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服务型政府的制度建设研究 摘要 服务型政府是新时期时代的召唤，也是十七大号召建设和谐社会的重要举 措。关于服务型政府实现途径的研究已经很多，学者们从价值、制度、职能等角 度提出了有益的见解，但是，没有找到一种适合我国目前发展状况又切实可行的 途径，因此，本文试图从制度建设出发，探索新时期推进我国服务型政府建设的 路径，同时把握制度建设与价值追求和职能转变的有机联系。 本文分为三个步骤来论述： 第一，服务型政府与制度建设概述。服务型政府既有作为价值追求的一面， 又有作为实践模式的一面，如何将服务型政府和制度建设结合起来，尤其是避免 理论脱离实践成为空中楼阁，是我们研究服务型政府制度建设必须研究的问题。 第二，服务型政府制度建设面临的问题。制度建设是一个很广的概念范围， 包括了整个社会的运行规则，制度运行有一定的惯性和惰性，社会实体也可能阻 碍制度变革；服务型政府也同样面临着诸多挑战，既有来自政府本身的因素，也 有来自历史文化的因素。 第三，全面推进服务型政府制度建设的研究思路。虽然制度建设和服务型政 府的理念都不是完美的，都面临许多实现上的困难，但是，通过制度建设来实现 服务型政府的理念还是最好的选择，如何把这两个不完美的理论中实现合理可行 的有机结合，使之在实践中顺利实现，正是本文的研究目的和任务。 本文主要运用了文献研究方法、系统研究方法等研究方法，使用了公共选择 理论、路径依赖理论等研究工具。同时，本文试图进行的创新在于：在服务型政 府建设的诸多路径中，把握制度这个核心路径，同时把握与其它路径之间的联系， 在中国现行体制的框架内寻找一种可行的建设性的路径，克服服务型政府和制度 建设面临的问题，把这两个不完美的理论中实现合理可行的有机结合，使之在实 践中顺利实现。同时，本文还试图在体制框架内寻找服务型政府建设的可行性方 案，把执政党纳入了公共权力体系进行分析。 关键词：服务型政府制度建设路径 服务型政府的制度建设研究 a b s t r a c t s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ti st h ec a l lo fo u rt i m ei nt h en e wp e r i o d ，i s17t o b u i l dah a r m o n i o u ss o c i e 锣h a sc a l l e do na l li m p o r t a n tm e a s u r e o nt h es e r v i c et o a c h i e v et h eg o v e r n m e n t sr e s e a r c hh a sal o to fw a y s ，s c h o l a r sf r o mt h ev a l u es y s t e m a n dt h ef u n c t i o n sm a d eau s e f u lp o i n to fv i e w ，b u td i dn o tf i n das u i t a b l ef o rt h e d e v e l o p m e n to fc h i n a sc u r r e n ta n dp r a c t i c a lw a y , 8 0 ，t h i sa r t i c l ea t t e m p t st ot h e s y s t e ms t a r t i n gc o n s t r u c t i o n ，t oe x p l o r et h en e w e r ao fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ti n c h i n at op r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no ft h ep a t h ，a tt h es a m et i m eg r a s pt h es y s t e ma n d c h a n g et h ev a l u ea n df u n c t i o n so f t h ep u r s u i to fo r g a n i cl i n k s t h i sa r t i c l ed i s c u s s e st h r e es t e p s ： f i r s t ，s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n tw i t ha l lo v e r v i e wo fs y s t e mc o n s t r u c t i o n s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m b n tn o to n l ya sas i d ep u r s u i to fv a l u e ，a n da sap r a c t i c a l m o d e lo fh o wt os e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n dt h es y s t e mt oc o m b i n e ，i np a r t i c u l a r f r o mt h ep r a c t i c eo ft h e o r yi st oa v o i db e c o m i n gac a s t l ei nt h ea i r , w es t u d yt h e c o n s t r u c t i o no fs e r v i c e o r i e n t e ds y s t e mo fg o v e r n m e n tm u s tb es t u d i e d 问题 s e c o n d ，s e r v i c e o r i e n t e ds y s t e mo fg o v e r n m e n tt h ep r o b l e m sf a c i n gt h eb u i l d i n g s y s t e mi sav e r yb r o a dc o n c e p t ，i n c l u d i n gt h eo p e r a t i n gr u l e so fs o c i e t ya saw h o l e ， t h es y s t e mi s r u n n i n gac e r t a i nd e g r e eo fi n e r t i aa n di n e r t i a ，s o c i a le n t i t i e s ， i n s t i t u t i o n a lc h a n g em a ya l s ob eh i n d e r e d ；s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ti sa l s of a c e d w i t hm a n yc h a l l e n g e s ，b o t hf r o mt h eg o v e m m e n tf a c t o ri ni t ，b u ta l s of r o mt h e h i s t o r i c a la n dc u l t u r a lf a c t o m t h i r d ，ac o m p r e h e n s i v es e r v i c e - o r i e n t e ds y s t e mo fg o v e r n m e n tt op r o m o t et h e b u i l d i n go fr e s e a r c hi d e a s a l t h o u g ht h es y s t e ma n dt h ec o n c e p to fs e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n ti sn o tp e r f e c t ，a r ef a c e d w i t hm a n yd i f f i c u l t i e st oa c h i e v e ，b u tt h r o u g ht h e s y s t e mt oa c h i e v et h ec o n c e p to fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ti st h eb e s tc h o i c e ，h o w t h e s et w ot h e o r i e sa r en o tp e r f e c tr e a s o n a b l yp r a c t i c a b l et oa c h i e v et h eo r g a n i c i n t e g r a t i o no fs os m o o t h l yi np r a c t i c e ，i ti st h i sa r t i c l eo nt h ea i m sa n dt a s k s i nt h i sp a p e r , t h eu s eo fal i t e r a t u r er e s e a r c hm e t h o d s ，r e s e a r c hm e t h o d s ，s u c ha s s y s t e m sr e s e a r c hm e t h o d s ，t h eu s eo fp u b l i cc h o i c et h e o r y ，p a t hd e p e n d e n c yt h e o r y ， s u c ha sr e s e a r c ht o o l s a tt h es a m et i m e ，t h i sa r t i c l ei st r y i n gt oc a r r yo u ti n n o v a t i o n ： b u i l d i n gas e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ti nan u m b e ro ft h ep a t h ，t h ep a t ht og r a s pt h e 2 服务型政府的制度建设研究 c o r eo ft h es y s t e m , w h i l et h eo t h e rp a t ht og r a s pt h el i n kb e t w e e nt h ec u r r e n ts y s t e m i nc h i n at of i n daw o r k a b l ef r a m e w o r ko fc o n s t r u c t i v e p a t ht o o v e r c o m e s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n di n s t i t u t i o n - b u i l d i n gp r o b l e m sf a c e db yt h e s et w o t h e o r i e sd on o ta c h i e v ep e r f e c to r g a n i cc o m b i n a t i o no fr e a s o n a b l ea n df e a s i b l et o a c h i e v ei np r a c t i c es u c c e s s f u l l y a tt h es a m et i m e ，t h i sa r t i c l ea l s ot r i e dt ol o o kf o ri n t h ei n s t i t u t i o n a lf r a m e w o r kf o rb u i l d i n gs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n tt h ef e a s i b i l i t yo f t h ep r o g r a m ，t h er u l i n gp a r t yi n t ot h ep u b l i cp o w e rs y s t e ma n a l y s i s k e yw o r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；i n s t i t u t i o nc o n s t r u c t i o n ；p a t h 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者： 张澎 日期：渺绎多彤口日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学 可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文 或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 孑杉寓 日期：沙矽锋莎月二绸 服务型政府的制度建设研究 1 1 研究意义 1 绪论 服务型政府制度建设的研究源自于中央政府自上而下的改革推动。2 0 0 6 年 1 0 月1 1 日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过关于构建社会 主义和谐社会若干重大问题的决定明确要求“建设服务型政府，强化社会管理 和公共服务职能 ，服务型政府首次被写入党的决定；2 0 0 7 年l o 月1 5 日的十 七大报告把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主 政治的重要内容予以强调，将建设服务型政府，提高政府的公共服务水平，确定 为深化行政体制改革的重要目标；2 0 0 8 年2 月2 3 日，胡锦涛总书记在主持中共 中央政治局第四次集体学习时指出，“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为 人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会 的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务 ；2 0 0 8 年3 月5 日，温家宝总理在政府工作报告中也指出，“要健全政府职责体系，全面 正确地履行政府职能，努力建设服务型政府，要在加强和改善经济调节、市场监 管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本 公共服务均等化 。 我国政府为建设服务型政府做了充分的理论准备和实践尝试，进行服务型政 府的制度安排已经具备了社会发展条件。首先，我国从1 9 7 8 年改革开放到现在， 经济实力和综合国力发生了本质性飞跃，我国的行政体制改革也已经进行了多 次，我国政府正在逐步由全能的管制型政府，转向权责相称的公共服务型政府， 这是一场伟大的变革，是中国共产党人自觉提高执政能力，超越“历史周期律” 的伟大实践；其次，现代信息技术的发展，为实现服务化管理、扁平化管理创造 了历史的现实条件，这就扩大了政府对服务对象信息的及时获取与掌握，有利于 政府实现从自上而下的、单向度的管理与决策机制，从而使政府的决策与服务活 动更加符合为市场主体服务的新理念。因此，推进服务型政府建设，全面提高为 人民服务的能力和水平，就理所当然成为当前我们党和国家的一项重要战略任 务。 全面展开服务型政府相关制度建设已经成为时代的召唤，成为响应十七大号 召建设和谐社会的重要举措。“为人民服务这个被我们喊了多年的老口号，今 天不但要真正成为各级政府的神圣职责和全体公务员的准则，而且要被人民所满 6 服务型政府的制度建设研究 意。“继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，在中国特 色社会主义伟大旗帜下，十七大高举我们为全面建设小康社会而奋斗的大旗，告 诉了我们在国际国内形势下应该举什么旗、走什么路、以什么样的精神状态、朝 着什么样的发展目标继续前进等重大问题。十七大报告是我们党在新世纪新阶段 的政治宣言，是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的行动指南，揭开 了我们在新时期建设服务型政府的伟大实践。在实现这个蓝图的过程中，人民群 众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识必然不断增强。因此，建设服务 型政府也是顺应人民群众愿望，全面建设小康社会的必然选择。 关于服务型政府的制度建设，温家宝总理强调：“坚持用制度管权、管事、 管人。加强行政权力监督，规范行政许可行为。强化政府层级监督，充分发挥监 察、审计等专门监督的作用。自觉接受社会各个方面的监督。推行行政问责制度 和政府绩效管理制度。切实加强公务员队伍建设。大力推行政务公开，健全政府 信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度，创造条件让人民 更有效地监督政府”。 1 2 研究现状 服务型政府的制度实现途径，是指政府应该通过实现制度创新来逐步推进富 区县政府建设主要表现在：完善法制，创造公开、公正、公平竞争的市场环境； 建立科学的事前监督机制与强有力的事后惩罚机制；创建适合国情的利益分配制 度；建立思想教育和道德约束体系。实际上，关于服务性政府实现途径的研究已 经很多，从西方新公共管理中的企业化政府理念到我国服务型政府理念的提出， 其间有很多理论，使服务型政府理论成为一个成熟的充实的理论体系。本文认为， 制度建设是实现服务型政府建设的核心，但是制度建设还需要与其他方式和途径 有机统一起来。 1 2 1 服务型政府建设的途径研究 第一，服务型政府的价值实现途径。强调服务型政府在价值取向上的社会本 位和公民本位，认为政府应该坚持向人民服务的价值取向，切实承担起为公民服 务的使命，不断提供更优质的公共服务，减少公众对政府的不满和社会不和谐因 素，政府管理再不能按部就班，必须使组织形式更加灵活，更容易适应不断变化 。温家宝：联政府工作报告，在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的讲话，2 0 0 8 年3 月5 日 7 服务型政府的制度建设研究 的环境，持续推进政府管理体制创新和建构创新导向的学习型政府，直至在这样 的创新活动中，政府管理者的思维方式、价值观和伦理观发生脱胎换骨的变化： 愿意以不知休止的学习和创新活动投身服务公益事业为至善追求，进而实现自己 高尚的人生价值。我国学者对服务性政府的目标任务意义途径都进行了卓有成效 的研究，但是许多研究只是一种价值追求，在新时期找到一种切实可行的实施方 法，则需要我们对理论进行必要的选择，找出其核心部分，分清楚前后顺序，有 目的有秩序地推进服务型政府建设。 具有代表性的研究有：刘熙瑞在服务型政府一经济全球化背景下中国政府 的目标选择一文中，将服务型政府与管制型政府相比较，提出“服务型政府主 要是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过 法定程序，按照公民意志组建起来的以公民服务为宗旨并承担着服务责任的政 府”。 孟昭武在服务型政府的基本特征新探一文中，认为“民本是服务型政 府的基本理念，民主是服务型政府的政治前提，法治是服务型政府的重要保障， 责任是服务型政府的基本内核，公正是服务型政府的价值导向，高效是服务型政 府的管理目标，精干是服务型政府的组织形式，务实是服务型政府的工作方式， 诚信是服务型政府的行为方式，无私是服务型政府的道德诉求”。圆谢庆奎在服 务型政府建设的基本途径：政府创新一文中认为“服务型政府是民主政府，是 有限政府，是责任政府，是法治政府，是绩效政府 。 罗忠担，卿定文在现 代服务型政府的民本特征探讨一文中指出，“民本是服务型政府的重要特征， 政府的的产生和存在扰是为公民服务，所谓民本政府，从政府与社会关系而言， 就是从政府本位转到社会本位，而从官员与公民关系而言，就是从官本位转到民 本位 。 服务型政府的价值实现途径实际上是一种道德实现途径。它认为服务型政府 建设在价值追求的影响下，政府官员应具备非常人的道德，应当乐于服务公民， 政府官员要倡扬诚信、尊重公民、与公民合作、乐善好施的爱国主义等优秀品质， 进而引领全社会形成社会资本所要求的信任、合作、同情、互惠、友谊、尊重他 人、乐于助人等价值观，在此过程中，政府官员和社会成员均得到心灵的荡涤， 官员乐于献身公共服务，公民积极参与公共服务，如此即可有效化解社会不和谐 。刘熙瑞：( 服务型政府一经济全球化背景下中国政府的目标选择，中国行政管理，2 0 0 2 年第7 期 。孟昭武：( 服务型政府的基本特征新探，吉首大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 7 年7 月 。谢庆奎：服务型政府建设的基本途径：政府创新，北京大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 年1 月 第4 2 卷 。罗忠担，卿定文：瑶现代服务型政府的民本特征探讨，湖南行政学院学报，2 0 0 7 年第5 期。 8 服务型政府的制度建设研究 因素。 第二，服务型政府的制度实现途径。制度实现途径就是通过周密的制度建设， 来限制政府的行为，把政府行为限制在服务的范围内。具有代表性的观点有：吴 光芸，李建华在论公共服务型政府的实现路径一文中，提出公共服务型政府 即政府“通过有效的制度安排”，引进市场与社会的力量，形成公共服务有效供 给机制，以实现公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的 政府。建设服务型政府必须：“扩大公共服务的覆盖面，合理划分国家一市场一 社会的边界，实现政府与企业、社会、市场之间的合理分工，实行公共服务职能 的市场化，培育非营利组织，推行公共服务职能的社会化，构建政府、市场与社 会多中心治理的有效公共服务体系 。廖晓明，罗文剑在服务型政府建设中制 度供给问题之窥探一文中认为，“服务型政府最好和最大的服务就是提供良好 的制度供给。制度供给包括法律制度、财政制度、政治制度、社会保障制度等等 第三，服务型政府的职能实现途径。认为应通过改变政府职能，强化政府的 公共服务，具体而言，就是要厘清“政府与市场”以及“政府与社会 之间的行 为边界，改变政府职能错位和缺位现象，减少政府对经济领域的不合适干预、管 制和许可行为。政府权能应主要局限于建立和完善体现公益的法制、提供纯公共 服务和公益服务以及某些自然垄断行业的公共服务。即便在这些方面，也并不一 定需要政府亲历亲为，可以进一步尝试将提供环节和生产环节区别开来，积极引 进私营部门和志愿部门参与生产环节以提高服务效率。 国务院总理温家宝在十届人大三次会议作政府工作报告时也明确强调， 要加快转变政府职能，努力建设服务型政府。李佩芸，孙小川在行政道德在我 国服务型政府建设中的价值一文中也提到，行政道德对服务型政府的影响是全 方位、全过程的，应用道德的作用，是建设服务型政府的有效途径 1 2 2 服务型政府的制度建设研究 本文对于以上关于服务型政府的实现途径都给予认可，但是从重点论的角 度，本文认为，应该把握制度实现途径也即制度建设的核心作用，在进行制度建 。吴光芸，李建华：论公共服务型政府的实现路径，云南行政学院学报，2 0 0 7 牟第4 期 。廖晓明，罗丈剑：服务型政府建设中制度供给问题之窥探，( 南昌大学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 6 年第5 期 o 李佩芸，孙小川：行政道德在我国服务型政府建设中的价值，成都行政学院学报，2 0 0 7 年0 2 期 9 服务型政府的制度建设研究 设的同时，注意价值取向和职能转变的辅助作用。我国学者关于服务型政府的制 度建设研究比较多，但是还不够系统，主要有： 李清伟在论服务型政府的法治理念与制度构建一文中认为，建设服务型 政府必须构建与服务型政府相适应的公众参与制度，具体表现在：建构与公众参 与相适应的信息公开制度，建构适度的公共参与权制度，建构公共参与评价制度， 构建公众参与的救济制度，构建社会组织参与社会治理的机制。 王玉良在服务型政府及其制度保障中指出，建设服务型政府需要建立相 应的制度，以确保主体间的行为规则，保证政府行为的稳定性和连续性，从而节约 社会成本。具体表现在：建立政府行为的市场化导向机制，建立政府行为的责任 机制，建立政府与民众之间通畅的信息沟通机制。圆 杨欢和臧玉磊在服务型政府架构下的行政监督制度改革一文中，从行政 监督制度之于构建服务型政府的重要意义出发，提出心中检查制度的重要性，认 为需要做到以下制度建设：首先，完善行政监督的法制机制。一方面，要根据新 形势，新情况，新问题，对已颁布的有关行政监督的法律法规，进行重新审视、修 订、补充和完善：另一方面，要加快行政监督的立法进程，抓紧研究制定一系列专 门的法律法规。其次，建立行政监督的协调机制。为更好地加强各监督主体之间 的整合，应考虑建立具有权威性的、能够独立行使职责的综合协调机构。第三， 强化行政监督的制约机制。不断强化以权力约束权力的制约机制。第四，建立行 政监督方式的多元机制。权力腐败越来越涉及社会的各个方面，只有调动全社会 的力量，运用配套的手段来监督制约、加以规范。第五，改革行政监督的人事制 度。从行政监督的本身要求来看，行政监督是监督主体对客体的一种限制性活动。 刘建军在服务型政府建构中的制度均衡一文中，认为我国处于管制型政 府形态下的制度非均衡状态“与西方基于市场缺陷的政府管制不同，中国全面管 制的政府形态是以社会主义的经济理论和意识形态为基础形成的，主要特征是权 力体制上的集权制：行政行为上以行政命令为主：职能上是全能型政府等等 。服 务型政府体现了国家与社会关系中“社会本位”的行政价值观，阐释了政府与公 民关系上以人为本的公共精神，而相应的服务型政府制度安排是实现价值的载 体。服务型政府形态下制度均衡的路径选择制度均衡，就是人们对既定制度安排 。李清伟：论服务型政府的法治理念与制度构建，中国法学2 0 0 8 年第2 期。 o 王禾良：服务型政府及其制度保障，学习论坛2 0 0 5 年第9 期。 。杨欢，臧玉磊：服务型政府架构下的行政监督制度改革，河北省社会主义学院学报2 0 0 9 年第1 期。 1 0 服务型政府的制度建设研究 和制度结构处于一种满足状态或满意状态，因而无意也无力改变现行制度，即参 与者动机与规则一致下的纳什均衡。从制度均衡的视角看，服务型政府的构建有 三种路径选择：第一，政府在价值上要树立公共精神的理念，通过保障公民权来提 高公民参与意识和能力。第二，制度作为政治设计的产物，其供给必须得到个体 和组织的认同和遵从才具有合法性，才是有效的制度。第三，服务型制度与管制型 制度的结构均衡。制度竞争可以看作一个制度搜寻和发现的过程，排斥和缺乏竞 争会导致制度僵化，不能充分发挥制度的动态适应性效率。回 蒋云根在公共服务型政府的制度建构一文中，认为需要从观念、制度、 方法等环节进行服务型政府建设的系统性思考与实践，其中，制度方面的建构与 完善无疑更具有实质性的意义。具体需要做到：一、调整财政支出结构，加快由 投资型财政体制向公共服务型财政体制的转变；二、加快预算管理体制改革，建 设以公共服务为导向的政府绩效审计制度；三、完善面向社会大众的公共服务信 息公开制度，加强对公共服务的社会监督；四、大力推进社群组织的健康发展， 营造政府与社会的协作机制，拓宽公共服务的社会空间；五、改革我国公共服务 单一的供给制度，将竞争机制引入公共服务领域，优化公共服务质量。圆 周庆行和李勇在建构服务型政府：基于制度框架新视角分析一文中，认 为“中国由存在着制度供给不足、制度信仰不足以及制度化水平不高的缺陷，因 而制度重塑是我们相当长时期内的一大目标”。具体而言：一、政治制约。实现 服务型政府的制度重塑，即通过一系列制度安排和制度创新来确保行政服务制度 的规范性、合法性和公正性。重塑政府与政治的关系并使其制度化，用政治来制 约政府，在政治与政府之间保持平衡。其二，实现政府一规则一公民关系的秩序模 式的制度创新。二、法治基础。法治是建立市场经济、有效政府以及重塑政治规 则的基石，因此，服务型政府的制度重塑必须寻求法治支持，建立一个法治型政 府。三、伦理精神。服务型政府不仅强调法治，而且要强调德治，要实现依法行政 和以德行政相结合，法律制度( 法制) 和道德制度( 德制) 相结合。固 陈明洋在立足制度创新推进服务型政府建设一文中，认为基于服务型政 府代表和最大限度地表达人民利益的价值理念，政府必须重新审视自身，进而通 过一定的法定程序实行广泛的行政改革，实现国家行政制度突破性的更新与发 刘建军：服务型政府建构中的制度均衡，湖南经济管理干部学院学报2 0 0 6 年第5 期。 圆蒋云根：公共服务型政府的制度建构，广东行政学院学报2 0 0 5 年第3 期。 辔周庆行，李勇：建构服务型政府：基于制度框架新视角分析，内蒙古社会科学( 汉文版) 2 0 0 6 年第4 期。 1 1 服务型政府的制度建设研究 展。具体而言：一、机构弹性制度。二、民众参与制度。三、绩效评估制度。四、 政府问责制度。 彭正波在论服务型政府的制度构建一文中，认为服务型政府建设与周围 环境是一个有机的系统，服务型政府的制度安排包括输入过程中的制度安排、运 作过程中的制度安排、输出过程中的制度安排三部分构成。具体而言：一、输入 过程中的制度安排包括民众对政府及其领导人的选择制度和政府公共服务和产 品供给的民众导向制度。二、运作过程中的制度安排包括政府信息的公开制度、 推行政府全面质量管理制度、政府服务的市场化运作制度、政府与民众互动的电 子化政府运作制度。三、输出过程中的制度安排包括民众对政府绩效的评价制度、 绩效评估制度基础上的激励与责任追究制度。圆 1 3 研究方法和工具 本文从制度建设出发，展开对服务型政府建设的研究，研究中主要使用了如 下研究方法和分析工具： 1 3 1 研究方法 文献研究方法：本文使用了历史研究方法，就必须使用文献研究方法，本文 不是对制度建设的今天进行研究，而是分析和比较了古往今来的大量历史资料， 通过搜集、鉴别和整理文献等研究，形成对服务型政府建设的科学认识，得出制 度建设重要性和可行性的论证。 系统分析方法：是指把要解决的问题作为一个系统来进行整体研究，分析系 统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，着重 于找出系统要素之间的联系，使系统的整体效果大于各要素的总和。本文在广泛 收集实证资料的基础上，把社会建设看作是一个系统，把握各个子系统之间的有 机联系，也即要把握制度建设与文化建设之间的关系、把握公权力制度约束与社 会权利之间的关系、把握行政职能转变和执政党职能转变之间的关系、把握行政 立法司法三种公权力之间的关系、把握职位权力与个人权力之间的关系。 陈明洋：立足制度创新推进服务型政府建设，行政与法2 0 0 5 年第5 期。 o 彭正波：论服务型政府的制度构建， 行政论坛2 0 0 6 年第5 期。 1 2 服务型政府的制度建设研究 1 3 2 研究工具 一、公共选择理论。 公共选择理论( p u b li cc h o i c et h e o r y ) 是一种以现代经济学分析民主立宪 制政府的各种问题的理论，分析方式很大一部分是根基于实证分析的方法上( 这 是什么) ；但却是将此作为研究规范( 这应该是什么) 的工具，以探索问题的所 在点、并研究如何在宪政体制内改善这些问题。主要代表人物是邓肯布莱克和 詹姆斯布坎南，他们把经济学的“经济人假设 引入了政治分析，假设政府官 僚都是根据于自己的私利采取行动，他们的一举一动都是为了增进自己的经济利 益。具体表现为：投票人的经济人假设，选民代表的经济人假设，政治家的经济 人假设。公共选择理论包括三个主要理论：理性选择理论( r a t i o n a lc h o i c e ) ， 实证政治理论( p o s i t i v ep o l i t i c a lt h e o r y ) ，社会选择理论( s o c i a lc h o i c e t h e o r y ) 。 二、路径依赖理论 路径依赖( p a t h - - d e p e n d e n c e ) ，是指人类社会中的技术演进或 制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径( 无论是 “好”还是“坏”) ，就可能对这种路径产生依赖。制度经济学家道 格拉斯诺斯将前人有关这方面的思想拓展到社会制度变迁领域，从 而建立了制度变迁中的路径依赖理论，并因此获得了诺贝尔经济学 奖。诺思创立了制度变迁的“轨迹 概念，认为制度变迁存在“路径 依赖”现象。所谓“路径依赖 指的是制度变迁过程中，存在制度的 自我强化机制，能使制度变迁走上某一条路径以后，它的既定方向会 在一定时期内的发展中得到自我强化。这种制度变迁有可能进入一种 良性循环，也有可能沿原有错误路径发展，进入低效的“制度死锁” 状态。 1 3 服务型政府的制度建设研究 1 4 研究思路和创新点 1 4 1 本文研究思路和框架 本文从我国发展现状出发，着重考虑制度建设对服务型政府建设的意义和作 用。就我国的历史文化来看，我国具有深厚的“当官要为民做主”的“圣人治国 的行政文化，而缺乏服务大众的公仆文化，既然缺乏西方学者所声称的公共行政 的精神，那么我们在实施西方理论的时候就应该切实从实际出发。正如张国庆所 言，“迄今为止的行政管理都没有避免伦理失范的现象”，我们所缺少的不是伦 理道德，而是使伦理道德能发挥作用的制度对人性的约束。 本文试图从三个部分来论述制度建设对推进新时期服务型政府建设的作用 和路径。表现在： 第一，服务型政府与制度建设概述。服务型政府既有作为价值追求的一面， 又有作为实践模式的一面，如何将服务型政府和制度建设结合起来，尤其是避免 理论脱离实践成为空中楼阁，是我们研究服务型政府制度建设必须研究的问题。 第二，服务型政府制度建设面临的问题。制度建设是一个很广的概念范围， 包括了整个社会的运行规则，制度运行有一定的惯性和惰性，社会实体也可能阻 碍制度变革；服务型政府也同样面临着诸多挑战，既有来自政府本身的因素，也 有来自历史文化的因素。 第三，全面推进服务型政府制度建设的研究思路。虽然制度建设和服务型政 府的理念都不是完美的，都面临许多实现上的困难，但是，通过制度建设来实现 服务型政府的理念还是最好的选择，如何把这两个不完美的理论中实现合理可行 的有机结合，使之在实践中顺利实现，正是本文的研究目的和任务。 1 4 2 本文创新之处 本文的创新之处就在于，本文试图把理论与当今中国实际相结合，进而找出 一种既行之有效又切实可行的路径，而不是去论证一种完美无缺的理论。服务型 政府建设的理论永远是灰色的，而政府行政管理之树常青。本文试图在中国现行 体制的框架内寻找一种可行的建设性的路径，从制度这个重点切入，寻找服务型 政府建设的时代方向。 制度不是凭空可以实现的，制度产生的前提条件也同样不是可以凭空产生 张国庆主编：行政管理学概论，北京大学出版社，2 0 0 0 年版，第5 4 0 页 1 4 服务型政府的制度建设研究 的。制度研究的最大悲哀就是找到一种完美的制度却发现只能束之高阁，就像许 多管制型政府建构的最初动机完全是希望通过集中权力而试图更好地“为人民服 务 结果却常常事与愿违一样，过于理想化的制度不但没有价值，反而常常会坏 事，正如阿玛蒂亚森所说的，“做好事的权力几乎永远与做相反的事的可能性 相伴随 。制度本身存在的这个困境正是本文所要探讨的难点，也是本文试图创 新的地方。 m 阿玛蒂亚森：以自由看待发展，任颐等译，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年版，第2 5 页 1 5 服务型政府的制度建设研究 2 服务型政府与制度建设概述 2 1 服务型政府的概念和特征 2 1 1 服务型政府 何谓服务型政府，2 0 0 5 年3 月，温家宝总理在十届人大三次会议的政府 工作报告中提出了一个相关概念论述：“努力建设服务型政府，创新政府管理 方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务，整合行政资源， 降低行政成本，提高行政效率和服务水平。 我国学者对服务型政府的研究可谓见仁见智。 北京大学周志忍教授认为：“服务型政府是指一种在公民本位、社会本位、 权利本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民 意志组建起来，以全心全意为人民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责 任的政府 圆。 国家行政学院刘熙瑞教授认为：“服务型政府主要是指在公民本位、社会本 位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组 建起来的以公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。 他认为服务型政府是相 对于管制型政府而提出的概念，管制型政府的主要表现是政府主导整个社会的生 产活动、社会活动，公民名义上是主人，但并没有决定国家大事的权利和机会。 北京大学谢庆奎教授认为“服务型政府首先是民主政府，即人民当家作主的 政府。人民是国家的主人，政府的权力来自于人民的授予，政府的施政目标必须 征得人民的同意，人民有权参与政府决策和执行的过程。其次，服务型政府是有 限政府，即政府的权力是有限的，不是无限的。第三，服务型政府是责任政府， 即政府必须对自己的行为负责，对自己所提供的服务负责，对人民的利益负责。 对于政府的失职行为，人民有权对政府提出质询，追究责任，直至罢免政府官员。 第四，服务型政府是法治政府，即依法行政的政府。第五，服务型政府是绩效政 府，即有效率和效益的政府”。 吴玉宗教授认为服务型政府就是指“政府遵从民意的要求，在政府工作目的、 毋温家宝：在十届全国人大三次会议上的政府工作报告，人民日报，2 0 0 5 - 0 3 - 0 6 。周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1 9 9 9 年版，第6 页 。刘熙瑞：服务型政府一经济全球化背景下中国政府的目标选择，( ( 中国行政管理，2 0 0 2 年第7 期 田谢庆奎：服务型政府建设的基本途径：政府创新，( ( 北京大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 年1 月 第4 2 卷 1 6 服务型政府的制度建设研究 工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方 便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展”。 吴光芸认为，“公共服务型政府即政府通过有效的制度安排，引进市场与社 会的力量，形成公共服务有效供给机制，以实现公正、透明、高效地为公众和全 社会提供优质公共产品和服务的政府”，“公共服务型政府模式就是由政府来创 建一种公共服务的供给体系，以政府计划为主导，以市场化和社会化为主体，以 公众满足为标准，建立新的公民与政府、市场之间的联系与交往方式，构建充满 竞争和活力的公共服务体系，寻求政府、市场和社会在公共服务供给领域的均衡 点，建立公共服务供给的多中心体制和互补机制圆。 2 1 2 服务型政府的特征 奥斯本和盖布勒在改革政府中提到的理想政府的特征是：( 1 ) 政府掌舵 而不是划桨；( 2 ) 政府授权而不必躬亲；( 3 ) 引进竞争机制；( 4 ) 造成使命感；( 5 ) 按成果管理；( 6 ) 顾客取向的服务；( 7 ) 开发创收，服务收费；( 8 ) 预见未来，重 在预防；( 9 ) 下放权力，实行参与式管理；( 1 0 ) 以市场为导向固。服务型政府就 我国而言： 第一，服务型政府是政府改革和发展的价值取向。这种价值追求和取向包括： 政府应具有服务性，维护性公共服务是保证国家机器存在和运转的前提；政府应 具有有限性，必须正确处理国家与市场的关系、政府与公民的关系，政府的作用 范围严格限定在公共领域；政府应具有法治性，无论是从保护公民权利方面看， 还是从规范政府行为方面看，政府都需要以法治为依据；政府应具有责任性，这 既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共治理进行民主控制的制度安 排，服务型政府必然是责任政府。 第二，服务型政府的实现是一个逐步发展的过程。政府尽管执掌并行使着社 会的公共权力，履行着管理公共管理的职责，其本质是一种向社会、向人民提供 服务的主体，或者说是通过管理实现服务社会服务人民的主体。但是，现代政府 在实施管理过程中，常常发生权力寻租的现象，低效率和人浮于事屡见不鲜，这 在世界各国都是普遍存在的现象，帕金森定律就是很生动的总结：“对于一个不 。吴玉宗：( 服务型政府：概念、内涵与特点，西南民族大学学报( 人文社科版) ，2 0 0 4 年第2 期。 。吴光芸，李建华：( 论公共服务型政府的实现路径，云南行政学院学报，2 0 0 7 年第4 期。 。【美】戴维奥斯本，特德盖布勒：( 改革政府一企业精神如何改革着公营部门，周敦仁等译，上海译文 出版社，1 9 9 6 年版，第3 页 1 7 服务型政府的制度建设研究 称职的官员，他可能有三条出路，一是申请退职，将位子让给能干的人：二是让 一位能干的人来协助自己工作；三是任用两名水平低的助手。第三条路是最为适 宜的选择，于是恶性循环，就会形成机构重叠，人浮于事，扯皮推倭，效率低下 的行政管理体系 。 第三，服务型政府必须是一个职能明晰的有限政府。在传统的管制型政府中， 政府往往扮演着全能政府的角色，社会的一切领域，人民的一切事务，当属政府 所辖，只要政府高兴，只要政府愿意，政府可以对社会的任何社会资源进行权威 性分配，可以就任何社会事务做出权威性决定。现代民主政府强调政府的服务型 角色定位，从而也就决定了政府职能及其作为的有限性。能够明确政府职能的只 能是具有权威和强制性的法律。政府不是万能的，其本身存在着自身难以克服的 缺陷以及组织和功能上的局限。在日益繁杂的社会分工和事务中，政府管理方式 要实现由微观管理、直接管理向间接管理、宏观管理的转变。那些属于私域范畴 或社会能有效管理的事务都是政府权力的禁地，只有市场失灵、社会无力管理而 政府管理又具有比较优势的才是政府管理