（公共管理专业论文）论县级政府的急应急管理基于三个事件的分析.pdf

t h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n to fc o u n t yg o v e r n m e n t b a s e do nt h ea n a l y s i so f - t h r e ee v e n t s at h e s i s s u b m i t t e di np a r t i a lf u l f i l l m e n to ft h er e q u i r e m e n t s f o rt h em a d e g r e ei nh i s t o r y b y l vs u j u a n p o s t g r a d u a t ep r o g r a m s c h o o lo fh i s t o r y c u l t u r e h u az h o n gn o r m a l u n i v e r s i t y s u p e r v i s o r ：y o ug u a n g f u a c a d e m i ct i t l e ：p r o f e s s o r s i g n a t u r e 筮糊 a p p r o v e d m a y , 2 0 1 1 硕士学位论文 m a s t e r s r h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：眵知您 日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解华中师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华中师范大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借阅； 学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手 段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密，在年解密后适用本授权书。 非保密论文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 作者签名：椤勃两 日期：年月 日 导师签名：粼 日期：年月 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。圃重诠塞握童廑澄厦! 旦坐生；旦二生；旦三生筮查! 作者签名：黼 日期：年月 日 导师签名：形删 日期：年月 日 硕士学位论文 m a s t r s 。r l l e s i s 中文摘要 应急管理是当前社会高度发展后各国所面临的共同问题。中国政府的应急管理 自2 0 0 3 “非典”以来虽取得了一些发展，但做为一个新的问题在突发事件的管理上 还存在许多不足。本文通过对三个县级政府面对突发事件的应急管理的情景、处置、 效果等分析，提出改进县级政府应急管理的措施。 本文除导论部分，正文分以下三个部分： 第一部分，对县级政府的含义进行界定，阐述了应急管理的含义和特征，列举 了县级政府应急管理的类型，并说明了县级政府应急管理的理论依据。 第二部分，以贵州、河南等两个省的县级政府为焦点，概括了县级政府面临 突发事件时的应急反应，进而论证县级政府应对突发事件存在如下困境：县级政府 官员危机管理意识不强；县级政府没有建立健全的应急管理权威机构；县级政府的 信息预警机制不完善；应急处置机制不健全及信息的不畅导致信任危机等。 第三部分，针对县级政府对于突发事件应急管理所存在的种种问题和困难，就 如何改进县级政府应急管理的体制、机制来进行探讨。作者分别从提高县级政府行 政官员危机管理意识，对广大群众进行面对各种危机如何防范的宣传教育；建立县 级政府突发事件应急管理预警机制，尽可能的对潜在危机进行预警：建立县级政府 的应急管理快速反应机制，强化政府行 府应急管理的信息公开机制，提升政府 理的能力。 本文的创新之处在于通过对县级政 政府应急管理的举措：开展应急管理的 理的理念和水平；建立系统的应急管理 完善应急管理信息公开机制，确保县级 关键词：县级政府：应急管理；三 ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t e m e r g e n c ym a n a g e m e n ti st h ec o m m e p r o b l e m w h i c h h i g h d e v e l o p m e n t e dc o u n t r i e s a n dd e v e l o p i n gc o u n t r i e sm a yf a c e c h i n a se m e r g e n c ym a n a g e m e n tw o r ki s o p e n d e d a r o u n d ”ac a s ew i t hs a n z h i ”ac a s e ”r e f e r st ot h ee m e r g e n c yp l a n , s a n z h i ”r e f e r st ot h e e m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m ，m e c h a n i s ma n dt h er u l eo fl a w c h i n a se m e r g e n c y m a n a g e m e n ts t a r t e di n2 0 0 3 t h o u g hc h i n a se m e r g e n c ym a n a g e m e n tm a d es o m e p r o g r e s s ，t h e r es t i l le x i s tm a n yp r o b l e m sa san e wp r o b l e mi nc h i n a o n c ea g a i nc h i n a s e m e r g e n c ym a n a g e m e n tt e n dt ov a l u er e s u i n gc o n c e p to rc o n t e m p tt or i s km a n a g e m e n t c o n c e p t s f i n a l l y , c h i n ar e s p o n s ei ne m e r g e n c yh i g h l i g h tt h er o l eo fg o v e r n m e n tb u t n o tp l a yt h er o l eo fs o c i a lm o b i l i z a t i o na b i l i t y , i td o e sn o tb u i l daf u l lo fe m e r g e n c y m a n a g e m e n ts y s t e m t h i sp a p e ru s ee x a m p l e st h r o u g hs e v e r a lc o u n t yg o v e r n m e n tt o a n a l y z et h eg o v e r n m e n t sa tc o u n t yl e v e lt h e i rp l i g h to fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，a n dp u t s f o r w a r ds o m em e a s u r e s ，t op e r f e c to u r e m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m e x c e p tt h ei n t r o d u c t i o n ，t h eb o d yo ft h ep a p e rd i v i d et h r e ep a r t s ： t h ef i r s tp a r ts t a t et h em e a n i n ga n dc h a r a c t e r i s t i co ft h ec o u n t yg o v e r n m e n t ， e m e r g e n c ym a n a g e m e n t t h e nl i s t st h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n tt y p e ，a n di l l u s t r a t e s t h eb a s eo fe m e r g e n c y m a n a g e m e n t t h es e c o n dp a r t ，t a k eg u i z h o up r o v i n c e ，w e n g a n 6 2 8e v e n t sg u i z h o u1 1 8 a n d ， h e n a nq i x i a ne m i t t e r se v e n t sf o re x a m p l ed e m o n s t r a t e st h ef r u s t r a t i o no f c o u n t y g o v e r n m e n t s t h e r ea r ei n c l u d e ：l a c ko fe m e r g e n c ym a n a g e m e n ta u t h o r i t y , e m e r g e n c y m a n a g e m e n tm e c h a n i s mi sn o tp e r f e c t ，e a r l yw a r n i n gi n f o r m a t i o nm e c h a n i s mi sn o t s o u n d e d ，a n dp u b l i cc r i s i st r e a t m e n ta b o u tp a r t i c i p a t i o ni sn o th i g h t h et h i r dp a r t ，i nv i e wo ft h eg o v e r n m e n t sp l i g h ta b o u t e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，t h e a u t h o r e x p l o r e s t h ea p p r o a c h e st o i m p r o v et h ea b i l i t yo fg o v e r n m e n te m e r g e n c y m a n a g e m e n t f o re x a m p l ee s t a b l i s ht h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n ta u t h o r i t y , e s t a b l i s h e m e r g e n c ym a n a g e m e n te a r l yw a r n i n gm e c h a n i s m ，e s t a b l i s h i n ge m e r g e n c ym a n a g e m e n t m e c h a n i s m ，i m p r o v i n gt h ed i s p o s a lo ft h es o c i a lm e m b e r sp a r t i c i p a t i n gi nt h ec r i s i so f c u r i n gt h ee m e r g e n c yc e n t s t h ei n n o v a t i o no ft h i sp a p e rc o u n t yg o v e r n m e n te m e r g e n c yr e f l e c t st h ep r e d i c a m e n t o fa n a l y s i s ，p u t sf o r w a r di m p r o v i n gc o u n t yg o v e r n m e n te m e r g e n c y m a n a g e m e n tm e a s u r e ： 硕士学位论文 m a s t e r 。s r t t e s i s e s t a b l i s h i n ge m e r g e n c ym a n a g e m e n ta u t h o r i t y ；e s t a b l i s hp r e - w a r n i n gm e c h a n i s mo f e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，e s t a b l i s h i n ge m e r g e n c ym a n a g e m e n td i s p o s a lm e c h a n i s m ， i m p r o v es o c i a lm e m b e r sp a r t i c i p a t i n gi nt h ec r i s i so fc u r i n gt h ea b i l i t y k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t ；e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ；t h r e et h i n g s 硕士学位论之 m a s t e r st h e s i s 中文摘要 a b s t r a c t 导论” 目录 i i ( 一) 选题缘起和研究的意义1 1 选题缘起1 2 研究县级政府应急管理的意义”2 c - - ) 文献综述4 ( 三) 研究方法、论文构架和创新之处6 一、县级政府应急管理的含义、特点和分类 8 ( 一) 县级政府应急管理的含义和特征”8 1 县级政府的含义和特征“8 2 县级政府应急管理的特点l o c - - ) 县级政府应急管理的基本分类1 1 1 对自然灾害的应急管理 2 对事故灾难的应急管理 3 对公共卫生事件的应急管理” 4 对社会安全事件的应急管理 二、“杞县辐射源事件”、“贵州瓮安事件 、“贵州煤矿事件 三个事件的剖析 ( 一) 三个案例简介 1 杞县辐射源事件 2 贵州瓮安事件 3 贵州煤矿事件” c - - ) 上述事件反映出的县级政府应急管理的水平与存在的困境” 1 应急管理意识淡薄，危机责任意识不强 2 县级政府没有建立应急管理的权威机构 3 县级政府信息预警机制不完善一 4 县级政府应急处置机制不健全 硕士学位论文 m a s l - e r st h e s i s 5 信息1 i 畅导致政府信任危机1 8 三、改进县级政府应急管理的举措 2 0 ( 一) 开展应急管理的宣传和培训活动，有效提升县级政府应急管理的认识和水 平”2 0 c - - ) 建立系统的应急管理体系与机制，强化县级政府应急处置能力2 0 ( 三) 完善应急管理的信息公开机制，确保县级政府应急管理的公信力2 2 参考文献 后记 2 5 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 导论 ( 一) 选题缘起和研究的意义 1 选题缘起 2 0 0 3 年的非典型肺炎的全国蔓延s a r s 危机、2 0 0 8 年初的特大雪灾、2 0 0 8 年 的汶川地震、2 0 0 9 年的h 1 n 1 病毒的肆虐、2 0 1 1 年的双汇“瘦肉精”事件等等涉 及民生、治理的应急事件都一再的告诉我们，在现今社会，越来越多的突发性事件 考验着各级政府的危机处理能力和以政府为主导的应急管理体系的应对能力。 在我国，应急管理这一概念的正式提出始于2 0 0 3 年的s a r s 危机，在s a r s 危机之后，我国首次提出了突发公共卫生事件应急条例，将如何应对突发公共 卫生事件以法律条例的形式提出，标明我国逐步开始将突发性事件的应对工作纳入 法制化轨道，这也是我国第一部单行的突发事件应急法律、法规。在2 0 0 6 年1 月 通过并颁布实施了国家突发公共事件总体应急预案把增强政府危机处理能力和 应急管理能力作为提高政府执政能力的一个重要方面；国家安全生产应急救援指挥 中心也因为我国各类突发性事件的增多应运而生；在国家突发公共事件总体应急 预案颁布半年后，国家为了增强各级政府对应急管理工作的重视，又针对各级政 府的应急管理工作发布了关于全面加强应急管理工作的意见。到目前为止，我 国目前已制定涉及突发事件应急管理的法律、法规、相关文件等已为数不少。 尽管随着突发性事件的不断多，我国也将突发事件的应对工作作为政府工作的 重要事项，也制定了一系列预警方案，采取了许多的应对措施，但还存在一些突出 问题，尤其是在行政管理体系的最基层( 市县一级) 表现尤为突出：一是基层行政 管理机关对突发事件的应对没有专职机构，相对的责任分工也不够明确，缺乏统一 的应对体制，各职能部门的统筹协调能力不够，面对突发性事件的反应速度自然 够灵敏：二是基层行政机关对突发事件的应变能力不足，可以采取的应急处置措 的准备也不够充分，部分行政机关工作人员的危机意识不够强；三是基层行政机 对突发事件的预防、监测预警、应急处置等制度体系建立不完善；四是社会的广 参与度不够，而且我国公民应对危机，尤其是自然灾害的自救能力普遍偏低，危 意识也不高。、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 有鉴于此，笔者从分析基层行政机构对于突发事件应急管理的困境入手，提出 改进基层政府应急管理的措施以期更加切合我国实际情况，对于更好的处置突发事 件具有重要的现实意义，也有利于我国应急管理向完善、合理的方向发展。 2 研究县级政府应急管理的意义 政府对突发性事件的应急管理，直接影响政府的形象和权威，其意义体现在以下 几个方面。 ( 1 ) 风险监控方面的意义 卢曼在风险：一种社会理论一书中认为“风险是潜在的损失，被看作是决 策的结果。可见人们对风险的定义不同，国外有些学者对风险进行了如下分类： 物理风险与无形风险；可投保风险与不可投保风险；外部风险与内部风险等。 现代社会中的风险有如下特征： 一是，风险的延展性与全球性。它们不在局限于特定的地域或团体，一国内发 生的突发事件可以蔓延出国境，造成国际影响。同时，国境上发生的突发事件也可 能扩散到其他国家，突发事件的管理者应具备一种国际视野，重视应急过程中的国 家合作。 二是，风险的不可感知性。作为工业化的产物，现代风险不仅有着全球化的趋 势，还有着不可感知的特征。现代风险往往具有高度的不可预测性，这对人类在风 险问题上的预测、预警能力及处置干预能力提出了挑战。 三是，风险的人为性。在人类社会的生存环境中，自然灾害的爆发过程可能是 自然的，但是引发自然灾害的原因和自然灾害造成的后果却是社会的。因此，我们 必须反思人类自身的行为。 四是，风险的平等性。风险使承受者平等地分摊风险的结果，打破了社会阶层 的划分，体现了一定的民主性。在今天世界体系中，尽管处于核心的发达国家不停 地向发展中国家释放风险，但从某种意义上讲，人类都坐在一条船上，必须同舟 共济。 虽然各国学者对风险的认识有所不同，但是在应急管理者的视野下，风险是需 要着力规避的、应对的。尽管风险不能完全被消除，但风险存在着发展方向上的不 确定性和可塑造性。风险可能会变成危险或灾难，升级为突发事件，也可能转危为 安，得到有效地化解。风险在发展方向上的两重性，要求应急管理者在管理过程中 卢曼： 风险：一种社会理论 2 硕士学位论文 m a s t e r st i - i e s i s 本着居安思危、防范于未然的精神，重视风险隐患的排查成功控制和化解风险，将 突发事件消灭于未发之际。 ( 2 ) 信息传播方面的意义 突发事件发生后，公众都会强烈表现出对未知事件的知情需求。如果此时权威 机构不及时发布正确的信息，那么各类小道消息和流言蜚语就会大行其道，使公众 因为获取的信息不真实而做出各类过激反应，从而造成社会恐慌，影响政府机构对 突发事件的应急处置。在我国，由法定行政机关依照法定程序对突发事件的信息进 行发布。只有使公众正确的认识了解突发事件的全过程，政府才能进行有效的应急 处置。信息发布的主体包括法定的行政机关及法律、法规所规定的一些行政部门、 相关媒体。由此可见，信息已成为城市生存和发展的命脉，也是政府机关发现危机、 管理危机、控制与消除危机的前提。下列图表表明了信息与其他要素的关系。 由图1 可以看出，危机信息的采集、分析是一个连续不问断的过程，不会因为 危机的结束而结束，即信息服务应是城市应急服务网络的日常性工作。如果突发事 件发生后，对于突发事件的应急处置管理包括缓解、准备、响应和恢复等四个阶段 组成，那么危机信息的发布也应贯穿于应急管理的全过程。第一个阶段，信息发布 的内容包括让群众了解相关法律、法规，明确自身在应急管理中的权力与义务。其 3 ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 次，让公众了解各类突发事件应急预案，知晓自己在其中的角色。最后，让公众及 时有效的接受预警信息，及时采取措施，尽可能减小突发事件造成的损失。第二阶 段，信息发布要使公众掌握突发事件的情况，让公众了解政府在突发事件中的处置 行为。这样不仅能起到监督的作用，同时还能避免小道消息及谣言引起的社会恐慌。 最后一阶段的信息发布，主要包括恢复重建的政策规划及执行情况。由于信息在传 播的过程中经过的层次越多，被扭曲的可能性越大，这些扭曲的信息则能够误导群 众。另外，如果民众在权威机构那里得不到可靠或者适当的解释他们就会寻求与非 正式非常规的沟通渠道，这样流言就可能传播开来。因此，在突发事件的管理中， 应急管理部门应及时向社会公众发布有关突发事件的权威信息，遏制流言与谣言的 蔓延。 ( 3 ) 社会管理方面的意义 一是维护国家政权和社会稳定的需要。由于公共危机属于公共产品的范畴，政 府运用公权力向民众提供服务，政府成为应急管理责无旁贷的主体。所以确保公共 安全在我国各级政府的行政中越来越重要，政府必须从社会稳定和国家政权的高度 关注应急管理维护社会稳定和公共安全。 二是强化政府合法性地位的需要。这主要是为社会提供品质优良的公共服务和 公共产品，作为非物资形态的和谐、安定的生存环境是应有之义。而强化危机管理， 政府的应急管理能力也是政府管理水平的一项重要指标。从另一个层面上看，政府 在面对危机时，妥善管理能有效提升民众对政府合法性的认同度。 三是提升政府公信力的需要。现代社会危机的破坏性较大，所以政府的应急管 理成为民众关注的焦点。政府应急管理的成功与否关系到政府的执政能力和公共管 理能力，关系到人民群众对政府公信力的认可。因此，处理好各类危机事件，才能 提升政府形象，形成良好的政府公信力。 ( - - ) 文献综述 危机管理的实践由来已久，但作为一门科学来研究始于1 9 6 2 年“古巴导弹危 机”。最初研究主要集中在国家安全和国际关系等政治领域，及有关灾害的一些专 业技术领域。 国外学者对应急事件危机管理的理论研究，从有关方面的检索看主要针对综合 管理、罢工、游行示威等，研究的内容侧重于技术、法治措施和评估方式。近年来， 由于国际社会应急事件的频发，国内外不乏专家、学者致力于应急管理的研究。 4 硕士学位论文 m a s t e r s h t e s i s 在中国，危机管理领域较具代表性的研究要数中国人民大学出版社出版的中 国危机管理报告( 胡百精，2 0 0 7 ) 。该书提出了危机传播管理“事实价值”模 型。中国传媒大学出版的应急管理( 王珉，2 0 0 8 ) 对应急事件的分类、发展过 程以及如何管理做了系统的分析。中国社会发展报告系列丛书中的中国突发事件 报告( 2 0 0 8 ) 则对中国的应急法制做了详细的研究说明，并通过大量的实例进行 了佐证。鲍勇剑和陈百助在危机管理一当最坏的情况发生时一书中提出了危 机的概念，并提出危机产生的情况及运用什么样的步骤和方法能避免危机的发生。 但它仅仅论证危机产生的一般性，没能对危机的特殊性进行解释。 与此同时，一些关于我国应急管理制度的学术论文也很有价值。严强和陈东进 在当代中国社会转型与社会危机管理中，指出政府的应急管理是政府应用公权 力对突发事件进行管理，通过有效地处置来减轻人民生命财产的损失。 刘铁民在 突发公共事件应急预案编制与管理一文中，针对各类突发公共事件预防角度出 发，分析了应急预案编制的过程、方法、内容以及应急预案的实施。张建和吴建南 的从胜任特征切入看基层政府应急管理人力资源现状，对我国基层政府现有应 急管理人力资源现状进行了测评和分析，提出了我国基层政府应急管理干部胜任模 型以及应用思路。陶传进的非政府组织在应急管理中的作用一文，对应急管理 过程中非政府组织参与的必要性和重要性进行了分析，并由此提出了今后非政府组 织参与应急管理的发展模式和方向。顾林生国外基层应急管理的启示一文，系 统阐述了国外基层应急管理的工作理念、管理程序和思路，并提出了我国在今后发 展过程中可借鉴之处。 值得注意的是，在制度建设方面，从1 9 5 4 年我国在宪法中首次规定了戒严制 度到2 0 0 7 年通过的中华人民共和国突发事件应对法这5 3 年期间，为了进一步 规范各级政府的应急管理工作，我国已经从应对方法、应对程序、各类预案等多方 面颁布并实施了很多针对突发性事件的应急管理有关的法律法规。其中2 0 0 7 年通 过并颁布实施的中华人民共和国突发事件应对法则是我国建国以来的第一部针 对突发性事件的基本法律，也是一部应对突发事件的综合性法律。该法中对突发事 件从内涵和外延上都做了界定，从法律上确立了应急管理的组织体系，明确了领导 机构和工作结构，规定了应急管理制度和应急处置的流程，明确了应急权力的使用 和公众的权力。该法律的出台，对于我国应急管理能力的提高，管理体制和机制的 鲍勇剑、陈再助：危机管理当最坏的情况发生时，复且大学i i l 版社2 0 0 3 年版，第7 页。 圆张成福：构建全面整合的公共危机管理模式，中国减灾2 0 0 5 年第1 n j 期。 5 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 健全起到了重大推动作用，以至今天看来，我国各级政府都依此法制定了若干应急 管理方案( 预案) 等。 ( 三) 研究方法、论文构架和创新之处 研究方法的选择首先取决于研究论题本身的性质，其次则取决于研究者对研究 论题的基本认识和构想。基于此，本文的研究方法有以下几种： 第一，文献研究法。笔者搜集并阅读了大量的相关文献资料，深入研究学习了 与危机管理相关的理论，在此基础上总结归纳了前人的研究成果，使本文建立在坚 实的理论基础之上。 第二，问卷调查法。为了更好地研究基层政府应急管理现状和问题，笔者聚焦 贵州、河南等地的县级政府对突发事件的应急管理开展了访谈和问卷调查，在此基 础上结合相关理论思想提出了改进我国基层政府应急管理体系的对策。 第三，案例分析法。笔者通过对贵州、河南的县级政府危机事件的发生及应对 的实例来论证我国县级政府应急管理的现状和困境。 第四，比较研究法。通过对贵州、河南等县级政府面对危机事件应急管理的对 比分析，提出我国县级政府应急管理的困境。 、 本文的写作框架主要包括导轮和三个部分： 导论。主要阐明了选题的理论意义和实践意义，对目前我国应急管理理论发展 做简要概括，指出我国应急管理存在的一些问题。 第一部分是对应急管理的相关概念进行界定，阐述了应急管理的含义和特征， 列举了县级政府应急管理的类型及县级政府应急管理的理论依据。 第二部分以贵州、河南等地县级政府应对突发事件为例，分析县级政府在突发 事件的应急管理中面临的困境。 第三部分，针对县级政府对于突发事件应急管理所存在的种种问题和困难，就 如何改进县级政府应急管理的体制、机制来进行探讨。作者分别从提高县级政府行 政官员危机管理意识，对广大群众进行面对各种危机如何防范的宣传教育；建立县 级政府应急管理权威机构及完善相应的体制，建立县级政府应急管理预警机制，建 立县级政府应急管理的处置机制，及完善信息公开机制来提高政府的公信力。 本文的创新之处在于通过对县级政府应对突发事件困境的分析，提出改进县级 政府应急管理的举措：开展应急管理的宣传和培训活动，有效提升县级政府应急管 6 硕士学位论文 m a s t f r st h e s i s 理的理念和水平；建立系统的应急管理体系与机制，强化县级政府应急处置能力； 完善应急管理信息公开机制，确保县级政府的公信力。 7 ： 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 一、县级政府应急管理的含义、特点和分类 ( 一) 县级政府应急管理的含义和特征 1 县级政府的含义和特征 在当代中国，县级政府包括县、县级市、市辖区、自治县等的人民政府。县级 政府建制虽在撤、并、合之中有所减少，但县仍然是各省、自治区的主要县域经济 单位、行政区划。在我国县域所辖的占国土面积7 0 的农村已成为国家社会稳定和 建设小康社会的重要领域。学术界和政界对于政府一词的届定，都有“大政府 和 “小政府 两种届定范围和说法。县域管理机构在政治管理体系中包括：中共县委 机关及其下设的若干工作机构、政府机关及其若干从事政府行政管理的职能机构、 人大及其下设的委员会、政协机关及其下设的若干工作委员会、县人民检察院及其 机构、县人民法院及其机构、纪检监察机构、参照党政机关及其公务员来予以管理 的工青妇等社会团体、若干置于县的垂直机构，还有若干县直属事业单位等。所谓 的“大政府 是指在以上诸多的县域政治管理体系中县人大、中共县委、县政府和 县政协这“四大家 ；也有人在此基础上再加上法院、检察院和人民武装部，称之 为“七大政府主管部门。而“小政府 则仅从狭义的政府职能管理的角度出发， 单指县人民政府及其若干职能机制。 县政府及其下属的若干职能部门是县人大的执行机关，它是由县人大通过人民 代表大会民主选举产生的县长、副县长组成的县政府，以及通过县人大常委会讨论 通过而任命的各职能机构的局长组建而成的，明显地凸现出如下层级、运转和生态 方面的特征： 其一，“双重从屙眭”的特征是县政府和地方政府结构的特征。一方面，县人 大选举产生县政府，它是县人大相关文件、政策的执行机关，县政府的各项行政决 策受到县人大的监督，同时县政府需要向县人大定期报告各项工作完成情况和相关 政策的执行情况；另一方面，县政府处理本行政区域内的公共事务时，要执行上级 行政机关的决定和命令，接受上级政府的领导，并服从中央政府的统一领导。 其二，县政府的权力运作包括四个方面的内容：1 在权力行使的范围和载体上 有明确的职权及其相应的机构设置。2 领导班子及其成员职责分工是通过对权力来 源的配置和执掌形成。3 在权力的行使中有明确的决策、负责机制。4 对县政府组 8 硕士学位论丈 m a s l e r st i i i i s i s 成人员的职责、履行政府职能、实行科学民主决策、推行依法行政、加强行政监督、 加强效能建设、会议制度、公文审批、作风纪律等方面的管理有一套系统的工作 规则。 其三，县政府“实际上是一个具有自主发展能力的自组织系统 。近代以来基 层政权的制度变迁，让县级行政建制的规模及其动员资源的能力伴随着以国家权威 为中心的统一管制权力向基层延伸的努力而得到极大的扩充和强化。无论是东部、 中部、西部经济区域的县，还是平原、山区或丘陵地带的县，县政府都起着承上启 下、连接城乡、沟通“条 “块”的重要枢纽作用。 自人类社会产生以来，危机就不断向人们昭示着它的存在，犹如历史长河中的 暗礁险滩，给人们带来许多意想不到的灾难。学者们对于危机这概念的界定可谓是 各有千秋。危机具有四个特点：突发性和紧急性。不确定性和易变性。社 会性和扩散性。危害性和扩散性。站在公共视角下研究危机管理，其管理的主体 与一般公共管理主体是一致的，即主要是政府，也包括其他社会公共组织。 因此县级政府应急管理它强调的是政府应对突发事件的技术手段，即当一国发 生应急事件时，政府应该如何在最短的时间内以最有效的方法控制突发事件的影响 与蔓延，使社会生活迅速恢复到正常状态。 社会环境的瞬息万变危机也有其周期，应急管理也有相应过程如图2 所示：缓 解阶段，主要是指在灾害发生前的这一时问段，政府部门应该针对有可能发生，但 可以提前预防的灾害( 例如：地震、洪水等自然灾害) 集中力量进行长期的监测、 分析、规划、预测和管理；准备阶段，是指针对可以预见的突发事件，在其发生前 采取措施，制定应急预案，筹集各类物资，对相关人员进行培训以增强灾害来领时 救援工作的可操作能力，使政府对突发事件的控制措施更有效；响应阶段，是指灾 害发生过程中和灾害发生后所采取的各项救援工作，是应急管理最具体和直接的一 个过程，它直接体现了政府在应急管理中的效率和能力；恢复阶段，是指灾害之后 针对灾害所造成的各种破坏进行损失评估测算、开展灾后重建、加强公众危机教育 等。信息的收集贯穿于应急管理的每个过程，应急管理虽也是管理活动的一种，但 相对于其他管理过程复杂多变，有其自身的特征。 。参见尤光付：中国县政府行政监督研究 ，中国社会科学出版社2 0 1 1 年版，第3 页。 9 硕士学位论文 m a s t e r 。st h e s i s 图2 ：应急管理生命周期图 2 县级政府应急管理的特点 ( 1 ) 紧迫性。县级政府应急管理的客观对象主要是突发性灾难事件，无论是自 然灾害( 洪水、地震、山体滑坡、台风海啸等) ，还是人为灾难( 食物中毒、失火、 大面积停电、恐怖活动等) ，虽然说灾害发生的原因各不相同，危害造成的影响也 有轻重之分，但都是在人们毫不知情或者仓促应对的情况下突然发生的，具有突然 爆发，爆发之后情况很难在短期内有效控制的特点。面对这些无法确定而又存在极 大的危害性的灾害事件，县级政府的应急管理部门做出关键性决策和回应的时间也 是极短促的，对县级政府的应急管理来说也是具有紧迫性的。 ( 2 ) 权威性。首先，县级政府对危机状况与发展态势的信息发布要具有真实 性和权威性；其次，参与应急管理的管理者及其管理机构政府对危机的掌控和处置 必须具有权威性，才能真正确保对危机的管理做到统筹协调。 ( 3 ) 人本性。灾害事件的发生会对人的生命带来或多或少的伤害对生存环境 带来影响。应急管理的目的就是尽可能的减少灾害事件对人的生命和生存环境造成 1 0 硕士学位论丈 m a s l e r st h e s i s 的影响。如此说来，尽可能的保障人民群众的生命安全，维护人类的生存环境是 县级政府在应急管理中的最高准则。 ( 4 ) 系统性。从县级政府危机管理的全过程看，它包括了缓解阶段的建章立制、 危机监测、预警预防，准备阶段的建立机构、培训人员，响应阶段的应急处置、控 制修复，恢复阶段的善后协调、评估改进等众多环节，是一个系统的管理体系。 ( 二) 县级政府应急管理的基本分类 1 对自然灾害的应急管理 自然灾害方面有如下：一是有关气象方面的灾害，如洪涝、干旱、冰雹、沙尘 暴台风等；二是有关地质方面的灾害，如山体滑坡、地震、泥石流等；三是有关海 洋方面的灾害，如海啸、风暴潮、赤潮等；四是关于火灾，如人口聚集地、工业生 产基地、森林、草原等地方因种种原因引发的大型火灾；五是生物灾害，如农作物 病虫害、蝗灾、鼠害、森林病虫害、生物入侵等。由于我国国土面积广阔，海岸线 长，不少地区处于欧亚板块和太平洋板块的地震带上，是世界上遭受自然灾害侵袭 最为严重的国家之一。各类自然灾害的频繁发生，给社会生产、人民生活造成了巨 大的损失。对人民群众的生命安全、财产安全、心理健康等等方面都提出了严峻的 挑战。考虑到自然灾害的发生通常都涉及面广、容易引发次生灾害，所以对于自然 灾害的应急管理国际上普遍认为必须遵循专业处置的原则以避免次生灾害的发生。 2 对事故灾难的应急管理 事故灾难主要包括四小类：一是交通运输事故，如铁路、公路、民航、水运等 过程中发生的事故；二是安全生产事故，包括各类工矿商贸企业、行政事业单位生 产过程中引发的事故；三是公共设施故障，即城市水、电、气、热等公共设施、设 备故障引发的事故；四是有关生态环境方面的事故，如核与辐射事故，生态破坏环 境污染等事件。在中国，由于经济发展所处的特定阶段，生产安全事故，特别是各 种矿难频繁发生，严重威胁着公共安全。在我国安全生产事故发生后负责进行相关 应急处置的主要职责部门是安监部门。 3 对公共卫生事件的应急管理 公共卫生事件是指对人民群众的身体健康、生命安全造成或是有可能造成影响 的事件，如各类传播速度极快的传染病疫情，有关食物安全方面的问题等。类似于 弋： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 三鹿奶粉、双汇瘦肉精这样的事件。再警醒我们绝不能忽视食品安全问题。我国应 对公共卫生事件的主要职责部门是卫生部门。 4 对社会安全事件的应急管理 中国社会由于经济的快速发展，使各阶层的收入差距不断拉大，而各类法律法 规不够完善，社会保障体系无法满足人民群众的需要，使得现阶段人民内部矛盾凸 显，导致了各类刑事犯罪和社会群体性事件的时有发生，社会安全方面是我们要高 度重视的问题。我们绝不能对社会安全事件的防范和处置有丝毫的懈怠和麻痹。社 会安全事件处置的主要职责部门是公安部门。 上述四类应急管理，可列表如下( 表1 ) ： 表1 ：我国政府对公共危机类型的分类 类型表现形势 重大传染病疫情，群体不明原因疾病，重大食物及职业中毒， 公共卫生事件 以及其他严重影响公众健康的事件 大规模群体冲突、集体上访、示威游行、妨碍公务、刑事案件、 社会安全事件 暴力抗法 自然灾害 自然灾害( 地震、洪灾、旱灾、台风、冰雹等) 造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线 事故灾难故等；通讯、信息网络事故，核辐射事故；重大环境污染和生态 破坏事故等；公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故 硕士学位论文 m a s l e r st l i e s i s 二、 “杞县辐射源事件”、“贵州瓮安事件 、“贵州煤矿 事件刀三个事件的剖析 ( 一) 三个案例简介 1 杞县辐射源事件 ( 1 ) 事件缘由 事件起因于杞县利民辐照厂在生产过程因操作失误，致使货物倒塌砸坏了放射 源存放所用的管道，使放射源无法存放于管道进而裸露在空气中，可能会对对周围 环境造成辐射污染。事件发生后一些不法分子利用网络传播这一事件，蛊惑人心， 扩大事件的影响，造成人们恐慌扰乱社会治安 ( 2 ) 处置过程 环保局称“不是辐射事故，只是故障 。 政府通过手机短信平台向市民澄清谣言。电台播报实况向民众解释事实。 开封警方拘留5 名散布谣言者。 设置降源处置方案，对福照厂进行整改。 ( 3 ) 结果 政府向民众澄清事实，安抚民众，出逃的民众一一返回。 县公安局对散步谣言的不法分子进行查处。 设置降源处置方案，对福照厂进行整改。 ( 4 ) 不足之处 事实澄清较晚，没有尽快公开事件导致民众骚乱，事后处置，亡羊补牢。 政府上下级部门沟通不到位，信息不对称，民众的知情权未得到保障。 政府未充分利用好网络、媒体使大量谣言在网络上散布。 2 贵州瓮安事件 ( 1 ) 事件缘由 事件起因于一名1 6 岁的中学女生李树芬的死亡，家属对判定不服，邀约3 0 0 余人打着横幅在县城游行。被少数人别有用心的煽动利用，恶势力的直接插手，酿 1 3 硕士学位论文 m a s t e r s i - t i e s i s 成的一起严重的打、砸、抢、烧群体性事件。事件持续近7 个小时，县委大楼被围攻。 ( 2 ) 处置过程 县委在事件未调查清楚的情况下匆忙下结论，遭到当地群众的质疑。 事故发生后贵州省书记石宗源赶赴现场倾听群众想法，严查失职渎职干部。 县委县政府成立了应急指挥部，下设事件调查组、疏导组、法规宣传组、 伤员救护组、道路交通管控组、后勤保障组、善后重建组等八个组展开应急管理 工作。 ( 3 ) 结果 瓮安县里的各项秩序基本稳定。 追究深层次原因严查干部责任。 构建群众诉求机制，畅通群众利益诉求渠道；构建利益协调机制，协调不同 受害群众的各种利益关系；构建利益约束机制，防止侵害人民利益的行为发生。 ( 4 ) 不足之处 事故处置不及时，事故发生时责任人不到场，官员责任意识弱，引发群众强 烈不满。 干部处置失机，群众利