（行政管理专业论文）省级政府安全生产监督管理研究基于政府间关系视角.pdf

摘 要 i 中 文 摘 要 安全生产监督管理工作已经成为现阶段我国政府履行管理职能的重要手段。 安全生产关系到人民群众的生命财产安全，也是我国社会稳定、有序发展的重要 保证，是和谐社会建设、科学发展观的必然要求。我国的行政区域划分以省为单 位，省级政府在我国政府社会管理中有着不可替代的作用，作为省级安全生产监 督管理主体的省级安全生产监督管理局负有安全生产监管的重要责任， 其承担着 全省的综合安全监督管理任务，也负有具体管理安全生产监督管理事项的重担。 但安全生产监督管理涉及各个领域， 因此政府各职能部门也不可或缺承担着行业 安全生产监督管理的责任。 我国安全生产监督管理机构的设计又多采取对地方政 府负责的方式，而我国的行政组织结构设计层级较多，这就造成了省级安全生产 监督管理机构在开展安全生产监督管理工作时， 不得不面对错综复杂的政府间关 系网络。如何处理好这些关系，成为了省级安全生产监督管理机构必须要面对的 问题。本文试图从政府间关系视角来对省级安全生产监督管理工作进行研究，为 安全生产监督管理工作提供一种全新的思路。 本文共分五部分来对此问题进行阐 述，第一部分 本文共分五部分来对此问题进行阐 述，第一部分对我国现阶段省级政府面对的安全生产监督管理的背景进行了分 析， 指出了安全生产监督管理所处的时代背景转型期； 第二部分第二部分从政府间关系 的角度对省级安全生产监督管理进行了分析； 第三部分第三部分对山西省安全生产监督管 理工作进行了实证分析； 第四部分第四部分对省级安全生产监督管理工作的不足之处从政 府间关系的视角进行了对策分析。第五部分第五部分对全文进行总结。 关键词：省级政府；安全生产监督管理；安全生产监督管理局；关键词：省级政府；安全生产监督管理；安全生产监督管理局； 政府间关系政府间关系 摘 要 ii abstract the supervision and administration of work safety has become an important means of administrative management our government to perform because work safety, which is the inevitable demand of the scientific outlook on development, is not only closely related to peoples life and property security but also the important guarantee of the social stability and orderly development as well as the construction of harmonious society. on account of chinas demarcation of national administrative zones according to the division of provinces, provincial governments have irreplaceable function on social management. of course, provincial government administration of work safety, as the mainstay of production safety supervision and administration, has the important responsibility of the supervision and administration of work safety, assuming tasks of provincial supervision and administration of work safety. however, the supervision and administration of work safety involves all fields, so other government departments also bear indispensable responsibility on the supervision and administration of work safety. in china, according to the design principle of governmental organizations, administrations of work in different levels safety take responsibility for government in different levels, that is to say, province-level ones for provincial government; country-level ones for country government, in addition to the complexity of administrative organization structure, so the provincial administration of work safety has to face the intricacies of the intergovernmental relations network during it exercises its function. how to deal with these relations has been a problem the provincial administration of work safety has to face. this paper, based on study on the intergovernmental relations, attempts to provide a new method for study on the supervision and administration of work safety. in order to expound the problem, the paper is divided into five parts, the first part analyzing the background, which is proved to be the time of the social transition, of supervision and administration of work safety which present stage provincial governments rely on; the second part mainly analyzing the supervision and management of work safety at 摘 要 iii the provincial level based on the intergovernmental relations; the third part being for the empirical analysis on the supervision and administration of work safety work in shanxi province; the fourth part being for the countermeasure analysis on deficiency of provincial supervision and administration of work safety from the perspective of intergovernmental relations; the fifth part summarizing this paper. key words: provincial government; supervision and administration of work safety; administration of work safety; intergovernmental relations 承诺书 39 承 诺 书 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成 的，学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义 发表与在读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已 经注明引用的文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 40 学位论文使用授权声明 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手 段保存、汇编学位论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒 体上发表、传播论文的全部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引 言 1 引 言 “人民生命财产高于一切，现在还有很多人掩埋在废墟中，时间最为宝贵， 时间就是生命， 要争分夺秒， 尽最大努力， 抢救埋压在废墟下的群众的生命。 ” 这 是2008年5月13日上午温家宝总理在国务院抗震救灾指挥部会议上作出的指示。 “人民的生命财产高于一切” 也是我们政府进行安全生产监督管理工作的重要信 条。相比汶川地震这样的重大自然灾害，我们人类更多的灾难来自于日常的生产 生活中，来自于人为因素。因此，做好日常的生产监督管理工作是减少人民生命 财产损失的重要途径。作为省级安全生产监督管理工作的行政机构，省级安全生 产监督管理局对人民生命财产的保全有着重要的作用和现实意义。 它肩负着一省 安全生产法律法规的起草工作；它承担着一省日常的安全生产监督管理工作；它 履行着现代政府进行社会管理的重要职能； 它与一省内的安全生产事故的事前防 范与事后处理有着密切的联系。可以毫不夸张的说，省级安全生产监督管理机构 的规范设置及其运行机制的合理、高效、有序，必然会使我国国内安全生产平稳 有序的进行。作为一个新生事物，安全生产监督管理机构的规范设置及其合理、 高效的运行机制的确立必然经过一段较长的时间，这需要我们不断的进行实践、 探索、再实践、再探索。安全生产监督管理工作几乎涉及社会生活的方方面面， 省级安全生产监督管理局在履行职责时， 必然与不同的政府部门发生纵横交错的 复杂协调与管辖关系， 厘清这些关系是我们做好安全生产监督管理工作的一个重 要方面，这需要我们去不断的探索与实践。因此，对省级安全生产监督管理机构 其与其它政府部门关系的研究，应该成为我们研究的一个重点。 省级政府安全生产监督管理研究基于政府间关系视角 2 第一章 现阶段省级政府安全生产监督管理的背景分析 1.1 我国安全生产监督管理所处的时代特征转型期我国安全生产监督管理所处的时代特征转型期 1.1.1 计划经济的缺点及弊端 1.1.1 计划经济的缺点及弊端 计划经济是在特定历史条件下所产生的一种社会经济体制， 在这种社会经济 体制之下，政府一般对社会和经济实行直接的、全面的和微观的管理以及干预， 这就意味着政府是一个全能的、全面的政府。在这种条件下，政府不仅对社会资 源进行全面配置，而且对社会生活和国家经济进行全面的干预，甚至于个人的职 业选择以及消费选择也由政府来包办，整个国家和社会全部运行在国家计划之 中。 但是，随着历史的前行，时间的推移，这种体制的低效率及弊端也逐渐暴露 出来，如我国“大跃进”时期所来带的饥荒和十年文革内乱，给我国经济、社会 稳定和人民生活造成了极大损失，也阻碍了我国经济的正常发展。 从大跃进及文革的惨痛教训中， 我们不难看出计划经济背后由政府进行完全 而全面公共管理的弊端： a、政企不分，政资不分。计划经济体制完全排除了市场经济尤其是价格机 制的作用， 导致完全没有竞争和市场主体， 一切经济行为全部是政府行为的缩影； b、机构臃肿，效率低下。政府以其部门为主进行市场管理和管控，直接从 微观上管理经济与社会，进而导致政府部门林立、机构臃肿，条块分割，人浮于 事，无法达成专业协作及分工并进而形成统一的市场环境； c、权利过于集中于中央，缺乏分权机制及有效的监督机制，无法调动地方 积极性，导致浮夸愈演愈烈； d、政治民主化、科学化及制度化建设长期出于停滞不前的状态，发展薄弱， 尤其是公共政策决策的民主化、 科学化程度低， 导致无法有效制定出正确、 合理、 科学的经济发展计划和政策。 1.1.2 从计划到市场转变经济模式是时代发展的必然 1.1.2 从计划到市场转变经济模式是时代发展的必然 长期以来，不论是西方资产阶级政治家和学者，还是马克思主义者，都将市 场经济看作是资本主义特有的经济形式， 强调： 市场经济只能与私有制度相联系， 第一章 现阶段省级政府安全生产监督管理的背景分析 3 认为市场经济与社会主义是根本对立的， 进而否定了市场经济在社会主义制度下 存在与发展的可能性。 建国后，我国在一个很长的时期内全面照搬苏联的发展模式。这些对其他社 会主义国家也产生了较为广泛且深刻的影响， 也包括对我国经济发展和政治建设 的影响。这种模式把计划经济看作是社会主义的基本特征，把市场经济与资本主 义等同起来，限制和否定市场的作用。 或许，我们不能否认，计划经济体制在一个百废待兴、且执政党威望崇高， 人民群众政治热情空前高涨的社会主义建设时期， 因为有利于快速动员社会资源 并集中用于关键部门的重点建设， 而在促进社会主义工业化和推动生产力发展方 面发挥了积极作用，使我国的经济发生巨大的变化。但是，随着时间的推移和社 会环境变化及发展，以及我国的社会主义初期建设任务完成，我国经济规模不断 扩大，经济联系日益增多，且发展日趋复杂，我国原来的计划经济体制已经不能 适应新的发展需求，其排斥市场，只靠行政命令进行配置资源，搞平均主义等众 多弊端已日益暴露出来，最终导致了我国国民经济长期停滞不前。 贫穷不是社会主义，大力发展经济提高人民生活水平迫在眉睫，但是如何发 展，如何建设，摆在了我国政府面前，依旧进行计划经济？但是“大跃进”及文 革之痛让人久久不能释怀。 随着十年文革结束，党的十一届三中全会的胜利召开，开启了改革开放新时 期，中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的历史新阶段，如何建设中国， 发展社会主义现代化经济，成为摆在新一届政府面前的一个新的、重大且任重道 远的历史任务。 1982 年 9 月，中国共产党第十二次代表大会在北京举行，在这次会议上，明 确提出了发挥市场作用对经济进行调节的发展方针；1984 年 10 月，改革进一步 加深，国务院批转原国家计委关于改进计划体制的若干暂行规定 ，强调要依 据“大的方面管住、管好，小的方面放开、放活”的精神，提出适当缩小指令性 计划经济的范围，对事关国计民生的重要经济活动继续实行指令性计划，改革对 一般性的经济活动的计划形式，实行指导性计划，对普通的、基础性的经济活动 如饮食、服务业等实行市场调节。1987 年 10 月，中国共产党第十三次代表大会 明确提出社会主义有计划的商品经济体制，既包括计划也包括市场，计划与市场 内在统一于社会主义体制内，拔除了把市场作为资本主义标签的根深蒂固的看 法，把计划与市场的关系深刻地概括为“国家调节市场，市场引导企业” 。随后 省级政府安全生产监督管理研究基于政府间关系视角 4 的十四大、十五大等会议，确立了市场经济在社会主义国家的发展前景，也为我 国其他领域的改革奠定了坚实的经济基础。 1.1.3 经济模式的转变必然要求政府管理职能的转变 1.1.3 经济模式的转变必然要求政府管理职能的转变 到目前，我国已经进入了“十二五”发展时期，我国的社会主义特色市场经 济已经基本建成，在很多方面取得了卓越的成就。但由于我国市场经济的建设采 取的是渐进式的改革方式，决定了建立成熟的市场经济需要一个长期的过程。我 国将在很长一段时间内处于经济转型阶段。 这是我国目前进行一切公共管理所必 须考虑的时代背景和对公共管理提出的要求。 在新形势下如何实现有效的政府管 理是我们当前的一个大课题。 首先让我们来认识一下在市场经济条件下一个政府 应该扮演的角色。以便对我国在新形势下政府管理的特殊性有更深刻的了解。对 于政府在市场经济下应当扮演的角色，许多行政学家给出了他们的答案。美国的 安德森提出了七项政府在市场经济下应当扮演的基本角色：1.提供经济基础。政 府需要为市场经济的运转提供必要的制度、规则和安排。2.提供各种公共物品和 服务。有些公共物品是市场经济和社会发展必须的，但对于私人来说却由于它的 非排他性和投资的代价太大，无法为社会提供，这时政府就必须承担起这些物品 的提供责任。3.协调与解决团体冲突。经济上保护弱者，抑制强者，维护基本的 正义、秩序、稳定是政府不可推卸的责任。4.维护竞争。竞争是市场经济的天然 原则。没有竞争就没有市场经济，但竞争在市场条件下并不能总是连续进行，经 常需要政府干预确保竞争的真正实现。5.保护自然资源。市场经济天然是为利润 而生的。保护自然资源不受破坏，必须依靠市场以外的力量，其中政府是必不可 少的力量。6.为个人提供获得商品和服务的最低条件。市场经济运作的残酷使得 处于社会竞争底层的人无法获得生存所必须的生活资料，一部分人处在贫困中， 这是政府不可或缺的责任。7.保持经济稳定。市场经济中经济周期的波动给经济 带来大的杀伤力，需要政府提供必要的干预。 安德森所说的政府扮演的角色是 一般市场经济国家的政府应当具备的基本职能。 对于正处在转型时期的我国政府 来说， 其职能主要有四个方面： 1.为社会主义经济建设保驾护航， 提供服务支持。 由于我国处在经济转型时期各种制度、法规及市场经济的普遍规则等都不够成 熟，因此我国政府在经济建设中起着重要作用，具体表现在对经济活动进行必要 的调节、实行市场监管的重要责任，保证市场经济平稳、健康发展；依法履行社 会管理和公共服务的责任，确保社会经济、生产生活健康有序的发展；努力提高 欧文e休斯. 公共管理导论. 北京, 中国人民大学出版社, 2006,118-121. 第一章 现阶段省级政府安全生产监督管理的背景分析 5 现阶段的生产力水平和人民生活水平，国富勉强。2.承担社会主义文化建设的职 能。马克思主义科学理论是社会主义制度的奠基理论，不仅为人类社会的发展指 明了前进的方向， 而且可以引导人民自觉抵制封建主义和资本主义腐朽思想的侵 蚀，因此政府在社会主义文化建设中的首要责任就是宣传、发展马克思主义的先 进理论；再者政府还必须致力于构建、弘扬和培育民族精神，使中华文化发扬光 大，并且提高全民族的思想道德素质和科学文化素质。在文化硬件建设方面，政 府需要致力于组织和发展科学、教育、文化、卫生、体育等事业的发展，扶持和 培育各种文化机构，为文化体制改革提供资金和政策支持。3.确保社会主义人民 民主建设和维护国家的长治久安。保护本国公民当家作主是我国政府应有的责 任，正确处理人民内部矛盾，坚决打击犯罪分子和有害于人民当家作主的势力， 保障公民的人身财产权不受侵害，捍卫国家的独立和主权。4.为社会提供各种公 共服务。为社会提供良好的公共基础设施，为人民群众提供良好的公共文化设施 和公共卫生设施，努力提高全民族的医疗保健水平；建立健全覆盖全国人民的社 会保障体系；促进收入分配的公平，控制人口增长，促进优生优育；保护公共环 境，防治各种污染等。这些职能的实现必然依靠我国政府职能的转变。在社会主 义市场经济的不断的发展中，不断的调整政府的职能，以适应社会的发展。 1.2 市场经济的快速发展对省级政府安全生产监督管理的挑战。 1.2 市场经济的快速发展对省级政府安全生产监督管理的挑战。 市场经济的快速发展，对我国政府的职能转变提出了新的要求。特别是省级 政府，他们是中央政府行政命令、法规、政策的直接执行者和市、县政府的领导 者， 有着管理一方的重任， 对地方经济的安全、 平稳的发展具有不可推卸的责任， 也是国家长治久安的根本所在。因此，研究省级政府安全生产管理有着十分重要 的意义。 我国建设市场经济以来，社会经济状况发生了剧烈的变化。随着所有制结构 的变化，我国出现大量的非公企业，有合资、独资、民营、跨国等形形色色性质 的企业，这时国有企业也通过改制调整，成为市场的主体，担负起为国有资产保 值增值的任务。这些变化为安全生产管理带来了挑战。首先首先，计划经济条件下原 有的管理体系打破后，新的管理体系的建立需要一段时间，原有的安全生产管理 方式如开会、下发文件等已经无法满足新形势的需要，必须建立新的安全生产管 理体制。其次其次，企业是市场经济的主体，利益最大化是企业追求的最高目标。为 了追求最大利润，企业可能会减少安全生产方面的投入，忽视安全教育，会冒着 省级政府安全生产监督管理研究基于政府间关系视角 6 伤亡事故和职业危害的风险强行生产。给安全生产管理监管带来挑战。再次再次，劳 动者与企业之间的关系也发生了变化。 劳动者与企业之间由过去的 “一企老终身” 变为现在的雇佣和被雇佣的关系。 工人的身份不再是企业的主人， 而是被雇佣者， 企业与工人之间关系的变化使得工人的安全问题可能受到企业方的故意忽略。 安 全生产管理和群众监督变成了一句空话。最后最后，社会上出现的许多资金少、规模 小、生产技术落后、缺乏职业安全健康服务与管理的有效规划的小企业，使得职 业病在这些企业中工作的工人中成为常态。 而传统的安全生产监督模式已经无法 完成杜绝这类事情的发生。 以山西省为例， 作为国家的老工业基地与能源基地， 在全省各地有着数量众多的煤矿、 非煤矿山和尾矿库， 还有一些危险化学品企业。 这些工矿企业基本都可以归类到高危行业一类， 客观上对安全生产监督管理有着 迫切的要求。但长期以来，这些企业对安全生产重视不够，管理不严格，政府监 管不到位， 有些地方为了 gdp 的增长， 放任不符合安全生产条件的企业进行生产， 抵制上级的安全生产监督，致使小问题发展成大问题，小隐患变为大隐患，增加 了发生重大安全事故的几率。近年来山西省大力进行经济转型，对安全生产的要 求也进一步提高，安全生产监督管理工作面临更大的挑战。 王显政. 完善我国安全生产监督管理体系研究. 北京, 煤炭工业出版社, 2006,9. 第二章 政府间关系视角下的省级政府安全生产监督管理 7 第二章 政府间关系视角下的省级政府安全生产监督管理 第二章 政府间关系视角下的省级政府安全生产监督管理 2.1 政府间关系的相关理论 2.1 政府间关系的相关理论 本文试图从政府间关系的视角对省级政府安全生产管理进行研究， 这是一个 全新的视角，打破了以往只从安全生产监督管理本身来进行研究的局限性。我们 的研究必须从政府间关系的相关理论说起。 2.1.1 政府间关系的定义 2.1.1 政府间关系的定义 对于政府间关系的定义问题，国内外学者各有不同的认识，这也证明了这是 一个公共管理学内一个全新的研究领域，需要我们进行更多的关注。 近年来，国内有少量学者开始对政府间关系这一主体进行研究，最早关注政 府间关系（intergovernmental relations）的是美国人，如美国学者赖特、克 莱德 f 施耐德、威廉 安德逊、格雷夫等。国内一些学者也对政府间关系进行了 总结。林尚立在国内政府间关系一文中指出：政府间关系主要是指各级政府 间和各地区政府间的关系，包含纵向的中央政府和地方政府间的关系、地方各级 政府间关系和横向的各政府间关系。 政府间的横向关系尽管主要指地方政府间的 关系，但由于我国传统的政府间关系模式是以条块关系为基础的，所以横向关系 有时也包括政府内部各部门之间的关系。 林尚立认为纵向关系尤其是中央政府与 地方政府之间的关系始终是政府间关系的中轴， “在任何一个国家，中央与地方 的关系都将直接决定整个政府间关系的基本格局。 因为中央与地方的关系决定着 地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式，从而也就决定了 地方政府体系内部各级政府之间的关系，决定了地方政府之间的关系。 ” 厦门 大学陈振明认为： 政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络 关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括 同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。 谢 庆奎认为府际关系即政府之间的关系，包括中央政府和地方政府之间、地方政 府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。 他认为政府部门是府际关系 谢 庆奎认为府际关系即政府之间的关系，包括中央政府和地方政府之间、地方政 府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。 他认为政府部门是府际关系 林尚立. 国内政府间关系. 杭州. 浙江人民出版社. 1998, 19. 陈振明. 公共管理学导论. 北京. 中国人民大学出版社. 2007, 143. 省级政府安全生产监督管理研究基于政府间关系视角 8 的十分重要的主体，因而将部门之间的关系直接纳入了研究的范围。的十分重要的主体，因而将部门之间的关系直接纳入了研究的范围。 本文的研究对象本文的研究对象为省级政府安全生产监督管理， 主要是对省级政府内部承担 安全生产监督管理的主体部门安全生产监督管理局在进行安全生产监督管理时 与其他政府部门（包括中央政府部门、地市及县级政府部门）发生的关系进行研 究。因此，本文对政府关系的定义采用谢庆奎的观点。并以此为立足点展开研 究。 2.1.2 我国政府间关系的现状 本文对政府关系的定义采用谢庆奎的观点。并以此为立足点展开研 究。 2.1.2 我国政府间关系的现状 第一，第一，我国政府目前的行政层级设置主要有三级制、四级制、五级制三种形 式。其中三级制只存在于有直辖市的的城区，结构为中央直辖市市辖区，四 级制有四种情况：中央直辖市县（郊区）乡（镇） ，中央省（自治区） 设区的市市辖区，中央省（自治区）县（自治县，县级市）乡（镇） ， 中央省（自治区）自治州县级市。五级制主要有两种情况：中央省（自 治区）设区的市县（自治县、郊区、县级市）乡（民族乡、镇） ，中央 省（自治区）自治州县（自治县、县级市）乡（民族乡、镇） 。目前，五 级制在我国行政管理中占有主要地位。在现行地方行政管理体制下，市辖区、县 级市之下还设有街道办事处作为派出机关，少数省（自治区）在县之上设有地区 （盟）作为派出机关，这些派出机关具有准行政层级地位，它们在事实上承担着 一级政府的管理职能。 第二，第二，我国不同层级间的政府关系主要体现为层级隶属关系。上级政府控制 下级政府， 一级对一级负责， 中央政府通过计划、 指令要求地方政府执行其任务， 继而实现对国家的管理。 地方政府根据本地的经济社会发展需要实现制定适合本 地区的管理模式，但需经中央批准。地方政府在机构设置、人员编制、财政税收 上有一定的自主性，但这些都需报送中央政府批准实行。地方政府的机构设置一 般应当遵循与中央对口设置的原则，省、市、县等地方政府机构的设置一般也是 遵循上下对口的原则。上级政府部门对下级同业务部门实行业务指导，即所谓的 条条关系；一级政府领导其内部各职能部门，决定各职能部门的权限。即所谓的 块块关系。但在我国还存在一类特殊的政府部门，他们实行垂直管理，如国家税 务局，省、市、县、乡镇的机构都是国家税务局的下属机构。它们独立于当地政 府。还有一种垂直管理单位是省以下实行垂直管理，如技术监督管理局。省级技 谢庆奎. 中国政府的府际关系研究. 北京. 北京大学学报. 2000.1. 第二章 政府间关系视角下的省级政府安全生产监督管理 9 术监督管理局隶属于省及政府，市县以下的不隶属于同级政府。复杂的政府网络 结构设计给厘清政府之间的关系脉络造成了一定的困难。在现实管理过程中，政 府间的条块关系也为实行有效、高效率的管理带来一定的难度。同级部门之间、 不同层级部门之间常常因为权责问题出现推诿扯皮、争权夺利的情况。尤其在管 理权限出现交叉的情况下，这种情况更容易出现。另外，由于我国的政府层级设 计过多，政策执行的效果和结果就有可能大打折扣，越到底层，政策执行越可能 走样。因此对于我国政府来说，如何处理好不同政府之间的关系，使政府部门高 效运转成为一项十分重要的研究课题。 2.2 政府间关系下的省级政府安全生产监督管理 2.2 政府间关系下的省级政府安全生产监督管理 2.2.1 省级政府安全生产监督主管部门的现实状况 2.2.1 省级政府安全生产监督主管部门的现实状况 了解了政府间关系的相关理论， 我们就可以进入到我们的研究正题研究正题： 政府间 关系视角下的省级安全生产监督管理。安全生产监督管理涉及的政府机构比较 多，几乎每一个政府职能机构都与安全生产管理有关，但是各个部门对安全生产 的管理又过度分散，难以形成合力，尤其在安全生产管理资源共享方面存在一定 的难度。加大了安全生产管理的成本。特别是近年来，随着我国社会经济的迅猛 发展，各种所有制结构企业的蓬勃发展，安全生产的监管力量明显薄弱，因此， 自 2001 年以来，我国先后对安全生产工作采取了一系列的措施：一是一是成立了国 务院安全生产委员会，组建了国家安全生产监督管理总局；二是二是颁布了安全生 产法 、 国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定等一系列法律法规；三 是 三 是针对安全生产的薄弱环节和突出问题，集中开展了五项安全专项整治，促进了 全国安全生产形势的好转。 各个省市纷纷按照中央精神组建了省级的安全生产 管理主管部门省安全生产监督管理局，主管省内安全生产的监督管理。它们 自成立之初就展开了卓有成效的工作，出台了一些管理条例，进行了一些专项整 治活动，对辖区内的安全生产监督管理进行整体调研等，为辖区内的安全生产监 督管理做了应有的贡献。另外市、县也组建了相应的主管安全生产监督管理的机 构。在国家层面，煤矿生产与其他安全的监督管理都由国家安全生产监督管理总 局履行，在省一级，由于煤矿生产的特殊性，煤矿安全生产管理一般由独立的煤 矿安全监察局来进行管理。在市一级也都设立了相应的机构，比较复杂的是县一 级，有的安全生产监督管理机构单独设置，有的是和煤炭安全生产管理机构合二 王显政. 完善我国安全生产监督管理体系研究. 北京, 煤炭工业出版社, 2006,4. 省级政府安全生产监督管理研究基于政府间关系视角 10 为一的，有的是在某一政府职能部门下面设置的。本文拟以省安全生产监督管理 的主管机构省安全生产监督管理局为研究主体来进行研究。以山西省为例，根据 中共山西省委、 山西省人民政府关于印发的通 知 （晋发200913 号） ，设立山西省安全生产监督管理局，正厅级建制，为 省人民政府直属机构。其职责如下其职责如下： （一）根据国务院及省人民政府的要求，履 行相关的行政审批事项。 （二）加强对山西省安全生产综合监督管理和指导协调 职责。 （三）加强对山西省人民政府有关部门和设区的市人民政府安全生产工作 监督检查职责。 （四） 增加非药品类易制毒化学品生产、 经营监督管理职责。 （五） 增加职业卫生安全许可证颁发管理职责。省安监局在组建以来的几年时间里，积 极创新安全监管体制机制，不断加强安全生产队伍建设、法制建设和强化政策措 施保障，使安全生产取得了一定成效。一是安全生产法规制度逐步健全。先后出 台了山西省安全生产监督管理办法 、 山西省煤矿安全生产监督管理规定 、 山西省非法违法煤矿行政处罚规定 、 山西省危险化学品安全管理办法 （省 政府 171、172、183、184 号令）等四个政府规章；制定了关于进一步加强安 全生产工作的决定等 135 个规范性文件；2007 年底出台了山西省安全生产 条例 ，为山西省依法治安提供了强有力的法律保障。二是安全监管机构逐步完 善。目前全省 11 个市和 119 个县级政府都组建了安全生产监督管理机构（在县 级安监机构中，单独设置的 51 个、和煤炭局一套人马两块牌子的 63 个，在经贸 局挂牌的 9 个） 。在全省重点产煤和工矿企业发达的乡镇设置了安监站，全省三 级机构、五级网络的安全监管体系日趋完善。三是安全生产政策措施不断强化。 针对全省煤矿和非煤矿山“多、小、散、乱”的生产布局，先后实施了煤矿和非 煤矿山整顿关闭、资源整合、兼并重组和烟花爆竹生产企业整体退出生产领域等 一系列政策措施。目前煤矿矿井数量已由原来的 2598 个、整合到 1053 个，压减 了 60%，平均单井规模提高到 100 万吨以上/年，实现综合机械化开采；非煤矿 山已由原来的 9072 座、整合到 5026 座，压减了 45%，整合后的非煤矿山全部达 到了国家规定的最低建设规模，并有 12%的露天矿山采用了中深孔爆破技术；尾 矿库由原来的 1735 座、压减到 528 座，压减了 70%，并有 10%的选矿企业推行了 干式排尾技术；危险化学品生产企业由原来的 1139 个、压减到 667 个，压减了 41.4%，并有 16.5%的生产企业推广了安全连锁控制技术；全省 54 个烟花爆竹生 产企业于 2009 年 3 月份全部退出生产领域。大规模进行矿山资源整合，加快淘 汰落后产能，促进了产业集中度和安全度的不断提高，有效防范了重特大事故的 第二章 政府间关系视角下的省级政府安全生产监督管理 11 发生。 2.2.2 处在复杂网络中的省级政府安全生产监督管理部门 2.2.2 处在复杂网络中的省级政府安全生产监督管理部门 上文谈到，安全生产监督管理是一个复杂的过程，几乎任何一个政府职能部 门都对安全生产负有一定的责任，因此，作为安全生产的主管部门，与其他职能 部门在安全生产监督管理的协调、监督是每天要发生的事情。如何处理好这些事 项，事关安全生产的成败。如对危险化学品的安全监督管理，不可避免地要与质 检、环保、甚至公路运输、企业管理等部门发生职能交错。省安全生产监督管理 局与其它政府部门的关系可以用下图来表示： 图 2.1 首先首先我们来分析省安全监督管理局与国家安全生产监督管理总局及其他部 门之间的关系。国家安全生产监督管理局对全国安全生产实施综合管理；国家质 检总局负责锅炉压力容器等 4 类特种设备的安全监督检查； 卫生部负责职业病防 治工作；劳动和社会保障部对儿童、妇女的劳动和保护和工伤保险管理的职能； 建设部、公安部、交通部、民航等行业系统分别负责消防安全等工作。 省安全 生产监督管理局的职责主要是 1.组织起草全省综合性安全生产地方性法规、规 章草案，拟定安全生产政策和规划，指导协调全省安全生产工作；分析和预测全 省安全生产形势，发布全省安全生产信息，协调解决安全生产中的重大问题。2. 承担安全生产综合管理监督责任，依法行使综合监督管理职权，指导检查省人民 政府有关部门和设区的市人民政府安全生产工作， 监督考核并通报安全生产目标 责任制的执行情况。3.承担非煤矿山（含地质勘探） 、尾矿库、石油开采（含天 然气开采） 、危险化学品、烟花爆竹、化工（含石油化工） 、医药、冶金、有色、 建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等行业生产经营单位的安全生产监督管理 王显政. 完善我国安全生产监督管理体系研究. 北京, 煤炭工业出版社, 2006,6. 省级安全生产监督管理部门省级安全生产监督管理部门 国家安全生产监督管理部门国家其他职能部门 市、县级政府 市、县级政府其他职能部门 市、县级政府安全生产监督管理部门 同级政府职能部门同级政府职能部门 省级政府安全生产监督管理研究基于政府间关系视角 12 责任，按照分级、属地原则，依法监督检查职责范围内的工矿商贸生产经营单位 贯彻执行安全生产法律法规情况及安全生产条件和有关设备、材料、劳动防护用 品的安全生产管理工作。 可见国家安全生产监督管理总局与省安全生产监督管 理局的关系是一种业务指导关系， 其他国家职能部门与其安全生产管理方面也存 在一定的指导关系。但在发生特大型安全事故时，省安全监督管理部门需要向国 家安全生产监督管理总局汇报， 国家安全生产监督管理总局及对口的相关职能部 门会直接到现场进行指挥和指导，省安全生产监督管理局起配合作用。 其次其次，我们来了解一下省安全生产监督管理局与同级政府职能部门的关系。 如上文所述，安全生产监督管理几乎与任何一个政府职能管理部门有关，省安全 生产监督管理局在安全生产监督管理中处于主体地位，作为主体，它在进行监督 管理时必然要与其他政府职能部门发生交叉、共管行为，协调、甚至谈判是其日 常工作中必不可少的工作事项。我们来看一下复杂的安全管理体系设计。省发改 委负责对安全生产基础设施和技术支撑体系建设的支持； 省经信部门负责指导工 业、通信业安全生产的管理，参与通信业等重特大安全生产事故的调查处理。省 教育部门负责教育系统的安全监督管理；省科技部门负责安全生产重大科技攻 关、基础研究和应用研究；省公安厅负责民用爆炸物品和烟花爆竹的公共安全管 理，负责大型活动的安全监督管理工作；省监察厅负责检查安全生产监督管理行 为的监察，责任追究；省司法厅指导鉴定等安全生产监督管理工作；省财政厅为 安全生产监督管理提供资金支持；省人力资源和社保部门制定女工、未成年人的 特殊劳动保护政策； 省国土资源厅负责对安全生产条件不合格的矿企进行采矿权 等的收回工作；省住建部门负责全省安全生产政策、法规、规章制度的拟定并监 督执行；省交通部门负责水上交通安全监督管理，指导公路、水路行业安全生产 和应急管理工作，按照职责组织并开展交通运输行业安全生产专项整治工作；省 水利部门负责水利行业安全生产工作，负责水库、水坝、水电站、河道采砂等安 全监督管理工作；省农业部门指导农业生产安全工作；省林业厅负责林业行业安 全生产工作；省商务部门协助指导商贸企业的安全生产监督管理工作；省卫生部 门负责职业卫生、 发射、 环境卫生和学校卫生的监督管理工作； 省环保厅负责核、 辐射、发射性废物的监督管理，监督生态环境、污染等安全监督管理工作；省国 资部门督促所属企业落实安全生产法规定的事项， 参与所属企业重大安全事故的 调查；省工商部门对需要进行安全许可的企业进行登记前的审查，监督管理危险 王显政. 完善我国安全生产监督管理体系研究. 北京, 煤炭工业出版社, 2006,6. 第二章 政府间关系视角下的省级政府安全生产监督管理 13 化学品、烟花爆竹等危险物品的市场经营行为；省质监部门负责管理特种设备安 全的监察工作；省体育部门负责对公共体育设施安全运行的监督管理；省旅游局 负责旅游行业的安全监管；省煤矿安全监察部门负责煤矿安全监察；省消防部门 负责消防安全的监督管理。 公共选择理论认为: 公共选择理论认为: 组织中的个体是“经济人” ，个体行为具有“经济人” 的特征：其一，经济人是理性的，总是作出有利于自身利益的选择；其二，经济 人追求的是自身利益的最大化。传统的理性选择理论由此认为，组织行为的目的 乃是为了增进其成员的利益，在此基础上，个体行为与组织行为在行动上取得了 一致。也就是说，个体行为的目标与组织目标是一致的，个体所追求的也是组织 的目标， 组织利益的扩大意味着个体利益的扩大。 从公共选择理论的论述来看， 当政府部门发生职权交叉现象时，作为独立“经济人”的各个部门都会追求部门 利益的最大化，要么保护其现有权力不受别的组织的侵犯，要么对已发生的安全 事故进行本能上捂盖子，排斥其他部门插手本部门职权范围内的事情，为出现更 大的事故留下了隐患。这也就不难理解，为什么许多安全生产事故本不应该发生 而发生了。比如对矿产资源的开采，如果省安监局认为相关企业不具备安全生产 条件，发出禁止进行生产的通知并建议省国土资源厅依法收回采矿权和探矿权。 但省国土资源厅出于某些原因，没有做出相应的行动，对省安监局的请求不予回 复，省安监局也无法要求省国土资源厅立即采取行动，更无法对省国土资源厅进 行处罚，可能问题的最终暴露在于事故发生之后。可见，省安全监督管理局与同 级其他职能部门的关系也是错综复杂的， 需要进行进一步的细化职能， 分清权责。 最后最后，省安全生产监督管理局与市、县级政府的关系。这当然要包括省安全 生产监督管理局与市、县级同职能部门的关系。省安全生产监督管理局在安全生 产管理方面是直接与市一级政府发生联系的， 但也不可避免的与县一级政府发生 关系。例如省、市、县开展的联合整顿行动等。按照分级、属地管理的原则，市、 县安全生产监督管理部门分别对本辖区内的工矿商贸生产经营单位依法进行安 全生产条件和有关设备、材料、劳动防护用品等的安全生产管理。即在县区范围 内的归县区管辖，属市级管辖的企业由市级安全生产部门负责。不过这是一个大 的原则， 各省可能会根据各自的情况有所不同。 我国的海南省一直实行的是省管 县的体制 我国的海南省一直实行的是省管 县的体制， 其省安全生产监督管理局自然直接与县级安全生产监督管理部门发生 关系。我们知道，绝大多数的企业都在市、县的管辖范围内，因此市、县的安全 陈振明. 公共管理学导论. 北京. 中国人民大学出版社. 2007, 67. 省级政府安全生产监督管理研究基于政府间关系视角 14 生产监督管理部门在确保安全生产方面负有重任。 日常的检查管理工作是安全生 产的重要条件，市、县安全生产监督