（公共管理专业论文）新公共服务理论视角下的我国纳税服务问题研究.pdf

瑗士拳位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 纳税服务是近年来世界各国现代税收征管发展的新战略、大趋势。作为税收征 管的基础环节，纳税服务是衡量一国税收征管水平的重要指标之一，对于提高纳税 遵从度、减少税收成本和加强征纳双方沟通等意义重大，直接影响现代税收征管新 格局的构建。进入新世纪以来，我国社会主义市场经济体制的不断巩固和完善，依 法治国进程的加快、经济全球化趋势的加强以及知识经济和信息时代所具有的新特 点、新趋势，都要求税务部门与时俱进，不断开拓剑新，以优化服务为切入点，转 变服务思路，规范征纳行为，完善纳税服务，并在此基础上建立现代税收征管的新 格局。对税务机关来说，完善纳税服务，就是以税收法律法规为基础，以纳税人需 求为导向，以征税入主动服务为特征，征纳双方责权利对等，无偿为纳税人提供有 关纳税服务。不论是顺应国际税收征管之潮流，还是出于不断推进税收征管改革的 自身需要，我们都应该努力完善纳税服务体系。 近年来，虽然各级税务机关对纳税服务进行了许多有益的探索和实践，并取得 一定成效，但总的来说，我国纳税服务还处于较低的水平和层次，与当前的形势需 要和国外先进纳税服务体系相比还有一定差距。新公共服务理论为纳税服务体系的 完善提供了具有实践意义的启示；同时发达国家完善的纳税服务体系提供了管理制 度和技术等层面的经验借鉴，这些都为我国完善纳税服务指明了方向和重点。 本文首先阐述了纳税服务的概念、特征等基本理论：其次，阐述了新公共服务 理论及其对完善纳税服务的启示；再次，总结了我国纳税服务取得的成效以及存在 问题；最后，通过借鉴发达国家纳税服务的经验与做法，具体提出了完善我国纳税 服务体系的措施。 本文的创新在于：本文是从一个基层税务人员的角度，以公共管理的有关理论 为指导，结合工作实践，并借鉴发达国家纳税服务的先进经验，通过对理论分析、 对实际问题分析和比较分析的研究方法，探讨如何进一步完善我国的纳税服务体 系，从而建立符合我国国情和国际潮流的纳税服务体系，促进纳税遵从，提高税收 征管质量和效率。 关键词：纳税服务；新公共服务理论；税收征管 顾士学位论文 m a s t e r s t h e s i s a b s t r a c t t a xs e r v i c ei san e wt r e n di nt h ed e v e l o p m e n to fm o d e r nt a x a t i o na d m i n i s t r a t i v e s y s t e mi nm a n yc o u n t r i e s i ti st h eb a s i co ft a xa d m i n i s t r a t i o na n da l s oo n co ft h em o s t i m p o r t a n ti n d e x e so fw e i g h i n gac o u n t r y st a xl e v ya n da d m i n i s t r a t i o nl e v e l t a x a d m i n i s t r a t i o ni so fg r e a ts i g n i f i c a n c et 0r a i s et h ed e g r e eo ft a xc o m p l i a n c e r e d u c et a x c o s ta n ds t r e n g t h e nt h ec o m m u n i c a t i o no fb o t hs i d e s ，a n di tw i l li n f l u e n c et h e c o n s t r u c t i o no ft h en e wp a t t e r no fm o d e mt a xa d m i n i s t r a t i o nd i r e c t l y a f t e re n t e r i n gt h e n e wc e n t u r y ，t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e mj ss t r e n g t h e n e da n dt h ep r o g r e s so f m a n a g i n go u rc o u n t r yb yl a wi sq u i c k e n e d , t h et r e n do ft h ee c o n o m i cg i o b a l i z a t i o ni s s t r e n g t h e n e da n dt h ek n o w l e d g e - b a s e de c o n o m ya n di n f o r m a t i o ne r ah a v en e w c h a r a c t e r i s t i c sa n dn e wt r c n d ，w h i c ha l lr e q u i r et h a tt h et a xa u t h o r i t i e ss h o u l da d v a n c e w i t ht i m e sa n di u n o v a t cc o n t i n u o u s l y ，i m p r o v et a xs e r v i c ea sb r e a k t h r o u g h p o i n ta n ds e t u pan e ws t r u c t u r eo fm o d e ms e r v i c es y s t e m w es h o u l dw o r kh a r dt os t r e n g t h e nt a x s e r v i c en o to n l yf o l l o w i n gt h ei n t e r n a t i o n a lc u r r e n to fm o d e mt a xa d m i n i s t r a t i v es y s t e m ， b u ta l s om e e t i n gt h ed e m a n do fp u s h i n gf o r w a r dt a xa d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r m c o n t i n u o u s l y f o rt a xa u t h o r i t y ，i m p r o v i n gt a xs e r v i c ei sb a s e do nt a xl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，t a k i n g t h ed e m a n do ft h et a x p a y e ra st h eg u i d a n c e ，s e r v i n gt h et a x p a y e ra st h ec h a r a c t e r i s t i c ， m a k i n gt h er i g h t sa n dr e s p o n s i b i l i t yo fb o t hs i d e ss y m m e t r i c a l ，a n do f f e r i n gf r e es e r v i c e f o rt h et a x p a y e r s i nr e c e n ty e a r s ，t a xa u t h o r i t i e sa ta l ll e v e l ss e r v eal o to fb e n e f i c i a l e x p l o r a t i o ni nt h et a xs e r v i c ea n dh a v eo b t a i n e ds o m ee f f e c t i v er e s u l t s b u ti ng e n e r a l ， t a xs e r v i c eo fo u rc o u n t r yi so l ll o w e rl e v e la n df a i l sb e h i n do ff o r e i g na d v a n c e dt a x s e r v i c e n e wp u b l i cs e r v i c et h e o r yp r o v i d e st h e o r e t i c a ls u p p o r t sf o rt h ei m p r o v e m e n to f t a xs e r v i c e i na d d i t i o n ，t h es e r v i c es y s t e mo ff o r e i g nc o u n t r i e s t a xs e r v i c es y s t e m s p r o v i d e se x p e r i e n c e sf o ru s a l lo ft h e s ep o i n t so u tt h ed i r e c t i o na n df o c u sp o i n to ft h e i m p r o v e m e n to ft a xs e r v i c e f i r s t l y ，t h i sp a p e rs t a r t sw i t hd e f i n i n gt h eb a s i ct h e o r y s e c o n d l y ，t h i sp a p e r i n t r o d u c e sn e wp u b l i cs e r v i c et h e o r ya n db e n e f i c i a le n l i g h t e n m e n tt h a tt h et h e o r yg i v e s 1 1 s t h i r d l y ，o nt h eb a s i o ft h es u m m a r yo ft h ea c h i e v e m e n t si nt a xs e r v i c eo fo u r c o u n t r y ，a n a l y s e sm a i np r o b l e m sa n dr e a s o n so ft a xs e r v i c e f i n a l l y ，s t u d y i n gf i o mt h e 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s s u c c e s s f u lw a yo ft h ed e v e l o p e d c o u n t r i e s ，p u t sf o r w a r dt os e tu p0 1 1 1 t a xs e r v i c es y s t e m t h i sp a p e ri n n o v a t i o nl i e si n ：f r o mt h ev i e wo fab a s i cp u b l i cs e r v a n to ft a x ， t a k i n gt h ep u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya st h ei n s t r u c t i o n ，r e g a r d i n gt a xs e r v i c ep r a c t i c e ， a n dr e f e r r i n gd e v e l o p e do d u n t i i c s t a xs e r v i c ea d v a n c e de x p e r i e n c e ，w i t ht h em e t h o do f t h et h e o r e t i c a la n a l y s i s ，t h ea c t u a l p r o b l e ma n a l y s i sa n dt h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i s r e s e a r c ht e c h n i q u e ，t h i sp a p e rd i s c u s s e sh o wt of l l r t h g rc o n s u m m a t eo u rc o u n t r y st a x s e r v i c es y s t e m ，t h u se s t a b l i s h e st a xp a y m e n ts e r v i c es y s t e mw h i c hc o n f o r m st oo u r c o u n t r y sc o n d i t i o na n dt h ec u r r e n ti n t e r n a t i o n a lt r e n d ， a n d p r o m o t e st a xo b e d i e n c e ， i m p r o v e st h et a xr e v e n u ec o l l e c t i o nq u a l i t ya n de f f i c i e n c y ，p r o t e c t st h et a x p a y e r l e g i t i m a t ef i g h t sa n di n t e r e s t s k e yw o r d s ：t a x $ e r v i c e ；n e wp u b l i cs e r v i c et h e o r y ：t a xa d m i n i s t r a t i o n 硕士举住论文 m a s t b r s t h e s i s ( 一) 选题意义 引言 近年来，纳税服务己成为世界各国税收征管发展的一种潮流和趋势，作为税收 征管的基础环节，纳税服务是衡量一国税收征管水平的重要指标之一，对于提高纳 税遵从度，减少税收成本和加强征纳双方沟通等意义重大，直接影响现代税收征管 新格局的构建。转变服务思路，规范征纳行为，完善纳税服务体系，以此为基础构 建税收征管新格局，已成为新时期我国税收工雩乍的当务之急。 中国的现实国情与税收征管现状要求必须加强纳税服务，只有税务部门提供适 度的纳税服务，才能保证较高的税收遵从度。在我国，纳税主体多元化、纳税人素 质参差不齐，为了依法纳税，纳税人急需通过税务部门提供的纳税服务了解、理解 并掌握税法。改革开放以来，我国的非国有经济得到了迅猛的发展，许多小型的乡 镇企业、民营企业为了节约成本，大多聘请兼职的财会人员，而这些人素质有限， 对税法和税收政策大多不太了解，为了使这部分人员了解税收，就必须提供相关的 税收咨询、税法教育等，使他们知道为什么要纳税、怎么纳税。储蓄利息所得税开 征后，我国纳税人的分布更为广泛，构成更加复杂，纳税人素质参差不齐的矛盾也 就更加突出了，由于个人所得税涉及千家万户，而我国老百姓纳税意识淡薄，也只 能通过税务部门提供的纳税服务增加民众的税收知识，减少纳税的抵触心理。进入 新世纪以来，我国已经成为世界上最具活力的国家，大量外国企业和国外工作人员 的涌入也使我国税务部门服务的对象不断扩大，而且他们容易用所在国的标准看 待、要求我国的纳税服务。总之，经济主体的多元化导致纳税主体的多元化，而多 元化韵纳税主体对纳税服务的要求也是多元化。但有一点是相同的，如果要他们依 法纳税，首先要使他们了解、理解、掌握税法，减少无知性不遵从，就应该努力完 善纳税服务体系。 ( 二) 研究现状 在新中国发展的各个不同的历史时期，为纳税人提供服务始终是税务机关的一 项重要工作，但是受社会经济和法律环境、税制变革、征管模式的调整、税收管理 的理念和信息技术发展的影响，在不同的发展时期展现出不同的时代特征：1 9 9 3 年 旧征管法实施之前，税务机关以提供“保姆式”服务为特征，实行专管员管户制度， 服务内容主要体现在根据企业生产经营情况为其进行纳税鉴定、辅导甚至直接帮助 企业计算纳税、对企业的生产经营活动采取“支帮促”的措施，形成税务机关与企 业之间点对点的服务；2 0 0 1 年新征管法实施之前，纳税服务已经成为税收征管工作 的重要内容，税务机关从树立服务意识、增强服务观念、提高服务水平着手，在纳 税服务的内容和形式上突出政务公开、廉洁自律、优化办税环境、微笑服务、首问 责任制和限时服务等措施，解决纳税人办税过程中的“门难迸、脸难看、事难办” 等问题：2 0 0 2 年，国家税务总局在征收管理司下设立了纳税服务处，对纳税服务工 作的统一和规范起到了促进作用；新征管法实施之后，纳税服务工作的地位和性质 发生了根本性的变化，纳税服务的内容进步规范，形式更加多样，纳税服务已从 一般性工作要求和职业道德提升为行政行为范畴，成为税务机关的法定义务；到 2 0 0 5 年，国家税务总局下发纳税服务工作规范( 试行) 对日常税收工作中的行 政执法、文明服务、监督考核、工作协调、业务规范等都做出了相应的规定，标志 着我国纳税服务工作进入了一个新阶段。 近年来，各级税务部门在建立新的征管格局的同时，围绕纳税服务进行了许多 有益的探索与实践并取得了一定成效。但总的来说，我国纳税服务水平较低，各级 税务部门对纳税服务的理解和认识不一，导致纳税服务的质量和水平有限，多集中 在服务观念的更新和服务手段创新方面，纳税服务不规范、不细致，没有形成完整 的制度体系，存在着很大的随意性和人为因素，纳税服务效果不明显，纳税服务体 系的建设与当前的形势还存在一定差距。特别是进入新世纪以来，我国社会主义市 场经济体制的不断巩固和完善，依法治国进程的加快，经济全球化趋势的加强以及 知识经济和信息时代所具有的新特点、新趋势，都要求税务部门坚持与时俱迸，不 断开拓创新，但由于受中国传统公共行政模式的影响，缺乏服务型行政观念，各级 税务机关对纳税服务的认识存在较大偏差，当前我国纳税服务存在着一系列问题。 对于如何完善纳税服务，国内已有关于这方面的研究，从公共财政理论角度研 究的主要观点：( 1 ) 建立无偿纳税服务制度；( 2 ) 推动税务代理的健康发展；( 3 ) 搞好纳税信用评定工作。从新公共管理理论角度研究的主要观点：( 1 ) 以纳税人为 导向，建立个性化服务：( 2 ) 以“三e ”( 经济、效益和效能) 为目标，建立高效化 纳税服务；( 3 ) 外部评估结合内部考核，建立透明化纳税服务；( 4 ) 积极发展税务 代理业。 上世纪8 0 年代初，西方国家兴起一场公共行政改动，理论界称之为“新公共管 理运动”。这场运动后来对西方乃至世界各国公共管理理论与实践产生了极其深刻 的影响，自然也波及到税收管理理念和运作方式上。因此西方国家税收管理理念也 发生了深刻的变化，税务机关从过去视纳税人为偷税者而处处设防，转变为注重对 纳税行为的成本效益分析，通过提高服务质量、降低税收征收成本来提高税收遵从 率。经过几十年的探索和发展，完善服务计划，提高服务质量，扩大服务范围，现 在已形成了一套完整的纳税服务体系，并辐射到世界许多国家和地区，形成了一种 国际潮流。现在，无论发达国家还是发展中国家，都己经或正在将服务理念和服务 机制引入税收征管。 ( - - ) 论文结构与布局 在经济全球化的历史进程中，我国需要结合实际国情，并积极借鉴西方发达 国家的经验，以公共管理的关理论为指导，不断强化纳税服务理念，以完善我国纳 税服务体系。本文将分四个部分对这一问题进行阐述。 第一部分，纳税服务的基本理论。分别阐述了纳税服务的概念、纳税服务的特 征、纳税服务的内容和纳税服务的理论依据以及纳税服务应遵从的原则。通过对纳 税服务在理论上的界定，为以下部分的论述提供理论基础。 第二部分，新公共服务理论及其对完善纳税服务的启示。主要阐述了“新公共 服务”理论的主要观点和该理论对于完善纳税服务的实践意义。 第三部分，我国纳税服务的现状评析。在肯定了我国纳税服务体系已取得的成 效的同时，深入阐述了我国纳税服务中存在的问题，并简要分析了产生问题的根源。 第四部分，完善我国纳税服务体系的对策与建议。根据我国纳税服务中存在问 题，通过借鉴发达国家纳税服务的经验与做法，具体提出了完善我国纳税服务体系 的思路。 ( 四) 论文方法及创新 本文是从一个基层税务人员的角度，以公共管理的有关理论为指导，结合工作 实践，并借鉴发达国家纳税服务的先进经验，通过对理论分析、对实际问题分析和 比较分析的研究方法，探讨如何进一步完善我国的纳税服务体系，从而建立符合我 国国情和国际潮流的纳税服务体系，促进纳税遵从，提高税收征管质量和效率，保 护纳税人合法权益。 一、纳税服务的基本理论 ( 一) 纳税服务的概念 随着我国税收征管改革的进一步推进越来越多的学者和税务人员开始关注和 研究纳税服务闷题。从国内外现实看，纳税服务有广义和狭义。广义的纳税服务应 当涵盖纳税人依法履行纳税义务和行使权利过程中所有措施的各个方面，大到税制 设计、税收政策制定等，要能充分反映纳税入的愿望和要求，小到柜台设置、便民 措旋等微观环节以便利纳税人。相应地，广义纳税服务的主体应包括立法部门、执 法部门、司法机关和其他社会组织及中介服务机构等。狭义的纳税服务是指税务机 关按照法律、行政法规的规定以及税务部门对外承诺行政指引的要求，在纳税人依 法履行纳税义务和行使权利的过程中。为纳税人提供的规范、全面、便捷、经济的 各项服务措施的总称。广义的纳税服务可称为。税收服务”，以区别于狭义的纳税 服务。 本文所研究的纳税服务是指狭义的纳税服务，即税务机关在税收征收管理过程 中向所有纳税人提供的旨在方便纳税人履行纳税义务和享受纳税权利的服务活动 的总称。该定义有七个关键词，分别说明了纳税服务的主体、范畴、对象、目的、 性质等。包括以下几层含义： 首先，纳税服务的主体是税务机关。根据经济学上的。服务有偿”理论，因为 纳税人在向国家纳税，我们可以认为纳税人是在向国家购买公共管理服务，而税务 机关向纳税入提供的纳税服务只是国家公共管理服务的一部分，所以，税务机关作 为国家公共管理部门的一部分。提供纳税服务是其法定义务，税务机关不向纳税人 提侠服务在行政上即是一种“不作为”行为。 其次，纳税服务的时间、空间范畴是税收征收管理的全过程。税务机关向纳税 人提供纳税服务应当贯穿于税收征管的全过程，而不是局限于纳税入上门纳税的环 节。具体地讲，纳税服务应当包括税前为纳税人提供公告咨询、辅导服务，提 高纳税人依法履行纳税义务的能力；税中为纳税人创造条件，以使纳税人能够 更方便快捷准确地履行纳税义务；税后为纳税人监督投诉、争议仲裁、损害赔 偿提供方便和快捷的渠道。 第三，纳税服务的对象是全体纳税人。税务机关应当向所有的纳税人提供纳税 4 厦士学住论文 m a s t e r st h e s i s 服务，其对应方式不是某一个税务人员对某一个财会人员的点对点的关系，而应当 是面与面的关系，是税务机关对全社会纳税人实施服务。进一步讲，纳税服务不是 某一个或者某几个税务人员的个人行为，而应当是税务机关的行政行为。 第四，纳税服务的宗旨或者说目的是方便纳税人，让纳税人得到实惠。“方便” 包括两层含义，一是方便纳税人履行纳税义务，二是方便纳税人能充分享受到纳税 的权利。这里的“方便”或“实惠”的表现形式是多种多样的，可以表现为直接的、 可用货币进行计量的经济利益的获得，例如纳税成本的降低，也可以表现为纳税人 在纳税过程中的某些便利，如交通的便利、纳税时问的缩短，还可以表现为纳税人 由于获得满意的服务而产生心理上的愉悦感等等。 第五，纳税服务的性质是一种服务活动。从经济学的角度看，这种服务对纳税 人而言，应当具有相当的使用价值，并且，其使用价值应当表现为活动，即税务机 关向纳税人提供的实实在在的可以描述的服务活动。 第六，纳税服务的形式是多种多样的，根据经济与税收的发展程度，规范程度、 技术难度等可以分为初级、中级和高级服务形态。 第七，纳税服务作为税务机关的行政行为之一，与税务机关的其他行政行为， 特别是税收执法行为是密不可分的。因此，从这一点上讲，纳税服务应当与税收执 法相协调、相统一，不仅能够体现和适应税收执法的需要，而且还能够为税收执法 服务，能够促进税收征管，促进税收征管改革。当然，税收执法也应当可以对纳税 服务工作产生促进作用。也就是说，加强纳税服务与加强税收执法是有机统一的。 事实上，如第六点所言，纳税服务可以使纳税人更方便地履行纳税义务，从一定意 义上讲自然也会更方便税收执法。纳税服务是税务机关行政行为的组成部分，是促 进纳税人依法诚信纳税和税务机关依法诚信征税的基础性工作。 ( 二) 纳税服务的特征 纳税服务是随着税收的产生而产生的，是国家税收发展到一定阶段的产物，具有 鲜明的时代特征，其内涵不是一成不变的。传统的纳税服务更多地局限于精神文明 和思想政治工作的范畴，工作标准是虚拟的、软化的，许多事情难以量化，甚至可 做可不做。而现在提出的纳税服务作为一种行政行为，以纳税服务工作规范( 试 行) 为前提，工作的标准是实在的、硬性的。随着形势的发展，对纳税服务提出 许多新要求，需要根据不同的条件和情况适时创新服务的内容和手段。但无论时代 如何发展，纳税服务都具备以下特征： 一是无偿性。纳税服务是税务机关提供的公共性产品，其费用由政府支出解决， 5 纳税人作为服务对象无偿享受服务，不需要承担任何费用。 二是公开性。税务机关向纳税人提供各项服务，其内容及标准都应当对社会和 纳税人公开。 三是供给垄断性。由于税收执法权是垄断行使的，纳税服务就与执法活动密不 可分。纳税人既不能选择是否接受这项服务，也不能选择服务的提供者。而且，垄 断供给往往缺乏市场竞争的压力，难以进行纳税服务的水平与质量比较。 四是可接受性。税务机关提供的纳税服务应当是纳税人乐于接受的，并能得到 纳税人的积极配合与参与。 ( 三) 纳税服务的内容 纳税服务贯穿于纳税人依法履行纳税义务和行使纳税权利的全过程，其内容是 非常宽泛的。2 0 0 5 年1 1 月起开始实行的纳税服务规范( 试行) 中规定，纳税服 务的内容主要可分为税收信息服务、税牧程序服务和纳税权益服务等。 税收信息服务是指税务机关及其工作人员向纳税人、扣缴义务人提供相关信 息，使其自觉、及时、完整地纳税的活动。 税收程序服务是税务机关及其工作人员在税收征收管理流程的各个环节上提 供的服务。纳税程序主要包括税务登记、纳税申报、税款缴纳、纳税信誉等级鉴定 等。 纳税权益服务是指为保障纳税人的合法权益而提供的服务。纳税人享有税法的 知悉权、纳税情况保密权、申请减税免税退税权、陈述申辩权、复议诉讼权、请求 赔偿权、控告检举权、申请延期纳税权、取得代扣代缴手续费权、索取完税凭证权 等。 ( 四) 纳税服务的经济理论依据：税收遵从理论 纳税服务的理论依据根植于“主权在民”的契约国家理论。而从2 0 世纪7 0 年 代末期在西方发达国家发展起来的税收遵从理论，已成为指导纳税服务的重要理论 依据，并引发了这些国家的重大税务行政改革。税收遵从理论主要关注两方面的问 题：一是纳税人权利的保护及纳税服务对税收遵从的影响；二是税收遵从成本对税 收遵从的影响。这两方面都可以说明税务部门开展纳税服务的必要性和重要性。 从纳税人权利的保护及纳税服务对税收遵从的影响上看，税务机关的主要职责 应该是通过促进和引导自愿遵从来取得法定的税收收入。事实上，税收遵从行为的 实现可以由两种看似矛盾的策略来推动，两者是相互影响的：一个以纳税服务为主， 通过对纳税人权利的保护及完善的纳税服务来促进税收遵从：另一个以强化不遵从 行为风险与成本意识的税务稽查为主来促进税收遵从。税收遵从理论认为，纳税人 是税收管理活动中的纳税主体，在税收征纳关系中，纳税有不像征税人( 政府及其 税务机关) 有国家强制力作后盾，是天然的弱势方。如果不认真确立和保障纳税人 的地位并将其贯彻到具体工作中去，纳税人的合法权益就得不到保证，纳税人在税 收管理过程中只能是附属的、被动的，不可能有很高的依法纳税人积极性。 w i d d o w s o n ( 1 9 9 8 ) 通过对澳大利亚海关1 9 9 4 年4 月以来实行的税收遵从管理新举措 的考察，认为运用激励措施强化税收遵从比单纯用强制手段更有效，即有效的税收 遵从管理应该是“多点胡萝h ，省些大棒”。税务部门应该像商业领域厂家对顾 客一样，将纳税人视作顾客，对其提供信息、教育以及其他纳税服务，并有效保护 纳税人的合法权利。总之，纳税人的地位及征税人在税收工作中对纳税人的态度以 及为纳税人提供的服务的内容和质量都直接影响税收管理的效率与质量。 从税收遵从成本对税收遵从的影响上看，在税割复杂、纳税人精力和能力有限 的条件下，税收遵从成本对纳税人造成的实际负担远比想象中重，从西方国家税收 遵从成本的经验研究看，税收遵从成本一般呈现出低收入者高于高收入者，小型企 业高于大型企业的特点。因此，税收遵从成本具有累退性。税收遵从成本负担的不 均衡，使纳税人从心理上感受到强烈的不公平性和不合理性，不断增长的遵从成本 容易导致中小纳税人的厌税心理和强烈的偷逃税动机，不利于税收遵从度的提高。 为促进税收遵从，必须有效她降低税收遵从成本，特别是使中小纳税人的税收遵从 成本得以减少。纳税服务虽然增加了征税的成本，但开展纳税服务是降低税收遵从 成本的有效办法。为使税收遵从成本得到有效控制，纳税人，特别是中小纳税人十 分需要税务部门提供专业的纳税服务。这也是目前西方发达国家在税收征管中特别 重视纳税服务的原因。 税务行政过程既是税务机关依法征税的过程，也是纳税人履行纳税义务的过 程。税务管理活动的实施必然产生两方面的费用：征税费用和奉行纳税费用( 或税 收遵从成本) 。纳税服务的水平直接关系纳税人奉行纳税费用的高低及奉行纳税费 用分配的公平，并间接地影响着征税效率。 因此，从经济理论的角度分析，税务机关提供纳税服务有助于降低纳税人的奉 行纳税费用，促进社会公平，提高税收遵从率，从而降低征税成本，提高征管效率。 。d a v i d v c i d d o w s o n ，m a n a g i n g c o m p l i a n c e ：m o r e c a r r o t ，l e s s & e c k ，t a xa d m i n i s t r a t i o n - f a c i n g t h ec h a l l e n g c s o f t h ef u t u r e ，p r o s p e c tm e d i ap r yl t d ，1 9 9 8 7 磺士荦住论文 m a s t e r s t h e s i $ 伴随理论发展的一个无可争议的事实是，在经济全球化和国际竞争加剧的新形势 下，纳税服务作为新公共管理运动的重要内容，正成为世界潮流。 ( 五) 纳税服务的原则 1 法治原则 依法治税是税收工作的基石，必须贯穿于一切税收活动的始终，纳税服务必须 建立在依法治税、依法行政的原则基础上。纳税服务是税务机关的法定义务，税务 机关应当向纳税人依法提供服务，否则在行政上就是一种不作为行为，将受责任追 究。 2 便利原则 便利原则是指纳税服务工作的开展、服务体系的构建均要以方便纳税人依法履 行纳税义务为出发点，给纳税人以最大的方便。推行纳税服务的目的之一就是要为 纳税人提供便利的纳税环境。因此，便利原则是纳税服务的首要原则。这一原则要 求在纳税服务工作中做到：纳税快捷、手续简便、程序清晰、设施便利，不能让纳 税人产生“畏难情绪”和纳税“拥挤”现象。 3 效率原则 就纳税服务而言，效率原则是要求税务部门以最少的资源耗费使纳税人获得最 大的效用和经济效益。从经济学意义上讲，纳税服务是税收成本的结构转移。从形 式上看，是将原来由纳税人办理的涉税事宜转移到税务机关手中；从性质上看，是 纳税成本向征税成本的转移。在纳税服务体系建立的初期，税务机关要进行征管体 制改革，软件和硬件的投入比较大，征税成本短期内有所提高，但从长远利益看， 完善的纳税服务、高效的征管机制必然会使纳税成本和征税成本不同程度地降低， 从而总体上降低国家税收成本。 4 公平原则 公平原则包括三个方面的内容，首先是公平、公正地设计税制，使纳税能力大 者多纳税，纳税能力小者少纳税。其次是要严格执行执法责任考核制度和过错追究 制度，促使税务人员认真履行职责，严格执行税法，为纳税人营造一个公平、公正 的执法环境。第三是服务要公平。即每一个纳税人都有同等机会来享受纳税服务， 使纳税人“利益均沾”。 5 执法与服务并重原则 执法与服务并重原则是指在开展纳税服务工作中，既要严格执法，又要规范服 务，二者相互包容，相互促进。一方面我国的市场经济还没有发育成熟，与市场经 8 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 济配套的法制经济尚不成熟，只有加强行政执法和两权监督，加强征管，打击偷骗 税，才能保护多数依法纳税企业的合法权益，为他们提供公平、公正的竞争环境。 另一方面，依法为纳税人提供优质服务、维权服务、政策服务的同时，也促进了税 务机关执法的规范，有利于提高税务人员素质，提高税务管理水平。 6 需求导向原则 需求导向原则是指纳税服务的内容、服务的形式要以纳税人的需求为导向，最 大限度地提高服务质量和效率。在实际工作中，应建立纳税人洞察体系，对纳税人 进行细分，按照共性与个性相结合的要求，使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性 化，为纳税人提供个性化服务，以提高纳税服务的质量和效率，提高纳税人的满意 度。 9 二、新公共服务理论及其对完善纳税服务的启示 ( 一) 新公共服务理论 2 0 世纪后2 0 年，为了迎接全球化、信息化的挑战，提高国际竞争力和政府效 率，解决越来越复杂的国内社会问题，化解政府的各种弊端，英国、美国、澳大利 亚、新西兰等国政府相继对近代尤其是1 9 世纪中期发展起来的官僚行政结构、福 利国家政策和政府管制模式进行了全面改革，这场被称之为“新公共管理( n e w p u b l i cm a n a g e m e n t ，简称n p m ) ”或“政府再造”的改革很快得到西方国家和一些 发展中国家的积极响应，逐渐形成一场全球性的政府改革运动并一直延续至今，内 容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面，它对当代 西方政府管理实践所产生的深刻影响，以及对发展中国家和转轨国家的示范作用已 是不争的事实。这场全球性的新公共管理运动得益于两种理论的交相碰撞。 一种理论是2 0 世纪7 0 年代以来公共行政领域最为引人注目的“新公共管理” 理论，该理论主张管理自由化和管理市场化，其核心理念是建设企业家型政府：重 新调整政府与社会、政府与市场的关系；改革政府部门内部的管理体制，普遍采用 私营部门的管理方法，引入竞争机制：考虑公共产品的供给成本与效益，计算投入 与产出；提倡顾客导向和企业家精神，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共产 品。 另一种新理论是新公共服务理论。该理论的代表是美国亚利桑那州立大学的登 哈特教授夫妇，他们在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重 要价值而摈弃企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主 价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论。 “新公共服务”理论是西方公共管理学说的最新形态之一，其理论体系的核心观点 是，政府应注重服务、关注社区、以人为本。归纳起来有七点：1 政府要服务而非 掌舵：公务员越来越重要的作用在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试 图在新的方向上控制或驾驭他们；2 公共利益是公共管理的目标而非剐产品：公共 行政官员必须致力于集体共同的公共利益观念，要创造共享利益和共同责任；3 政 府必须战略地思考，民主地行动：符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协 作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行；4 政府服务的对象是公民而 i o 硪士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 不是顾客：公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单 简单相加；5 责任并不是单一的：不仅仅关注市场，更要关注宪法法律、社区价值 观、政治规范、职业标准及公民利益：6 ，政府要尊重的是人本身，而不只重视生产 率；7 公民权和公共服务比企业家精神重要：超越企业家身份，重视公民身份。o 实践证明，“新公共服务”理论对于缓解社会危机，提高政府效率，优化纳税 服务，效果是显著的。 ( 二) 。新公共服务”理论对完善纳税服务的实践意义 i 服务为本、以人为本 传统税收管理模式以权力垄断为基础，表现为行政权力的高度集中、严格的制 度约束。新公共服务理论及其税收服务理念关注纳税人利益，强调“服务为本” 和“以人为本” 首先，新公共服务理论以“服务为本”传统税收管理理念是将纳税人视为偷 税者而处处设防，税务机关及广大税务干部更多的是权力本位、官本位的观念，习 惯的是控制而不是服务。而在新公共服务理论视角下的税收管理，应从控制导向向 服务导向转变，要树立“服务导向”的新理念，应把纳税人的需要放在税收工作的 首位。 其次，新公共服务理论以“以入为本”。新公共服务理论主张公民权，鼓励公 民积极参与公共管理活动，使公共政策真正体现公民的共同利益。税务机关作为公 共管理部门，应该建立纳税入参与税务决策的体制，以使有关税收政策法规符合国 情和民意，这样才能真正意义上保护纳税人合法权益，更好地服务于纳税人，进而 提高纳税遵从度。 第三，新公共服务理论以下放权力为取向。传统税收管理模式权力过分集中和 死板的规章制度压抑了税务人员的积极性和首创精神，从而导致工作效率低下。新 公关服务的模式要求分权，“从等级制到参与和协作”。是否敢于放权并不完全取决 于领导的“开明”，它取决于许多要素，其中服务绩效可以得到测定和展现的程度 是一项关键因素。作为组织绩效的系统测定和展示，服务绩效评估可以为上级提供 充分的信息和控制管理的手段，为机构改革提供基础保障。 2 政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系 新公共服务理论有助于提高税务机关依法行政的自觉性。有助于改善税务机关 。丁煌：当代西方公共行政理论的新发展，公共行政2 0 0 6 年第3 期。 l l 形象，形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系。新公共服务的实质是一 种信息活动，其特点是服务过程的透明和信息的公开。因此，通过纳税服务能提高 税务机关的公众美誉度。纳税服务并不只是展示成功的面，它也暴露不足。暴露不 足并不会损害税务机关的形象，相反，它有助于提高税务机关的声誉，因为它让纳 税人看到了税务机关为提高服务质量而做出的不懈努力。纳税服务坚持把纳税人的 需要放在税收工作的首位，无疑是十分正确的。对于税务机关来说，“纳税人的需 求高于一切”的指导思想，不仅是一种职责所在，也是实践“三个代表”重要思想 的具体行动。首先，要坚持以纳税人的需求为中心，根据纳税人的不同需求，区别 纳税人的不同情况，提供多元化、多层次的服务。倾听纳税人的意见和重视纳税人 的建议，对纳税人的需求做出积极、迅速的回应，建立税务机关与纳税人的互动机 制，形成新的诚信合作关系。其次，以纳税人的满意程度，作为税收服务的标准， 全面提升纳税服务品质。推行纳税服务质量管理，要在纳税人服务需求的基础上进 行评估，公开制定、公告和实施服务标准和申诉处理标准，提供最便捷的服务方式 和申诉渠道，改善服务态度、提高服务质量，树立全新的税收服务形象。第三，努 力争创税收服务品牌。塑造纳税服务品牌对于提升税务机关服务水平、改善形象具 有重要作用。税务部门要树立品牌意识，创新服务内容、完善服务方式、保证服务 质量、形成核心的服务能力，并通过品牌塑造出公众信赖的社会形象。 3 耨公共服务理论有助于重塑税收文化 税收文化是税务机关长久发展的动力源、活力源和黏合剂，每个成功的税务机 关都有着其独特的组织文化。税务机关应该主动承接新公共服务文化的合理内核， 进一步明确自己的组织使命，以此塑造税收文化的核心价值观。要着力培育学习、 竞争、创新、服务的税务机关精神；祟尚理性、尊重契约、注重合作、高度负责的 组织理念；依法行政、廉政勤政、效率效益等职业观念，形成新的税收管理的价值 观念。善于运用最新知识和技术来处理税收事务，善于以原创性理念、措施来推进 改革，善于利用、整合组织内外的各种力量来达到税收管理的目的等。税务部门还 要注重培育具有这样素质的税务干部，特别是领导干部，保证税务机关锐意迸取的 蓬勃朝气。 我国纳税服务的现状评析 ( 一) 纳税服务取得的成效 随着我国改革开放的深化和社会主义市场经济的建立，尤其是确立“以纳税申 报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模， 式以来，各级税务部门在加强税收征管、加大税务稽查力度的同时，在纳税服务方 面也进行了一些有益的尝试并取得了一定的成效。 1 健全了纳税服务规范 2 0 0 1 年颁布的新税收征管法写入了大量的、传统意义上的职业道德条款， 使纳税服务由职业道德上升为行政行为，使我国的纳税服务工作得到了进一步规范 和发展。为了进一步维护纳税人的合法权益，创建和谐税收环境，2 0 0 5 年国家税务 总局下发了纳税服务工作规范( 试行) ，对税务机关和税务人员的纳税服务行为 作了规定和明确，规范内容涉及面广，涵盖税收征收、管理、检查以及实旋税收法 律救济等方面，以达到既提高税收遵从率，促进纳税人依法诚信纳税，提高税收征 管质量和效率，保证国家税收收入增长，又切实保护纳税人合法权益，防止和纠正 侵害纳税人合法权益事件发生的目的。在国家税务总局的统一部署下，全国各地税 务机关积极营造“倾听纳税人呼声，维护纳税人权益、构建和谐征纳关系”的良好 氛围，将为纳税人服务的理念和要求贯穿于税收各项工作中，在严格执法和规范管 理中加强服务，在优化服务中提高执法和管理水平。大力推行首问责任制、全程服 务、文明服务、限时服务、“一站式”服务、“一窗式”管理、承诺服务、提醒服务、 预约服务等多种服务方式。建立和完善税法宣传、咨询辅导等制度，加强与纳税人 联系与沟通，为纳税人办理各种纳税事项提供便