（行政管理专业论文）电子政务系统综合评价动态指标体系构建模型研究.pdf

摘要 摘要 2 0 世纪9 0 年代，全世界掀起了建设电子政务的浪潮。作为最大的发展中国家， 中国也将电子政务列入了政治日程。至今为止，我国的电子政务系统建设已经取 得了很大的成就。但也存在着一些比较严重的，不可忽视的问题。例如，有些政 府的网站功能太少，更多的县级网站都只是发布信息，就连信息都更新得很慢。 另外，电子政务系统使用的技术不尽相同，导致资源整合难度较大。在电子政务 网络建设中实现三网合一，包括内网、专网、外网的互联互通，因为对于机密信 件的交换，需要在与外部网络物理隔离的专用网络上传输，所以要求保证绝对的 安全性。因此，除了需要制定电子政务系统建设的统一标准，加强对电子政务系 统的评价也是非常重要的。系统评价的第一步就是建立评价指标体系。所以要成 功的评价一个电子政务系统，建立一套合理的评价指标体系是非常有必要的，这 也是本文的出发点。 本文首先阐述了电子政务系统综合评价动态指标体系构建模型研究的必要性 及现状，介绍了电子政务系统综合评价动态指标体系构建的理论基础一新公共管 理理论，系统论，分析了我国目前主要的电子政务系统，并总结出它们存在的问 题，肯定了电子政务系统的综合评价的必要性以及指标体系构建的重要性。随后 在总结常用指标体系构建模型的优点与不足的基础上，提出了一种电子政务系统 综合评价动态指标体系构建模型一g q f d 。针对电子政务系统的三个阶段，在每个 阶段都建立一个政府质量屋，实现对该阶段电子政务系统综合评价指标体系的构 建。当进行事前、事中、事后三种评价时，由于重要度不一样，各个阶段的权重 不一样，评价的结果也会不同，这样三个阶段的指标体系就动态地联系起来。最 后将创新模型应用于实例中，得到一套具体的综合评价指标体系。 关键字：电子政务系统，综合评价，指标体系，q f d ，b s c a b s t r a c t a b s t r a c t 1 1 1o r d e rt om e e tt h ed e v e l o p i n gd e m a n d so fm a n a g i n gm o d e r n i z a t i o nu n d e rn e w c i r c u m s t a n c e s ，t oo c c u p y f a v o r a b l ec o n d i t i o n si nt h ef i e r c e c o m p e t i t i o n ，t h e i n d u s t r i a l i z e dc o u n t r i e sh a v ea l r e a d yl i s t e de - g o v i n t ot h e i ra g e n d a e s t a b l i s h i n ge g o v s y s t e mi sam a i ns e c t i o no fi n f o r m a t i o nt r a n s f o 衄a t i o nw i t h i nt h eg o v e r n m e n ta sw e l la s a ni m p o r t a n tc o m p o n e n to fi n f o r m a t i o nd e v e l o p m e n to ft h ew h o l es o c i e t y ：u pm ln o w , w eh a v ea c h i e v e dg r e a tp r o g r e s si no u re - g o v s y s t e md e v e l o p m e n t t h e r ea r es t i l l ， h o w e v e r , s o m es e r i o u sp r o b l e m sw ec a n n o ta f f o r dt oi g n o r e w h a t sm o r e ，e g o v s y s t e me m p l o y sav a r i e t yo ft e c h n o l o g i e s ，w h i c hm a k e si t d i f f i c l l l tt oc o f l s o l i d a t e r e s o u r c e s t h a t sw h yi t si m p o r t a n tf o ru st os t r e n g t h e ne v a l u a t i o no fe - g o v s y s t e m b e s i d e ss e t t i n gu pau n i f i e dc r i t e r i o nf o ri t se s t a b l i s h m e n t ad e f i n i t ea n da c c u r a t e e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mi st h ep r e m i s ef o rc o n d u c t i n ge v a l u a t i o nw o r k s ，a n di sa l s ot h e f i r s ts t e po fs y s t e me v a l u a t i o n t h es t a r t i n gp o i n to ft h i sp a p e ri sh e n c eb a s e do nt h e c r e e dt h a ti ti so fs i g n i f i c a n c et os e tu pas e to fr e a s o n a b l ec r i t e r i o ni n d e xs y s t e ms oa s t oa s s e s sa ne - g o v s y s t e mf a i r l y t h i sp a p e rb e g i n sw i t ha l li n t r o d u c t i o no fc o n c e p t i o na n dc o n t e n t so fe g o v ， f o l l o w e db ya na n a l y s i so ft h ei m p l e m e n t i n gs i t u a t i o no fe g o v a th o m ea n da b r o a d ， a n do u rr e f e r e n c e st ot h ee x p e r i e n c e so ff o r e i g nc o u n t r i e s ，w h i c hl a y sf o u n d a t i o nf o r d e s c r i p t i o no fe g o v s y s t e m i tg o e so nt oi l l u s t r a t ec o n c e p ta n ds y s t e ms t r u c t u r eo f e g o v s y s t e m ，a n dm a j o re g o v s y s t e m sa v m l a b l ei no u rc o u n t r i e s ，a n ds u m m a r i z e s t h e i rp r o b l e m sw h i l ea s s e r t i n gn e c e s s i t yo fc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o no fe g o v s y s t e m a n ds i g n i f i c a n c eo fi n d e xs y s t e me s t a b l i s h m e n t a f t e ra i li n t r o d u c t i o no fb a s i ct h e o r i e s o fc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo fe g o v s y s t e m ，b a s e do n as u m m a r i z a t i o n o fp r o sa n dc o n so fc o l t n l o ni n d e xs y s t e mm o d e l ，ac o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o ni n d e x c o l l e c t i n g m o d e lo fe g o v s y s t e m - - - g b s c - d e l p h ii sp u tf o r w a r d c o m b i n e dw i t h c , q f dm e t h o da n dd e v e l o p m e n to fe - g n v s y s t e m , c o l l e c t i o no fc o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o ni n d e x e si n c l u d i n gc o l l e c t i n g ，o p t i m i z i n g ，a n dd e t e r m i n i n go fi m p o r t a n c ei s r e a l i z e d i nt h ee n do ft h i sp a p e r , t h ea u t h o ra p p l i e st h ei n n o v a t i v em o d e lt oc a s e st o t e s t i f yi t sc o r r e c t n e s sa n dv a l i d i t y k e yw o r d s ：e g o v s y s t e m ，c o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n ，i n d e xs y s t e m ，q f d ，b s c i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：王 一日期：冲z 年月7 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：斗导师签名：蟛一 日期：w 6 年月7 日 第一章绪论 第一章绪论 1 1 电子政务系统综合评价指标体系构建研究的必要性 随着国际经济一体化和区域性政治、经济合作组织的发展，世界政治、经济 格局的变化，对提高国家综合竞争实力和各国行政管理现代化提出了新的要求。 同时，伴随着2 0 世纪9 0 年代信息技术迅猛发展，特别是互联网技术在全球的应 用普及，全球范围内的数字化生存与竞争环境己初步形成。为满足新环境下管理 现代化的发展需求，在国际竞争中占据有利地位，工业化国家已将电子政务列入 了政治日程。【1 】 自从克林顿政府提出的建立“信息化高速公路”以来，我国就一直致力于加 速国家信息化基础结构的建设，努力建立健全政务信息化基础设施和应用系统， 先后实施了“金”字系列工程、“电子口岸”以及中国金融认证中心等一系列工程。 1 9 9 3 年1 2 月，我国正式启动了国民经济信息化的起步工程“三金工程”，即 金桥工程、金关工程和金卡工程。“三金工程”的启动，标志着我国“金”字工程 全面铺开。2 0 0 1 年3 月，全国人大通过的国民经济和社会发展事务计划纲要， 明确提出了以信息化带动工业化，以电子政务带动国家信息化的基本策略。2 0 0 1 年u 月，国家科学技术部“十五”科技攻关计划重点项目“中国电子政务应 用示范工程”在京通过专家论证，目前电子政务试点示范工程已经成为全国政府 系统政务信息化建设工作的重要组成部分。 2 1 2 0 0 2 年8 月5 目，国家信息化领导 小组发表的国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见，明确表示， 要继续完善己取得初步成效的办公业务资源系统、金关、金税和金融监管( 含金 卡) 4 个工程，促进业务协同、资源整合；启动和加快宏观经济管理、金财、金盾、 金审、社会保障、金农、金水、金质等8 个电子政务系统工程建设，并相应构建 了标准化体系和安全保障体系，进一步推进电子政务的发展。【3 】从1 9 9 9 年，政府 上网工程启动，到2 0 0 0 年底，我国大多数政府部门已经完成了“政府上网阶段”。 “首都之窗”、“中国上海”等城市的政府门户网站配合“数字城市”的建设，为 市民提供了一些在线政府服务。我国政府在国民经济和社会发展第十个五年计 电子科技大学硕士学位论文 划纲要中将电子政务列入国家信息化发展的重点领域。改革政府管理模式、优 化业务工作流程、完善政务网络系统、加快建设电子政务系统、全面开展网上交 互式办公，将成为电子政务下一阶段发展的主要工作。 电子政务系统建设虽然已经取得了很大的成就，十二金工程中的金税、金关、 金卡等4 个工程已经开始着手第三阶段的建设，其他8 个业务系统也取得了初步的 成效。【4 】政府上网工程也有了很大的进展，各级地方政府都建立起了自己的门户网 站，而且功能比较完善。但也要看到，我国的电子政务系统建设还是存在着一些 较严重的，不可忽视的问题。例如，由于某些政府领导不重视或者换届，很多系 统都只有前期的投入，后期基本没有人管理，也基本没有产出。有些政府的网站 功能太少，更多的县级及以下的网站都只是发布信息用，就连信息都更新得很慢。 另外，电子政务系统使用的技术不尽相同，导致资源整合难度较大。在电子政务 网络建设中实现三网合一，包括内网、专网、外网的互联互通。因为对于机密信 件的交换，需要在与外部网络物理隔离的专用网络上传输，所以要求保证绝对的 安全性。【5 】再者，对系统的管理也存在一些不可忽视的问题。因此，要建立一个具 有更高效率、更好服务品质，更低行政成本的政府，不仅要建设电子政务系统， 还应该对正在规划，正在开发又或者是已经完成了的系统的运行状况予以密切关 注并进行有效监管，以防止一些部门摆花架子，走过场，搞“面子”工程，使电 子政务系统建设能够真正取得效益。 由此，除了需要制定电子政务系统建设的统一标准，加强对电子政务系统的 评价也是非常重要的。明确清晰的评价指标体系是开展评价工作的前提，系统评 价的第一步就是建立评价指标体系。建立了明确清晰的评价指标体系，政府部门 就可以通过自身或借助于第三方对电子政务系统的状况进行科学、合理、全面、 客观、公正的评议和考核，提高政府的绩效，引领我国电子政务系统的建设，规 范电子政务系统项目的管理，保证电子政务系统具有长久的“生命力”并符合公 众要求或期望。 1 2 电子政务系统综合评价指标体系构建的研究现状分析 1 综合评价指标体系基础理论的研究现状 目前对综合评价指标体系理论的研究还不够全面与完整，己有的研究基本上 侧重在指标体系筛选与优化方法方面，而很少涉及到其他方面的理论与方法研究。 2 第一章绪论 邱东教授在8 0 年代的研究当中将评价指标体系的选取方法分为“定性和定量两大 类”，并提出了定性选取评价指标的五条基本原则：目的性、全面性、可行性、稳 定性、评价方法协调性。【6 】对于定量选取评价指标，在理论界也有一些研究成果， 如王硕平同志提出用数学方法选择社会经济指标；张尧庭教授等提出用数理统计 方法选取评价指标，包括逐步判别分析、系统聚类与动态聚类、极小广义方差法、 主成分分析法、极大不相关法等方法，并对他们的特点进行了分析；邱东教授也 提到了用“条件广义方差极小原则”来选择评价指标体系，还提出一种根据指标 相关性选择“典型指标”的方法( 将指标聚类之后再从每一类中挑一个“与类内其 它指标平均相关程度最大”者作为本类的代表) ，并详细分析了用主成分分析法进 行指标筛选与排序中存在的问题。何湘藩提出了根据“三力”建标法，运用评价 值离差最大的指标体系就是最优评价指标体系的思想，建立了最优评价指标体系 及相应的最优评价模型。不过这其实就是主成分分析法，并无其他内容。王庆石 教授探讨了“统计指标间信息重迭的消减办法”，具体包括复相关系数法、多元回 归法、逐步回归法、主成分分析法、因子分析法。较为值得一提的是王铮教授提 出采用综合回归法建立评估指标体系，并详细讨论了这一方法的三个基本部分： 初始指标体系的建立、指标集的过滤、指标集的净化。【4 7 】这个过程虽然是针对教 育评估问题给出的，但却是比较完整的定性与定量相结合的指标体系构造过程， 可以推广到一般综合评价问题中。尽管我国学者对综合评价指标体系构建方法的 研究起步较早，且较为成熟，但是针对电子政务系统特点提出来的指标体系构建 方法目前还少有学者涉及，大多数的学者都只是沿用了一般的综合评价指标体系 构建模型，如a h p ，模糊数学等。因此本文的出发点就是根据电子政务系统特点 提出自己的指标体系构建模型。 2 信息系统评价指标体系的研究现状 由于软件是信息系统的重要组成部分，在信息系统评价指标体系方面，很多 人把对软件开发，管理，维护过程的研究作为信息系统评价的核心内容。国际上， 对信息系统的评价在二十世纪七八十年代主要体现在对软件质量及成本核算的评 价上。其中有代表性的是b w b o e h m 和j r b r o w n 等人于1 9 7 9 年首次提出软件质 量模型，并开始进行软件质量度量s q m 。2 0 世纪8 0 年代后期，随着信息系统建设 投资的迅速增长，西方发达国家在进行信息系统评价时，其注意力主要集中在获 取利润，减少和避免投资风险上。【8 】我国学者对信息系统指标体系的研究始于2 0 世纪8 0 年代后期。9 0 年代初完成了几个有关信息系统指标体系构建的课题。目 前，我国已有不少学者对信息系统评价指标体系构建进行了研究，如清华大学的 电子科技大学硕士学位论文 侯炳辉教授，电子科技大学的邵培基，北方交通大学的徐维祥，江西省计算中心的 郑明、季小云等等。他们也都就信息系统评价指标体系构建问题提出了自己的看 法和建立了一套指标体系。虽然相对于电子政务系统来说，对信息系统评价指标 体系的研究已经达到一个比较成熟的阶段，但是到目前为止，还没有一套公认的 比较全面合理的指标体系。 3 电子政务系统综合评价指标体系的研究现状 随着电子政务系统大规模地投入使用，系统自身所存在的问题也渐渐地凸显。 在这种情况下，电子政务系统评价指标体系的研究在我国已经开始起步。其中较 为前沿的有中南财经政法大学信息学院的刘腾红教授、武汉市发展计划委员会的 胡大平处长、厦门大学计算机信息工程学院的米红教授等。刘教授从电子政务服 务和应用的角度出发，对电子政务系统建立了一套评价体系。她认为政府信息化 建设的方向应以服务为中心，以应用为重点。即信息化建设的规划、方案设计、信 息技术运用、项目实施等将紧紧围绕服务，以解决服务问题为出发点，信息化的重 点是应用而不是信息技术本身。【9 】因此从服务和应用的角度出发，根据电子政务的 服务对象和职能，可建立内部和外部两大指标体系，6 个子系统。内部服务对象和 职能主要是各级政府之间、政府的各部门之间以及各公务员之间的互动，承担政府 的决策和管理职能，它包括3 个目标。( 1 ) 网络办公目标。包括3 个子目标，即网上 审批、认证的时效性；办公无纸化；网络办公采用的比例。( 2 ) 内部交流目标。包 括3 个子目标，即交流的方便性：交流的快捷性；交流方式的多样性。( 3 ) 信息资 源整合目标。包括2 个子目标，即资源共享程度：资源信息化。而外部的服务对象 和职能主要是政府与企业、政府与公众之间的互动，承担政府对外服务和监管职能 它也包括3 个目标。( 1 ) 一站式服务目标。包括2 个子目标，即协同办公；在线服 务。( 2 ) 为企业和居民服务目标。包括4 个子目标，即网上办公；网上监督；公众 反馈；身份认证的快捷性、统一性。在系统中增加透明度，促进民主化，作为电子 政务的第一目标。( 3 ) 信息共享目标。( 政府网站对企业和居民应该公开的信息不 允许有遗漏；企业或居民向一公共部门提供信息后，不必再向任何部门提供信息) 。 包括3 个子目标，即政府决策的公开化和透明化；信息发布的及时性；查询的方便 性。胡大平处长则从系统性能、成本指标属性、直接经济效益属性指标、其他属 性指标五个角度对电子政务系统提出了3 3 项评价指标。1 1 0 1 ( 1 ) 系统性能属性指标 主要是从“电子”方面来评估电子政务系统。包括对系统的功能、安全、技术、 应用等方面评估。( 2 ) 成本属性指标主要是从系统的资金投入方面来评估系统，包 括分析、设计、维护、管理等成本。( 3 ) 直接经济效益属性指标是从系统建设能给 4 第一章绪论 实施部门带来的直接经济效益的角度评估，也是研究者关注最多的方面。( 4 ) 问接 经济效益属性指标从系统建设能带来的间接效益方面来评估侧重于“政务”方面 包括公共服务、市场监管等方面其它属性指标主要是从材料、环境、能源等方面 评估系统带来的变化或效益。在工业出版社出版的电子政府干部读本一书中， 【1 1 】从电子政务系统性能、经济效益、社会效益、电子政务系统环境、用户等6 个 角度对电子税务系统进行评价，提出了5 0 多项指标。不同于以上的研究，米红教 授针对于电子政务系统的预评估提出了自己的一套指标体系。他认为电子政务系 统是个复杂的系统工程，其建设项目包括金卡，金税，地理信息系统数据库等等，涉 及金额巨大。因此有必要对每个项目投入前进行预评估，以提高投入电子政务项目 资金的使用效率。【12 】根据电子政务系统的这些特点，他提出了1 0 个评价指标。 它们都有：业务的可持续性、业务的重要性、电子政务项目的涉密程度、服务要 给用户带来切实的利益、电子政务的项目成本、运行机制设计、阶段性的成果设 计、是否为公众服务、社会资源利用、目前此项目国内成熟度、软件的通用性。 在国际上，也有很多机构早已经对电子政务系统综合评价指标体系进行研究，如 布朗大学，爱森哲公司，欧委会等。 在电子政务系统综合评价指标体系构建的研究当中，走在最前沿的是对政府 门户网站的研究。2 0 0 2 年计世资讯公司就开始对全国的政府网站进行排名。2 0 0 5 年1 1 月他们所发表的政府网站评估指标体系说明中指出，他们所考虑的指标主要 在于两个方面：一方面，网站提供了哪些电子政务服务；另一方面，网站为保证 这些服务实现，相关的网站建设质量如何。【1 3 】电子政务的服务体现在两方面：以 政务公开为核心的内容服务和以网上办公为核心的功能服务。为了突出政务，计 世在设计政府网站评估指标体系时，一级指标确定为网站内容服务指标、网站功 能服务指标和网站建设质量指标。其中前两个指标反映政府网站的电子政务服务 状况；网站建设质量指标则反映政府网站为实现相关电子政务服务的基础设施建 设水平。随后赛迪顾问，新浪网等也对政府网站的指标体系进行了研究。而最有 权威的还是国家信息化工作办公室从2 0 0 3 年开始的“中国政府网站评估项目”。 2 0 0 4 年1 1 月开始的网站评估工作强调政府门户网站以服务为中心，以社会公众 和企业为主要服务对象，重点考察政府门户网站在公共服务、政务公开和公共参 与三大领域的应用，评估指标由四类指标构成，含三类功能性指标和一类技术性 指标。【1 4 j 该次的评估指标凸显了以下五个特点：一、 强调网站应用。评估强调 政府网站应用绩效，指标中弱化网站技术性指标，强化网站功能性指标，功能性 指标权重占9 0 以上。【1 4 二、突出公共服务。服务是该次网站评估的重中之重， 电子科技大学硕士学位论文 尤其对于省、市、县政府门户网站，服务相关指标在权重上占了绝对的比重。三、 注重以人为本。评估突出“以人为本”意识，围绕用户知情权、公众参与权、弱 势群体服务公平权、个人信息隐私权等设置一系列指标。四、增强透明程度。增 强评估过程的透明性和评估结果的公开性，加强评估单位与被评估单位之间的交 流，保证评估工作的科学性与公正性。五、重视深度研究。重视对评估结果的深 度研究分析，在评估工作基础上编制政府网站建设指南，进一步强化对政府网站 建设的指导作用。国际上，爱森哲公司还对全世界2 2 个国家的电子政务的实施情 况进行调查，尤其是对政府上网工程进行详细的调查，这对政府网站的评价指标 体系构建的研究将有进一步的推动作用。 但是，也要看到由于政府体制跟企业的管理模式不同，作为一个国家的管理 机构，政府比起企业庞大得多，复杂得多。比其企业的信息系统，电子政务系统 所面对的公众更广，安全性要求更高。而且目前有些政府领导还没有真正的意识 到评价的重要性，同时由于对电子政务系统的评价也需要一定的人力，物力，财 力，这些都对推广电子政务系统综合评价指标体系构建的研究设置了障碍。目前 研究界的学者针对电子政务系统所提出的指标体系也只是代表其个人的或者是一 部分人的看法，创建一个完整的被普遍认可的指标体系就成了界内学者研究的目 标。同时，尽管我国学者对综合评价指标体系构建方法的研究起步较早，且较为 成熟，但是针对电子政务系统特点提出来的指标体系构建方法目前还少有学者涉 及，大多数的学者都只是沿用了一般的综合评价指标体系构建模型，如a h p ，模 糊数学等。因此本文的出发点就是根据电子政务系统特点提出自己的指标体系构 建模型，并根据该模型提出自己的一套指标体系。 1 3 本文的结构安排 本文在对电子政务和电子政务系统现状分析的基础上，综合评价了电子政务 系统，提出了电子政务系统综合评价指标构建模型，并将该模型应用于实践中， 得出了一套较具体的指标体系。 本文的结构安排如下： 第一章，绪论。阐述了论文的研究背景、目的和意义、电子政务系统综合评 价指标体系现状研究以及文章的主要研究工作和结构安排。 6 第一章绪论 第二章，电子政务系统综合评价动态指标体系构建的基础理论。首先介绍了 电子政务系统综合评价动态指标体系构建的基础理论一新公共管理理论及系统 论。接着阐述了电子政务以及电子政务系统的一些基础知识，分析了我国目前主 要的电子政务系统，并总结出它们存在的问题，引出电子政务系统综合评价的必 要性。最后介绍了电子政务系统综合评价概述。 第三章，电子政务系统综合评价指标体系构建概述及常用方法分析。首先介 绍了电子政务系统综合评价指标体系的意义、原则和建立过程，随后对常用的方 法进行分析，为后面提出创新模型做了铺垫。 第四章，需求转换模型一g b s c d e l p h i 。g b s c d e l p h i 是下面一章要所介绍的 创新模型中的主要组成部分，是g q f d 中将公众需求转换为具体的工程措施的一种 方法。本章介绍了传统的b s c 方法的优点及不足，改进b s c 方法，最后将 g b s c d e l p h i 两种方法结合起来，实现从公众需求到工程措施的转换。 第五章，电子政务系统综合评价动态指标体系构建模型。先对该模型中需要 用到的电子政务系统开发过程以及q f d 方法进行介绍，说明可行性，接着详细介 绍了本文的创新模型 第六章，电子政务系统综合评价动态指标体系构建模型的应用。本章主要是 将创新模型应用于实践，从而得出一套具体的指标体系。 第七章，总结与展望。本章主要指出本文写作所存在的不足以及作者的下一 步研究方向。 7 电子科技大学硕士学位论文 第二章电子政务系统综合评价动态指标体系构建的基础理论 2 1 新公共管理理论 2 0 世纪7 0 年代以来，伴随着全球信息化、市场化和知识经济时代的到来， 行政改革运动迅速波及全球。西方发达国家，新兴工业国家、前苏联东欧国家及 发展中国家纷纷卷入这场改革的浪潮中，形成了世界范围内的行政改革运动。在 这次改革中，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪，被誉为是行之有效的传统 公共行政遭到了强烈的批判，进而提出的是主张摒弃公共服务中传统的官僚制独 占模式、引入各种市场机制和私营部门的部门技术和激励手段，强调公共服务中 顾客向导，注重结果甚于规则1 15 j 的新公共管理理论。 新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管 理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的 改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称 为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行 政”等等，1 16 j 但它们都具有大体相同的特征。而其中以公众为导向的思想、侧重 结果与产出的观念、以及四e 的绩效评估理论是电子政务综合评价指标体系构建 的重要基础。 首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对 政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官 僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提 供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服 务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。 1 t i 近年来，英、德、荷兰 等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些 部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府一社会关系模式下所 施行的一些具体措施。 其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府 活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线 第二章电子政务系统综合评价动态指标体系构建的基础理论 经理和管理人员”( 即中低级文官) 以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织 的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、 人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的 需求。1 1 8 第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法 规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制( 即主要通过法规、制度 控制) ，而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效 示标( p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r ) 对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓 的四e ，即经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、效果( e 仟e c t ) 和公平【1 8 】等四大变量。 电子政务系统综合评价指标体系构建与上面几点是相吻合的。首先，电子政 务系统综合评价指标体系的构建以建立一个高效，质量，服务的系统为目标，通 过定性与定量的模型的研究，建立一套完整的，能够让电子政务系统建设朝着规 范化标准话发展的指标体系。这套体系既包含了经济效益指标，更侧重以公众为 中心的社会效益指标。一方面，社会公众则是提供政府税收“纳税人”和享受政 府服务作为回报的“顾客”或“客户”，同时电子政务系统的使用者大部分都是社 会公众，因此政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。而这 一观念就应该在指标体系中体现出来。另一方面，建立一个合理的指标体系，能 够降低系统建设的风险，减少一些不必要的支出，为政府带来更大的效益。 其次，电子政务系统的提出与建设已经大大提高了政府服务的质量和效率。 但是在提倡使用电子政务系统的初期，经常会出现盲目建设，只注重投入，不注 重结果与产出的情况，使得电子政务系统的作用适得其反。评价指标体系中所包 含的成本，产出，回报率等指标正好体现了新公共管理的注重结果与产出，注重 效率与质量的思想。同时，公共管理中的3 e 或4 e 理论都是电子政务综合评价指 标体系包含的主要内容。 2 2 系统论 亚里斯多德早就说过“整体大于部分之和”。因此对系统的研究可以说从古 代就已经开始了。作为现代系统论的基本思想最初产生于本世纪2 0 年代初由奥地 利生物学家贝朗塔菲提出的，只不过它一开始被作为“机体生物学”，这是生物学 中的有机论概念，强调生命现象是不能用机械论观点来揭示其规律的，而只能把 电子科技大学硕士学位论文 它看作一个整体或系统来加以考察。p 9 1 9 6 8 年，贝朗塔菲发表了一般系统论的代 表著作一般系统理论一基础发展与应用。现在系统思想形成了一股重要的思 潮，日益发挥重大而深远的影响。 系统论是研究系统的一般模式，结构和规律的学问，它研究各种系统的共同 特征，用数学方法定量地描述其功能，寻求并确立适用于一切系统的原理、原则 和数学模型，是具有逻辑和数学性质的一门新兴的科学。系统论把系统定义为： 由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。【2 0 】在这个定义 中包括了系统、要素、结构、功能四个概念，表明了要素与要素、要素与系统、 系统与环境三方面的关系。系统论认为，整体性、关联性，层次性、统一性等是 所有系统的共同的基本特征。i ，0 】这些，既是系统所具有的基本思想观点，而且它 也是系统方法的基本原则，表现了系统论不仅是反映客观规律的科学理论，具有 科学方法论的含义，这正是系统论这门科学的特点。1 ) 整体性。虽然系统是由要 素或予系统组成的，但系统整体的性能可以大于各要素性能之和。因此在处理系 统问题时要注意研究系统的结构与功能的关系，重视提高系统的整体功能。任何 要素旦离开系统整体，就不再具有它在系统中所能发挥的功能。2 ) 关联性。关 联性是指系统与其子系统之间、系统内部各子系统之间和系统与环境之间的相互 作用、相互依存和相互关系。离开关联性就不能揭示复杂系统的本质。 2 0 3 ) 层次 性一个系统总是由若干子系统组成的，该系统本身又可看作是更大的系统的一个 子系统，这就构成了系统的层次性。t 米尔索姆曾把人类系统划分为1 1 个层次。 不同层次上的系统运动有其特殊性。在研究复杂系统时要从较大的系统出发，考 虑到系统所处的上下左右关系。 2 1 】4 ) 统一性一般系统论承认客观物质运动的层次 性和各不同层次上系统运动的特殊性，这主要表现在不同层次上系统运动规律的 统一性，不同层次上的系统运动都存在组织化的倾向，而不同系统之间存在着系 统同构。 本文所提出的电子政务系统综合评价指标体系构建模型是以系统论为基础 的。本文作者在建模时充分地考虑到了系统论的四大特征。例如，电子政务系统 的评价过程应该是统一的，因此把三个过程的评价即事前，事中，事后评价放到 一起评价，赋予三种评价不一样的权重，体现了其整体性和统性。三个评价过 程是相辅相成的，有顺序的，体现了其层次性和关联性。在指标体系建立的角度 方面，电子政务系统是一个完整的人机系统，系统各组成部分需要协调工作才能 发挥作用，指标体系应能全面的反映所评价对象的综合情况。指标的设定应该是 评价对象的各个方面，并且合理构造层次数量和指标数量。这样才能科学地反映 1 0 第二章电子政务系统综合评价动态指标体系构建的基础理论 评价的对象，才能正确的表达评价目标。如何划分层次和指标当然没有一个绝对 的客观标准，要根据实际情况而定。选择评价指标既要考虑正效益也必须考虑负 效益的指标，只有这些全方位的指标，才能保证评价内容的完整性。 电子科技大学硕士学位论文 2 3 电子政务与电子政务系统 2 3 1 电子政务的内涵及特点 目前国内外关于电子政务的说法各种各样，如电子政府、政府信息化、数字 政府、网络政府等。但总体而言，这些提法都只是片面的从某个角度说明了电子 政务的概念与特征。如有的人认为，电子政务应从狭义和广义两个方面来鉴定。 狭义上的电子政务就是平常所说的政务工作电子化，即政府在公共管理和服务等 政务工作当中，全面应用现代信息技术，特别是互联网技术进行办公、管理和为 社会提供各种公共服务的一种治理形式；【2 2 】而广义上的电子政务则主要从其所包 含的范围来定义，认为电子政务既包含各级行政管理机关、政协以及其他公共部 门的政务工作信息化，也包括各级党委党务工作的信息化。 2 2 1 而有的人又简单地 认为电子政务就是利用信息技术特别是网络技术进行政务活动。总的来看，这些 定义都只是从信息技术与政府行政管理的某些方面来定义电子政务，而没有从电 子政务的实质内容出发来全面概括电子政务的真正内涵。 所谓电子政务，应该是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通 过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超 越时间、空间与部门分割的限制，全方位地向社会提供优质、透明、符合国际水 准地管理r i l l 务。 电子政务的这个定义包含了以下几个方面：第一，电子政务不同于用电话、 传真方式处理政府事务，电子政务必须借助于电子信息和数字网络技术，离不开 信息基础设施和相关软件技术及其各类人力资源；第二，电子政务处理的是与政 权有关的事务，除了包括政府机关的行政事务外，还包括立法、司法部门以及其 他一些公共组织的管理事务，如检务、审务、社区事务等；第三，电子政务并不 是政府信息和网络技术的简单组合，并不是简单地将传统地政府管理事务原封不 动地搬到互联网上，还需要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。通过网 络技术的应用，使得传统政务活动中难以做到的信息实时共享和双向交互成为可 能，使政务处理的透明度和满意度得到提高。【2 3 】第四，要正确处理“电子”与“政 务”的关系，“电子”是手段、工具和载体，政务才是目的，只有达到改善和创新 政务管理的根本目标，才能建设真正有意义的电子政务。 第二章电子政务系统综合评价动态指标体系构建的基础理论 2 3 2 电子政务系统概述 2 3 2 1 电子政务系统的概念及特点 国内外电子政务的实践证明政府信息化涉及了各个相关领域，包括电子政务 系统的建设、政府再造、管理变革等方面。在这些变革中，电子政务系统占据了 一个重要的地位，它既是电子政务的必要基础，也是电子政务顺利实施的必要保 证，对于电子政务而言可谓意义重大。 电子政务系统是指：在i n t e r n e t 和其他网络的基础上，以实现电子政务活动 为目标，满足政府工作、管理和服务的需要，支持政府的对外业务协作，从运作、 管理和决策等层次全面提高政府信息化水平，为政府提供辅助决策的人机系统。 电子政务系统不仅支持政府内部的工作、管理和服务的需要，而且支持政府 通过i n t e r n e t 进行的政务活动。从信息系统服务的范围及对象看，传统行政信息 系统主要服务于政府内部特定的客户，而电子政务系统服务的对象不仅包括政府 内部工作人员，而且包括政府的相关合作伙伴和服务对象社会公众。服务于 社会公众是电子政务系统的重要组成部分，而不仅仅是系统管理人员和政府工作 人员。同时，与一般的信息系统相比，电子政务系统有以下几点不同：1 ) 服务对 象与范围不同。一般信息系统的对象局限于该企业的外部客户( 包括潜在的和已经 存在的) 以及内部员工及管理人员甚至合作伙伴等。 2 4 】而电予政务系统则是面对 全民的。这里的全民可以是个人，可以是企业，甚至是政府之间的。因此电子政 务系统的服务对象范围更加广泛。2 ) 安全性要求不同。由于政府的特殊性质，它 的很多数据都需要高度保密。所以电子政务系统的安全性要求要更高。3 ) 电子政 务系统的结构更加复杂。为了避免形成信息孤岛，电子政务系统需要搭建 系列的支撑平台，整合现有业务流程和数据，形成面向政务的协同工作机制。 2 32 2 我国主要的电子政务系统分析 1 、金字工程 1 9 9 3 年，美国提出信息高速公路计划之后，世界各地也掀起了建设信息告诉 公路的热潮。我国政府审时度势，将建设“信息准高速国道”确立为实施国民经 济信息化的战略目标，提出建设“三金”工程，迎接信息时代的到来，从此揭开 金字工程的序幕。 到目前为止，金字工程包括了十二个业务系统。这1 2 个重点业务系统又可以 分为三类，一类是对加强监管、提高效率和推进公共服务起到核心作用的办公业 电子科技大学硕士学位论文 务资源系统、宏观经济管理系统建设；第二类是增强政府收入能力、保证公共支 出合理性的金税、金关、金财、金融监管( 含金卡) 、金审等5 个业务系统建设； 第三类是保障社会秩序、为国民经济和社会发展打下坚实基础的金盾、社会保障、 金农、金水、金质等5 个业务系统建设。【捌 金字工程的启动和实施，收到了良好的效果，起到了示范作用，各部门、各 地区纷纷提出不同内容和层次的信息化工程，形成了巨大的市场，成为国民经济 新的增长点。1 2 6 】据统计，金桥工程，已建成卫星站7 0 个，主干网覆盖3 0 个大中 城市，从1 9 9 6 年起开始为企事业单位、科研教育机构及社会群体提供服务，正在 产生经济和社会效益。例但是也要看到其中存在的问题： ( 1 ) 传统政府运作机制和公务员的观念及技能的提高。 我国的政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起 来的。随着市场经济的发展，这些方面的问题虽然有了很大改变，但些深层次 的问题并没有解决，如机构设计不合理，公务员计算机应用水平比较低，政府各 部f j r 能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理， 透明度低、暗箱操作等，i 冽所有这些问题都会成为推动金字工程的重要障碍。 ( 2 ) 金字工程实施于政府服务和管理的整合，缺乏整体规划和统一标准。 至今，我国还没有制定出政府信息化的中长期总体规划，特别是有关统一的 技术标准方面，几乎还处于各自为战的状态。有的专家甚至认为，如果继续让这 种各搞套的局面发展下去，将来政府间、部门间的互联互通势必难以实现，以 至于给国家造成巨大的浪费。 2 9 i ( 3 ) 从目前金字工程实施的情况看，存在的最主要的问题是建设资金来源问 题。由于金字工程主要由政府提出并组织实施，用户主要是政府宏观经济管理部 门及企业，受用户使用数