（行政管理专业论文）协同治理：服务型政府的治道逻辑——以福建省石狮市为个案.pdf

摘要 摘要 建基于新公共服务理念之上的服务型政府，是一种具有多目标综合作用的全新 的政府模式，蕴含着公平正义、公共服务、公共责任、公民参与等价值诉求。服务 型政府的价值理念以一种内化的方式渗透到政府治理模式的选择中，引领着政府治 理模式的变革和创新，因此，以寻求公共利益与共同体普遍共识为目标的协同治理 便具备了强大的驱动力。协同治理作为服务型政府的治理模式，一方面是政府、市 场和公民社会形成一个开放的系统，通过非线性的互动演绎整体的合作效应，产生 扩大的生产力，创造行政现代性所追寻的服务中心主义和责任至上主义；另一方面 是服务型政府实际运作过程所选择的公共政策工具，强调社会管理的多元化和有效 政府的功能角色定位，将焦点转向致力于解决公共问题，创造出公共生活之良序， 从而实现公共利益的最大化。总结福建省石狮市政府治理变革的基本经验，将为我 们呈现一个以公民社会为推力、以协商民主为指导、融良好的秩序需求与公共利益 需要于一体，在社会、市场与政府的合作下产生协同效应的治理模式。这将为现代 社会的各级政府提供范本，以此为借镜，培育和发展公民社会，加强权力伦理建设， 积极推进制度创新，真正实现服务型政府的协同治理。 关键词：服务型政府；协同治理；新公共服务理论；社会资本 中文文摘 中文文摘 构建服务型政府是当代中国政府改革的目标定位。这既是2 l 世纪初世界范围内 公共行政发展的必然趋势，也是当代中国经历三十年市场化改革之后把改革推向深 入的必然选择，还是当代中国社会深刻转型中理顺政府与社会关系，并有效解决复 杂社会问题的现实期待。这一目标理念不仅体现了决策者对政府根本性质与作用的 认识深化与智慧提升，而且展现了中国政府对于行政效率最大化、公共服务最优化、 行政手段科学化的崇高价值追求。 协同治理是服务型政府的治道逻辑，这是由服务型政府的本质特性以及协同治 理与服务型政府之间的内在关联决定的。一方面，新公共服务理论、社会资本理论、 协同学理论为这一服务型政府的方法论提供了充分的理论论证与支撑；另一方面， 在市场化改革不断深入的当代中国社会，社会呈现不断分化与多元化趋势，第三部 门逐渐发育，多元治理主体的初步形成。通过对福建省石狮市的考察得知，政府与 社会、市场的协同治理，已经初步具有了客观现实条件。我们期待着通过培育和发 展公民社会组织，凝聚权力伦理的社会资本，推进协商民主、社会管理与公共服务 的制度创新，实现多元主体的协同治理，完成服务型政府的方法论建构。 绪论部分。概述本论文选题的背景和研究的意义；概览国外公共行政范式嬗变 与治理理论，总结国内服务型政府相关题域的研究状况和政府治理方法论的探索； 并在总结国内外研究状况与趋势的基础上，提出本论文的研究方法。 第一章，服务型政府的理论依托与价值开显。本章着眼点在于完成服务型政府 的价值建构，找到服务型政府的理论合理性基础。从2 1 世纪初世界范围内公共行政 发展趋势看，走出了官僚制行政“技术主义”窠臼与新公共管理“管理主义”迷思 的新公共服务理论，为服务型政府建设提供了必要的理论论证与价值支持，服务型 政府是新公共服务理论必然的实践模式。社会资本理论也从另一视角为服务型政府 的建设目标提供合法性证明与方法论揭示。服务型政府本质上是民主政府、有限政 府、法治政府、责任政府与透明政府的统一，蕴涵着政府的“公共性 价值，是新 公共服务理论实践价值的展开方式。 第二章，协同治理：服务型政府治理模式的合理定位。本章重点论述协同治理 的基本特征以及协同治理作为服务型政府治理模式的合理性与必然性。协同治理建 基于“协同学 理论演绎之上，渗透着“协同学”之津要，它强调较少的等级控制 中文文摘 和政府的干涉，公众参与政策制定和执行，政治制度向公民社会公开，治理者向利 益相关人负责。协同治理具有治理主体多元性、治理权威多样性、子系统协作性、 整体系统动态性、自组织协调性、社会秩序稳定性特征。社会资本理论、新公共服 务理论为协同治理的实际推进作了恰当的理论铺陈。从社会资本理论看，当社会具 有一定的社会资本储量时，协同治理就有了必要的精神条件，就能产生社会公共事 务治理活动中政府与非政府、公共部门与私人部门的合作治理。从新公共服务理论 看，现代服务型政府必然要求还权于公民，把服务公民、服务社会作为基本职责。 如果从公共性出发去思考社会治理的问题，就会合乎逻辑地得出结论，政府组织、 营利组织、公民社会都应当是服务于公共利益的，在维护和增进公共利益的共同目 标下，开展广泛的互动、合作，共同去营建协同治理的模式。从政府工具选择的角 度看，服务型政府对于工具的选择和应用应寻求各系统的通力合作，采取协同治理 的政府工具以实现公众满意的目标。 第三章，协同治理的地方性叙事：对石狮市的考察。本章选取福建省石狮市为 分析个案，考察协同治理在中国地方政府治理中实践的可能性与条件。石狮市是民 营经济发达的地区，民营经济的发展催生了较成熟的民间革根组织，社会多元化格 局与社会自治的力量尤为强大。在社会治理中，这些草根性组织代表着民间治理力 量，承担了许多行政功能，发挥了有效动员和组织社会的能力，分担了政府压力。 政府与公民通过积极参与平等的协商对话，实现彼此之间的互动、合作，推动发达 的民间社会力量、市场力量与政府力量形成了治理合力，协调互动产生巨大能量， 取得良好的治理绩效。从石狮市协同治理的经验得知，在市场化发达的地区随着民 间力量的兴起，充分发挥民间力量的积极作用，形成政府与社会、市场间的治理合 力，已初步具备了可逐步普及的现实条件与可能。 第四章，推进服务型政府协同治理的路径探寻。本章是论文落脚点，旨在探索 中国构建服务型政府中推进协同治理的有效路径。协同治理作为服务型政府的治道 逻辑，在其合理性与必然性得到充分论证之后，如何推进服务型政府的协同治理则 成为必然的逻辑推演。建基于服务型政府协同治理的理论演绎，总结并反思石狮市 的实践经验，论文指出当前推进我国服务型政府的协同治理之道。第一，要大力培 育和发展公民社会。培育和发展公民社会的关键在于加快发展民间组织。政府要主 动与民间组织分权，将政府所承担的服务性、技术性、协调性工作从政府职能中分 离出去。政府要打破传统体制下政府对公共事务的垄断，通过契约化、委托代理等 i v 中文文摘 形式，将社会性、公益性、服务性的职能交给社会中介组织、自治组织和事业单位 承担，让民间力量释放出来并融入协同治理行列中，弥补政府力量的不足。除此之 外，要加强社区自治，社区组织具有利益聚合和自治参与功能，能真正调动社区成 员参与的积极性，有效拓展社区成员参与的广度和深度，为社区成员公民精神的成 长提供组织化的空间。第二，要加强权力伦理建设，形成协同治理的良好的社会资 本。协同治理的社会资本是一种社会精神性因素，它由信任、互惠规范和参与网络 所构成，通过德性伦理与制度伦理建设，创造协同治理的社会资本。第三，积极推 进协商民主、社会管理、公共服务的制度创新，为协同治理的开展开创有序的合作 系统。制度创新的作用在于通过更有效的、更公平的约束力方式，将政府和其他社 会行为主体的自由控制在一定范围内，为他们的行为选择提供一种良好的预期机制 和矫正机制。通过协商民主、社会管理、公共服务的制度创新，把社会多元力量与 政府的功能结合成一个相互联系的、相互监督的、相互合作的公共服务供给系统， 催生理性、宽容、协商、文明的协同治理机制，实现效率和公正的统一。 v a b s 仃a c t a b s t r a c t t h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tw h i c hb a s e do nt h ep r i n c i p l eo fn e w p u b l i cs e r v i c e i sac o m p l e t e l yn e wg o v e r n m e n tm o d e l 、航吐lt h ec o m p r e h e n c i v eo fm u l t i p l eg o a l s i t c o n t a i n st h ev a l u ed e m a n d so ff a i r n e s sa n dj u s t i c e ，p u b l i cs e r v i c e ，p u b l i cr e s p o n s i b i l i t y a n dc i t i z e np a r t i c i p a t i o n t h ep r i n c i p l eo fs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ti n f i l t r a t e st h e c h o i c eo fg o v e r n a n c em o d e l ，l e a d st h er e f o r ma n di n n o v a t i o ni ng o v e r n m e n tg o v e r n a n c e m o d e l t h e r e f o r e ，t h es y n e r g e t i cg o v e r n a n c eh a sg r e a td r i v i n gf o r c eb e c a u s ei ts e t st h e p r o m o t i n gc o m m o ng o o d sa n dm u t u a lu n d e r s t a n d i n go fc o m m t m i t ya st h eg o a l t h es y n e r g e t i cg o v e m a n c ea st h eg o v e r n a n c em o d e lo fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ， f o ro n et h i n g ，i st h eo p e ns y s t e mf o r m e db yg o v e r n m e n t ，m a r k e ta n dc i v i ls o c i e t y i th a s e x p a n s i o np r o d u c t i v ef o r c e st h r o u g ht h ec o - o p e r a t i o ne f f e c tw h i c hi sn o n l i n e a r i t ya n d i n t e r a c t i v e ，s oa st om a k et h ep u b l i cp o l i c i e sa n dp r o j e c t sw h i c hf i xt h ep u b l i cn e e d sc a n b ee f f e c t i v e l ya n dw e l li m p l e m e n t e d ；f o ra n o t h e r , i st h ep u b l i cp o l i c yi n s t r u m e n t su s e d b yt h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t i te m p h a s i z e st h ed i v e r s i t yo fs o c i e t ym a n a g e m e n t a n dt h ef u n c t i o n a lr o l eo ft h ee f f e c t i v eg o v e r n m e n t , f o c u s e st h ea t t e n t i o no ns o l v i n gt h e p u b l i cp r o b l e m sa n dc r e a t eaw e l l - o r d e r i n go fp u b l i cl i f e i no r d e rt oa c h i e v et h e m a x i m i z a t i o no fp u b l i ci n t e r e s t t h ep a p e rs u m m a r i z e st h eb a s i ce x p e r i e n c eo ft h er e f o r m o fg o v e r n m e n ta d m i n i s 廿a t i o ni ns h i s h i ，f u j i a n i tw i l ls h o wu st h eg o v e r n a n c em o d e lo f s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tw h i c hi sp r o m o t e db yc i v i ls o c i e t y ；g u i d e db yd e m o c r a t i c c o n s u l t a t i o n ；c o n t a i n sb o t ht h en e e d si no r d e ra n dp u b l i cb e n e f i t s t h eg o v e r n a n c em o d e l o fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n th a st h es y n e r g i s t i ce f f e c tw h i c hm a d eb yc o o p e r a t i o n a m o n gs o c i e t y , m a r k e ta n dg o v e r n m e n t t h ep a p e rw i l lp r o v i d eat e m p l a t e f o r g o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l sf o rt h em o d e ms o c i e t y ，b yc u l t i v a t i n ga n dd e v e l o p i n gc i t i z e n s o c i e t y , s t r e n g t h e n i n gp o w e re t h i c sc o n s t r u c t i o n ，a c t i v e l yp r o m o t i n gs y s t e mi n n o v a t i o n , i no r d e rt or e a l i z es y n e r g e t i cg o v e r n a n c eo ft h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t k e y w o r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，s y n e r g e t i cg o v e r n a n c e ，t h et h e o r yo f n e wp u b l i cs e r v i c e ，s o c i e t yc a p i t a l n 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 所呈交的学位论文( 论文题目：协同治理：服务型政府的治道逻辑 以福建省石狮市为个案) 是本人在导师指导下，独立进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除论文中已特别标明引用和致谢 的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研 究成果。对本论文的研究工作做出贡献的个人或集体，均已在论文中 作了明确说明并表示谢意，由此产生的一切法律结果均由本人承担。 本人完全了解福建师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 褊建师范大学有权保留学位论文( 含纸质版和电子版) ，并允许论文 被查阅和借阅；本人授权福建! j | i j 范大学可以将本学位论文的全部或部 分内容采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文，并 按国家有关规定，向有关部门或机构( 如国家图书馆、中国科学技术 信息研究所等) 送交学位论文( 含纸质版和电子版) 。 ( 保密的学位论文在解密后亦遵守本声明) 学位论文作者签名： 娜幻 j 签字日期：w d ( 7 年( 月泊 j 指导教师签 6 4 签字日期：7 年嵋、7 日 - f 绪论 一、选题背景与研究意义 绪论 理论界从历史角度把人类历史上的政府模式大致分为：“统治型政府”、“管理型 政府”和“服务型政府 。认为统治型政府、管理型政府分别是与农业社会、工业社 会相适应的政府形态，而服务型政府则是具有超越性、现代性意义的“后工业社会” 特征。历经3 0 年改革的中国，固然不能说已经超越了工业社会阶段走进了“后工业 社会 ，但服务型政府模式对政府自身合理定位、对政府合法性的确认、对政府发展 方位与趋势的昭示，则是具有十分重要现实性与启迪性意义的。“事实上，西方发达 国家自2 0 世纪7 0 年代以来，就一直因为受到后工业化的压力而提出改革政府或重塑 政府的问题。既然西方国家都试图通过行政改革扬弃既有的政府模式，我们有甚么 理由去套用西方的管理型政府模式呢? 作为后发工业化和后发现代化的中国，我 们的工业化水平固然不能与西方国家相提并论，东西方政府治理的社会背景、问题 焦点和转型契机也不尽相同，但当中国改革走过3 0 年历程而越发走向精深化和细微 化之时，改革的焦点也越发由单纯的经济环节走向审视政府与社会的关系，政府改 革目标定位科学与否制约着改革的进一步深化与发展。当今全球化、开放化的境遇 决定了中国政府改革要有辩证而审慎的思维，一方面要积极借鉴西方政府改革的成 功经验：另一方面又要避免重蹈西方政府改革的失败覆辙。服务型政府的目标与理 念，是世界范围内公共管理改革与发展的基本趋势，是在摒弃和超越统治型政府、 管理型政府基础上的当今时代政府创新的目标方位，尽管当代中国尚未完全结束工 业化阶段的探索，但公共行政的全球发展趋势以及国内对政府改革的要求与期待， 都决定了当代中国政府改革的目标必然是：构建服务型政府。 以往社会的线型结构决定了它的治理体系必然在性质上属于控制导向的，在2 0 世纪后期的行政改革过程中，各国都在谋求政府规模的缩减，似乎觉得最小规模的 政府会在社会治理的过程中带来公共开支的削减以及治理效率和生产率的提高。特 别是“新公共管理运动 ，试图通过把市场的激励机制和企业的管理手段引入政府中 以提高政府的行政绩效和降低政府的运营成本。然而，所有这些策略都表现出从政 府内部的角度出发的思维取向，而不是从政府与社会共同进步的视野去思考变革现 。张康之：把握服务型政府研究的理论方向 ，人民论坛2 0 0 6 年0 3 - a 期 福建师范大学管理学硕士学位论文 行的社会治理模式的方案。面对市场化下日益多元化的社会，服务型政府的治理模 式也已经无法再沿袭计划经济时代的单一化治理方式了。 协同治理正是基于这样一种历史发展趋势而提出的：中国正在走向一个公民意 识愈发凸显和社会自治愈发明朗的历史时期，在这样的历史时期，社会中的每一个 系统都与其他系统共生于一个纷繁复杂的开放环境中，每个子系统都要不断地对自 身的位置做些调整以及对个体自主性作些牺牲，通过互相交换和互相参与，获得新 的序参量，产生更大的生产力和效能，在环境中建立起更高级别的协调系统。如果 说面对当前中国工业化和后工业化一起前行的事实，提出了服务型政府的目标的话， 那么社会多元的事实与趋势，决定了今天的政府不仅需要市场、社会来协助进行治 理，而且应当形成政府与市场、社会有机共治。 事实上，历经3 0 年改革开放后，中国社会业已发生了深刻变革，在当代中国特 别是经济较发达地区，社会民间组织正在得到快速成长。福建省石狮市就是一个民 间组织发育较充分，并逐步形成政府与民间协同共治格局的干分典型的地区：石狮 市民营经济的发展催生了较成熟的民间草根组织，社会自治的力量快速发展起来。 在协同治理中，草根性组织代表着民间治理力量，承担了许多行政功能，发挥了有 效动员和组织社会的能力，不但分担了政府压力，而且形成政府与公民的协商对话， 实现彼此之间的互动、合作，形成强大的协同治理力量，并取得良好的治理绩效。 从石狮市协同治理的个案得知，在市场化发达的地区随着民间力量的兴起，充分发 挥民间力量积极作用，形成政府与社会、市场间的治理合力，已初步具备了可逐步 普及的现实条件与可能。 在国际新公共服务发展趋势与国内协同治理条件趋于成熟的背景下，我国政府 以协同治理为切入点的改革是历史大趋势。因此，从理论上厘清政府变革的方位， 对服务型政府的治道逻辑进行充分的论证与诠释，完成服务型政府治理范式的方法 论建构，探索中国构建服务型政府中推进协同治理的有效路径，就有了特殊的时代 意义与重要的现实意义。 二、国内外的研究现状及趋势 ( 一) 西方公共行政范式嬗变与治理理论概览 在西方公共行政发展进程中，建基于“政治一行政 二分基础上的韦伯式官僚 绪论 制被指认为现代公共行政范式的逻辑起点。官僚制的科学化、技术化体系限制了行 政人员的行为自主性，造成了严重的官僚制缺陷。约翰基恩认为“官僚主义是一 种客观的权力矩阵，各级官员都被纳入这种矩阵，他们的活动由这个矩阵安排，而 且按照这个矩阵，他们被当作需要命令和只需要命令的人那样无名无姓地受到 非政治化和管理。”这种“结构化”的组织体系和运行机制，造成了“防卫型的官 僚人格 ，压抑了行政人员的积极性和创造性，其结果反而导致行政效率的丧失。 始于2 0 世纪7 0 年代的新公共管理的改革浪潮无疑是以此作为箭靶的。事实上，传统 官僚制行政在实践中显露出的种种弊端，的确为新公共管理运动及其理论范式的兴 起提供了充分的合法性证明。这一管理模式从“经济人 假设出发来寻求解决政府 问题的方法，以“企业化政府”理念回应因“技术主义”而生的机构臃肿、效率低 下现象，通过公共服务的私有化途径来回应“顾客 的需求。 然则，根植于理性选择理论的新公共管理并未摆脱以效率为导向的“工具理性 的扩张，在工具理性的势不可挡的力量驱使下，行政工作背离其本原价值且渐行渐 远，以致丧失了作为行政体系内核的“道德系络”( m o r a lc o n t e x t ) 。因此，新公共 管理中一些被奉为金科玉律的管理理念( 主要指经济e c o n o m y 、效率e f f i c i e n c y 和 效益e f f e c t i v e n e s s 的“三e 理念”) 日益遭到质疑和批判。近年来，以美国学者登 哈特教授为代表的新公共服务理论，摈弃视公众为“顾客的不恰当隐喻，它高举 “公共性价值反思”的大旗，以“公民权”与“公共服务”为导引，直奔“公众满 意 的目标，彰显出现代行政“服务中心主义”与“责任至上主义”与的应然性行 政伦理精神，为2 1 世纪初西方行政改革实践指明了方向。 当从政府改革的合法性与价值论视角厘清了新公共服务范式作为公共行政现代 性追寻的目标后，探索如何实现这一目标就成为其必然的逻辑推演与题中之意。“治 理”是政府变革与施政不可或缺的方法论维度，成为近年来西方创新政府管理方式 的重要论题。罗西瑙( j r o s e n a u ，1 9 9 2 ) 以及让一皮埃尔戊丹( j e a n p i e r r eg a u d i n ， 1 9 9 8 ) 强调应授权给公民，治理的主体应多元化，主张建立多中心治理模式。四库伊 曼( j k o o i m a n ，1 9 9 3 ) 和范弗利埃特( m v a nv l i e t ，1 9 9 3 ) 认为治理之发挥作 英 约翰基恩：公共生活与晚期资本主义，马音等译，社会科学文献出版社1 9 9 9 年版，第2 9 页 张成福，党秀云：公共管理学，中国人民大学出版社2 0 0 1 年版，第1 3 7 页 93 r o s e n a u g o v e r n a n c e , o r d e ra n d c h a n g ei nw o r l dp o l i t i c s , i n 】r o s e n a ua n de - o c z e m p i e l ( e d s l 。 g o v e r a n n c e ，i t h o u tg o v e r n m e n t ：o r d e ra n dc h a n g ei nw o r l dp o l i t i c s , c a m b r i d g e ：c a m b r i d g eu n a i v e r s i t y p r e s s 。1 9 9 2 ，p p 卜3 0 法 让一皮埃尔- 戈丹：现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政镱得以明确的几点认识载俞可平： 治理与善治，社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第2 8 0 - 2 9 4 页 福建师范大学管理学硕士学位论文 用，是要依靠管理对象的全面参与以及互相发生影响的行为者的互动。罗伯特罗 茨( r r h o d e s ，1 9 9 6 ) 指出各组织组成网络体系，组织之间是相互依存的，相互交 换资源以及协商共同目的的需要导致网络成员之间的持续互动。o 格里斯托克 ( g e n r ys t o k e r ，1 9 9 8 ) 、弗朗索瓦一格扎维尔梅里安( f r a n c o i s - x a v i e rm e r r i e n ， 1 9 9 8 ) 认为治理应是社会责任的分担以及权力的分散，各个部门网络建立在信任的 基础上，集中解决各种问题。 由于治理理论的这些主张体现出倡导国家的权力向社 会的回归，实现政府与公民之间的良好合作，因此它在不断受到西方各国政府高度 重视的同时，也不断受到社会各界的热切关注和积极评价。 ( 二) 国内服务型政府的研究视角与政府治理的方法论探索 当政府改革的目标定位明晰之后，目标背后的要求必然就是如何实现服务型政 府的实践建构问题。就目前国内的研究现状而言，服务型政府建设已经成为当前国 内公共行政学研究的热点问题，不同学者从不同的研究视角对服务型政府建设提出 了不同的理论解析思路和实践价值指向。张康之从行政价值演进的角度提出“新公 共管理”并没有实现对官僚制的超越，至多也只是一场对官僚制的大规模的修补工 作。 固得出的结论是“这场行政改革的未来应当是指向一种全新的服务行政模 式的 o 。该论述是我们认识服务型政府的理论准备。有学者从政府与公民关系的角 度，提出“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩 序的框架下，通过法定程序；按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担 着服务责任的政府。 该定义突出了公民本位、社会本位在服务型政府中的重要意 义，得到理论界的较多认同。还有学者从地方政府改进服务方法和行政机构建设的 角度，指出“政务超市 、“阳光大厅刀、“一站式服务”、“行政审批服务中心”、 “公开招标 等的尝试，将这些新的工作方式和新的行政机构引入公共管理中的政 j k o o i m a n ，m v a nv l i e t ，g o v e r n a l t c ea n dp u b l i cm a n a k e m e n t 。i nk p 1 i a s s e na n dj k o o i m a n ( e d s ) ，i g s n a g i n g p u b l i co r g a n i s a t i o n $ , l o n d o n ：s a g e 。1 9 9 3 ，p 6 4 or r h o d e s 。t h e 胞f g o v e r l l a d c 8 ：g o v e r n i n g 酊t h o u tg o v e r n m e n t , p o l i t i c a ls t u d i e s ，1 9 9 6 。( 4 4 ) ，p p 6 5 2 6 6 7 o 英 格里斯托克：作为理论的治理：五个论点 载俞可平：治理与善治) ，社会科学文献出版社2 0 0 0 年版 第3 1 - 5 l 页。 瑞士 弗朗索瓦一格扎维尔梅里安：治理阉题与现代福利国家 载俞可平：治理与善治) ，社会科学文 献出版杜2 0 0 0 年版，第1 0 7 - 1 2 6 页 o 张康之：论政府的非管理化关于“新公共管理”的趋势预测，教学与研究 2 0 0 0 年第7 期 o 张康之：寻找公共行政的伦理视角，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第6 页。 刘熙瑞：( r e 务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择) 中国行政管理2 0 0 2 年第7 期 绪论 府，是在规范化地进行服务型政府的建设。迟福林从政府职能结构调整的角度提出 政府的改革应从经济建设型政府向公共服务型政府转型。圆公共服务型政府是为全社 会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益 增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。回从国内目 前研究现状看，理论界对服务型政府的内在规定性( 定义、本质与特征) 的宏观述 论较多以及在研究我国如何构建服务型政府的过程中，多数研究成果往往将注意力 集中在政府自身的转型研究上，大量的研究探讨了政府施政理念、政府职能结构调 整以及政府文化的重塑问题。实际上，服务型政府的构建，并不是政府自在自为的 结果，而是市场、社会与政府等多种力量相互博弈的结果。学界对服务型政府的治 道逻辑如何科学规范、治理手段如何体现服务型政府本质要求的研究则较少。 尽管作为“舶来品”的治理理论在中国有个国情适应性问题，在中国特定的政 治生态和行政体制下要完全照搬西方模式也难以有真正成效，但治理理论的思维与 视野，对中国政府改革是具有十分重要的启迪性意义的。俞可平认为“它打破了社 会科学中长期存在的两分法传统思维方式即市场与计划、公共部门与私人部门、政 治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效管理视为两者的合作过程；它 力图发展一套管理公共事务的全新技术；它强调管理就是合作；它认为政府不是合 法权力的惟一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源；它把治理看作是当代民主 的一种新的现实形式；等等。 服务型政府作为当代中国政府改革的目标，它绝不 仅仅是政府内部管理的调整与改革的问题，而是一个政府调适与社会治理之间关系 的重新建构，是政府与公众、国家与社会关系的再调整过程。服务型政府吁求科学 的治道逻辑，因为治理方式变革与创新是联结政府与社会的纽带，是政府是否有效 服务社会与公众的途径，也是能否有效凝聚社会多元治理力量的途径。因此，服务 型政府建设的关键在于政府能否采取科学高效的治理手段与方式。“世界各国的实 践表明，政府对于经济、社会和政治发展是必不可少的，政府治理公共事务模式即 治道的质量，直接关系到一个国家经济、社会和政府发展的水平和质量，也直接关 系到公民各方面的生活是否幸福和快乐。 治理理论的引入及其在中国的实践，对 。姜晓萍：成都市的“规范化服务型政府”建设，中国行政管理2 0 0 4 年第1 1 期。 。迟福林：论“公共服务型政府”，理论参考2 0 0 6 年第6 期 。迟福林：全面理解“公共服务型政府”的基本涵义， ，张成福等译，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，第1 1 9 页 福建师范大学管理学硕士学位论文 心价值上来，服务就是服务型社会治理模式中的核心价值。 另一方面，它一旦成 为行政主体的信仰和追求，就能自觉进入行政主体的主观责任意识，践履着公共权 力的实质理性，成为规范公共权力运行的价值坐标，引领人类在更高水准上开创道 德的公共行政生活。 服务型政府承担着一种“为公民提供服务”的责任，这种责任并不简单。弗雷 德里克森认为，在民主政治环境中，公共管理者最终应向公民负责。正因为公共管 理者承担这种责任，公共管理工作才显得崇高神圣。圆唯有以公共责任为旨归，公共 权力的运行才能达致“卓越 。唯有责任才能消解公共权力的悖论：一是公共权力“公 属”和“私掌 的分离，二是公共权力“善 的目的和“恶”的可能的矛盾。公共 责任导源于社会契约理念。社会契约论认为：国家与政府的一切权力来源于公民与 公民之间的契约，或公民与政府之间的委托。公民之间、公民与政府之间之所以需 要这样的契约方式，主要目的是为了全体社会成员的公共利益。政府行为若超出了 公民之间或公民与政府之间的社会契约所规范的宗旨与范围，则将威胁到人类正义 的生活秩序和公共利益，这样的政府没有完成和承担起自己的社会责任，其权力的 正义性与合法性基础就会丧失，简言之，责任的缺失就意味着权力合法性的丧失。 因此，“责任是任何治理过程的基础。回，是服务型政府的重要价值内涵。 公共权力作为一种组织起来的力量，应该是归属于整个社会的，因此，强调权 与责的统一不外是为了有效地增进和公平地分配公共利益。公共利益不是个人的自 我利益简单相加之和，而是产生于一种基于共同价值观的对话。“按照新公共服务的 观点，政府对于创立公民能够通过明确表达共同价值观并产生一种关于公共利益的 集体意识的舞台具有重要的积极作用。施政府作为一个很重要的权力关系的博弈方， 而且是一个刚柔并济的理性博弈者，不断地在与公民“弹性碰撞”的过程中，在“倾 听”公民的声音后对其话语作出“弹性回应”，使公民得到最真诚的帮助。当然这种 帮助不是企盼政府扮演没有主观能动性的管理者，而是充当“开明的经纪人 ，通过 公共权力的道德行使，创造一个吸引人的氛围，在这样一个无拘无束、善良友好的 环境中组织的成员在其间乐得其所，开诚布公地进行对话，鼓励在其特定的环境下 。张康之：公共管理伦理学 ，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，第3 0 3 页 o 美 乔治弗雷德里克森：公共行政的精神，张成福等译，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，第2 0 3 页 9 美 珍妮特v - 登哈特，罗伯特b 登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵，丁煌译，中国人民大学 出版社2 0 0 4 年版，第1 1 6 页 o 美 珍妮特v 登哈特罗伯特b 登哈特： 2 0 0 8 年第5 期。 事张康之：论政府诚信以及政府的社会信用建设功能，理论与改革2 0 0 4 年第5 期 d 奥 a 阿德勒：自卑与超越，李心明译，作家出版社1 9 8 6 年版，第2 1 4 页 第一章服务型政府的理论依托与价值开显 惠、公民参与和集体福利。与此相反，缺少社会资本的共同体，将面临公共精神的 日益缺乏。 会资本不但提升了社会治理的有效性，而且形成了政府与社会之间 信任关系，进而为公民带来物质的或非物质的财富，提升了公民在社会中的经济地 位，进一步实现了政府“服务性”的本质。社会资本包含着信任、合作、宽容、互 惠、团结、诚实等观念性、文化性资源，也是构建服务型政府不可或缺的价值指引 与精神内核。服务意味着信任、意味着合作、意味着互惠，服务型政府的本质除了 表现在服务与被服务的基本关系外，还昭示着服务型政府致力于形成信任、合作、 团结、诚实的精神价值。不仅于此，社会资本理论还揭示了服务型政府治理下的社 会要素之间、社会公众之间的状态，也必然是信任、合作、宽容、互惠的状态，这 是一种服务型行政治理方法论意义上的必然要求，也是服务型政府治理的必然结果。 毋宁说，社会资本理论为诠释服务型政府的本质、内涵与价值，提供了一条有特殊 意义的理解路径。 随着中国市场化改革的深入，社会结构分化与多元化的趋势越发明显，服务型 政府建设的时代难题在于如何有效把多元分散的要素统合到社会治理的大系统中 来，引用社会基本原理分析我国的服务型政府建设及其现实治理，形成一个社会良 性互动关系的各种制度、关系和规范，形成厚实的社会资本，提升社会和谐，乃是 今天在市场化、多元化社会背景下，不仅是服务型政府目标的应有内涵，也是服务 型政府治理的基本的方法理路。诚如有学者指出的那样：“秩序必然蕴涵一种工整 的系统性。社会秩序作为一个庞大的人文系统工程，是以某种社会机制为纽带而联 系起来的具有完整结构的整体系统，包括个体、共同体和影响个体交往的种种价值 因素以及在人类交往中形成的规则，而在其中起联结作用的社会机制之一是国家的 治理模式。啊。信任、合作、宽容、互惠所构成的社会资本正是服务型政府和谐之 治的社会工整机制。 o 燕继荣：投资社会资本政治发展的一种新维度，北京大学出版杜2 0 0 6 年版，第5 7 页 o 林修果，林婷：公共治理：建构和谐社会的一种行政学范式解读) ，马克思主义与现实 2 0 0 5 年第5 期。 第二章协同治理：服务型政府治理模式的合理定位 第二章协同治理：服务型政府治理模式的合理定位 服务型政府不仅要明确政府与公众之间的服务与被服务关系，而且要确立公众 参与公共治理的过程。政府与社会多元主体的协同治理，是服务型政府必然的治理 模式。协同治理模式不仅具有协同学与社会资本的理论支持，而且也是具有现实性 基础与现代性意义的公共治理工具，是构建服务型政府必然的治理工具选择。 第一节协同治理的理论阐释 一、协同学之津要 协同学即“协调合作之学 。 协同学理论认为，一个由大量子系统以复杂的方 式相互作用所构成的复合、开放系统，在一定条件下，子系统间通过非线性作用产 生协同现象和相干效应，使系统形成有一定空间、时间或者时空的自组织结构；经 过自组织有序化程度不断增加的努力，整个系统在趋向于熵( 无序度) 增大的正过 程中与趋向于负熵( 有序度) 增大的逆过程间动态平衡的无限循环中，向趋于熵减 小方向不断推移，从而使系统从无序状态到有序状态。o 协同学的基本思想可以概括为：相变( 系统所处的不同结构或状态称为不同的 相，在一定条件下，系统从一种相转变为另一种相的现象称为相变) 出现之前，子 系统之间的关联很弱，不能束缚子系统本身存在的自发的无规则的独立运动，系统 呈现无序状态。当控制参量不断变化达到阈值时，系统越过临界点，子系统之间的 关联胜过子系统的独立运动，形成子系统之间的协同运动，于是出现宏观的结构或 类型。回相变是一种临界现象，“序参量是系统相变前后所发生的质的飞跃的最突出 的标志，是所有子系统对协同运动的贡献总和，是子系统介入协同运动程度的集中 体现。 回它来源于子系统之间的协调合作，同时又起着支配子系统行为的作用。 二、治理理论之要义 。本节内容参见郑巧，肖文涛：协同治理：服务型政府的治道逻辑，中国行政管理2 0 0 8 年第7 期。 。 德 赫尔曼哈肯：协同学大自然构成的奥秘，凌复华译，上海译文出版社2 0 0 1 年版，前言第l 页 o 孙中一：耗散结构论协同论突变论，中国经济出版社1 9 8 9 年版，第4 1 页 。孙中一：耗散结构论协同论突变论，中国经济出版社1 9 8 9 年版，第4 2 4 8 页 郭治安等：协同学入门，四川人民出版社1 9 8 8 年版第2 3 - - 2 4 页 福建师范大学管理学硕士学位论文 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。是 使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。回治理强调较 少的等级控制和政府的干涉，公众参与政策制定和执行、政治制度向公民社会公开、 治理者向利益相关人负责等等。治理兴起的初衷是对政府在提供公共服务方面的低 效的回应，它试图实现公众对公共事务管理效能的期待，其目的就在于力图运用权 力去引导、控制和规范公民的各种活动，通过各种公共的与私人的联合行动，达成 社会资源的最佳配置，以创造相对较好的经济绩效。治理理论认为，提供公共服务 的职责不仅囿于政府，非政府组织、私人组织等同样可以提供公共服务，甚至其供 给效能更佳，提倡用私营企业精神来改造公共部门，以期提高公共服务供给的效率 和品质。 三、协同治理之意蕴 基于协同学理论和治理理论，协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府 组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统，货币、法律、知识、伦理等 作为控制参量，借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整 系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量， 实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务， 最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。协同治理虽体现了追求效率的工 具理性，但更强调对价值理性的关切，是工具理性和价值理性的有机统一。具体来 说，协同治理有如下蕴涵： 1 治理主体的多元性。在现代多元化的社会背景下，“单中心治理”模式日益 显现颓势，以致公平缺失、矛盾丛生，因而必须确立“多中心治理”理念。除了政 府之外，民间组织、企业、家庭、公民个人在内的所有社会组织和行为者均可以参 与社会公共事务治理，兼容多方的利益需求，让所有成员都拥有一定的利益，而不 会感觉被社会的主流所排斥。社会上任何一个公民，都享有与专职从事行政活动的 公民的平等权利和均等机会，特别是那些弱势群体应该拥有维持和改善他们的生存 环境的机会，以实现社会的公平正义。 2 治理权威的多样性。“协同治理需要权威，但这个权威并非一定是政府，其 。俞可平：治理与善治l ，社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第4 页 第二章协同治理：服务型政府治理模式的合理定位 他主体都可以在社会公共事务治理中发挥和体现其权威性”，通过各主体权威的发 挥，使得各主体在产生矛盾和冲突时，通过法律、信息交流和道德劝说彼此“自觉 地”宽容与妥协，以便使政府的创新和活动获得公民最大限度的支持和认可。 3 子系统的协作性。协同治理改变政府与其它子系统在传统社会管理模式中的 管理与管理、控制与被控制的关系，强调政府、企业、非政府组织、公民个人等子 系统的相互协作的关系。这种协作关系有两层涵义：一是治理主体之间的法律地位 平等。这就保证了政府、市场力量和公民社会组织能够在同一个平台上交流，不存 在政府随意运用特权发布命令、强制对方