（行政管理专业论文）经济适用房政策失效分析及对策研究.pdf

摘要 摘要 经济适用房政策是现阶段针对我国特定消费水平所做出的过渡性政策选择， 自实施以来，取得了一定的成就，解决了大量的中低收入家庭的住房困难问题， 但同时也遇到了一些问题，出现了一定程度的政策失效。本文以经济适用房政策失 效为主要研究对象，通过对经济适用房政策功能和作用、经济适用房政策失效的 危害的分析，指出研究的必要性、紧迫性；通过对政策的应然效果与目前政策执 行中出现的表面化、扩大化等实然效果相比较，结合相关数据资料( 近几年的开 发面积、投资规模、销售价格等) ，分析经济适用房在我国住宅市场中的地位和作 用以及我国经济适用房发展现状，得出我国经济适用房政策存在职能定位、价值 追求、政策执行、政策效率等几方面失效；通过运用政策系统、社会公平等理论， 使用定量与定性相结合、理论分析和实证分析相结合的方法，从经济适用房政策 的本质属性、政策目标、政策主体、政策保障条件等方面对失效原因进行综合分 析，探寻政策失效的深层次原因，最后在开发模式、供给模式、供给量、补贴策 略、监督机制、以及售后管理等方面提出现阶段改进和完善经济适用房政策的途 径。 论文的第一章是对经济适用房政策功能、作用、失效的危害的分析，指出研 究的必要性、紧迫性。 论文第二章是对与本文相关的政策失效、政策系统、社会公平、市场失灵和 政府干预等理论的介绍，为文章奠定扎实的理论基础。 论文第三章是经济适用房政策的演变状况、本质属性、政策的状况、失效的 表现、失效类型等情况基本介绍。从政府职能定位、政策价值取向、政策效率等 方面，理顺交织于现象和原因之间的几对基本概念。 论文第四章是本文的核心章，从政策主体因素、政策价值因素、政策执行因 素、政策保障条件因素对经济适用房政策失效原因进行综合分析，探寻政策失效 的深层次原原因。 论文第五章是针对前一章原因分析的结果，提出相关政策建议。 论文第六章是全文的总结，在分析的基础上，对经济适用房政策未来走向做 出预判，并指出本文研究的不足之处，希望更多有识之士加入到对经济适用房政 策改进、完善的行列中来。 关键词：经济适用房，政策失效综合分析，对策建议 a b s t r a c t a bs t r a c t f o ra p a r t i c u l a rl e v e lo fc o n s u m p t i o ni nc h i n aa tt h i ss t a g e ，e c o n o m i ch o u s ep o l i c y i sat r a n s i t i o n a lp o l i c yc h o i c e ss i n c et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c y ，h a sm a d e g r e a t a c h i e v e m e n t s ，t os o l v eal a r g en u m b e ro fl o w - i n c o m ef a m i l i e sh o u s i n gp r o b l e m ，b u t a l s oe n c o u n t e r e ds o m ep r o b l e m s ，w h i c hi sac e r t a i nd e g r e e o f p o l i c yf a i l u r e s t h i st h e s i sf o c u s e so nt h ef a i l u r eo fe c o n o m i ch o u s ep o l i c y b yt h ea n a l y s i so f p o l i c yf u n c t i o na n dh a z a r do ff a i l u r e ，p o i n t e do u tt h a tt h en e c e s s i t ya n du r g e n c yo f s t u d y t h r o u g hac o m p a r i s o nb e t w e e no u g h te f f e c ta n ds e e ne f f e c t , p o i n t e do u tt h a t c h i n a se c o n o m i ch o u s ep o l i c yh a se n c o u n t e r e ds o m ep r o b l e m s ，s u c ha st h ef u n c t i o n f a i l u r e ，t h ev a l u eo ff a i l u r e ，t h ef a i l u r e sp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n , a n de f f i c i e n c yf a i l u r e t oe x p l o r et h ed e e p - s e a t e dr e a s o n sf o rp o l i c yf a i l u r e sf r o mt h ea t t r i b u t e s ，o b j e c t i v e s ， m a i nb o d y , t h ec o n d i t i o n s ，b yu s eac o m b i n a t i o no f q u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v em e t h o d s f i n a l l y , 1w i l lt a r g e tt om a k er e c o m m e n d a t i o n s t h e1s tc h a p t e ri sa n a l y s i so fe c o n o m i ch o u s ep o l i c yf u n c t i o n ，r o l e ，f a i l u r eh a z a r d ， t h e np o i n t e do u tt h en e c e s s i t ya n d u r g e n c yo fs t u d y t h e2 n dc h a p t e ri st h ei n t r o d u c t i o no f t h e o r yo fp o l i c yf a i l u r e ，p o l i c ys y s t e m s ，s o c i a l j u s t i c e ，m a r k e tf a i l u r ea n dg o v e r n m e n t ，f o rt i l ea r t i c l et ol a yas o l i dt h e o r e t i c a lb a s i s t h e3 r dc h a p t e ri si n t r o d u c t i o na b o u tt h ee v o l u t i o no ft h ea f f o r d a b l eh o u s i n gp o l i c y p r o c e s s ，f a i l u r eo fp e r f o r m a n c e ，f a i l u r et y p ea n ds oo n f r o mt h eg o v e r n m e n t - sr o l e ， p o l f f i c a lv a l u e s ，p o l i c y , e f f i c i e n c y ，c l e a rd i s t i n c t i o nb e t w e e nt h eu n d e r l y i n gc o n c e p t s t h e4 t hc h a p t e ri st h ec o r eo fc h a p t e r st h i n k sa b o u tt h er e a s o no fe c o n o m i ch o u s e p o l i c y sf a i l u r ef r o mt h em a i nf a c t o r so fp o l i c y , t h ev a l u eo ft h ep o l i c y , t h ef a c t o r so f p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，s e c u r i t yc o n d i t i o n sf a c t o r s ，b yu s eac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i s m e t h o d t h e5 t hc h a p t e ri sa n a l y z e st h er e a s o n sf o rt h ep r e v i o u sc h a p t e r , m a k er e l e v a n t p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s t h e6 t hc h a p t e ri st h ec o n c l u s i o no ft h et h e s i sa n dg i v e st h er a t i o n a lm o d eo ft h e p o l i c yd e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：e c o n o m i ch o u s e ，ac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so fp o l i c yf a i l u r e s ，s u g g e s t i o n s i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名： 日期：了。口年6 月罗日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签? 鹚聊虢袖乡 b 强：j 们毒j 旯；日 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 1 1 1 经济适用房政策功能和作用 颁布之初，经济适用房政策的核心目标是通过对住房市场的政府干预，解决 中低收入家庭住房问题的，促进房地产行业健康发展。虽然在政策执行过程中根 据不同时期具体情况对政策的功能和定位做出了相应的调整，但政策的核心目标 仍未改变，目前经济适用房在保障性住房中占较大比重，其主要作用表现在以下 三个方面： 一是扮演好了住房体制改革的过渡角色。经济适用房政策着眼于房改目标的 实现，致力于改善居民居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。通过几年 的实践，一定程度上缓解了居民住房困难，改善了居民住房条件；在其引导和带 动下住房的市场化运作机制不断健全，住房商品化逐步实现。 二是有利于低收入家庭住房问题的解决。中低收入居民面临住房刚性需求大 和自身购买力不足的窘境，通过单纯的市场机制无法解决这部分居民的住房问题， 需要政府干预，通过政策工具调节房地产市场供给与其购买力相适应的住房，以 满足基本的住房需求。在社会主义市场机制下，既要与市场经济相衔接，又要与 社会保障体系相结合，要建立以中低收入家庭为对象具有社会保障性质的经济适 用房供应市场，经过中低收入家庭的努力，解决自身住房问题，保证中低收入居 民有基本的居住条件。 三是建设经济适用房有利于和谐社会建设。“住房问题不仅是一个经济问题， 更是一个社会问题，关系到社会稳定与政治安宁，保障性住房的建设体现了政府 低收入群体的关怀，是落实科学发展观，构建和谐社会的重要举措。一【l 】按照世界 银行的衡量标准，一个国家的房价与家庭年总收入比为3 6 倍时是居民经济能力 可承受的范围，这个标准己成为世界各国对房价和家庭年收入进行相关分析的重 要参考标准。2 0 0 9 年中国城镇居民的房价收入比为9 7 ，远远高于居民的可承受能 力，过高的房价收入比是我国的住房价格偏高和居民收入偏低两方面因素共同作 用的结果，直接反映出我国目前收入分配特别是二次分配不均及贫富差距不断加 电子科技大学硕士学位论文 剧的现状，住房问题已经从单纯的经济问题转化成社会问题，甚至是转化成政治 问题，一旦经济问题上升成为社会、政治问题，住房问题成为了一个就牵涉到多 个领域、多个产业的系统问题，国家推行的关注民生的大政方针要求各级地方政 府关注住房问题，该问题的良好解决有利于缓解社会压力，推进和谐社会的建设。 经济适用房政策作为诸多解决住房问题选择之一，其作用应该得到足够重视，经 济适用住房以较低的价格优势入市，只要定位合理、目标明确，不但能解决一部 分弱势群体的居住问题，而且能够释放市场有效需求，减缓较高预期压力，从而 实现平抑房价的目的。这对我国房地产市场的健康发展、优化供给结构、防止经 济过熟，都将起到积极的作用。 1 1 2 经济适用房政策失效的危害 1 1 2 1 政策功能弱化 政策推行之初，经济适用房政策定位于成为住房供应体系的主体之一，力争 通过发展经济适用房，推进住房体制的改革，推进住房的商品化、社会化，刺激 住房消费市场，促进我国房地产行业发展，解决城镇中低收入者的住房困难问题， 以实现。居者有其屋 的目标。按照最初的政策设计要求，即满足城镇中低收入 家庭的住房需求，要实现这一政策目标，经济适用房供应量至少应在住房供应体 系中占到6 0 到8 0 的份额，但从1 9 9 8 年到2 0 0 8 年十年间我国商品住房投资结构 来看，经济适用房最高时所占比重也不超过2 0 ，近几年所占比重更是不断降低， 甚至降低至4 - 5 左右，经济适用房供应量在住房供应体系中比重的降低，经济适 用房政策对住房市场的影响力不断减弱，导致政策的保障功能、调节功能、推进 功能不断弱化，值得引起足够重视。 1 1 2 2 公共资源浪费 奠政府的政策产出总是会对社会福利的分布状态以及个人福利的增减产生一 定的影响一【2 】。不论是政策的制定时，还是政策的执行中，都要求政策方案或政策 工具选择等符合经济学中效率原则，效率原则在福利经济学中可理解为能够使有 限的资源得到最优的配置，同时使其中个人的效用和福利实现最大化。政策对社 会福利分布状态的调节过程中，以某部分人福利减少的为代价，没有换来机制上 的改进，社会福利水平总体没有改变或反而减少了，这样的政策安排是不符合效 率原则的。经济适用房的建设过程中，国家通过划拨土地，免收土地出让金、减 免相关税费等形式的政策手段，将公共福利通过开发商这一中间环节转移给政策 2 第一章绪论 保障对象。作为政策效果的保障手段，政府通过在保证开发商一定利润空间的前 提下限定经济适用房出售价格，保证中低收入家庭能以低于普通商品房价格购买 经济适用房，最终实现政策目标。现实中，由于缺乏工程建设方面的财务资料、 缺乏政策对象的参与，或是某些政府官员与开发商的“暗箱操作 等违法、违规 行为的出现，政府与开发商的博弈中处于劣势地位，经济适用房建设成本被人为 高估，开发商利润虚增，增加的这部分利润直接来源于政策福利，本应有政策目 标群体获得的补贴被开发商占有，稀缺的公共资源被开发商和少数人独享，有悖 于社会公平。 1 1 2 3 政府公信力受损 “政府公信力是指依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予 规范和网络的信任，并由此形成社会秩序川3 1 。政府作为一个为社会成员提供普遍 服务的组织，政府公信力不仅是来源于公众对政府履行其职责的过程中采取的措 施手段是否满足公平、公正、高效等原则的评价，也来源公众对政府履行其职能 的效果进行的评价，政府职能可以概括为政治、经济、文化、社会四个方面，就 社会职能而言，调节社会分配和组织社会保障的职能是其核心内容，经济适用房 政策作为政府履行其保障职能的重要手段，公众对经济适用房政策执行过程中是 否满足公平、公正、高效等原则的评价，以及经济适用房政策效果是否说明政府 充分履行社会保障职能的评价，均直接影响到政府公信力。 进几年，关于经济适用房的负面新闻频频曝光，引发社会关注度比较高的有 以下几起：郑州“替谁说话 事件曝出经济适用房土地被用于建造别墅的内幕； 北京女子倒卖4 0 多套回笼经济适用房揽财1 4 0 0 余万元；武汉“6 连号事件等， 经济适用房政策执行过程中不遵循公平、公正、高效等原则，经济适用房申购、 建设等环节的弄虚作假黑幕凸显，引发的公众对政府的效率、廉洁等方面的质疑 声不断，这些直接造成对政府公信力的损坏。地方政府基于政绩及财政收入等方 面的考虑，不断减小经济适用房的建设规模，忽视社会保障职能的履行，这也是 对政府公信力的损坏。可见，不论实现目标的手段，还是实现目标的效果，经济 适用政策的失效均能对政府的公信力产生不良影响。 1 1 3 政策失效原因综合分析及对策研究的意义 政策过程是一种对现存结构和关系的变更，各主体在这种变更中表现出来的 障碍作用，实际上是制度环境与政策结构间矛盾的体现，是各主体价值取向与政 3 电子科技大学硕士学位论文 策价值取向间矛盾的体现，因此，只有通过政策失效原因的综合分析，才能充分 认识、理解政策与制度、政策价值与各主体价值，这一对关系的内在逻辑，才能 实现经济适用房政策的高效执行。就住房体制改革而言，建立以经济适用房为主 的层次丰富的住房供应体系，完善住房供应渠道，满足不同收入水平居民住房需 求，既是进一步深化住房制度改革的重要方面，也是完善与社会主义市场经济体 制相适应的社会保障制度的需要了；就政府与市场的关系而言，一个产业的良性、 健康的发展离不开政府适时、适度的干预，住房市场也不例外近几年来，全国 大中城市房价快速增长，房价收入比不断增大，房地产行业出现泡沫，金融风险 不断增大，在这样的情况下，作为政府对房地产市场调节工具的经济适用房政策 作用巨大，探讨经济适用房政策的高效执行有助于缓解目前房地产行业过热的局 面，经济适用房政策失效原因综合分析及对策研究的意义重大。 1 2 研究现状 1 2 1 研究现状 1 2 1 1 国外研究动态 经济适用房政策实质上是国家直接对居民住房进行大规模的补助，西方发达 国家目前已经没有类似的政策，国外也没有“经济适用房这一概念，为了有效 解决中低收入家庭住房困难问题，各国均出台了一系列的政策，一些国家和地区 包括英、美、日等国家更是把解决中低收入群体住房问题作为政府的一项主要职 能，把公共住房上升到法律的高度。 福利经济学家庇古在财富和福利一书中认为，具有收入再分配性质的社 会保障政策可以扩大一国的“经济福利，收入再分配过程中穷人得到效用的增加 要大于富人效用的损失，社会总效用会增加。凯恩斯主张政府干预市场，通过政 府有意识的财政支出与收入可以影响消费倾向；通过个人间的财政转移支付，对 失业者、贫困者以救济，可以刺激消费需求。 奥尔斯建立了一般均衡住房市场过滤模型，指出“通过对低收入阶层提供住 房货币补贴来增加穷人住房消费的政策，从政府成本的角度来衡量，会比政府直 接为低收入者建立新建住房的政策更有效 【4 】。这成为住房保障政策选择的重要理 论依据之一 1 2 1 2 国内研究动态 4 第一章绪论 近年来，我国许多专家和学者十分关注经济适用房政策问题，对此问题作了 许多有益的探索和研究，为我国经济适用房政策的修订、完善提出了许多有建设 性的建议。唐果、吴双燕、贺翔从政策目标不合理、决策失效、政策表面化现象、 政策扩大化现象明显、政策替换现象严重、经济适用房政策监控缺位等六方面对 经济适用房政策失效表现进行了描述，并从政策问题的特性、政策本身的因素、 政策以外的因素三方面分析了经济适用房政策失败的原因 5 】。 王佑辉评价我国经济适用房政策效率偏差问题突出，从经济学“价格歧视 角度出发，由于政府部门在一级土地供给市场上扮演着垄断者的身份，因此造成 经济适用房政策出现偏差的主要原因，就在于实施住房价格歧视的两个条件未得 到有效保证，市场分割标准难以操作，分割手段缺乏效率，分层次住房供应体系， 分割住房市场的标准是居民家庭的收入，但是多元化的收入分配格局，使我国居 民家庭的收入水平透明度极低【6 】。 常华堂、张大勇指出经济适用房政策实施中，监管无序、审核不力、分配不 公，“社会保障性”缺失，有悖于政策满足中低收入家庭住房需求自g 初衷【7 1 。杨和 君指出经济适用房政策运行过程涉及两层委托代理关系，即政府与房地产开发商 之间、政府与中低收入人群之间的委托代理关系。由于政府与房地产开发商之间 信息不对称和政府监督动力不足，两层委托代理关系往往处于无效率状态，导致 了经济适用房运行过程中出现了许多弊端。改善这两层委托代理关系，完善经济 适用房制度，政府应当发挥主导作用【s 】 许灯红以我国经济适用房政策实施及其果为分析载体，从公共政策的公共利 益取向和公平与效率取向的角度，寻求公共政策的价值取向对公共政策执行有效 性产生影响的内在价值因素，并探讨在现实情境下，公共政策价值选择所应该遵 循的原则【9 】。饶晟来现行经济适用房政策存在：实际保障范围存在偏差、经济适用 房价格偏高、户型设计过大等问题，并通过对香港、新加坡、美国等国住房保障 体制成功的介绍，为完善我国经济适用房政策提供建议【l o 】。 1 2 2 研究评述 从上述学者的研究可以看到：各学者大多注重对经济适用房政策失效现象的 描述，忽略了造成经济适用房政策失效的深层次原因的探究；经济适用房政策出 现的问题是由很多原因造成的，有政策本身的原因，也有政策执行层面的原因， 目前对经济适用房的研究，未综合地对经济适用房政策出现的各种问题背后的原 电子科技大学硕士学位论文 因进行探究。 1 3 研究思路与方法 1 3 1 研究思路 经济适用房政策具有政策周期长、涉及产业广、程序复杂，调控难、政策目 标群体多的特点，研究其失效问题是一个复杂的系统问题。本文从经济适用房政 策的本质属性、目标、主体、保障条件等方面进行综合分析，通过对政策的应然 效果与目前政策执行中出现的表面化、扩大化等实然效果相比较，结合相关数据 资料( 近几年的开发面积、价格及位置) ，分析经济适用房在我国住宅市场中的地 位和作用以及我国经济适用房发展现状，得出经济适用房政策目前处于失效状态 这样一个结论。力图运用政策系统、社会保障等理论，使用定量与定性相结合、 理论分析和实证分析相结合的方法，探寻政策失效的深层次原原因，最后在开发 模式、供给模式、供给量、补贴策略、监督机制、以及售后管理等方面提出现阶 段改进和完善经济适用房政策的途径。 1 3 2 研究方法 本文采用了历史研究方法，经济适用房政策是伴随着我国的住房改革应运而 生的，在执行过程中，随着政策环境条件的变化而不断调整。研究解决经济适用 房问题需要站在历史的高度，通过对多年来的政策演变轨迹总结、梳理，对目前 出现的各种问题进行剖析，并结合我国的经济体制与居民的住房水平发生了重大 的改变这一现状，开展进一步的研究。 本文采取了中外文献分析法等方法，通过电子检索中国学术期刊网数据库、 人大复印资料数据库等和手工检索未上网的刊物、书籍、文件、统计资料、研究 论文、课题报告等，获得一定的关于经济适用住房政策的相关期刊文献资料，并 通过i n t e r n e t 查询相关的最新信息、数据，阅读大量的专业书籍，为本文提供理 论依据。 本文采用定性与定量分析结合的方法，通过收集相关方面的数据。对经济适 用房投资规模及未来走势进行定量分析，并结合从效果、效率、影响等方面进行 的定性分析，对经济适用房政策现状进行综合分析，为论文奠定坚实的基础 6 第二章基础理论 2 1 政策失效分析理论 2 1 1 政策失效的定义 第二章基础理论 “所谓政策失效，是指决策方案在实施过程中遇到抵触，不能按照决策方案 的设计执行下去，决策执行效果不同程度的偏离了预定目标 。 1 1 1 具体而言，可 以理解为政府为了矫正和弥补市场机制的功能缺陷或市场失败所采取的立法、行 政管理以及各种政策手段，在实施过程中出现的各种事与愿违的结果和问题，不 仅未能有效地克服市场失灵，反而引起了经济关系扭曲，导致政府干预经济的效 率低下和社会福利损失。公共政策失效主要表现可以归纳为以下三点：一是公共 政策达不到预期目标；二是公共政策实施成本过于高昂，造成大量社会资源浪费； 三是公共政策实际运行带来了一些意料之外的负面效应。 2 1 2 “浴盆模型” 政策所处环境，所作用的对象均具有相对的不稳定性，环境、对象的处于不 断发展变化中，然而每一项政策从制定到执行再到调整、终结都需遵循一定的程 序及规则，每一个阶段都需要审慎的反复论证，政策具有相对稳定性，政策的稳 定性与政策环境、对象的不稳定性之间存在矛盾，矛盾的存在必然导致政策对目 标群体的调整存在偏差，在政策与政策环境的作用与反作用过程中，政策能量不 断减弱，这决定了每一项政策或多或少都会经历失效过程。经济适用房政策是根 据政策环境、目标群体等要素变化而不断调整、修正的过程，政策的调整、修正 往往滞后于各政策要素的变化，这种矛盾最终表现为政策的失效。要保证政策执 行的可靠性，就要抑制失效性。依据可靠性理论分析，在政策方案的执行过程中， “失效 表现于三个阶段：早期失效、偶然失效、耗损失效，政策失效的周期形 状类似于浴盆状。在经济适用房政策失效分析的中引入。浴盆模型具有一定的 指导意义，在政策早期失效时，不要为早期失效的现象所迷惑，而应着重于对失 效本质的分析，避免轻易地修改政策，造成政策不稳定；在偶然失效时，要不断 采取追踪检查，提出新措施，修正原方案，尽可能地避免使这一时期延长；而在 耗损失效时，要做好政策创新，必须及时制定出新政策，取而代之。经济适用房 7 电子科技大学硕士学位论文 政策失效兼具偶然失效和耗损失效的特点，必须对政策失效的本质原因进行系统 分析。 2 2 政策系统理论 “政策系统理论，或政策生态理论，认为政策主体、政策客体与政策环境共 同组成一个有机的政策系统。在政策的制定环节、执行、评估与终结环节各个系 统要素相互作用，最终决定政策的效果一。【1 2 】政策主体可以简单的界定为直接或 间接参与政策制定过程的个人、团体或组织。政策主体包括：立法机构、行政决 策机构、思库、大众传媒、公民个人等。可以按照官方决策者与非官方参与者进 行划分。【1 3 】政策客体是公共政策的作用对象及影响范围，即所要处理的社会问 题和公共政策的目标群体。政策环境是指影响和作用公共政策的外部条件的总和， 研究政策不能不研究环境。行政生态学把行政环境和行政系统的相互影响比拟为 生态系统的平衡互动，运用生态学的观点和方法来研究行政管理问题。同理，可 以把政策与环境的互动视为一个生态系统，二者的关系是辨证统一的。 现代社会许多政策失误往往带有复杂性和技术性的特征，政策主体对社会问 题的认识程度及价值取向直接决定政策的基本属性、政策目标、政策工具的选择 等，政策学创立至今政策主体对决策和政策效果的实现的影响一直是关注的重点， 政策的有效性直接与政策主体相关。 一 尽管政策的目标各式各样，类别千差万别，但是总表现为对一部分人的利益 进行分配或调节，对一部分人的行为进行规范或指导，这些受政策影响和制约的 社会成员被称为目标群体。在政策效果实现的过程中，目标群体的作用巨大，政 策能否落实，目标能否实现与目标群体的态度有直接关系，目标群体理解、接受、 遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键指标。 环境决定和制约政策，起主导作用，政策则改善和塑造环境，具有反作用 政策环境的发展变化需要公共政策做出相应的发展变换，如果政策环境发生变化， 政策又保持不变，那么政策与环境的冲突必然导致政策的低效或失效。自改革开 放以来，我国由高度集中的计划经济体制向市场经济体制过渡，经济适用房政策 也应随着进行了一系列改变，以适应环境的变化。 第二章基础理论 2 3 市场失灵与政府干预 住房领域存在明显的市场失灵，我国显得尤为突出，主要表现在以下三方面： 第一，信息不对称。在经济适用房政策执行过程中，经济适用房的成本和质量等 信息在开发商、消费者、政府三方的分布是不对称的，通常开发商占有更多的有 关住房的质量、成本、权属关系等方面的信息，开发商通过绝对的信息优势对价格 进行垄断，而政策目标群体及政府由于缺乏足够信息只能被迫接受价格和承担风 险。第二，住房市场的垄断。首先由于土地属于稀缺资源，其有限性必然造成士 地供给在一定程度上的垄断性，特别是当地价上涨过快时，房地产企业往往把土 地当成保值和增值的手段，大量的资金涌入土地市场，炒地现象泛滥，土地价值 被扭曲，大量土地囤积于房地产开发企业中，政府通过改变土地供应进而调节房 地产市场宏观调控效果大打折扣，这些都影响了土地的高效配置和合理利用；其 次，住房不能像农产品和日用品那样在市场上自由流动，具有不可移动性，加之 目前我国房产中介行业尚不成熟，其在房产流通领域发挥的作用十分有限，由此 削弱了市场机制的发挥。第三，贫富差距大。在竞争性市场中，追求生产和交换 效率，个人收入取决于其要素的边际生产率。如果假定个人的初始享赋( 包括体力、 智力、财产、机会等) 不同，那么个人的收入就会有差异，而且这种差异在没有外 力作用的情况下，会不断积累，从而出现“马太效应力。d 4 】“收入分配不公，贫富 差距的不断加大，这些体现在住房市场上就是住房消费不均，富人有可能消费几 套住房，而穷人有可能一套住房都消费不起 。【1 5 】 2 4 公平理论 公共政策的本质上是对社会公共利益进行分配，每一项政策都会或多或少的 涉及通过何种更加符合公平、正义、效率等原则的手段“把利益分配给谁刀这样 系列问题，然而社会资源是有限的，人的利益需求是不同的，政策对公共利益 的分配不可能满足所有人的需要，往往是一部分从政策中获得了较多的利益，另 一部分人却不能从中获取利益或损失原有利益。经济适用房政策是国家针对特定 人群进行补助的具有福利性质的政策，政策的目标是通过经济适用房这一手段解 决中低收入家庭住房困难问题，以缓解社会贫富差距加大所引发的利益冲突问题。 著名学者约翰罗尔斯在1 9 7 1 年出版的正义论采纳了功利主义对待福利的利 益观并在此基础上提出了一个涉及公平问题的公正模型。他认为，“社会和经济的 9 电子科技大学硕士学位论文 不平等可以存在，但必须是基于这样一个前提，即最大限度的使先天有利条件最 少的那部分人受益，只有如此，人们才可能发自心底的认可并接受社会差别的存 在力。【l 叼罗尔斯的思想核心实质上强调社会制度在理性的支配下，使利益的分配 能够尽量向社会的弱势群体倾斜，即通过国家的干预来保证社会公平的实现。 1 0 第三章经济适用房政策失效的表现与危害 第三章经济适用房政策失效的表现与危害 3 1 经济适用房政策的演变状况 3 1 1 经济适用房政策演变 经济适用房政策出台至今，从最初的政策界定到逐渐完善经历了一个漫长的 演变过程，大致可以分为以下三个阶段。 一是起步摸索阶段。1 9 9 4 年7 月1 8 日国务院发出的关于深化城镇住房制度 改革的决定中，首次出现了“经济适用住房这一定义，该决定确定了健立与 社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化的住房 制度改革目标，并把“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适 用住房供应体系和高收入家庭为对象的商品房供应体系 作为城镇住房制度改革 的重要内容之一，同时指出“各地政府要重视经济适用住房的开发建设，加快解 决中低收入家庭的住房问题。对经济适用住房建设项目，要在计划、规划、拆迁、 税费等方面给予政策扶持。各级建设行政主管部门要切实组织好经济适用住房的 建设。经济适用住房的占有量要在2 0 以上。在建房、售房等方面，对离退休职工、 教师、住房困难户应予优先安排 。同年1 2 月1 5 日，建设部颁发城镇经济适用 住房建设管理办法，简要说明和规定了经济适用住房供应的对象、用地安排、建 设方式j 建设模式、管理机构等一系列事项。 二是全面启动阶段。1 9 9 8 年，国务院发出了具有突破性意义的我国住房制度 改革的纲领性文件关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知。 这一文件一方面根据当时居民对住房的实际要求以及他们对住房的经济承受能力 和心理承受能力决定要建立“以经济适用住房为主体的多次层的住房供应体系：高 收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买经济适用住房，最低收入者 租用政府或单位提供的廉租住房”。另一方面根据当时住房制度改革的目标即住房 商品化、社会化的要求决定停止“住房实物分配 。同年，根据国务院通知精 神，建设部、国家计委、国土资源部、中国人民银行等相关部门相继联合下发了 关于大力发展经济适用住房的若干意见、关于进一步加快经济适用住房建设 有关问题的通知、经济适用住房开发贷款管理暂行规定、住房公积金管理条 例等规范性文件，对经济适用住房的计划、建设、调控、管理等相关问题作了 电子科技大学硕士学位论文 具体部署。同时，指出。以上规定适用于集资建房、合作建房。至此，经济适用 住房建设从国家政策的高度被正式确定下来，进入了全面启动阶段。 三是调整完善阶段。1 9 9 9 年7 月，财政部、国土资源部、建设部联合颁发 ：已 购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定，明 确了经济适用住房上市的相关要求，对各地经济适用房售后管理提出指导。2 0 0 0 年9 月，建设部颁发 关于进一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知，对 经济适用住房的建设和销售等环节进行进一步规范。2 0 0 4 年4 月，针对经济适用 住房在建设标准、销售价格和销售对象等方面出现失控问题，出现经济适用房面 积过大、经济适用房销售价格偏高、非中低收入者购买经济适用房等不正常现象， 建设部、国家发改委、国土资源部、人民银行联合下发：关于印发经济适用住房 管理办法的通知，我国第一部针对经济适用住房建设的比较完整的管理办法由此 出台。2 0 0 7 年8 月国务院出台国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干 意见，对城市低收入家庭做出更加准确的界定。2 0 0 7 年末，建设部等部门下发新 的经济适用住房管理办法，对2 0 0 7 年8 月出台的 意见中的有关规定制定 了相应的实施细则，更加完善了经济适用房政策。 3 1 2 经济适用房的属性 经济适用房是政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，具 有保障性质的政策性的商品住房。较普通商品住房而言，经济适用房具有以下特 点：建设用地实行行政划拨，税费方面享受政府优惠政策，以保本微利为原则，在 限定价格范围内向中低收入家庭出售。可以从以下几方面加以归纳： 3 。1 2 1 商品性与福利性兼备 经济适用房是适应我国当前住房市场形势的一种特定的商品住宅，具有商品 房的基本属性，如流通性等。购房人可以针对地点、户型、质量等方面的要求， 在经济适用房市场自由选择购买住房，购买时除建设成本外，还必须支付一定的 利润，若干年后( 一般为5 年) 或满足一定条件后，购买者拥有全部产权，可以 出卖、交换、赠予、继承抵押和出租等。 但经济适用房又不完全等同于商品房，它还具有福利的性质：国家对其免收地 价，且相关交易税费减免，所以经济适用房同时具备商品房和福利房的某些特征， 是从福利房到商品房的中间形态。 3 1 2 2 限定购买对象 1 2 第三章经济适用房政策失效的表现与危害 经济适用房的销售群体是中低收入家庭，它与市场其他商品住宅有区别。中 低收入群体是指在社会性资源分配上具有经济收益的贫困性、生活质量的低层次 性和社会承受力的脆弱性的特殊群体，它是一个随着社会经济发展逐渐演变而来 的多层次、多元化的群体。我国正处于经济社会的转型期，这类人群占社会人口 的绝大多数，只有在政府的干预下，这个群体的住房问题才可以通过廉租房政策、 经济适用房政策加以解决。 根据经典的纺锤型的社会结构模型分析可知，中间阶层的比重与其稳定性直 接关系到社会的安定。我国全面建设小康社会的一个重点就是扩大中间阶层的比 重。我国的经济适用房政策的主要作用，一方面体现在满足中低收入家庭的需要， 提升中低阶层的生活质量，为其提供社会保障，同时对我国的社会进步、经济发 展起积极作用，为实现一个和谐、安定的社会创造良好条件；另一方面，政府通 过建设大量经济适用房，以较低的价格投入市场，旨在保障需求的同时起到平抑 房价的作用。 3 1 2 3 建设、销售等环节受政府干预大 首先，经济适用房的建设是在政府严格调控和指导下进行的。经济适用房市 场受住房制度改革的货币分配补贴等宏观政策影响较大，投资规模必须适合这个 特定市场的需求，经济适用房建设开发是通过多部门协商制定专项计划，在专项 计划控制下进行建设的。一 其次，经济适用房的建设标准要经过建设主管部门审定，建筑设计要实用， 户型不能过大，还要保证优良的建筑质量和良好的居住环境。最后，经济适用房 价格和开发商的利润，都要接受政府的调控和审批，符合微利商品房的定位。同 时还要降低征地、拆迁安置费用，取消商业网点费等不合理的收费，以保证经济 适用房建设成本的合理性。 3 1 3 经济适用房政策的状况 陈新宁提出经济适用房使低收入者圆了多年的住房梦，大大满足了市场需求， 从整体上平抑了住房价格上扬，推动了住房体制改革和转轨。【l s 】我国城镇住房存 量中6 0 - 7 0 的住房来源于公房和经济适用房，实行住房分配制度改革之后，国 家为提高居民购买力和平抑商品房价格，提出面向城镇中低收入家庭提供经济适 用房，该政策旨在促使占城镇家庭6 0 - 7 0 的中低收入家庭拥有住房，尽量促进 社会公平。【1 9 】 电子科技大学硕士学位论文 从1 9 9 8 年到2 0 0 8 年十年间我国商品住房投资结构来看，经济适用房所占比 重大体经历了一个先上升后下降，近年来持续走低，这么一个过程。详见表3 - 1 。 表3 - 1历年经济适用房投资比重 住宅房地产开发投资总额经济适用房开发投资总额 年度比重 ( 亿元)( 亿元) 1 9 9 7 1 3 5 3 8 81 8 5 51 3 7 0 1 9 9 81 8 1 0 7 l 2 7 0 8 51 4 9 6 1 9 9 92 2 0 1 4 64 3 7 0 21 9 8 5 2 0 0 02 7 6 9 5 5 5 4 2 4 41 9 5 9 2 0 0 1 3 6 1 7 0 3 5 9 9 6 51 6 5 8 2 0 0 24 6 3 8 7 l 5 8 9 。0 41 2 7 0 2 0 0 36 1 5 4 76 2 1 9 8 1 0 1 1 2 0 0 48 2 3 0 5 7 6 0 6 3 97 3 7 2 0 0 51 0 3 4 1 7 55 1 9 1 8 5 0 2 2 0 0 6l3 0 4 9 6 l 6 0 7 9 44 6 6 2 0 0 72 5 2 8 08 9 0 3 5 2 2 0 0 83 0 6 0 0 8 1 9 3 72 6 8 资料来源：中国统计年鉴( 2 0 0 8 年) 3 2 经济适用房政策失效的表现 3 2 1 政策目标错位 就中央政府而言，一方面强调经济适用房的社会保障功能，试图通过经济适 用房政策的推行解决中低收入群体的住房问题，履行政府的社会保障职能，但在 其早期的政策运作中又把关注的重点放在扩大内需和拉动经济增长上来， 经济适 用住房管理办法中把经济适用房确定为有保障性质的政策性商品住房，这一定 义确定经济适用房兼具商品化属性和政策福利性，模糊、淡化了经济适用房的社 会保障性。在我国的住房保障体系中，低收入家庭通过租赁的廉租住房解决住房 问题，中低收入家庭通过购买的经济适用住房来解决住房问题，高收入家庭通过 购买的商品住房解决住房问题。经济适用房政策将经济适用房界定为政策性商品 住房，到底是“商品房 ，还是“政策房”，没有明确界定，给政策执行者留下了 充足的空间，政策执行者若把经济适用房理解为“商品房刀或是单纯强调其商品 1 4 第三章经济适用房政策失效的表现与危害 属性，那么中低收入家庭购买的经济适用房必然与高收入家庭购买、租赁的商品 住房在目标定位上存在重复。 经济适用房的购买对象缺乏严格、统一的标准，简单的把购买对象界定为城 市中低收入家庭，1 9 9 4 年建设部颁布的城镇经济适用住房建设管理办法规定， “由地方人民政府确定中低收入家庭住房困难户认定的标准 ，我国各地区经济发 展水平和城镇居民住房状况千差万别，各地政府制定实施细则标准不一，有的地 方认为城市中7 0 的中低收入家庭为中低收入阶层，有的地方理解为除了作为廉租 住房申请对象的最低收入的1 0 家庭以外的包括城市中等偏下加低收入家庭( 大 约占比3 0 ) 为中低收入家庭。2 0 0 3 年以后，各地政府普遍把经济适用房政策的 目标群体定位在3 0 的中等偏下家庭。 由于政策执行过程中很难界定中低收入家庭，大大降低其社会保障性、福利 性。这种动机的多重性导致了住房政策目标的内在矛盾性，致使中央政府在经济 适用房政策的贯彻与监督中力度不够，缺乏中央政府的有效监督和限制，地方政 府发展经济适用房的动力则主要来自城市改造的需要，偏离了发展经济适用房的 社会保障目标。因为经济适用房仍然具有商品住宅的因素，开发商也常常利用政 府监督中的漏洞来提高利润并与一些地方官员结盟形成房地产利益集团。经济适 用房的性质目标错位，从根本上困扰了经济适用房政策的执行。 3 2 2 政策表面化现象凸显 政策的表面化表现在经济适用房建设比重持续下降，2 0 0 0 年经济适用住房新 开工面积占当年住宅新开工面积比重达到最高值，所占比重为2