社会多方关注。政策执行阻滞成为打造政府诚信，完善民生现状， 实现政府有效公共管理的障碍因素。 随着公民主体意识的增强，公民和社会团体等非政府主体在国家治理过程中 发挥着不可代替的作用，政策执行是相关利益群体努力实现自身利益的互动过程。 但应该承认，我国仍是政府主导的国家。作为公共政策执行的直接主体，地方政 府在政策执行过程中扮演着关键角色。因为市场经济的不断推进及分权制的实行， 中央与地方政府之间逐渐形成双向的、多层次的委托代理关系。地方政府的 利益诉求呈现出显性化、主动化，政府“经济人角色在政策执行中不断地显现。 因中央与地方、地方与地方之间利益差别的存在，在贯彻中央政策的过程中，形 成了政府间纵向和横向的多种动态博弈。地方政府的执行态度以及中央、地方政 府间的策略互动，在很大程度上决定着政策执行的效果。本文建立一对一的“监 察”博弈、一对多的“抗共谋 、“猎鹿 博弈模型，分析了有效博弈均衡的参数 条件，总结出目前缓解政策执行阻滞的关键是优化制度安排，协调各方利益，增 加地方机会主义行为的成本，减少其选择“违背策略的博弈获利。当然，保证 政策本身的质量，提高政策执行者，即政府官员的自身素质是重要前提。 关键词：政府；政策执行；博弈；制度 a b s t r a c t t o d a y , e x e c u t i o nh i n d e r so fc e n t r a lp o l i c i e si nt h em a n ys o c i a ld o m a i n s ，s u c ha s m e d i c a ls e r v i c e ，t e a c h i n g ，p r o d u c t i o ns a f e t y , h o u s i n g ，h a v eb e e na l w a y st a l k e da b o u t ， a n dt h e s eh a v eb e c o m et h eb a r r i e rf a c t o r so ft h eg o v e r n m e n tf a i t h ，l i v e l i h o o do ft h e p e o p l e ，a n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a st h ed e m o c r a t i ca w a r e n e s ss t r e n g t h e n i n g ，c i t i z e na n ds o m en g oh a v eb e e nt h e i m p o r t a n ti n f l u e n t i a lf a c t o r sd u r i n gt h es o c i a lg o v e m m e n t p o l i c ye x e c u t i o ni sa n i n t e r a c tp r o c e s sd u r i n gw h i c hm a n yb e n e f i ta s s o c i a t i o nr e a l i z et h e i ri n t e r e s t sd i l i g e n t l y b u t ，w es h o u l da c k n o w l e d g et h a tc h i n ai ss t i l lac o u n t r yi nw h i c ht h eg o v e r n m e n th a s t h el e a d e r s h i p g o v e r n m e n ti sak e ya s p e c ti np o l i c ye x e c u t i o np r o c e s s d u r i n gt h e e c o n o m i c a lr e f o r m i n g ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nl o c a l a u t h o r i t ya n dc e n t r a la u t h o r i t yi s a na g e n c yb ya g r e e m e n t , w h i c hi sb i d i r e c t i o n a la n dm u l t i - l e v e l l o c a l a u t h o r i t y s d e m a n df o rb e n e f i t si so b v i o u sa n di n i t i a t i v e j u s ta st h eb e n e f i td i f f e r e n c e ，w h e na p o l i c yi se x e c u t e d ，t h ed y n a m i cg a m b l i n gf o rb e n e f i t sb e t w e e nt h el o c a la u t h o r i t ya n d c e n t r a la u t h o r i t yi sl o n g i t u d i n a la n dc r o s s w i s e t h er e s u l to fap o l i c y se x e c u t i o nm u s t b ei n f l u e n c e db yt h el o c a l a u t h o r i t y s m a n n e ra n dt h ed i f f e r e n tg o v e r n m e n t s i n t e r a c t i o na b o u tt h e i rs t r a t e g i e s a f t e ra n a l y z i n gt h eg a m b l e ss u c ha s “s u p e r v i s i o n ， a n t i c o n s p i r e s ”，h u n t sf o rd e e r ，w ed r a wt h ec o n c l u s i o nt h a ti ti st h ek e yt oo p t i m i s t i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t s s oc e n t r a la u t h o r i t yc a ni n c r e a s et h ec o s to fl o c a l s o p p o r t u n i s mb e h a v i o r , r e d u c et h ep r o f i to fi t ss t r a t e g y , w h i c hi s t ov i o l a t e i nt h e g a m b l e c e r t a i n l y , ar e a s o n a b l ep o l i c ya n ds o m ep e r f o r m e r sw i t hh i g hq u a l i t ya r e i m p o r t a n tp r e m i s e k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t ，p o l i c ye x e c u t i o n ，g a m b l e ，i n s t i t u t i o n i l 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新 的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师的指导下进行的研究工作和取得的研究成 果。 3 、本文中除引文外，所有数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或机构已经发表或 撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢 ：匕 恧。 、 作者虢月历压 日 期：y 娟，s t 矿 学位使用授权证明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子 版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文 进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保 密的学位论文在解密后适用本规定。 。 作者签名：夕享万石 日期少艿一r ，i g 导论 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的，为解决公共问题， 达成公共目标，以实现公共利益的方案。n 1 它是政府履行行政职能、实施公共管理 的重要手段之一。作为政治系统输出的主要内容，政策本质上是一种权威性的社 会价值分配方案。政策目标的实现程度直接影响着政府管理的绩效水平。传统的 政策分析理论认为，科学的政策制定环节是顺利实现政策目标的关键，只要内容 合理、程序合法，政策精神的落实就水到渠成。如果说这种观点在以高度集权为 特征的计划经济时代还基本适应的话，那么在改革开放日益深化的今天，显然正 受到来自公共管理实践的严峻挑战。 确立研究范畴 政策执行是政策形成和政策结果之间的关键过程。哈格罗夫认为，在政策形 成和政策成功之间总是存在一个被忽略或者错失的环节政策执行。在经典的 执行嘲一书中，普雷斯曼和韦达夫斯基等也提出“再好的政策方案，如果没有 正确、有效地执行，仍将导致失败。 政策执行即指政策执行者通过建立组织机构， 运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等行动，将政策 观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。 政策执行效果直接决定公众生活质量，影响政府信誉。 对于政策执行主体的概念，丁煌在其著书政策执行阻滞机制及其防治对策 一项基于行为和制度的分析中提出两种界定。狭义上的政策执行主体是指 “政府及其官员等具体推行政策的政策执行人员，即一般意义上的政府机构及其 官员。而广义上则将政策执行主体界定为“具有主体意识和社会活动能力、参与 具体的政策执行活动并且直接决定最后执行活动效果的人。”这里不仅包括政策执 行主体指政府及其官员等具体推行政策的政策执行人员，还包含作为政策作用对 “1 宁骚著，公共政策，北京：高等教育出版社，2 0 0 0 年版，第1 0 9 页。 嘲p r e s s m a n , j a n da w i l d a v s k y , i m p l e m e n t a t i o n ：h o wg r e a te x p e c t a t i o n si nw a s h i n g t o na r ed a s h e di no a k l a n d , b e r k e l e y , c a l i f u n i v e r s i t yo f c a l i f o r n i ap r e s s , 1 9 7 3 象的政策目标群体。n 3 我国仍是政府主导型社会，国家意志和政策的实现关键有赖 于政府行为，而政府行为离不开各级代理人即各级政府及其官员的行为。因此， 本文的立意即为采用狭义概念，即以政府及其官员为相关政策执行主体。 近年来，政府制定了大量的公共政策来发展市场经济，规范市场主体的经济 方向，另一方面，面对随之而来的各种各样的社会问题，也相继出台了相应的政 策。各项政策的出台是认真考察、择优的结果，有着良好初衷，但其执行阶段却 频繁遭遇“变形 或“缩水 ，政令不通的现象此起彼伏，中央政策经常性地遭遇 地方不同程度的鲸吞，政策的执行因为各种制约因素而大打折扣，“政令出不了 中南海 ，从而导致政策执行的效果不尽人意，无法达到政策目标，导致政策执行 成本扩大、行为和价值导向偏离、政府信誉受损。 从部分地区频频发生的“三农政策执行不力、小煤矿治理难等问题就不难 看出，由于地方政策执行主体的主观偏差行为导致的中央政府政策局部甚至完全 失效的问题，正成为摆在理论界和实践工作者面前的重大现实课题。事实证明， 中央政府正关注并努力解决社会重点和难点问题，但不尽人意的政策结果不得不 让人反思。对此，现阶段首先有必要客观地研究影响我国政策有效执行的主体因 素，探寻影响主体政策执行行为选择的根源，结合现实具体情况，提出切实可行 的方针、对策和建议。 二、国内外相关研究 现代政策学研究始于2 0 世纪5 0 年代，而有关公共政策执行研究则在2 0 世纪 7 0 年代兴起于美国，之后逐渐风行于欧洲。当时美国推行“向贫穷开战 、“伟人 社会等公共政策，却收效甚微，有的甚至完全失败，执行过程中的“执行鸿沟、 “执行赤字 等问题日益凸显。1 9 7 3 年，美国政策学家j 普雷斯曼和a 韦达夫 斯基对美国联邦政府创造就业机会的“奥克兰计划 项目进行跟踪研究，其报告 执行比1 引发了政策执行研究的热潮，促使了“执行运动 的兴起。 丁煌著，政策执行梗阻及其防治对策一一项基于行为和制度的分析，北京：人民出版社，2 0 0 2 年版，第 9 9 页。 嘲p r e s s m a n , j a n da w i l d a v s k y , i m p l e m e n t a t i o n ：h o wg r e a te x p e c t a t i o n si nw a s h i n g t o na 陀d 船h e di no a k l a n d , b e r k e l e y , c a l i f ：u n i v e r s i t yo f c a l i f o r n i ap r e s s , 1 9 7 3 1 2 西方学界对公共政策执行的研究主要分为三个阶段：1 9 7 3 年到2 0 世纪7 0 年 代末( 第一代) ；2 0 世纪7 0 年代末至8 0 年代末( 第二代) ；2 0 世纪9 0 年代至今 ( 第三代) 。n 1 第一代执行研究细节性地描述了某项特定政策如何在一个或几个地 区得到执行。此阶段主要采用“自上而下的研究模式，一方面强调严密的命令 和上级的控制指挥，另一方面主张政策制定者对政策执行规范的理性设计，因此， 又被称之为理性模式。执行正是这一研究途径的代表。显然，该研究模式适用 于由“高层 发布的、目标明确的政策行动。第二代执行研究主张用政策和行动 关系取代政策制定与政策执行的二分，推崇“自下而上模式，以政策链条中较 低或最低层次作为政策执行的基础，强调政策的成功与否依赖于参与执行的行动 者的承诺与技巧。政策项目应该反映下级官员的想法和意见。李普斯基街头官 僚瞳1 即阐述了政策执行的有效性与街头官僚的权力、利益、意愿和政策执行能力 直接相关。因此，该研究模式适用于分析存在大量自由裁量权的政策过程。第三 代执行研究采用“整合型模式，综合和超越第一代和第二代的理论，认为政策 执行结果由联邦政府、州政府、州政府能力、州政府决策等各种变项交互影响而 形成的。执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动，还包含着与政策体系内 其他政策主体的谈判和影响。 在政策执行研究理论上，“执行运动”的倡导者和追随者们相继提出行动理论、 组织理论、因果理论、管理理论、交易理论、系统理论、演化理论等，力图系统 地了解影响政策有效执行的各项因素及其关系。例如：行动学派代表查尔斯奥 琼斯指出：政策执行是将一项政策付诸实施的一项活动，在诸多活动中，尤以解释、 组织和实施三者最为重要口1 ；而以斯诺和特里林为代表的组织理论学派则强调任何 一项化观念为行动的行为均涉及某种简化工作，而正是组织机构把问题解剖成具 体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行h 1 ；以利益博弈 为视角进行公共政策执行分析的代表作是e 巴尔达茨的执行博弈f 5 o 作者以 分析美国加利福尼亚州治疗和恢复精神病患者法案的执行状况为基础，按执行博 ( 韩) 吴锡涨，金荣抨著，金东日译，政策学的主要理论，上海：复旦大学出版社，2 0 0 5 年版，第4 2 7 - 4 2 8 页。 2 1l i p 电蝴- l e v e l b u r e a u c r a c y , n e wy o r k ：r u s s e l ls a g e ，19 8 0 ”c h a r l e s 0 j o n e s , a ni n t r o d u c t i o nt ot h es t u d yo f p u b l i cp o l i c y m o n t e r e y , c a l i f o r n i a ：b o o k s c o l t sp u b l i s h i n g c o m p a n y ，1 9 8 4 。 r e e l o r e , p o l i c y , v 0 1 2 6 ，n o 2 ，s p r i n g , 1 9 8 7 怡1 e u g e n eb a r d a c h , i m p l e m e n t a t i o ng a m e ：w h a th a p p e n sa f t e rab i l lb e c o m e s al a w , c a m b r i d g e ，m a ：m i tp r e s s , 1 9 7 7 3 弈对象的问题性质划分，将执行中的博弈分为四种：资源的转移；目标的歪曲； 行政两难选择；能源分散。 我国的政策执行理论研究起步较晚。随着改革开放的推行，公共政策问题的 研究逐渐引起关注。8 0 年代，我国公共政策研究主要是介绍和引进西方理论，诸 多学者翻译了一系列国外著作，如林德布洛姆的政策制定过程n 3 、安德森的公 共决策口1 。同时也有不少本土著作，如林水波的公共政策口3 ，张尚仁的现 代决策方法学h 3 等，但都较少涉及政策执行。9 0 年代，国内学者陆续开始关注 政策执行，以1 9 9 1 年丁煌的论文政策执行璐1 为代表。政策执行作为章节出现 在诸多著作中，如张金马的政策科学导论网、陈庆云的公共政策分析口1 。 近些年，政府公共服务职能成为重点要求，但社会管理实践出现的多种重大 问题都来自于政策执行范畴，国内对于政策研究的重点逐渐由政策制定转变为政 策执行，专题关注政策执行的著作及论文逐渐增多。诸多学者纷纷给出对政策执 行梗阻的理解，既有体制方面的原因，也有非体制方面的原因；既有客观的不以 人的意志为转移的因素，也有经过人们的主观努力可以克服的因素。如丁煌在政 策执行阻滞机制及其防治对策项基于行为和制度的分析嘲一书中分别从行 为与制度两方面深入诠释政策执行阻滞原因及防治对策；金太军，钱再见等在公 共政策执行梗阻与消解酬中从执行主体、政策问题、权力配置、监督因素等方面 全面系统地阐述了政策梗阻的原因，从执行体制、执行主体、制度环境上寻求解 决方案。学术论文中，或考虑利益集团对政策执行的影响因素n 们，或提出“力场 概念，认为政策执行力是人力、财力、信息力、创新力、监控力等的合力；或 认为我国公共政策执行方面存在着价值理性与工具理性的冲突n 钉；也有从政策执 ( 美) c e 林德布洛姆著，朱国斌译，政策制定过程，北京：华夏出版社，1 9 8 8 年版。 嘲( 美) 詹姆斯安德森著，唐亮译，公共决策，北京：华夏出版社，1 9 9 0 年版。 林水波著，公共政策，台北：五南图书出版社，1 9 8 4 年版。 “1 张尚仁著， 0 ) ，此时中央获利记为r ( e o 0 ) ；当地方政府选择岛：( 违背) 策略，且中央为而( 沉默) 时，地方获 益为，i ( 已考虑“违背”过程中所需要付出的成本) ，一般有 r o ，此时中央得 利为r i ( r l r ) ； ， 4 博弈成本：面对政策的执行不力，中央在调查取证地方是否及如何进行机 会主义时必定要付出一定成本费用，记为q ；相同的，地方政府可以通过机会主 义行为获利，但也面临着被中央查处的风险，受到中央惩戒时所付出的费用记为 乞，此时，相应的从地方到中央会有一个收入支付转移，记为，。 中央政府与地方政府在政策执行过程中的博弈行为是多轮、往复的，考虑到 每轮各自策略空间及盈利函数相似，为简化说明过程，在以下博弈模型的建立中， 笔者均以双方第一轮的局势判断与相应的策略行为选择为研究对象。 首先，有策略型博弈模型，如下表： 地方政府 屯l “执行一 “违背” 中央政府 l “沉默” ( r ，r o )( 曷，；) 墨2 “查处” ( r - q ，r o ) ( 墨- q + 1 ，r t - - c 2 ) 图：一对一“监察”博弈的静态受益矩阵 在面对地方执行不力的情况下，中央一般是选择查处策略行为的，而地方选 择执行时，中央则不予惩罚；相同的，当中央查处力度较大，惩罚后果严重时， 地方会基于政策违背成本的巨大而选择忠于执行。当对中央的预期是沉默时，地 方偏向于机会主义。很明显，这里是一个存在行动先后的过程，有必要引用展开 型模型进行动态分析。中央先行出台调控政策，地方进而接收政令，选择相应行 动，但中央终究是最后的行为者。此过程可以用一个博弈树n 1 来表示： 趾+ t o ) 沉默 黼达熟行 查处。r 呻r n 。， 政令下达执行 中查处 ( 凡一g ， ) 倾。一 啡 警 番背l - - 一 墨，气) 方 杏处、( 蜀一q + 1 ，i c 2 ) 图：“一对一”监察的博弈树模型 当然，还有一种情况也可能出现，即地方选择违背中央政策时，中央有进行 监督查处行为，但并不够成功，此时的利益支付组合为( r 1 一q ，) ，为能简单 地描述及说明问题，对这种情况本文暂不作分析。 双方进行策略选择的依据就是权衡在不同策略情况下的预期利益损益情况。 对于判断何种策略组合最终能够达到均衡，可以根据已经建立的博弈树模型，可 以应用逆向引导方法。从博弈结果向博弈开局推导，可以观察双方的策略选择可 能，进而分析其中的影响因素。先设中央“查处行为概率为口( 0 口1 ) ，地 方“违背 行为概率为( 0 1 ) 。 ( 1 ) 当一c 2 r o ，即表示地方政府因违背中央政策意图而受到查处，但是在 受到处罚后所获博弈支付仍然大于其准确执行政策时的收益。此时的策略选择出 现“纳什均衡( 查处，违背) ； 可以看出，地方政府选择违背行为后可能遭受的处罚，即g 直接影响地方政 府的行为选择。岛越大，即表示地方政府被查处后的损失越大，直接影响其在博 弈中的利益支付，一旦- - c 2 r o ，较小，地方倾向于遵照执行中央政策。反之， 夕较大，地方受利益需求驱动，愿意寻求更大的利益。 ， 同时，中央政府的查处成本q 、中央查处后所获转移支付1 ，也对双方的行为选 择的概率有至关重要的影响。1 ，与q 会影响口， ，与c 1 的差值越小，即中央对于地 方的查处行为成本越大，则口越小。与口成反比，即说明中央的查处行为越难 越复杂，地方即有更大的侥幸心理去选择违背中央的政策目标。相反，中央的查 处成本减少，查处概率即增加，地方行为将会选择更谨慎。 另外，一般有 吒，；与之间的差额也是影响的因素。可将这种差额称 为地方政府的违规获益，违规获益越大，地方越有冲动去选择有利于本地域或本 部门利益的执行行为，导致较大的。 二、一对多的“抗共谋刀、“猎鹿一博弈 与第一节“监察博弈不同的是，该种情况下的地方政府不止一个。为简化 分析，笔者在这里仅考虑在政策命令下达后，中央政府面对的是两个地方政府。 此时博弈过程中共存在三方参与者。 假设这里的两个地方政府在资源、能力等方面差异不大，设中央政府及两个 地方政府分别为、2 、毛。与“监察模型相似，有墨、屯、屯，且_ 。= “沉默刀， $ 1 2 - - “查处：龟l = “执行，s 2 2 = “违背 ；岛l = “执行”，邑2 = “违背 。同 样的，这一博弈模型也设有风、r 、，q 、c 2 、v 。需要说明的是，因为影 响因素及盈利关系的变化，这些己设字母所代表的数值大小与第一节的“监察一 模型中不一定相等。 ( 一) “抗共谋”博弈形式 当参与者不止一个时，不排除参与者共谋并结成联盟的可能。在中央政府与 两个地方政府间的博弈中，有可能出现地方共谋结盟的现象，中央难免要面对两 个地方政府可能结成联