（行政管理专业论文）社会失衡与政府治理.pdf

摘要 中国改革开放二十多年，在经济上取得巨大成就的同时，也付出了 沉重的代价。贫富差距的扩大、公共产品分配的失衡、经济发展存在隐 患、生态环境的恶化等一系列社会问题成为当前社会转型的主要特征。 客观分析这些问题产生的原因，体制性因素是关键。政府在应对社会变 迁时显然没有适应社会发展的要求，并且自身也陷入了困境之中。行政 低效、行政成本过高、腐败现象滋生等问题成为困扰当前政府的主要问 题。社会的失衡考量着政府的执政能力和治理能力。 改革再好，如果显失公正，则必然会导致整个社会对党和政府的不 信任。在党的十六届四中全会上，构建和谐社会目标的适时提出，对改 革的继续推进有着重要的现实意义和指导意义。政府作为社会的主导者， 其行政能力的高低和政策的品质，直接关系到建设和谐社会目标的实现 与否。因此，当政府的因素成为影响社会进程的关键因素时，政府改革 也就成为当前中国改革战略发展的核心。因此，笔者认为将兴起于西方 的“公共治理”理论引入到我国政府公共管理中，探讨政府统治向治理 的转变，提高政府的行政能力和政策的品质，以解决社会失衡问题，将 对和谐社会的构建有着重要的实际意义。 兴起于西方的“公共治理”理论，其产生和发展是以各个国家面临的 市场失灵、政府失效及公民社会的成长等问题为背景的。而面临问题的 相似性与追求目标的一致性，则为我们在改革中借鉴“公共治理”理论 提供了可能性与现实性。尤其是对处于变迁社会中的政府改革，显得尤 为重要。因此，当政府改革成为改革能否继续推进的关键时，“公共治理” 理论的借鉴和引用无疑为我们提供了一种解决政府改革困境的全新视角 和模式。 任何一种理论、规范的演绎逻辑都不会发生在真空之中，而是与现 实中的复杂因素交互作用的。虽然“公共治理”理论对我们国家的政府 改革有着重要的借鉴意义，但其借鉴的前提应当是建立在我国现实国情 基础之上的。因此，在借鉴国外先进理论和结合我国现实国情的基础上， 本文认为，通过两个战略层面的改革可以有效地解决当前的社会失衡问 题。一是政府的自我变革( 内部治理) ：包括理念、结构、管理、技术四 个层面的改革。理念变革构成_ 厂政府自我变革的前提，结构变革是基础， 管理变革是核心，技术变革则为政府自我变革提供了动力和条件。四个 层面的变革是一个相互影响、相互制约的有机整体，它们的整体推进推 动着政府自我变革的前进。二是政策层面的改革( j 7 1 - 部治理) 。按照政府 的活动领域进行划分：包括社会治理、经济治理、生态治理三个领域的 政策调整与改革。 关键词：社会失衡；公共治理；政府变革；政策调整；和谐社会 s o c i a li m b a l a n c ea n dg o v e r n m e n tg o v e r n a n c e g r a d u a t en a m e ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d i r e c t e db yp r o f s h e nm i n g s h e n g a b s t r a c t d u r i n gt w e n t yy e a r so f r e f o r m a t i o na n do p e n i n g ，t o g e t h e rw i t ho u rg r e a t e c o n o m i ca c h i e v e m e n t ，w eh a v ea l s op a i df o rs o m eh e a v yc o s t s t h e w i d e n i n gg a po fr i c ha n dp o o r , t 1 1 ei m b a l a n c eo fp u b l i ca s s i g n m e n t t h e h i d d e np r o b l e m sd u r i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h ed e t e r i o r a t i o no f e c o l o g y , e t c ，a l lt h e s ep r o b l e m sh a v eb e c o m et h em a i nc h a r a c t e r i s t i c sd u r i n go u r s o c i a lt r a n s f o r m a t i o n i fw ep u ta no b j e c t i v ea t t i t u d et o w a r dt h er e a s o no f t h o s ep r o b l e m s ，w ec a r lf i n dt h a t ，t h em o s tc r i t i c a lp a r ti st h er e g i m e o u r g o v e r n m e n ti s i ns o m et r o u b l en o w , s i n c ei td i d n tf i ti t s e l fw e l ld u r i n gt h i s t r a n s f o r m a t i o n i ti ss u r r o t m d e db ym a n yp r o b l e m s ，s u c ha sa d m i n i s t r a t i o n i n e f f i c i e n c y , h i g hc o s to fa d m i n i s t r a t i o n ，d e p r a v i t i e s ，a n ds oo n t h es o c i a l i m b a l a n c ej u s tr e f l e c t st h ep o w e ra n dg o v e r n a n c eo fo u r g o v e r n m e n t n om a t t e rh o wb r i l l i a n to u rr e f o r m a t i o nw o u l db e ，i ft h e r ei ss o m e o b v i o u su n ju s t n e s s ，t h ew h o l es o c i e t yw i l ll o s tt h e i rf a i t ho no u rp a r t ya n d g o v e r n m e n t d u r i n go u rp a r t y s 16 “s e s s i o n4 ”c o n f e r e n c e w ep r o p o s ea p l a n t oe s t a b l i s hah a r m o n i cs o c i e t y , w h i c hi s v e r yc r u c i a l t o p u s ho u r r e f o r m a t i o nf o r w a r d b e i n gi nt h e l e a d i n gp o s i t i o n ，t h eg o v e r n m e n tm u s t e n h a n c ei t sa n dt h eq u a l i t yo fi t sp o l i c y , b e c a u s et h o s ea r et i g h t l yr e l a t e dt o t h er e a l i t yo ft h ec o n s t r u c t i o nf o rh a r m o n i cs o c i e t y s o ，d u et o t h ea b o v e r e a s o n ，t h er e f o r m a t i o no fg o v e r m n e n ts h o u l d b et h ec o r ep a r to fc h i n a r e f o r m a t i o ns t r a t e g y a sar e s u l t ，w h a tt h i sa r t i c l et a l k sa b o u t ，i st oi n t r o d u c e t h et h e o r yo f “p u b l i cg o v e r n a n c e ”，w h i c hw a so r i g i n a t e df r o mm a n yw e s t e r n c o u n t r i e s ，i n t oc h i n ag o v e r n m e n tp u b l i cm a n a g e m e n t t h et r a n s f o r m a t i o n f r o m g o v e r n m e n t d o m i n a t i o nt o g o v e r n a n c e ，t h ee n h a n c e m e n to f a d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n dp o l i c yq u a l i t y , w i l la l lb es i g n i f i c a n tt os o l v es o c i a l p r o b l e m sa n dt oc o n s t r u c to u r h a r m o n i cs o c i e t y t h et h e o r yo f “p u b l i cg o v e r n a n c e w a so r i g i n a t e df r o mw e s t e r n c o u n t r i e s ，u n d e rt h eb a c k g r o u n d o fm a n ys o c i a l p r o b l e m s ，s u c h a s g o v e m m e n ti n e f f i c i e n c y , m a r k e tu n c o n t r o l l a b i l i t y , d e v e l o p i n g o fp u b l i c s o c i e t y , a n ds oo n n o w , c h i n ai s a l s of a c i n gt h o s e p r o b l e m s ，s ot h e s e e x p e r i e n c ea n dt r i a l sc o u l db eu s e df o rr e f e r e n c e ，e s p e c i a lw h e nw ew e r ea l s o i ng o v e r n m e n tr e f o r m a t i o ns t a g e t h e r e f o r e ，w eb r i n gt h i st h e o r yi n t oo u r o w ns o c i e t y , a n dt a k et h i sb r a n dn e wv i e wa n dm o d et os o l v et h ec u r r e n t d i f f i c u l tp o s i t i o na sw e l l e v e r yt h e o r y o rn o r m a ld e d u c t i o nl o g i cw i l ln o tb eg e n e r a t e df r o m v a c u u m ，b u tw i l lc e r t a i n l yi n t e r a c tw i t ht h ec o m p l e xf a c t o r si nr e a l i t y a l s o t h e “p u b l i cg o v e r n a n c e ”t h e o r yw o u l db ev e r yu s e f u lf o ro u rg o v e r n m e n t r e f o r m a t i o n ；i tw i l lo fc o u r s eb ea d o p t e db a s e do no u ro w ne n v i r o n m e n t s o ， c o n s i d e r i n gt h em o d e mt h e o r ya n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n a ，t h i sa r t i c l e p r o p o s e st w oa s p e c t so fr e f o r m a t i o nt os o l v et h ee x i s t i n gs o c i a li m b a l a n c e p r o b l e m s t h ef i r s to n e i sg o v e r n m e n ts e l f - r e f o r m a t i o n ( i n t e r n a lg o v e r n a n c e ) ， i n c l u d i n gt h e o r y , s t r u c t u r e ，m a n a g e m e n ta n dt e c h n o l o g y a m o n gt h e m ， t h e o r yi st h ep r e c o n d i t i o n ，a n ds t r u c t u r ei st h eb a s e ，a n dm a n a g e m e n ti st h e c o r ep a r t ，w h i l et e c h n o l o g yj u s tp r o v i d e sp o w e ra n dq u a l i f i c a t i o n b o t ht h e f o u rp a r t sa r em u t u a l l yi n f l u e n c e da n db a l a n c e d ，a n dt h ei n t e g r a t i o no ft h e m p u tt h eg o v e r n m e n ts e l f - r e f o r m a t i o n f o r w a r d t h es e c o n d o n ei s p o l i c y r e f o r m a t i o n ( e x t e r n a lg o v e r n a n c e ) ，i n c l u d i n gt h ep o l i c yr e a d j u s t m e n ti nt h e a r e a so fs o c i a lg o v e r n a n c e ，e c o n o m i cg o v e r n a n c ea n de c o l o g i c a lg o v e r n a n c e k e y w o r d s ：s o c i a li m b a l a n c e ；p u b l i cg o v e r n a n c e ；g o v e r n m e n t r e f o r m a t i o n ；p o l i c yr e g u l a t i o n ；s o c i a lh a r m o n y 引言 中国共产党的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的目标。这一目标 的提出为处于体制转轨和社会转型中的中国指明了改革的目标和发展方向。构建和 谐社会目标的提出并不是由于我们已经处于一个和谐社会之中，而恰恰是由于我们 的现实社会中存在着各种不和谐的因素，社会的失衡成为阻碍改革继续的主要因 素。政府作为社会建设与发展的主要承担者，其社会治理能力的高低关系到改革目 标的能否顺利实现。兴起于西方的“公共治理”理论，其产生和发展是以各个匡i 家 面临的市场失灵、政府失效及公民社会的成长等问题为背景的。虽然我们国家与西 方国家在政治体制等方面有着本质的差别，但是这并不妨碍我们借鉴其科学的理论 成果。从一定意义讲，“公共治理”理论无论作为理论分析的工具，还是作为一种 价值取向，都有着丰富而深刻的理论意义和学术价值。尤其是随着我国改革开放的 深入，社会的发展处于急剧变革时期，产生了许多的社会问题，政府在应对这些问 题时显现出明显的不适应性和脆弱性。当政府改革成为改革能否继续的关键时，“公 共治理”理论的借鉴和引用无疑为我们提供了一种解决政府改革困境的全新视角和 路径。但是，我们应当明确，政府治理不仅是一种管理模式的转变，也是一种理念 的转变，需要整个社会的支持，而不仅仅是政府的责任。 第一章变迁社会中的社会失衡 任何社会都是在遵循“调整一适应一失衡一调整”这一历史规律中曲折发展的， 中国社会也不例外。二十多年前的改革开放战略的提出，就是社会主义中国对自我 的一次大的调整。可以肯定的说，中国的这次改革无论是在实践成果方面还是在理 论探索方面，都取得了巨大的成就。中国的现代化进程正在按照战略规划，有条不 紊地进行着。但是不可否认，在改革开放这一巨大的历史性社会变迁过程中，也产 生了许多问题和矛盾。一方面，计划经济体制下原有的以职务、单位、户籍等为主 界定人们身份的等级化、封闭式社会结构，正在受到市场经济中要求生产要素的自 由流通与开放的冲击，社会结构开始出现开放性和平权化：另一方面政府的管理方 式由原来的“指令一控制”型向“引导一服务”型过渡，在面对剧烈的社会变迁时， 还体现出相当的脆弱性。随着改革的深入和经济的高速发展，社会的结构和运转方 式的变迁使许多深层次的社会问题和矛盾逐渐凸显出来，社会失衡的现象开始严重 化。在现阶段，社会失衡的现象主要体现在以下几个方面： 社会失衡j 政府治理 1 1 贫富差距扩大，社会阶层的断裂可能影响到社会的稳定 当前我国，贫富差距的扩大已经成为不争的事实。这主要是由于经济体制改革 引发社会利益关系的重大调整和重组，多种所有制经济发展和激烈市场竞争而导致 收入差距扩大所引起的。贫富差距的扩大主要表现为：一是以基尼系数 反映的居 民收入总体性差距逐年拉大，已经超过国际公认的承受线。根据有关统计，我国的 基尼系数1 9 9 1 年为0 2 8 2 ，1 9 9 8 年为0 4 5 6 ，1 9 9 9 年为0 4 5 7 ，2 0 0 0 年为0 4 5 8 ， 2 0 0 5 年则逼近0 4 7 。o 事实上，o 4 7 的基尼系数，仍可能低估了实际的收入差距水 平。因为低收入群体的收入往往被高估，而高收入群体的收入则通常会被低估。二 是居民收入差距不断扩大。这主要体现在城乡之间、地区之间、行业之间以及城镇 内部各阶层之间：( 1 ) 城乡居民间差距扩大。象其他发展中国家一样，中国也是一 个由传统向现代过渡的国家，但是就城乡差别来看，中国是少有的几个出现如此断 裂的二元经济和社会的国家。有关统计表明，1 9 9 0 年城乡居民收入之比为l ：2 2 ， 1 9 9 5 年为1 ：2 7 1 ，2 0 0 0 年为l ：2 7 9 ，2 0 0 1 年扩大到l ：2 9 ，2 0 0 5 年则扩大到 1 ：3 2 2 。( 2 ) 地区间差距扩大。中国是一个大国，产生地区差距是必然的。但 是，从数字l 二看，中国各地区之间的差距远远超过其他国家。2 0 0 0 年，东部地区人 均收入是西部的2 2 6 倍，最高的省际差距超过3 倍。( 3 ) 行业间的收入差距进 一步扩大。财政部科研所课题组在2 0 0 5 年6 月出具的一项报告指出，行业间收入 差距逐步扩大，2 0 0 0 年上升到2 6 3 ：l ，到了2 0 0 2 年，职工平均工资水平最低行 业与最高行业的差距达到1 2 7 3 7 元，差距系数为1 ：2 9 9 。( 4 ) 城镇内部各阶层 之间的收入差距的扩大速度明显加快。根据2 0 0 4 年全国5 万户城镇住户抽样调查 结果，上半年最高1 0 收入组人均可支配收入1 3 3 2 2 元，比2 0 0 3 年同期增长1 6 7 ，是全国平均水平的2 8 倍；而最低1 0 收入组人均可支配收入1 3 9 7 元，比2 0 0 3 年同期增长1 1 6 ，仅为全国平均水平的2 9 。高低收入组人均收入之比高达 9 ，5 ：1 。在绝对数字方面，2 0 0 3 年，中国贫困人口为2 9 0 0 万，比2 0 0 2 年还增加了 8 0 万。这样高的数字不能不引起我们的重视。 结合h 述数字，我们可以清楚地知道，我们社会的收入差距在明显的扩大。主 。所谓“草尼系数”，足指围际l 玎j 来衡量居民收入分配差异一个指标。嗣际h 通常把04 作为收入分配贫富 差趴的“警戒线”，认为0 40 6 为“差距偏大”0 6 以 为“商度小、f 均” 。世界银行发腱报告h t t p ：f i n a n c e p e o p l e c o r nc n g b 1 0 3 7 4 1 9 4 8 9 2 h t m l 、中圉礼科院农村发胜研究所和嘲家统计局农村黔济绿皮书北京：朴会科学文献h 1 版祉出版，2 0 0 5 年6 月 胡联合，胡鞍铡我囤地区间收入差罡 i 的两极化趋势环球视野，2 0 0 5 年第6 期 信为、卜当前我围协”收入差即的现状2 l 特征t 会理论j 践，2 0 0 4 年6f 】，第1 8 巷第3 期，第1 2 1 t 负 第一章变迁社会中的社会走新 要原因是在农村，一方面由于农、经济本身的惰性和滞后性，很难在短时期内得到 很好的改善；另一方面，由于在农业优抚政策方面的缺失，导致农民的负担在加重， 农民阶层成为社会的底层阶级。在城市，由于国企的改革，一部分工人开始下岗， 并成为新的弱势群体，与已经在城市中挣扎的农民工共同引起社会的广泛关注。与 此形成鲜明对比的是，城市巾另一部分人成为改革的直接受益者，逐步迈入富人的 行列。随着收入差距的逐步扩大，贫富阶层进一步分化。1 9 9 9 年由国家统计局等6 部委联合进行的城镇生活调查结果显示，2 0 的高收入户收入占到总收入的4 2 4 ， 而2 0 低收入则仅占6 5 。随着近几年的发展，贫富阶层在各种资源的占有方面 差距在继续扩大。就中国目前的社会阶层而言，居于中间地位的中产阶层正在逐步 扩大，但是距离能够支撑社会稳定的要求还有一定的差距。少数的高收入阶层占有 着大多数的经济资源，而低收入阶层则具有数量上的绝对优势，二者贫富差距的扩 大，使中国的社会阶层呈现出断裂的现象。大量的贫困农民、下岗工人、失业人群、 地位低下的农民工不仅在经济资源的占有方面处于劣势地位，而且在文化、教育、 医疗等资源的占有上也得不到保障，成为被整体性地推向弱势群体的阶层。一方面 是人数众多，但缺乏必要的生存资源，另一方面是他们的利益诉求缺乏有效的传达 机制和渠道，这必然会对整个社会的稳定产生严重的影响。近年来，我国群体性事 件时有发生，参与人数大多是低收入阶层。根据公安部门披露的数据，群体性事件 数量从1 9 9 4 年的l 万多起上升到2 0 0 4 年的7 5 万多起，增加了6 倍多，参与人数 从1 9 9 4 年的7 3 万人次上升到2 0 0 4 年的3 7 6 万人次，增加了4 倍多。9 值得关注的 是这些群体性事件呈现规模大、对抗性加剧、组织程度高、矛盾复杂等特点。，给 社会的安全和稳定带来巨大的挑战。 1 2 公共产品分配失衡，公共卫生、教育等资源分配不公，社会保 障体系不完善 一般而言，公共产品具有两个重要的特征：一是非排他性，即一但某公共产品 被生产出来，就无法阻止他人对其消费；二是非竞争性，即一个人对某一公共产品 的消费并不妨碍或影响他人对该物品的同时消费。公共产品的特性决定了政府提供 的必要性和明显优势。但是，当我们国家由计划经济向市场经济过渡时，政府在公 “龚红娥中国城镇居民收入分配新特征中北房地产导撤2 0 0 0 年第l d 期，第6 一1 0 负 4 范弧峰治理群体性事件需要宪政新思维风凰阍刊，2 0 0 5 年第2 9 期 中圉行政管理学会谋题组我国转型期群体性突发件主要特点、燎闲技政府对策研究中国行政管理，2 0 0 2 年第5 期，第6 9 负 社会失衡畸政府治理 共产品的供给方面产生了诸多的问题。一方面，应该市场化的某些产品，由丁涉及 到政府自身的利益而始终处于垄断状态下。另一方面，政府又不恰当地把本应该由 政府或以政府为丰提供的某些公共产品，例如公共教育、卫生、医疗等，推向市场， 推向社会。据中国( 海南) 改革发展研究院发布的2 0 0 5 年中国改革问卷调查显示， 在参加调查的专家中5 8 4 的专家认为，现阶段我国公共服务提供存在的突出问题 在于公共产品不公平，有2 5 5 9 的专家认为突出问题是公共产品的供给不足。另有 1 5 6 3 认为突出问题在于公共产品的使用效率。具体而言，在医疗卫生方面，公共 卫生资源过分向城市倾斜，而农村缺医少药现象很严重。据卫生部和国家统计局估 算，目前我国9 0 的农村人口没有基本医疗保险，其中数千万贫困人口的疾病得不 到及时救治。在2 0 0 0 年世界卫生组织( w h o ) 首次对世界1 9 1 个成员国的卫生体系 绩效做出的评估中，我国被列为1 4 4 位，居世界后列。这引起国内外巨大反响。其 中“公共卫生体系的财务负担在国民中的分布状况”这项指标居世界第1 8 0 位，被 列为“世界卫生公共资源分配最不公平、分布最不平衡的国家之一”。而在教育方 面，教育资源严重不均也是我们国家的现状。2 0 0 1 年，我国财政性教育投入占g d p 的3 1 9 ，即使是与1 9 9 8 年巴西、马来西亚、泰国等发展中国家4 6 3 、4 4 9 、 4 2 7 的财政投入相比，也存在着巨大差距。9 另一方面，在教育资源的内部分配体 制上也存在问题，即公共教育资源向高等教育( 甚至少数重点高校) 过分倾斜，而 义务教育的公共投入严重不足。 政府作为公共产品的承担者，有义务恪守普遍服务的原则，保证农村及城市的 低收入群体能享受到最基本的公共服务，包括卫生防疫、义务教育、公共交通等。 尤其对处于转型期的社会，更应该建立一个涉及到各个领域的保障体系。但是，由 于我们过去过多地从经济角度考虑社会保障制度改革，不可避免地忽视了政府应当 承担的责任。面对逐渐完善的市场经济，我们还没有建立一个全国性的社会保障体 制。我们的社会保障体制不仅没有把在人口上占多数的农民纳入到保障体系中，而 且对城市户籍人口也只覆盖了不到一半，且养老、医疗、失业、工伤等保险的发展 也很不平衡。这些问题的产生可能足多方面的原因，但是由于政府是公共产品提供 的垄断者，必然导致政府承担起公共产品供给失效的责任，严重影u ( , j n 政府的公平 形象。 1 3 经济发展存在隐患，产业失衡、经济增长方式失调、财政税收体 i 侏真注晕宏观靳变化，研究i j 生靳问题 2 资料束源：2 0 0 2 年统计年鉴 f 3 生纤济研究，2 0 0 4 年第5 期第3 5 负 4 第一章变迁社会中的社会失新 制不规范、失业等现象成为当前突出的矛盾 改革开放二十多年，中国的经济发展迅速，经济体制改革进展明显，己初步确 立社会主义市场经济体制的基本框架，市场对于资源配鼍的基础性作用明显增强。 持续较快的经济增长，使国家的经济实力和国际竞争力显著提高。但与此同时，在 改革推进中也存在些深层次的问题。深入分析实际进展情况，四个方面的不平衡 及其带来的矛盾值得重视。 1 3 1 产业结构失衡 产业结构是经济发展的基础，三大产业的协调发展，是经济可持续发展的关键。 改革开放后，我国的产业结构发生了显著变化，但是第三产业的发展始终处于落后 状态。在三大产业的比重方面，第一产业的增加值比重由1 9 7 8 年的2 8 1 下降到 2 0 0 3 年的1 4 6 ，而第二产业和第三产业增加值比重由1 9 7 8 年的4 8 2 和2 3 7 ， 分别提高到5 2 2 和3 3 2 。数字说明我们国家正在由传统的农业国家向工业国家 过渡，工业化水平明显提高。但是，一方面，我们的工业发展由于是建立在粗放式 增长基础之上的，不仅技术创新点低，而且资源浪费严重，严重影响了经济的可持 续发展。另一方面，我们第三产业的发展也明显落后，不仅低于高收入国家，而且 与低于同收入组别国家近2 0 个百分点，对经济增长的拉动作用有限。产业的失衡 也成为经济增长方式没有得到根本性改变的重要原因。 1 3 2 经济增长方式失调 转变经济增长方式已经提出多年，但是一直没有得到根本性转变。建立在高投 入、高消耗基础上的经济增长，在取得过辉煌成绩的同时也付出的沉重代价。资源 浪费成为普遍存在的现象，如国内重点钢铁企业吨钢可比能耗比国际水平高4 0 ， 电力行业中火电煤消耗比国际水平高3 0 ，万元g d p 的耗水量比国际水平高5 倍， 万元g d p 的总能耗是世界平均水平的3 倍。这种现象的产生一方面是由于政府为 取得经济效益，在建设性投资项目中过多地干预，另一方面则是由于能源、资源等 作为生产性要素价格过低，不能很好地形成对低效的经济增长的控制与制约作用。 经济增长方式的失调不仅造成能源与资源的严重浪费，而且也给生态环境带来了前 所未有的压力。 13 3 财政税收体制不规范 这主要表现在三个方面：一是中央政府与地南政府在财权和事权的划分上不够 。资料求源：2 0 0 4 年中固统计年犍 。资料水源：2 0 0 1 年中国能源发腱报告 社会失衡与政府治理 清晰合理，各级政府缺乏与本级政府公共产品的提供相适应的正常税收来源，导致 地方政府通过各种手段增加财政手段。二是公共财政体系不健全，政府把财政资金 过多地投入到建设性项目，而真正需要资金的公共服务项目却开支不足。三是各级 政府预算外收入管理不规范，缺乏有效的预算外资金管理措簏。预算外资金的流失 一部分被政府作为内部福利所瓜分，另一部分则被投入到见效快的盈利性产业，导 致高消耗、低水平的投资项目重复建设，推动了产业发展的更加不平衡。导致上述 现象的主要原因是建设性投资项目能够产生直接的经济效果和政治业绩，一些地方 政府热衷于争建建设项目，积极干预地方工商业的投资，以滥用财政支出的方式来 追求本地利益最大化，其结果一定是与中央政府的宏观政策产生矛盾，导致经济发 展的不稳定。 1 3 4 就业局面不容乐观 由于我国人口基数大，劳动力丰富已经是不争的事实。随着经济结构的调整， 大量农民从农村走向城市，隐性失业变为显性失业，就业局面不容乐观。从劳动力 供求总量上看，城镇新生劳动力加上现存的下岗失业人员，每年城镇需要就业的劳 动力达到2 4 0 0 万人。按经济增长速度保持在8 9 计算，在现有经济增长就业弹 性的约束下，每年新增的就业岗位最多9 0 0 万个左右，劳动力供大于求的矛盾十分 突出。此外，中圈在就业方面提前出现了一种非正常现象，即知识型劳动力过剩， 大学生就业难成为新的就业问题。2 0 0 4 年，全国2 8 0 力 普通高校毕业生，到9 月份 平均就业率达7 3 ，尽管大学生在激烈的就业竞争中已普遍降低了求职收入期望， 但仍有约7 4 万大学生找不到工作。并且这一现象在随着高校的扩招愈演愈烈。从 总的发展趋势来看，我国的就业问题将是长期存在的问题。失业问题处理不当，失 业率太高，必然导致社会的不安定。 1 4 资源紧张，生态环境遭到破坏，社会的生存基础受到威胁 生态环境是社会发展的基础，环境的破坏会带来灾难性的后果，这是人类所共 知的。我国虽然地大物博，但是由于人口众多，能源、资源相对匮乏。但是在过去 的几十年中，我们的经济发展始终是建立在粗放型经济增长方式基础之上，经济的 高速增长所带来的不仅是能源与资源的高消耗和浪费，而且对我们的，皇态环境带来 了灾难性的后果。 徐 善七人扎会问题凼扰中隔嘹颦新闻崩刊，2 0 0 5 年第3 期，赫3 0 一3 2 贝 i i 盟人学 釜业，# “过剁”问题f f , 3 f l 济学分析黑河学刊，2 0 0 5 年第4 期，第8 0 一8 2 虹 6 第一章变迁补会中的社会失衡 1 41 能源与资源危机初显端倪 如前所诉，由于我们没有彻底地转变粗放式的经济增长方式，对能源与资源的 过度消耗必然导致能源与资源的紧张。一方面是对能源与资源的急切需求，以煤为 例，目前我国的人均能源消费为1 3 吨煤，仪为世界平均水平的5 5 ，也就是说煤 能源人均占有量还会随着经济的快速发展而扩大，能源与资源的需求将非常迫切。 另一方面则是我们的各种能源与资源是有限的，短期内由于生产水平的低下，必然 难以满足经济的持续快速发展，长期来看，自然界的总体资源是有限的，总有用尽 之时，如果在那时还没有找到可替代性能源，那么随着石油、煤、天然气等能源与 资源的开采完毕，就真的成为灾难之日了。另外，随着国际社会的动荡，石油进口 越来越显示出其脆弱性的一面。依赖石油进口虽然能缓解当前的能源紧张这一矛 盾，但是也给我们带来了负面的效应。有资料显示，自1 9 9 3 年我国成为石油净进 口国后，我国石油的对外依存度从1 9 9 5 年的7 6 增加到2 0 0 3 年的3 4 5 ，到2 0 2 0 年，这一数字有可能上升到6 0 。这不能不引起我们的重视，因为过度地依赖于国 际的能源进口必然会使我们国家受到能源产出国等国家的限制，无论从外交上还是 从国家安全方面，都对我们国家是不利的。 1 4 2 生态环境持续恶化，社会的生存基础受到威胁 环境因素不仅制约着经济的持续发展，也支持着整个社会的发展。这是个简单 的道理，但我们却在长达几十年的经济发展过程中忽略了环境的因素，经济的发展 是以破坏生态和污染环境为代价的。据中国科学院生态环境研究中心的一份报告 说，我国目前生态环境的基本状况是：“先天不足，并非优越；人为破坏，后天失 调；退化污染，兼而有之；局部有改善，整体在恶化；治理能力远远赶不上破坏速 度，环境质量每况愈下；生态赤字不断扩大，生存空间不断缩小；形成了中国历史 上规模最大、涉及面最j 。、后果最严重的生态破坏和环境污染。”。虽然经过一段 时期的环境治理，我们的环境有所改观。但是我们始终没有跳出先污染、破坏后治 理、改善的老路。以大气污染为例，我国的二氧化硫和二氧化碳排放量居世界第一 位和第二位。o 全国范围内水资源和土地资源也不同程度地遭受破坏。据国家环保 局统计，全国2 3 的水资源遭到污染，其中有i 3 造到严重污染。而在土地保持方 面，目前全国荒漠化土地面积超过2 6 7 4 万平方公罩，荒漠化仍呈加速扩张趋势， 。 ：梦事中冈中艮期发展的重要f o l 题北京：中罔发胜i 5 版 t 2 0 0 5 年4 门第1 版第2 2 贞 。中阳科学院陬情。决策北京：北京m 版社，1 9 9 0 ，第2 0 3 虹 。f 梦李中同中长期发胜的重要问题北京中同发胜版祉，2 0 0 5 年1 乃第1 版，第2 6 6 虹 t 会失衡与政府治理 铺天盖地的沙尘暴仍然高发。上世纪未期的特大自然灾害以及2 0 0 3 年的“s a r s ” 事件爆发，给中国的环境和生态问题敲响了警钟。但就在环境不断恶化的同时，中 国用于污染治理的资金却没有较大幅度的增长，环保资金的投入占生产总值比重仅 由1 9 9 9 年的1 o 上升到2 0 0 3 年的1 3 。”并且资金的投入并不仅仅是财政预算内 资金，还包括银行贷款等资金来源。这说明实际上政府在环保方面的投入是相当有 限的。地方政府以单纯的g d p 经济增长为目标，忽视了环境的可承受力，只一味地 破坏却没有相应的资金投入进行补偿，必然造成生态环境的严重恶化。我们必须明 确，环境一旦遭受破坏，是很难在短时期内得到恢复的。政府在环保方面的职能缺 位将给经济的发展乃至社会的生存带来灾难性后果。 1 5 行政低效，行政成本过高，腐败现象的存在严重动摇政府的执政基础 政府作为社会大系统中的一个子系统，不仅是改革的主导者，也是改革的对象。 传统的政府在应对快速发展的经济社会时显然没有适应改革的需求，这一方面是由 于政府体制本身的惰性所决定的，另一个重要原因就是政府作为公共资源的配置 者，不仅没能对公共资源进行有效地配置，而且自身也陷入了利益诉求中。政府的 突出问题主要表现在以下几个方面： 1 5 1 行政低效 效率是公共行政的主要价值诉求。从经济学角度来讲，政府的存在是为了弥补 市场的失灵以及为社会的发展提供必要的公共产品。所以，行政效率的高低不仅影 响着政府的形象，也会影响政府存在的合法性。对于我国政府的行政效率，无论从 理论角度分析，还是从人民群众的实际体验来看，行政效率低是不争的事实。政府 机构庞大，人员充足却无法有效地行使管理社会的职能。官僚拖沓、工作冷漠、互 相推委、效率低下等问题成为政府的诟病，不仅损害了政府在人们心目中的形象， 也成为制约经济发展的瓶颈性冈素。分析原因，政府职能定位错误、机构设置不合 理、人员素质低、行政手段落后等是造成行政低效的主要原因。一方面足快速发展 的经济与社会，一方面是规模庞大却效率低f 的政府，二者矛盾的发展必将导致政 府的公信力严重下降，党的执政能力也必然受到挑战。 1 52 行政成本过高 政府作为公共权力的所有者，在提供公共产品和服务的过程中，发生一定的成 本是合理的，也是必然的。但是如果行政成本长期具高0 i 下，甚至成为“全世界行 数据来源：中国2 0 0 3 统计年峪 第一章变迁社会中的社会失衡 政成本最高的国家”，。这就不得不引起我们的深思了。诚然我们国家是一个大国， 地大物博，人口众多，使得在政府管理上需要付出较多的成本。但是，由于我们长 期忽视行政管理中的成本核算与控制，行政成本过高已经成为政治体制改革的瓶 颈。行政成本高主要体现在以下几个方面：( 1 ) 行政管理费用占财政支出偏重。行 政管理费占财政总支出的比重，在1 9 7 8 年仅为4 7 1 ，到2 0 0 3 年上升到1 9 0 3 。 从改革开放初期的1 9 7 8 年至2 0 0 3 年的2 5 年间，我国行政管理费用已增长8 7 倍。 而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长2 3 ! 。我国行政管理 经费增长之快，行政成本之高，已经达到世界少有的地步。巨额的行政管理费用不 仅成为政府沉重的负担，也成为行政低效的主要表现。( 2 ) 行政管理费用中不合理 支出比重过高。有资料显示，仅仅2 0 0 5 年，我国各级行政机关公车消费3 0 0 0 亿元， 公款吃喝2 0 0 0 亿元，公款考察旅游1 0 0 0 亿元，三项合计高达6 0 0 0 亿元，占当年 国家财政收入的2 0 ，相当于国防开支的3 倍、全民教育投入的5 倍。一方面是行 政管理费用的居高不下，管理费用严重失控，男一方面却是教育、医疗、卫生等领 域财政投入严重不足，凸显政府改革的必要性。 1 5 3 腐败现象严重 政府作为公共权力的持有者和垄断者，如果权力使用j e 当，就会给社会创造福 利，但如果权力被滥用或用来寻租，就会导致腐败的发生。近年来，经过全党全社 会的努力，党风廉政建设和反腐败斗争继续向纵深发展，并取得了一定的成绩。但 是，我们也应当清醒地认识到腐败现象不仅没有被控制，反而有滋生与蔓延迹象， 成为严重动摇党和政府执政基础的“毒瘤”。腐败的产生不仅给社会的发展带来巨 大的损失，也会给政府的执政带来困难。据中国科学院、清华大学情报研究中心完 成的一项有关腐败问题的研究显示，自2 0 世纪9 0 年代后半期以来，我国因腐败造 成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9 8 7 5 - - 1 2 5 7 0 亿元之间。经济的损失是 痛心的，但是如果与民心的得失相比，则是微乎其微的。在群众的描述中，腐败已 经成为政府的一大特征，民心的期望与政府的表现形成巨大的落差。这种落差如果 在一定时期内得不到缓解，政府存在的合法性必然会受到质疑。 综上所述，我国当前的社会是处于急剧变迁中的社会，可以客观地说，是正处 于“风险”时期。从改革开放战略的制定到现在，中国在现代化道路上坚定不移 “伺晓琦，刘建甲政府社会成本控糊的问题及其对策研究中国行政管理，2 0 0 4 年第1 1 期，第7 6 8 4 负 。资料来源：( 2 0 0 3 年统计年鉴 。任下岭关十党政机关带头发扬艰莆奋斗传统的建 义 届拿固人人明次会泌的提案，2 0 0 6 年3 月 。丁元竹2 0 1 0 年：中田的三种口，能前景战略与管理，2 0 0 4 ，第4 期，第51 2 以 9 社会失暂0 政府治理 地走着，距离目标的实现也越来越近。但是，理性地审思中国改革开放的进程，在 取得巨大成就的同时，也付出了沉重的代价。我们必须看到，在过去的二十多年中， 我们在确立经济建设这个工作重心时，却忽视了太多的东西。贫富差距的扩大、社 会公共产品分配的失衡、经济发展的不稳定性以及环境的恶化等问题给社会的稳定 带来严重的影响，社会的变迁给政府的管理带来巨大的挑战。事实证明，我们的政 府在面对这些问题和矛盾时不仅没有提出有效的政策，而且自身也陷于问题之中。 行政低效、行政成本居高不下、贪污腐败等现象成为困绕政府执政的主要问题。我 们应当明确，这五个方面的问题仅仅是我国目前社会发展过程中出现的诸多问题中 的比较突出的，即除此之外，我们还面临着许多其他社会问题。并且这些问题盘根 错节、相互影响，使问题得解决十分困难。 事实上，任何一个社会的发展都是在失衡与调整过程中寻求稳定。目前的中国， 之所以会产生如此多的社会问题，主要原因就是我们国家正在由传统社会向现代社 会过渡。正如亨廷顿所分析的，对发展国家而言并不是现代性产生不稳定，而是“现 代化产生不稳定性”。但社会问题产生的客观性并不能减少政府应承担的责任。 无论从政治责