（行政管理专业论文）电子政务绩效评估研究.pdf

中文摘要 自2 0 世纪中后期以来，电子政务逐步成为政府用以提高组织运行效率、提 升组织绩效的必选方案。然而，由于历史原因和它的复杂性，电子政务的理论和 实践还存在着很大的不足，且从国内外的实践来看，电子政务的实施存在着高风 险性和高失败率，这就要求我们要重视开展电子政务的绩效研究，要非常慎重地 推进电子政务，仔细地防范各种导致电子政务失败和低效化的漏洞。电子政务绩 效评估正是绩效管理理论和实践在电子政务领域的运用。评估电子政务的绩效是 一个动态感很强的研究课题，在我国乃至在任何国家都具有一定的挑战性和前瞻 性，但其重要性是显而易见的。加强电子政务绩效评估研究，开展电子政务绩效 评估工作，对推动电子政务绩效的提升和电子政务持续、健康、协调发展有着非 常重要的意义。 为了对电子政务绩效评估进行宏观的把握和微观的探析，本文综合运用比较 分析法、资料分析法、案例分析法等研究方法，对国内外电子政务绩效评估的研 究实践进行深入地比较分析，力求能为电子政务绩效评估的良性发展提出参考 建议。全文分为三个部分： 第一部分：电子政务绩效评估概述。主要分析了电子政务绩效评估的背景和 内涵。 第二部分：电子政务绩效评估的现状与分析。根据评估主体的不同梳理了国 内外电子政务绩效评估现状，总结比较了国内外电子政务绩效评估的模式及特 点。最后，从宏观规划视角和微观操作视角两个角度归纳了我国电子政务绩效评 估存在的问题。 第三部分：对我国电子政务绩效评估的思考与建议。针对当前存在的问题， 制定我国电子政务绩效评估的战略规划，并构建分阶段全过程的电子政务绩效评 估框架及指标集。 关键词：电子政务；绩效评估；战略规划；指标体系 a b s t a r a c t s i n c et h el a t e2 0 t hc e n t u r y , e g o v e r n m e n th a sg r a d u a l l yb e c o m et h ei n e v i t a b l e o p t i o nf o rg o v e m m e n tt oi m p r o v et h eo p e r a t i o n a le f f i c i e n c y a n dt oe n h a n c e o r g a n i z a t i o n a lp e r f o r m a n c e a n y w a y , d u et oh i s t o r i c a lr e a s o n sa n di t sc o m p l e x i t y ， t h e r ei ss t i l lag r e a ts h o r t a g eo fe - g o v e r n m e n ti nt h e o r ya n dp r a c t i c ef i e l d a n df r o m t h ev i e wo ft h ep r a c t i c ea th o m ea n da b r o a d ，t h e r ei sah i g h - r i s ka n dh i g hf a i l u r er a t e o nt h ei m p l e m e n t a t i o no fe g o v e r n m e n t t h i sd e m a n d su st of o c u so nc a r r y i n go u t s t u d i e so fe g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dp r o m o t ee - g o v e r n m e n tc a r e f u l l yi no r d e rt o g u a r da g a i n s ta l lk i n d so ff a i l u r et h a tl e dt oe g o v e r n m e n ta n dl o o p h o l e sl e dt o i n e f f i c i e n c y e - g o v e m m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni s t h er e s u l to fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n tu s e di nt h ef i e l do fe g o v e r n m e n t i t sad e v e l o p i n gr e s e a r c ha r e a , s oi t h a sac e r t a i na m o u n to fc h a l l e n g i n ga n df o r w a r d l o o k i n gi no u rc o u n t r ya sw e l la si n a n yc o u n t r y c a r r y i n go u ta n ds t r e n g t h e n i n gt h es t u d yo fe g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni s v e r yi m p o r t a n tt op r o m o t et h ep e r f o r m a n c eo fe - g o v e r r a n e n ta n d m a i n t a i nt h ec o n t i n u o u s ，h e a l t h ya n dc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to f e - g o v e r n m e n t s o ，i no r d e rt of u l l yg r a s pi nt h em a c r ow a ya n dt r a c ei nt h em i c r ow a yt h e d e v e l o p m e n to fe - g o v e r n m e n t ，t h et h e s i sa d o p t sm e t h o d so fc o m p a r a t i v ea n a l y s i s ， d a t aa n a l y s i sa sw e l la sc a s es t u d yt om a k ead e t a i l e dd e s c r i p t i o na n da n a l y s i so f e - g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nt h eh o m ea n da b o a r d 1w a n tt op r o p o s e s o m es u g g e s t i o n sf o rf u t u r er e f e r e n c eo nh o wt om a k es c i e n t i f i c ，r a t i o n a la n d o b j e c t i v em e a s u r e m e n t so ne - g o v e r n m e n te v a l u a t i o n t h i sd i s s e r t a t i o ni sd i v i d e di n t o t h r e ep a r t sa sf o l l o w s p a r to n e ：f u n d a m e n t a lt h e o r yo fe - g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h i s p a r to ft h ep a p e rm a i n l yi n t r o d u c e st h ec o n c e p to fe g o v e r n m e n ta n de g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dt e l l st h e i rh i s t o r y p a r tt w o ：p r e s e n ts i t u a t i o na n da n a l y s i so fe - g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i nt h eh o m ea n da b o a r d t h i sp a r to ft h ep a p e rm a i n l yd i s c u s s e so nt h ea c t u a l i t yo f e - g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h i s d i s s e r t a t i o ne v a l u a t e st h es t a t u so f e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea th o m e a n da b r o a db a s e do nt h ed i f f e r e n c e so fe v a l u a t i o n o r g a n i z a t i o n s t h e n , s u m su pt h ep r o b l e m so fe g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i nt h em a c r ow a ya n dt r a c ei nt h em i c r ow a yi nc h i n a p a r tt h r e e ：r e f l e c t i o n sa n ds u g g e s t i o n so l le - g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h i sp a r tm a i n l yb r i n g sf o r w a r dt h es t r a t e g i cp l a n n i n go fe g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e i no r d e rt os o l v et h ee x i s t i n gp r o b l e m s a c c o r d i n gt ot h es t r a t e g i cp l a n n i n g ，d e s i g n s t h ef r a m e w o r ka n di n d i c a t o r sf o re v e r yp h a s e so ft h ew h o l ep r o c e s so fe g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n k e yw o r d s ：e g o v e r n m e n t ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；s t r a t e g i cp l a n n i n g ； i n d i c a t o rs y s t e m 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( 签名) ：吕堍立之 加0 7 年9 月彩日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年 月日解密，解密后适用上述授权。 ， () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“ 或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 尸- - _ l - - 明人( 签名) ：占镌建墨一 沙。7 年v 月略日 一、电子政务绩效评估概述 一、电子政务绩效评估概述 电子政务绩效评估是监督和管理电子政务建设过程的重要手段，实施科学的 电子政务绩效评估和管理，建立全过程的电子政务评估体系和运作程序，是提高 电子政务绩效和改善政府形象的有效措施。 ( 一) 电子政务绩效评估的背景分析 1 电子政务简述 2 0 世纪9 0 年代，美国首先提出了“电子政务( e g o v e r n m e n t ) 的概念。 随后，世界各国普遍引用。但是，国际上对电子政务的定义有很多，至今还未有 一个统一、准确的说法，并且电子政务的定义随着实践的发展而不断更新。 在国外，通常用e g o v e r n m e n t 或者e g o v e r n a n c e 来表述政府信息化，两个词各 有侧重，e g o v e r n m e n t 侧重于政府组织的信息化，是“电子政府 的含义； e g o v e r n a n c e 侧重于政府功能的信息化，是“电子政务 的含义。因此，电子政 务是一个广义的概念，它包含了电子政府，即电子政务包含了政府的组织及功能 全部的信息化内容。在2 0 0 1 年6 月的全球电子政务会议上，世界银行用e g o v 既代表电子政务也代表电子政府。当前，人们已经普遍接受了“电子政务 的提 法，也认可电子政务成为政府信息化的名词。 笔者认为所谓电子政务，就是政府机构将计算机、网络通信等现代信息技术 手段与公共管理和服务有机结合，通过信息技术集成管理和服务，超越时间、空 间与部门分隔的限制，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，建成一个精简、 高效、廉洁、公平的政府运作模式，全方位地向社会提供优质、规范、透明的管 理和服务。 电子政务作为现代信息技术与管理的有机结合，是当代信息化最重要的领域 之一。电子政务必须借助于计算机、网络、通信等现代信息技术，信息基础设施 和相关软件技术的发展是电子政务的基础。电子政务包含了政府的组织及功能全 部的信息化内容，电子政务处理的是与公共管理和服务相关的公共事务。必须指 出的是，电子政务不是简单地将传统的政府业务流程网络化，而是根据对公众服 电子政务绩效评估研究 务的需求，对政府的管理业务流程进行重组和优化，对跨行业、跨部门的网络资 源、数据资源和应用系统进行整合，实现信息共享、条块结合和业务协同，从而 实现政府管理创新，提高对企业和公众服务的能力和质量。 2 电子政务绩效评估的提出 由于历史原因和它的复杂性，电子政务的理论和实践还存在着很大的不足， 很多方面仍在摸索探寻中。且电子政务的风险比一般的信息系统更大，原因有以 下几点：第一，电子政务的效益目标往往更模糊；第二，政府对电子政务的开支 缺乏硬约束；第三，政府官员的短任期与电子政务建设的长期性不合拍，使官员 容易增长短期行为。 国际上越来越多的实践和研究表明，电子政务项目的失败可能性极高，存在 高度的风险。联合国在2 0 0 3 年处于十字路口的电子政务的报告中，就直接 把电子政务划分为三类：第一类，浪费的电子政务，即“有投入，无产出”；第 二类，无目标的电子政务，即“有产出，无效益 ；第三类，有意义的电子政务， 即“有产出，有效益 。其对全球电子政务的调研表明，经济处于发展中的国家， 电子政务项目失败的概率达6 0 , - - - 8 0 之高。 我国的电子政务建设取得了巨大的进展，也还存在不少问题，中国电子政务 建设中的现实案例也表明：网络信息技术作为先进生产力代表的价值和作用，并 没有得到充分地显示和发挥。大约7 0 的电子政务项目超出预定的开发周期，许 多大型政府信息化项目超出计划交付时间2 0 - 5 0 是常有的事，软件项目开发费 用超出预算的情况则更为严重。并且项目越大，超计划的支出越高。 至今为止，我国还没有建立一个全面、完整、有效的电子政务绩效评估体系， 对于电子政务的绩效评估工作才刚刚起步，还处在不断的摸索过程中。缺乏全面、 完整、有效的电子政务绩效评估体系，使我国的电子政务建设的监督和管理环节 相对薄弱，进而使整个管理过程实际上处于一种开环的状态，难以根据电子政务 系统的实际运行进行针对性的改进，无法实现不断自我完善的良性循环。目前我 国各级政府的电子政务监管体制中存在以下三个方面的缺陷：一是没有对电子政 唐钧电子政务绩效评估的渐进策略川电子政务，2 0 0 5 ，( 5 ) u n i t e dn a t i o n s w o r l dp u b l i cs e c t o rr e p o r t2 0 0 3 ：e g o v e m m e n ta tt h ec r o s sr o a d r 2 0 0 3 刘红平，唐敏，何明全电子政务建设中工程监理模式的应用【j 】重庆大学学报( 自然科学版) ，2 0 0 5 ，( 4 ) 2 一、电子政务绩效评估概述 务实际运行效果的持续评估，而只有针对系统的一次性验收评审；二是没有针对 系统预期目标实现程度的评估，而只有针对资金运用合法性的会计审计评估；三 是没有针对具体电子政务系统的个别评估，而只有针对信息化投入水平和发展水 平的整体评估。这种情况导致各级政府在连续几年的巨额投入后，难以衡量每个 电子政务系统到底是否达到了预期效果，进而使财政部门无法及时客观的评价资 金投入的有效性、建设部门无法全面系统地总结电子政务建设的经验和教训、高 层规划部门无法清晰准确地了解电子政务发展现状并难以对下一步发展做出合 理的决策。 今天，在国家层面，信息化已被定性为“关系现代化建设全局的战略举措 ， “电子政务是今后一个时期信息化工作的重点 。( 2 0 0 6 - 2 0 1 0 国家信息化发展战 略也明确指出，要“建立电子政务规划、预算、审批、评估综合协调机制。加 强电子政务建设资金投入的审计和监督。明确己建、在建及新建项目的关系和业 务衔接，逐步形成统一规范的电子政务财政预算、基本建设、运行、维护管理制 度和绩效评估制度。随着电子签名法、中华人民共和国政府信息公开条例 的正式实施以及第六届中国政府网站绩效评估会议的落幕，电子政务绩效评估问 题越来越引起理论界和实践界的高度重视。如何衡量电子政务发展的状况? 电子 政务项目发展的前景怎样? 电子政务水平与结构对国民经济发展的影响如何? 这些都是值得深思的问题。建立一个全面、完整、有效的电子政务绩效评估体系， 并将其应用到后续改进与调整之中，从而实现电子政务项目管理机制的闭环过 程，已经成为保障我国电子政务战略顺利实施的客观要求。 3 电子政务绩效评估的意义 ( 1 ) 电子政务绩效评估是政府对电子政务投资决策的重要依据。由于电子 政务是一项投资金额巨大的系统性工程，且电子政务具有投资不可逆的特点，政 府在建设电子政务的同时应考虑对其投资的风险，政府对电子政务投资并不是越 多越好，要避免重复建设。 2 0 0 3 年1 1 月，联合国在年度全球电子政务报告中指出，无论是发达国家还 是发展中国家，普遍存在电子政务整体成本效益不高的现象，发展中国家表现尤 杨雷电子政务效益的经济分析与评价【m 】北京：经济科学出版社，2 0 0 5 ：1 5 1 7 3 电了政务绩效评估研究 为突出，其项目失败率高达6 0 9 6 - - 8 0 。 在此情况下，应该发挥电子政务绩效评估在抵御电子政务建设风险、防范项 目失败方面的重要作用：在宏观上做好与项目相关的发展规划，微观上完善项目 的立项可行性分析，提前分析和预测影响项目绩效的要素；做好全面质量管理， 全程管理电子政务项目的关键环节，监控项目的流程绩效；审查项目的各项指标， 评估系统预期目标实现程度，总结经验教训。 ( 2 ) 电子政务绩效评估是正确引导电子政务建设的重要手段。电子政务的绩 效评估体系既是一个检验电子政务质量的体系，更是一个电子政务建设的指导体 系。一方面，有了这样的体系可以正确地评价和肯定电子政务建设与电子政务运 作过程中所取得绩效，更能及时发现和有针对性地解决电子政务建设与电子政务 运作过程中的效率、成本、服务、管理等方面存在或出现的问题，及时予以修正， 利用信息技术有针对性地解决电子政务建设过程中存在的问题；另一方面，通过 建立全面、完整、有效的指标体系，可以指出政府部门电子政务应用水平的差距， 从而吸取先进经验，修正自身不足，帮助政府为进一步拓展电子政务提供科学的 决策依据，为电子政务建设引领正确的方向。 ( 3 ) 电子政务绩效评估是增强政府公共服务能力的有效途径。全面提高政府 公共服务的质量必然要求增强政府公共服务的能力，而开展科学的电子政务绩效 评估，则是引导和完善电子政务的实施，提升电子政务的公共服务能力最有效的 一条途径。电子政务的发展将加快推进政府在管理体制、管理观念、管理方式和 管理手段上的转变，切实实现政府职能向宏观调控、社会服务、公共管理和市场 监督方面的转化，但是否达到一定指标只能衡量电子政务建设的结果，却不能代 表电子政务目标的实现。由于电子政务建设涉及到政府管理的全过程，政府在构 建电子政务时所面对的困难，不只局限于信息技术应用层面，还与现行法律、相 关政策、制度安排，以及现实政府的管理体制、管理组织、管理方式、工作作风、 人员素质等诸多方面因素密切关联，这使得由此引发的一系列矛盾、冲突和变革 在所难免，这些都需要政府加大力度不断地进行政府管理变革。圆 ( 4 ) 电子政务绩效评估满足了多元主体的需要。电子政务是一个庞大的系统 工程，电子政务的实施与应用离不开政府工作人员的支持，也离不开企业和社会 谢一帆电子政务绩效评估的国际背景研究【j 】电子政务2 0 0 5 徐进电子政务绩效评估研究【d 】厦门大学，2 0 0 5 4 一、电子政务绩效评估概述 公众的支持，但他们往往缺乏对电子政务效益的了解。开展绩效评估既是管理科 学化的要求，也是沟通政府和社会公众的最好方法。胡锦涛同志指出，我国的信 息化“目的是要提高行政透明度，提高管理效率，推进勤政廉政。说到底，如果 搞信息化后不能便民，反而更麻烦和更复杂了，就没有生命力。要确实让老百姓 感到信息化是为人民服务，为老百姓服务，这才有意义 。通过电子政务绩效评 估，可使政府、企业、社会公众真正理解认识到电子政务的价值，使之能主动和 积极地投身到电子政务的实践中去，推进电子政务的良性发展，使电子政务更好 地为企业和社会公众提供服务。开展绩效评估既是电子政务管理科学化的要求， 也是沟通政府和民众的最好方法。 ( 二) 电子政务绩效评估的内涵分析 1 电子政务绩效评估的定义 电子政务绩效评估是指运用全面、科学的考核方法、量化指标及评估标准， 对电子政务的建设、运行和管理全过程及其完成结果进行综合性的评估，以促进 电子政务管理水平和应用绩效的提高。可见，电子政务绩效评估是指对电子政务 建设、运行和管理全过程评估，电子政务绩效评估既是技术评估，更是管理和服 务评估。电子政务绩效评估应包括电子政务“硬件 建设，也应包括电子政务“软 件 发展的政务活动过程。完整的电子政务绩效评估的内容可概括为以下五个方 面：一是电子政务的产出，主要表现为电子政务为社会经济活动提供服务的数量 和质量。在数量上，表现为尽可能满足社会对政府管理服务的多元需求；在质量 上，表现高效地为企业和社会公众提供尽可能优质、规范、透明的管理和服务。 二是电子政务的效率。电子政务效率反映的是政府机构和政府工作人员从事电子 政务活动所取得的劳动成果、社会经济效益同所消耗的人力、物力、财力和时间 的比例关系。它属于对政府机构和政府工作人员从事电子政务相关工作的数量和 质量的评价。三是电子政务的效益。是指政府通过实施电子政务向企业和社会公 众提供公共产品和服务的水平。四是电子政务实施过程中所消耗的各种成本。即 实施电子政务所占用和耗费的人力、财力和物力等资源。五是电子政务的技术水 平。即电予政务实施后系统的稳定度，成熟度，安全度等。 5 电子政务绩效评估研究 2 电子政务绩效评估的基本要素 电子政务绩效评估作为一个独立的体系，它应该包括评估目标、评估主体、 评估客体、评估指标体系、评估程序以及评估方法等基本要素。 ( 1 ) 评估目标。评估目标是电子政务绩效评估主体在整个绩效评估过程中的 行动指南，它决定了评估主体应该关注电子政务的哪些方面以及不应该关注哪些 方面，评估目标的明确是评估主体自身取得良好绩效的前提。一般来说，电子政 务绩效评估体系的目标应服从和服务于电子政务的整体目标，而电子政务的整体 目标又取决于电子政务的功能定位，因此，在确定政府绩效评估的目标时，也有 必要先研究被评估的电子政务的相关功能。需要注意的是，电子政务绩效评估的 目标并不是自然而然的同电子政务的总目标相致，因此在构建绩效评估体系时 要处理好其本身目标同电子政务目标的关系，做好引导和控制工作。 ( 2 ) 评估主体。评估主体的选择除了政府之外，还可以是第三方评估机构和 社会公众等。政府、第三方评估机构以及社会公众都是绩效评估重要的参与者， 评估主体应该是趋于相互合作以及渗透，而不是割裂。政府可以主导、参与任 何形式的电子政务绩效评估。当前，我国关于电子政务内部运行的绩效评估以及 电子政务建设项目的绩效评估等都需要由政府来主导和实旌，因为这类的绩效评 估只有得到政府内部的广泛支持才能顺利开展。第三方评估机构可以成为各种形 式评估的参与者，但一般只能在特定的评估形式中才能够成为主导者。政府与第 三方评估机构之间应建立起新型的合作模式。社会公众一般主要扮演评估参与者 的角色，这种参与对于任何形式的电子政务绩效评估都是必要的。从电子政务绩 效评估实施过程来说，应该在保持政府有效领导和协调的同时，充分发挥不同评 估主体的作用，特别是应该加强第三方评估机构在电子政务绩效评估中所发挥的 作用。 ( 3 ) 评估客体。评估客体即评估主体评估的对象。电子政务是一项系统工 程，首先体现为政府内网、外网建设成熟度，然后要考虑电子政务项目建设的投 入与产出效益，更要考虑电子政务的实际效果和用户满意度。因此，电子政务绩 效评估的客体应包括电子政务项目软硬件基础设施投入及人力资源状况、政府内 外网建设产出和电子政务应用效果三方面。 张锐昕，吴江，杨国栋电子政务绩效评估制度建设的目标和重点叨中国行政管理，2 0 0 6 ，( 4 ) 6 一、电子政务绩效评估概述 ( 4 ) 评估指标体系。电子政务绩效评估是针对电子政务项目所取得效果的评 价。是一项涉及广泛的系统工程，表现为多层次、多方面和多形式，包括对政 务内网、政务外网、业务系统、政务信息资源库、网络信息安全保障体系、电 子政务建设投入产出等方面的评估。电子政务绩效评估是一项极其复杂的工作， 要使这项工作规范、有序地运行，就必须根据电子政务项目建设的内容来对电子 政务绩效评估的对象进行梳理。电子政务绩效评估要从多角度对各部门的电子政 务建设状况进行综合评估，而指标体系是根据评估目标和评估内容的要求构建的 一组相关指标，反映评估对象的绩效水平。所以，电子政务绩效评估指标体系所 涉及的内容是相当广泛的。但电子政务是为政务进行服务的，评价电子政务时， 要重视对政府职能实现程度的评估。 ( 5 ) 评估程序。尽管对于不同类型、不同要求的电子政务绩效评估活动，在 实施过程中，各类评估的具体步骤有所侧重，但电子政务绩效评估的基本流程应 包括以下6 个环节：确定评价目标、构建指标体系、确立评估标准、建立权重体 系、采集处理评估数据、分析及反馈。不过，在具体实施过程中，根据评估目的、 评估内容以及评估主体等方面的不同，评估过程的程序或环节也会进行一定调 整。 ( 6 ) 评估方法。由于电子政务的实施所带来的效益、效果、影响是多方面的， 有些是直接的经济效益，是可货币化的，可计量的，但是更多的是间接的、潜在 的影响，是不可货币化的，难以直接计量。所以对于电子政务绩效评估方法的选 定需要定性分析和定量研究并重。电子政务绩效评估所涉及的技术方法来自各个 学科领域，种类繁多。但目前电子政务绩效评估的技术方法体系还处在摸索阶段， 根据项目评估的目标不同，评估主体可以采取不同的评估方式。总的来说，在具 体的评估过程中，德尔斐法、层次分析法、主成分分析方法、数据包络分析( d e a ) 、 模糊综合评估法、成本收益分析、帕累托( p a r e t o ) 过程分析都能用于电子政务绩 效评估。 胡刚，司小平，刘娜电子政务绩效评估及其机理研究【j 】工业工程，2 0 0 6 ，( 1 1 ) 7 电子政务绩效评估研究 二、电子政务绩效评估的现状与分析 随着电子政务在全球范围内的大力推进，电子政务绩效评估也引起世界各国 政府和各机构的高度关注。时至今日，电子政务绩效评估体系繁多，既有由政府 自身开展的评估，也有由政府外的第三方组织开展的评估；既有全球性的评估， 也有地区性的和国别性的评估。这些针对电子政务绩效评估的理论和实践大多还 处于不断的摸索当中。梳理国内外电子政务绩效评估的现状，对现状进行分析， 总结电子政务绩效评估存在的问题是很有必要的，具有非常重要的现实意义。 ( 一) 国外电子政务绩效评估的现状 目前，许多国家的政府部门、专业研究机构和国际组织都开展了电子政务绩 效评估研究和相关实践，发布了一系列研究报告。国内已经有很多文章对这些研 究成果和实践进展进行了详细介绍，在此不做赘述。下面仅就较具有代表性的理 论与实践进行简要总结。根据电子政务绩效评估的主体不同，将国外的电子政务 绩效评估分为两类，一是第三方的电子政务绩效评估，二是国外政府主导的电子 政务绩效评估。 1 国外第三方机构的电子政务绩效评估 在各种评估主体进行的电子政务绩效评估中，第三方评估由于其独立性和客 观性，更受到重视和应用，发展得也较为成熟。目前国外第三方机构的电子政务 绩效评估比较有影响的、比较成熟的是：埃森哲咨询公司、高德纳咨询公司、 布朗大学、联合国、i b m 政府事务研究中心等。 ( 1 ) 埃森哲咨询公司。埃森哲公司从2 0 0 0 年至2 0 0 8 年连续八年追踪研究全 球电子政务的发展动态，发布了8 份电子政务年度测评报告。埃森哲公司于2 0 0 0 年第一次发布了题为梦想与现实的全球电子政务年度测评报告，该报告第一 次提出了“想得要大、起步要小、扩展要快( t h i n kb i gs t a r ts m a l ls c a l ef a s t ) 的电子政务发展理念。由于当时电子政务建设仍处于起步阶段，埃森哲公司只提 8 二、电子政务绩效评估的现状与分析 出了一套较为粗略的绩效评估体系( 参见表1 ) 。到2 0 0 5 年，埃森哲的全球电子 政务年度评估报告主题为客户服务领导力新期望，新体验。该报告对前 几年一直沿用的评估框架进行了较大修改，由以往聚焦于电子政务领导力转变为 聚焦于客户服务的领衔程度，重点评价了政府在客户服务方面的进展如何。 表1 ：埃森哲咨询公司电子政务评估体系 一级指标二级指标三级指标 总体成熟度服务成熟度( 7 0 9 6 )服务成熟度的广度：提供在线服务的比例 信息在线发布 互动服务成熟度的深度：提供每种服务的完善程度 事务在线处理 客户关系管理( 3 0 )“一网式”的程度 根据顾客意向作设计的程度 互动性 顾客关系管理技术 额外增值服务的程度 表格来源：a c c e n t u r e e - g o v e r n m e n tl e a d e r s h i p ：e n g a g i n gt h ec u s t o m e r r 2 0 0 3 ( 2 ) 高德纳咨询公司。高德纳公司与埃森哲公司的电子政务绩效评估指标 体系很相似，不同的是它并不是对世界各国电子政务发展水平作横向的比较，而 是对某国特定电子政务项目的有效性进行评估( 参见表2 ) 。高德纳公司主要从三 个方面评估电子政务项目的有效性，即对公民的服务水平、运行效益以及政治回 报。 表2 ：高德纳咨询公司电子政务评估指标体系 一级指标 二级指标 运作效率单个事务的处理时间、处理成本；单个雇员的处理成本、组 织变革 公民的服务水平 成熟性、有用性、可获得性 政治同报 公共关系、经济开发、公民参与 表格来源：g a r t n e rc o r p o r a t i o n t h eg a r t n e rf r a m e w o r kf o re - g o v e r n m e n ts t r a t e g ya s s e s s m e n t r ( 3 ) 布朗大学。由学术机构进行的相关评测中较为有名的是美国布朗大学 ( b r o w nu n i v e r s i t y ) 公共政策中心，该中心在韦思特教授的主持下从2 0 0 1 年开 ：a e e c n t u r e e g o v e r n m e n tl e a d e r s h i p ：e n g a g i n gt h ec u s t o m e r r 2 0 0 3 g a r t n e rc o r p o r a t i o n t h ec c d l 2 n c rf r a m e w o r kf o r e - g o v e r n m e n ts t r a t e g ya s s e s s m e n t r 2 0 0 2 9 电子政务绩效评估研究 始连续5 年对全球各国的主要政府网站进行数据采集和测评，侧重于定量分析和 评估，测评方法较为简单，所有的样本数据均通过互联网获取，其方法主要是采 用20 多项覆盖电子政务各个领域的一些特性指标检测网站的建设状况。 布朗大学立足于电子政务应用状况进行全球对比分析，所考查的大多是各国 政府网站的建设情况，主要采用了分类测评政府网站各项指标的方法，设置了总 体指标( 针对联系信息、出版物、数据库、门户网站和网上公共服务的数量) 和 操作指标( 具体细化为电话联系信息、联系地址等2 2 个指标) ，更深入的政府网 站测评还针对网上服务能力、网上信息、保护隐私政策、安全政策和残疾人通道 五类指标进行了细化研究。 ( 4 ) 联合国的国家电子政务评估体系。联合国从2 0 0 2 年就开始推出以全球 范围内共1 4 4 个联合国成员国家为研究对象的电子政务测评报告，其目的是通过 树立标杆的办法引导全球电子政务发展。联合国经济与社会事务部将定量分析与 定性分析相结合，侧重对各国政府网站提供的内容和一般公众最经常使用的在线 服务情况、信息基础设施和人力资源能力三个方面进行评估。具体而言，一是分 析各国政府网站根据这些指标最后加权平均得出电子政务指数，从而对各国的电 子政务环境( 制度、人力、基础设施等各方面) 进行一个较为全面的衡量( 参见表 4 ) 。从2 0 0 3 年开始，联合国对于电子政务的测评主要根据两个指标：电子政务 准备度指数以及电子参与指数。2 0 0 4 年与2 0 0 5 年所使用的方法基本上与2 0 0 3 年相同，只是根据测评的结果对电子政务的发展做出了不同的判断和发展指引。 2 0 0 4 年，针对数字鸿沟以及国家之间差异的扩大。联合国提出如何缩小这种差 异、共同面向机遇的途径和方法2 0 0 5 年提出“全球e 家 ，基本上是2 0 0 4 年 的延续。 表3 ：联合国电子政务评估指标 一级指标二级指标 电子政务完备指数政府网站评估指数 通信基础设施指数 人力资本指数 电子政务参与指数教育、健康、社会福利、财政、就业 表格来源：u n i t e dn a t i o n s w o r l dp u b li cs e c t o rr e p o r t 2 0 0 3 ：e - g o v e r n m e n ta tt h ee r o s s r o a d r 2 0 0 3 b r o w nu n i v e r s i t yw e s td m g l o h a l g o v c m m c n th t t p ：w w w 1 n s i d e p o l i t i c s o r g ，2 0 0 4 u n i t e dn a t i o n s w o r l dp u b l i c s c c t o rr e p o r t2 0 0 3 ：e g o v e r t 砒t t l ec r o s sr o a d r 2 0 0 3 1 0 二、电子政务绩效评估的现状与分析 ( 5 ) i b m 政府事务研究中心。i b m 政府事务研究中心于2 0 0 7 年发布了题为 评估电子政务绩效的研究报告，报告主要研究美国各级政府的电子政务绩效 评估问题。该报告把电子政务绩效评估分成三个组成部分，即投入( i n p u t ) ，产 出( o u t p u t ) 和效果( o u t c o m e ) 。该报告认为电子政务绩效评估在导向上有两种评 估体系，一个是技术导向型的评估，另一个是服务导向型的评估，而后者是今后 电子政务绩效评估的发展方向。i b m 这份报告为我们研究和总结当前电子政务绩 效评估工作提供了一个基础框架，分为两种导向的评估：网络技术导向的评估 ( 参见表4 ) 和服务导向的评估( 参见表5 ) 。 表4 - i b m 政府事务研究中心技术导向的评估 投入评估产出评估结果评估 软件开发与硬件配置点击量或用户联系量服务的可访问性 员工成本文档下载数满足访问标准的网站页面数量 其他开发成本 用户花在网站上时间随机检测的信息准确性百分比 其他服务商成本 完成交易的次数或完成 调查用的信息是否充足 网 员工的开发时间在线表格填写的次数抽查或其他调查方式所评估的s 络 其他开发时间通过网站处理的交易额使用的容易程度 用于开发目的的服务服务质量 技 术 商时间网站关闭或不可用的时间百分比 导 向 网页的最小错误量 的 效率 评 估 每笔交易的成本 每笔用户交易的总成本 最终结果 电子政务带来的成本节省 电子政务带来的员工时间节省 表格来源：s t o w e r sgnl m e a s u r i n gt h ep e r f o r m a n c eo fe - - g o v e r n m e n t r o l i b mc e n t e rf o rt h e b u s i n e s so fg o v e r n m e n t ，2 0 0 4 于施洋，杨道玲对电子政务绩效评估的再认识：国际视角川电子政务，2 0 0 7 ，( 7 ) 1 1 电子政务绩效评估研究 表5 -i b m 政府事务研究中心服务导向的评估 投入评估产出评估 结果评估 维护和应用软件改进电子邮件咨询的响应时电子政务服务满意度 员工成本间 调查评估 其他开发成本发送给机构或官员的电信息有用性 其他服务商成本 子邮件数时效性 员工的开发时间电子邮件回复数信息询问的响应时间 其他开发时间应用软件开发与实施数咨询的响应时间爱你 用于开发目的的服务商时电子许可处理数服务质量 间 各种地图和绘图软件特定用户群的采用率 服 被访问次数从其他网站或政府门户上 务 导应用被访问次数的参引数 向 处理证书或其他应用的对于州或地方政府，参与 的 评数量提供信息和服务的机构数 估 用多媒体呈现的次数效率 对多媒体显示的反馈每项服务的成本 数据库被访问的次数每个服务交易的成本 被访问频率最高的信息最终结果 电子政务带来的成本节省 电子政务带来的员工时间 节省 对政府的信任 表格来源：s t o w e r sgnl m e a s u r i n gt h ep e r f o r m a n c eo fe - - g o v e r n m e n t r o l i b mc e n t e rf o rt h e b u s i n e s so fg o v e r n m e n t ，2 0 0 4 2 国外政府的电子政务绩效评估 ( 1 ) 美国“绩效参考模型 ( p l 湖) 。电子政务建设最早起源于美国。1 9 9 3 年，克林顿政府在一份名为运用信息技术改造政府的报告中提出了构建“电 子政府 的计划，揭开了发展电子政务的序幕。2 0 0 2 年美国又是最早推动电子 政务绩效评估的国家。美国的电子政务评估体系比较复杂，因为一方面是美国己 经具有6 0 年历史的绩效预算制度的延伸与发展，另一方面又是联邦电子政务统 一规划体系联邦实体架构模型( f e a ) 的一个重要组成，即绩效参考模型( p r m ) 。 美国政府于2 0 0 2 年推出了电子政务联邦事业架构( f e d e r a le m e r p r i s ea r c h i t e c t u r e f e a ) ，包括了与政务活动相关的五大类参考模型：绩效参考模型、业务参考模 型、服务组件模型、数据参考