（行政管理专业论文）治理创新与政府职能转变研究.pdf

摘要 摘要 进入2 1 世纪，世界政治、经济、文化格局都发生了重大的变化，这些变化 对各个国家、地区都产生了巨大的影响。中国，作为发展中的大国，在环境变 化的同时也正在努力改变自身，来迎接这些挑战和机遇，政府在其中发挥着至 关重要的作用。政府职能是一定时期内政府对社会所承担的职责和功能，因此 社会环境和政治环境变化必然会导致其职能范围、内容和行政方式的变革。 2 0 世纪9 0 年代，治理理论在世界范围内广泛传播，并迅速成为引导全球 政府改革的理论之一。治理理论起源于新公共管理理论，针对政府和市场的双 重失灵，它强调政府的行政职能应体现透明、合理、合法、参与、高效等特征， 为新时期的各国政府改革提供了新的思路和方法。 在中国，以转变政府职能为主的行政体制改革已进行了多年，当前社会环 境发生剧变，公众需求趋向多元化、多目标的方向转变，公众民主的需求不断 提高，因此政府已经无法也无力成为众多问题的唯一解决者。所以，今后的政 府职能转变需要积极探索创新，借鉴治理理论思想，以此为契机构建顺应时代 要求的行政体制。 本文共分四大部分： 第一部分从理论上对治理理论、治理兴起的背景进行了论述，并对治理刨 新进行了分析。治理理论要求的基本特征适合于当前我国政治体制改革方向， 借鉴治理创新理论指导我国政府职能转变，具有理论上的研究价值和现实中的 指导意义。 第二部分对政府职能进行了理论阿述和现实分析，概述西方政府职能的演 变历程，此后从国内和国外两方面论述我国政府职能转变的动因，提出政府职 能转变是时代和国家的要求，而治理创新是我国政府职能转变的重要工具。 第三部分对我国历次政府职能转变进行了梳理和分析，在此过程中归纳政 府职能转变的缺陷和失败的原因。通过现实中的“社区听证”实例，引述出当前 我国政府职能转变需要引入治理创新理论，通过行政理念和方式的创新促进改 革持续不断完善。 第四部分应用治理创新理论对当前我国政府职能转变提出对策和建议，主 摘要 要包括：理念上的创新，建立服务型政府、高效型政府、有限型政府及法治型 政府；进行机制体制的创新，是政府职能转变顺利进行的保证：文章最后论述 了政府职能转变需要从行政方式和手段上进行创新，信息技术和共治是未来政 府职能转变的重要方向。 关键宇：治理，政府职能转变，服务型政府，共治 i i a b s t r a c t a b s t r a c t i nt h eb e g i n n i n go f21 c e n t u r y , t h ew o r l d w i d ep o l i t i c , e c o n o m ya n dc u l t u r e v a r i e dal o tw i t ht h ed e v e l 6 p m e n t t h e s ec h a n g e sh a v ef a r - r e a c h i n gi n f l u e n c e st oa l l t h ec o u n t r i e sa n dc i t i e s c h i n a ：w h i c hi sa d e v e l o p e dc o l i n t l y ，i sm a k i n ge f f o r t st o r e f o r mi tt om e e tt h ec h a f f e n g e sa n do p p o m m i t i e s g o v e r n m e n tp l a y sa ni m p o r t a n t r o l ei nt h er e f o r m s g o v e r n m e n tf u n c t i o ni st h er e s p o n s i b i l i t i e sa n df u n c t i o n so f t h e g o v e r n m e n t ，w i t ht h ec h a n g eo f s o c i a la n dp o l i t i ce n v i r o n m e n t , g o v e r n m e n tf u n c t i o n c a nc h a n g ec o r r e s p o n d i n g l yi nt h ec o n t e n km e a n sa n dw a y i nt9 9 0 s ，g o v e r n a n c eh a saw o r l d w i d es p r e a da n ds o o nb e c a m eo n eo ft h e t h e o r i e sw h i c hg u i d e st h eg l o b a lg o v e r n m e n tr e f o r m g o v e r n a n c ec o m e sf r o mn e w p u b l mm a n a g e m e n t a i n 2 sf o rb 6 t hm a r k e tf a i l u r ea n dg o v e r n m e n tf a i l u r e t h et h e o r y e m p h a s i z e st h ec h a r a c t e r o ft r a n s p a r e n c e ，r a t i o n a l i t y , l e g a l i t y , p a r t i c i p a t i o na n d e f f i n e n c y , p r o v i d e saf l e wt h o u g h ta n dm e t h o dt ot h eg o v e r n m e n tr e f o r m e r s i nc h i n a , t h ep u b l mp o l i t i c a lr e f o r mh a db e e nf o ra l m o s t2 0y e a r s ，t h es o c i a l c k c u m s t a n c eh a sas h a r pc h a n g e p u b l i cn e e d si n c l i n et op l u r a l i s ma n dm u l t i l e v e l ， t h eg o v e r n m e n tc a r m o tb e 抽eu n i q u ep a r tf 1 0 rt h es o l u t i o n s f r o mn o wo n , w es h o u l d e x p l o r en e wg o v e m a n c em e t h o dt os e tu pa d m i n i s t r a t i o ns y s t e mf i t sf o rt h en e w p e r i o d i np a r to n e , t h ec o n c e p to fg o v e r n a n c et h e o r ya n dt h eb a c k g r o u n dw i l lh e d i s c u s s e df w s t t h e n , i ta 矗l y s e st h es i g n i f i c a n c eo f g o v e r n a n c ei n n o v a t i o n s s oh o w t ou s eg o v e r n a n c ef o rr e f e r e n c et og u i d ct h et r a n s i t i o no ft h ef u n c t i o no fo u r g o v e r n m e n t n o tm e r e l yh a sr d s e a r c hv a l u ei nt h e o r y , h a sd i r e c t i v es i g n i f i c a n c eo n r e a l i t ) ，t o o i n p a r tt w o ，t h i sp a p e rd e s c r i b e sa n da n a l y s e st h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n , s u 刀1 m a r i z e st h ef u n c t i o ne v o l v e m e n ：七si nw e s t e r nc o u n l t i e s t h e ni ta n a l y s e st h e t r a n s i t i o n si m p e t u so f o u rc o u n t r yf r o mb o t ht h ed o m e s t i cr e a s o n sa n de x t e r i o ro n e s w ec a nc o m et oac o n c l u s i o nt h a tt h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n ti st h en e e do f t h ee r aa n do u rc o u n t r y 一t t t a b s t r a c t p a r tt h i n er e v i e w st h er e f o r m so fg o v e r n m e n tf u n c t i o nh a sg o n et h r o u g h ， a n a l y s e st h ef a i l u r ea n d t h el i m i t a t i o ni nt h er e f o r m s i na d d i t i o n , i tt a k e s 趾i n s t a n c e h a p p e n e di no u rc o u n t r y ，c o m m u n i t yh e a r i n go fv i i m e s s e s ，d i s c u s s e st h ea i ma n d m e t h o d so ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o ni nt h ef u t u r e t h i sp a p e rp u t sf o r w a r d st h a tw e s h o u l du s eg o v e r n a n c et h e o r yf o rr e f e r e n c et og u i d eo u rt r a n s f o r m a t i o n i tc a l l sf o r n e w t h o u g h t s i a n di n r l o v 鲥o n st on l a i ，e 出er e f b i mi c e s s 龃t 。 i np a r tf o u r , i tp r o v i d e st h ec o n c r e t em e a s u r ea n ds u g g e s t i o n st ot h et r a n s i t i o n o fo u rg o v 刊m e n tf u n c t i o n sa c c o r d i n gt ot h ea n a l y s i so fp r e c e d i n gp a r a g r a p h s i t i n c l u d e st h ei n n o v a t i o ni nt h o u g h , s e t t i n gu ps e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t , e f f i c i e n c y g o v e r n m e n t ，l i m i t e dg o v e r n m e n ta n dr u l eo fl a w i ng o v e r n a n c e ；a tl a s t ，t h i sp a p e r d i s c u s s e st h e i m p o r t a n c e o ft h em e c h a n i s ma n dt h es y s t e mo fg o v e m m e n t ， e - g o v e r n m e n tt e c h n o l o g ya n dc o m m o n g o v e m a n c ea r et h ec r u c i a la s p e c ti nf u t u r e r e f o r m s k e yw o r d s ：g o v e r n a n c e ，t r a n s f o r m a t i o n o fg o v e r n m e n t , s e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t ，c o m m o n - g o v e r n i n g i v 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文治理创新与政府职能 转变研究，是本人在导师指导下，在东北财经大学攻读硕士学位期问独立 进行研究所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发 表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体均已注 明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名： 日期：l b e 6 年，f 月勘日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 治理创新与政府职能转变研究系本人在东北财经大学攻读硕 士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归东北财经 大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北 财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全都或部分内容。 作者签名： 日期：2 e 6 6 年f f 月如日 导黼：秽谬隰衙似加日 nd0 婚 态 第一章治理理论概述 第一章治理理论概述 一、治理的概念 2 0 世纪9 0 年代，西方国家掀起了对于政府变革的重新思考，“治理”一跃成 为政治学和行政学界探索变革之路的新方向之一。 “治理”( g o v e r n a n c e ) ，词源上来自于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导 和操纵等意思，在过去很长一段时间，它与“统治”( g o v e r n m e n t ) - - 词交叉使用， 并且主要用于国家的公共事务管理和政治活动。1 9 8 9 年世界银行在概括非洲的 情形时，首次使用了“治理危机”( c r i s i si ng o v e r n a n c e ) - - 词，用来针对政府失败 以及如何提高政府效能等目标。此后，随着西方政府变革发展，政治学家和社 会学家对治理赋予了新的含义。在我国，治理概念的传入始于2 0 世纪9 0 年代 末，众多学者和专家对这种理论进行了广泛而深入的探讨，研究领域主要涉及 治理范围、基层治理，有学者侧重从制度分析对政府治理进行分析，认为从制 度上建立有限政府、法治政府、分权政府以及民主政府。也有学者分析了多中 心治理理论的实践条件和内在逻辑。 对治理的理解和概念，不同学者和专家从不同视角对其进行了界定。其中 具有代表性和权威性的全球治理委员会，在一份题为我们的全球伙伴关系 的研究报告中指出：所谓治理，是“各种公共的或私人的个人与机构管理其共同 事务的诸多方式的总和，它是相互冲突的或不同的利益得以调和并且联合采取 行动的持续的过程。这既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则，也包括各 种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”；根据罗茨限a w r h o d e s ) 的观点，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着 有序统治的条伴已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。其列举了关 于治理的六种不同定义，分别针对“最小国家的管理活动的治理”、“公司管理 的治理”、“新公共管理的治理”、“社会一控制体系的治理”及“自组织网络的治 理 ，o 其中“作为善治的治理，他指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。” 治理的目的，是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公 民的各种活动，以最大限度的增进公共利益。 治理的核心特征在于它与传统的“政府统治”相比至少有两个区别：( 1 ) “治 1 一 治理创靳与政府职能转变研究 理”与“政府统治”最基本的或是本质性的区别是：“治理”虽然需要权威，但这个 权威并不一定是政府机关，而“政府统治”的权威则必定是政府；“政府统治”的 主体一定是社会的公共机构，而“治理”的主体既可以是公共机构，也可以是私 人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。( 2 ) 管理过程中权力运行的向 度不一样：“政府统治”的权力运行方向总是自上而下的，而“治理”则是一个上 下互动的管理过程。 世界治理问题专家皮埃尔卡蓝默( p i e r r ec a l a m e ) 将治理的功能归纳为六 个方面o ： 1 社会的构建和团结：维护共同生活和构建和谐社会的愿望和能力；形成 集体意志的程序； 2 权力行使的合法性，包括监督和遵守既定的规则，伦理与治理的密切关系； 3 “小我”和“大我”之间的平衡这是权利和责任不可分割的一对；为了 我们共同的命运，同时促进更多的多样性和统一性，更多的独立性和凝聚力的 能力； 4 同时保证社会发展和社会连续性的能力； 5 管理各种关系的能力； 6 创制能力，制定政策和实施方法，考虑现实的不同层面，围绕解决方案 建立共识的能力。 综上所述，对于治理的概念尽管没有形成统一的观点，但各种研究从一定 程度上对治理达成了某种共识。治理理论主要包括以下观点 ：( 1 ) 治理意味着 一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者处理公共事务的行 为和过程。( 2 ) 治理意味着解决社会和经济问题的界限和责任日趋模糊，也意味 着权力和责任日渐多元化。( 3 ) 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共 机构之间存在着权力依赖。( 4 ) 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。 ( 5 ) 治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令 或运用权威。 二、治理理论兴起的背景 第二次世界大战以后，西方国家受到了经济发展滞胀，政府资金不足，社 会需求不断增加等各方面的沉重压力，凯恩斯主义受到普遍质疑，这些迫使人 一2 一 第一章治理理论概述 们重新思考政府在社会、企业、市民中的职位界定。政治学家及社会学家在经 历了资源配置中市场的失败，也看到了政府失败，在此基础之上，提出了治理 理论。 此外，治理理论在现代得以发展的现实原因之一就是公民社会的日益壮大。 公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是 各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、 协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。 治理理论最大的贡献在于，打破了社会科学中长期存在的两分法的传统思维 方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公共社会、民族国家 与国际社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程。它强调管理就是合作， 它认为政府不是合法权利惟一的源泉。 治理理论为中国的行政改革和政治发展提供了一种新的思路和方法，为我们 如何解决当前的社会问题、如何切实提高政府的行政能力和服务水平给予了借 鉴。但这里，我们必须认识到治理所要求达到的状态并不仅仅是一种形式上的状 态，形式上的政府权力下移、职能弱化并不能解决迫切的社会问题。相反就当前 我国的发展状况在公共物品供给和公共服务上，需要政府更加扩大自己的职能， 以维护社会的公平、公正和正义，促进社会的可持续发展，治理的最终目标在于 追求最广大人民螅利益。因此，治理理论对我国来说，更重要的是一种工具价值， 使用这种工具指导当前的政府职能转变，构建和谐发展的社会主义国家。 三、治理创新 创新的概念最早由经济学家约瑟夫熊彼特( j s c h t t m p e l e r ) 于1 9 1 2 年提出， 他认为创新这种“新组合”应该包括以下内容：引入新产品；引进新技术， 即新的生产方法：开辟新的市场：开拓并利用原材料新的供应来源：实 现工业的新组织。治理创新是一种应用有别于传统的方式或手段对治理体系进 行变革的行为，其包括理念创新、治理体制创新、治理方式创新等。 中国是一个历史文化源远流长的国家，但当代对于社会学和政治学等学科 领域的研究，众多理论的构建来源于西方政治思想。这是因为西方国家在经历 工业化时期以后，迅速建立了资本主义，经济政治得到飞速发展，社会模式不 断完善。如何正确处理政府、市场和社会的关系，是世界所有国家共同面临的 3 治理创新与政府职能转变研究 问题，但西方社会根源于不同的社会错i 度和行为规范，历史和事实已经证盟， 将外国治理模式的一味照搬只能导致最后的失败。 2 0 世纪9 0 年代以来，以“新公共管理”运动及新公共服务理论为代表的西方 政府改革运动，对于明确政府职能界定、市场经济的发展、市场经济条件下处 理好政府与市场、企业和社会的关系、完善宏观调控机制以及政府行政效率提 高等方面提出了新的观点和改革方向，对西方国家的政治改革产生了积极作用， 对我国的行政改革具有一定的参考价值，但任何创新都需要建立在本国的客观 形势上，顺应时代发展要求的创新会加速社会发展，反之，则会造成阻力甚至 倒退。因此，在以政府职能转变为核心的政治体制变革中，我们既不能抱残守 缺，更不能原封拿来。这就要求在借鉴西方思想的同时，注意因地制宜，寻找 适合于中国本土的发展道路和发展方向，只有摒弃以往的思想束缚、跳出旧行 政范式的窠臼，对当代行政管理的观念、行政行为、行政方式进行不断创新。 治理理论为当前政府职能转变提供了新的思想，为当前的科学发展观、以人为 本的治国思想，提供了新的途径和方式。 “有效的治理要求：合法性，透明性，责任性，法治性，回应性，有效性回， 这些要求体现出治理所追求的目标。同时，以治理创新为工具的政府职能转变， 将会开拓新的视野，不断提高政府的行政能力，建立更加融合的社会环境。因 此，治理创新对更新社会治理理念、完善社会治理体制、创新社会治理方式等 方面具有重要意义，为我国政府职能转变开辟新的道路，最终提高整个社会的 治理水平，这是世界各国面临的共同课题，更是我们构建社会主义和谐社会的 一项紧迫任务。 注释： 。俞可平主编治理与善治嗍，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 9 年版，第2 - 3 页 镟埃尔- 卡蓝默治理：老问题新答案， h t t p ：w w w c h i n a e l e c t i o n s o r g n e w s l n f o a s p ? n e w s l d = 9 2 2 1 6 ，2 0 0 6 6 - 2 0 g e r r ys t o k e r g o v e r n a n c ea st h e o r y ：f i v ep r o p o s i t i o n s i n t e r n a t i o n a ls o c i a ls c i e n c ej o u r n a l n o1 5 5 ，m a r c h1 9 9 8 。俞可平主编治理与善治 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 9 年版，第1 4 页 第二章政府职能的界定及政府职能转变动因 第二章政府职能的界定及政府职能转变动因 政府职能是正确处理政府与市场、政府与社会、政府与企业等关系的基础。 国家政权从建立之始就需要明确自身职能，进而以此为价值目标行使权力职责。 西方国家对政府职能的界定也经历了“大社会，小政府”的弱政府模式，“全面干 预”的强政府模式，以及后来的合理干预等演变过程。对政府职能的范围和内容 至今仍处于不断探讨和研究之中，正因为它反映政府的实质及活动的内容和方 向，决定了行政管理的基础和方向。因此，对于政府职能的内涵和我国政府职 能转变历程的分析，有助于我们找出问题的结症，更加科学、合理、有效的界 定政府职能。 一、政府职能及其基本涵义 ( 一) 政府职能及其特征。对政府职能进行研究之前，首先应对其内涵进 行了解。“政府职能”顾名思义，是指政府的职责和功能，涉及到政府“想干什么” 或“要干什么”，它反映了统治阶级的意愿和要求，体现出一段时期内政府对社 会的承诺和所担负的义务。我国学者夏书章认为：“行政职能是指行政机关在管 理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作 用的问题。”o 本文认为政府职能就是政府在一定历史时期根据社会发展的需要 而担负的职责和功能，它反映出一定时期政府的实质及活动的内容和方向。 政府职能是政治统治和社会管理的统一结合体。任何阶级统治必然要求实 现其统治目的，维护自身的阶级利益，只有以法定形式明确政府职能，以国家 权力执行活动，才能维护国家权益，进行社会管理；此外，政府职能必须体现 社会管理职能，政府的性质决定了其成为公共物品的主要供给者，对社会公共 事务进行管理，以促进社会稳定、经济发展。 政府职能具有阶级性、多样性、动态性、服务性等特性。 阶级性是政府职能的根本特性。任何国家的政府管理活动必定是维护阶级 利益和维持阶级统治的工具和手段，它代表着国家权力对社会和公共事务进行 管理，因此，政府职能首先体现出统治阶级的阶级性。 多样性体现政府职能内容。政府职能是对社会所承担的职责和功能，不仅 治理创新与政府职能转变研究 涉及到政治统治，还包含维护国家利益、公共物品供给、外交国防型事务、保 证社会公平等职能，它的职能范围必将遍及国家和社会生活的各个领域。 动态性是政府职能顺应环境变迁的表现。政府职能不是固定不变的，它随 着行政环境的变化，反映出一段时期内对社会所承担的责任，从而调整职能内 容、范围和主要侧重点，产生权力归属的变化。 服务性是对政府职能的根本要求。为社会和经济生活提供服务是政府建立 的目的，马克思、恩格斯在其经济学著作中认为“政府就是社会公共事务处理机 关”。因此，无论是西方的强政府、大政府，还是弱政府、小政府，其基本职能 都要求对社会提供社会服务，促进社会经济持续发展。 因此，适应变化和发展的需要，及时调整和转变行政职能，是搞好行政管 理的重要前提和基础。 ( 二) 政府职能界定及意义 政府职能的界定是西方国家数十年争执的问题之一，也是我国党和政府在 市场经济体制下探索行政体制改革中的重要议题之一。 从职能的内容来说，有的学者针对政府与市场经济的关系，将其归纳为五 类：“公共物品的提供者，宏观经济的调控者，外在效应的消除者，收入及财产 的再分配者，市场秩序的维护者” 。还有学者从职能的范围将政府职能进行归 类，“国家职能主要表现为两种基本职能：内部职能和外部职能，内部职能的主 要任务是实行社会控制，以求得经济发展、社会稳定：外部职能的主要任务是 防御外来侵略，保卫国家安全。 施雪华教授认为政府职能应由阶级统治职能、 社会管理职能、社会服务职能和社会平衡职能构成。对政府职能内容的界定不 同学者和专家从不同视角、用不同理念进行了分析，虽然阐述的内容莫衷一是， 但通过对比分析，我们可以发现：政府职能是一个完整的体系，在政治统治和社 会管理方面均不能舍弃，但当前，特别是面对国际局势速变、经济全球化、信息 技术化的今天，政府需要更多地把有限的能力投入到社会管理和公共服务中去， 这是中西方国家对政府职能的共识，也是社会环境对当代政府提出的要求。 政府职能界定的意义。首先，政府职能是政府行政机构设置和改革的重要 依据，如果政府职能发生变化，建立在其基础上的行政机构必然发生变化，因 此，只有以科学界定政府职能为前提，才能构建科学合理的设置，指导机构改 革，建立结构合理、功能齐全的行政组织体系。此外，政府职能的界定对社会 6 一 第二章政府职能的界定及政府职畿转变动困 发展具有重要作用，在现实中需要不断研究社会变革和公共需求，以此来指导 政府职能的发展方向，引导社会和谐、持续发展。 二、政府职能转变及其动因 政府职能转变是指，随着政治环境和社会发展的变化，政府的职责和功能 的变化、转换与发展。美国学者蒙哥马利( j d m o n t g o m e r y ) 认为，“行政改革是 一个过程，是指调整行政机构与社会其他要素之间的关系或者行政机构内部的 关系，改革的目标和所提出的各种弊病都随着政治情势的不同而改变。”由上文 对政府职能的界定，可以得知政府职能是一定时期内政府所担负的职责和功能， 表现出该阶段政治倾向和社会突出矛盾需求，因此，政府只有适当调整职能重 心，顺应社会变化，才能更好的发挥效用，引导社会持续发展。 政府职能转变包含两方面的内涵：其一为政府职能内容的变化、转换和发 展；其二为政府职能运行方式的变化、转换和发展。政府职能转变具有三层含 义：政府职能的内容是动态的，由于它根据国家和社会公共事务确定相应职 责和功能，因此，决定了它的内容是随社会的发展而不断运动变化的。政府 职能内容的转变导致政府管理权限变动。政府不是万能的，它的职能界定在市 场失灵的部分，而社会公众需求决定了政府在一段时期的功能。对于原本属于 政府的职能，进行权力转移，是新的承接载体和政府共同协作，才能更好的服 务于社会。因此，政府职能转变必然包含职能内容和权限的变动。政府职能 内容转变是长期的。正如马克思在其著作中所说：“国家政权对社会关系的干预 将先后在各个领域中成为多余的事情而自己停下来“，由此，经济基础与上层 建筑之间是一个不断调整、不断完善的过程，这种转变将长期伴随着政府发展。 从我国的政治体制改革的历程看，政府职能伴随着社会经济体制的发展呈 现出这样一种转变轨迹：从直接的行政干预过渡到间接的宏观管理；从直接纵 向管理转变到间接横向管理：从单一的行政管理过渡到行政、经济与法律手段 并用等，这些变化既是顺应市场经济体制改革的需求，也是我国政府在面对全 球一体化和科技信息的浪潮下，如何引导社会发展做出的努力。 ( 一) 国际环境变化对我国政府职能转变的影响 改革开放为我国向世界打开了大门，w t o 的加入使我们更切身的体会到全 治理创新与政府职能转变研究 球化所带来的冲击和改变，而因此带来的政治环境的变化必然引起政府职能的 变动。 全球化意味着世界政治、经济和文化在全球范围内的自由流动，它打破了 以往时间和空间的界限，使我们在全球范围内思忖应如何提高政府的治理能力， 促进社会和谐发展。首先，由于全球化趋势迅速蔓延，政府作为国家中的具有 特殊地位的机构，需要面对越来越多的全球性问题、公共事务与社会公众等， 这些事务具有突发性、复杂性，广泛性等特征，这使得越来越多的问题成为了 公共行政的对象，扩大了政府服务的范围。而现阶段，我国政府仍在很大程度 上处于“管制型政府”、“全能政府”等类型，导致其负担过重、效率低下，这需 要我们对政府与社会的关系进行重新定位，着重加强政府的社会服务职能。 其次，经济全球化带来的生产要素自由流动，要求现代国家顺应市场在资 源配置中的基础性作用，重新构建政府与市场的关系。然而，在很多发展中国 家，政府过多的充当经济建设者的角色，在资源配置中直接进行微观干预，这 不仅会阻碍生产要素在国际间的自由流动，也不利于利用全球资源发展本国经 济。因此，我们必须在新的环境下对政府职能进行定位。 第三，全球化不仅带来了政治、经济上的冲击，也带来了文化上的深刻交 化。自2 0 世纪9 0 年代，西方发达国家兴起了“治理与善治”的理论潮流，现今 这种理论已经被广泛应用于政治发展研究当中，而这种理论同样引起了中国学 者的浓厚兴趣，我国已经有越来越多的学者开始关注治理理论和政府改革的问 题。追本溯源，西方国家治理理论的产生，是因为越来越多的学者看到了市场 和政府的双重失灵，在传统的两分政治格局下，无法解决社会中存在的问题。 因此，治理理论应运而生，它强调主体的多元化以及合作自治等，为解决政府 与市场、政府与社会、政府与市民的关系，开辟了新的改革思路。 ( 二) 国内环境变化促使我国政府职能转变 1 政府职能转变是完善我国经济体制改革的重要因素 马克思主义经典原理阐述了经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础 具有反作用的辩证关系。同样，在诺贝尔经济学奖得主道格拉斯诺斯的国家理 论中，也论证了国家双重性的理论，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国 家又是人为经济衰退的根源” 。因此，可以说没有政府自身的政治体制改革， 一r 一 第二章政府职能的界定及政府职能转变动因 就不会有成功的经济体制改革。 我国经济体制改革是一种渐进式的改革模式，到目前为止，我国已经取得 了由原有的计划经济体制顺利向具有社会主义特色的市场经济体制的转型，这 种转变对世界经济发展和社会研究均具有重大意义。通过近些年的改革实践， 我们发现，在经济体制改革飞速进展的同时，我国的政治体制明显滞后，出现 了很多和市场经济不协调、不顺畅的现象。因此，我国的经济体制改革已经进 入到了政府自身改革的阶段，而政府职能转变是决定能否进入新时期改革的成 败关键。 党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十 一个五年规划的建议指出，“我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加 快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。”，“今 后一个时期经济体制改革要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为 重点。”由此我们看到，社会主义市场经济体制对政府管理和职能转变提出了更 高的要求，这就迫切需要我们把政府活动转到适应社会主义市场经济体制的要 求上来，充分发挥市场机制的作用，同时明确政府职能，形成运转协调、行为 规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，融合市场和政府的双重作用，更 好的促进社会发展。 2 政府职能转变是当前社会发展的诉求 经过改革开放的迅速发展，我国在经济上取得了显著的增长，人民生活水 平也有了很大的提高。然而，在传统的粗放型经济模式下，自然资源严重枯竭、 社会污染严重、经济发展不均衡、贫富差距悬殊等现象成为了目前阻碍经济持 续发展的重大问题。 ( 1 ) 社会的可持续发展，要求转变政府职能。法国政治思想家托克维尔提出 过一个著名的“倒r 理论：一个国家最可能发生动荡的时刻，不是经济长期停 滞时期，而是发生在经济持续增长突然停滞、开始下滑的那个拐点。这一理论 论断了在社会经济发展过程中，增长速度越快，国家内部的不稳定性越大。这 是因为经济高速增长的过程中，积累日久的社会矛盾一旦遇到意外干扰，由此 而引发的经济下滑会严重挫伤整个社会的经济建设，造成社会震荡和政治危机。 虽然，理论的论证未必应然发生，但我们应该注意到，目前我国人均g d p 已经 达到1 7 4 0 美元 ，很多学者认为从世界历史和经验来看，1 0 0 0 至3 0 0 0 美元这 一。一 治理剖薪与政府职能转变研究 一时期往往是社会稳定问题、矛盾激发非常突出的时期。改革开放2 0 年来，我 国的工业化进程也迅猛发展。资源需求增长导致资源矛盾不断加大，荒漠化土 地、废水废气造成的环境污染严重，人和自然难以协调发展。因此，我们必须 重视发展中的问题，转变过去一味强调经济增长及粗放型的发展策略，这就迫 切要求政府在发展过程中转变职能，侧重于宏观调控和社会管理职能，引导社 会向主要依靠提高资源利用效率的经济增长方式转变，调整产业结构等方式， 兼顾经济与社会，着力构建资源节约型、环境友好型的和谐社会。 ( 2 ) 社会矛盾和需求的不断增多，需要转变政府职能。以建立社会主义市场 经济体制为曰标的改革，打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主体和利 益群体，但同时社会内部冲突也呈现出日益加剧的趋势。目前，我国的社会结 构呈现出“三角型”或“尖帽型”状态，即大多数人贫困，少数人富裕，高、中、 低收入家庭的财富差距呈现，而欧美、日本等发达国家均呈现橄榄型社会结构 或者倒三角型社会结构，即中产阶层以上人口均占大多数。事实上，这是一种 十分危险的社会结构，潜在社会矛盾的增加容易导致社会的动荡。此外，我国 还存在着严重的地区差距，城乡差距等。这些问题很大程度上由于以往各级政 府一味把经济发展作为“硬指标”、“硬任务”，而忽略了社会问题，由此引发经 济发展与社会发展的不协调，导致了不同利益主体、利益群体之间的矛盾。据 国家发改委经济体制综合改革司发布的对中国城市居民收入分配结构现状的 总体判断表明，我国城市居民收入差距的基尼系数己达到合理值的上限，在 o 4 左右，数据显示，城市居民最低收入1 5 人口只拥有全部收入的2 7 5 ，仅 为最高收入1 5 人口拥有收入的4 6 。o 。这些都显示出人民内部的物质利益 矛盾出现了前所未有的复杂局面。因此，如何在当前的形势下，正确解决各种 社会矛盾，藏曲了政府发展的重要议题。 其次，在近些年，我国的社会民主化程度和社会自治能力不断提升。截止 至2 0 0 5 年底，全国共有各类非政府组织1 7 1 1 5 0 个，比2 0 0 4 年增长1 1 6 ，其 中中央级社团1 6 8 8 个，专业性、学术性、行业性及联合性社团各占 2 9 2 ，3 1 慨，2 3 2 ，1 4 0 。服务对象的多元化以及高质量、高效等社会需求 激增，使得政府的行政目标和性质趋向多元化。政府不仅要满足社会公众的需 求，更要追求社会公平、公正，建设和谐社会发展路径。因此，政府必须改变 过去计划经济体制下太包大揽的行政模式，只有顺应社会政治环境的变化，重 1 0 第二章政府职能的界定及政府职能转变动因 新划定政府职能，应用治理理论，逐步还权于社会，适当地把部分政府职能让 渡给社会自治组织来承担，从而实现提高服务效率、增强服务能力、深化公众 责任以此来提高社会公众的满足度。 综上所述，面对世界政治、经济、文化的迅速扩张，国内社会环境需求不 断增加，当前，我们的政府亟需改变传统的政府职能，以适应变化的环境。只 有在准确界定职能的前提下，不断调整行政方式和手段，以宏观、高效、法制、 多元化参与等行政特征为社会提供更多、更好的服务。伴随着政府执行力的提 高和公信力的不断增强，政府为社会提供服务的水平就会日益提高，社会与政 府的关系就会愈加和谐。 注释： 。夏书章主编行政管理学咖广州：中山大学出版社，1 9 9 8 3 ，第4 9 页 。陈振明主编公共管理学原理 m 1 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ，第1 6 2 1 6 4 页 。王惠岩主编政治学原理 m 】一b 京：高等教育出版社，1 9 9 7 7 ，第4 1 页 ”马克思、恳格斯马克思恩格斯选集第3 卷嗍北京，人民出版社，1 9 7 1 年版 。诺思经济史中的结构与变迁【m 】商务印书馆，1 9 9 2 年版第2 l 页 “世界银行，w w w w o r l d b a n k o r g 。对中国城市居民收入分配结构现状的总体判断， h t t p ：w w w s d p c g o v c n t z g g s h l y g g t 2 0 0 6 0 2 0 55 8 6 3 2 h t m 。中国民间组织，h l l p ：l w w w s d p c g o v c n t z g g s h l y g g t 2 0 0 6 0 2 0 55 8 6 3 2 h m a 第三章当代我国政府职能转变的沿革与案例分析 一、我国历次政府职能转变与改革的简要回溯 政府职能是政府在一定历史时期，根据社会发展的需要而担负的职责和功 能，它决定了政府的实质及活动的内容和方向，所以，政府机构改革与政府职 能转变是相辅相成、交互作用的，政府职能的界定和规范，与政府机构改革的 成败息息相关。因此，对我国历次机构改革进行归纳和整理，有助于我们在前 进中更好地把握方向，指导进行中的变革。 2 0 世纪8 0 年代以来，随着经济体制改革的不断深入，我国政府机构前后 共历时了5 次较大规模的机构改革。( 1 ) 1 9 8 7 年召开的党的十三大及1 9 8 8 年召 开的七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案和政府工作报告。这是最 早确定了我国以转变政府职能为主要方式的机构改革路线。这次改革明确指出： 转变政府职能是机构改革能否取得成功的关键。当时提出机构改革的目标是： 转变职能，下放权力，调整机构，精简人员。这次改革是我国政府机构变革的 良好开始，为日后的改革做好了铺垫。( 2 ) 1 9 9 3 年我国政府明确提出把建立社会 主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。这次改革着重要求转变政府职能， 突出国家政府的宏观调控和监督，主要途径是通过政企分开这一途径，实现市 场经济体制的要求。这次机构改革明确改革方向，更加清晰的界定了政府职能， 虽然由于传统官本位等思想以及权力、利益的重新配置问题，并为实现这正的 转变，但还是在一定程度上取得了一定进展。( 3 ) 十五届二中在1 9 9 8 的会议上， 更深一次提出按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能的改革方向。这是 根据我国当时社会发展的迫切需求基础上提出的，经过数次改革的探索，我们 找出了以行政审批制度作为转变政府职能的突破口，同时，强化了政府宏观调 控的职能，大力发展社会中介组织，使我国的政府职能转变取得了实质性进展。 但由于没有充分认识到政府职能的界定，仅仅从形式上对行政审批为主的管理 方式进行改革，政府职能仍然没有发生本质上的变化。( 4 ) 2 0 0 3 年党的十六届三 中全会的胜利召开，预示着我国政府职能进入了全面创新阶段。在经历了w t o 、 全球化、信息化变革的浪潮后，中国政府意识到只有建立适应社会主义市场经 济体制和经济全球化要求的政府职能模式，才能促进社会发展。因此，原有的 一1 2 第三章当代我国政府职畿转变的沿革与秦例分析 改革方法无法满足社会环境的变迁，必须在原有的基础上进