（行政管理专业论文）社会资本、公民参与和政府治理以杭州市的实践为例.pdf

一 1 j a u t h o r ss i g n a t u r e ： 一 o s u p e r v i s o r 7 ss i g n a t u r e x t e r n a lr e v i e w e r s ：! ! 迪q 照y 坐q 坠墨 选q 塾y 堕q 坠墨 选q n y 堡q 望墨 e x a m i n i n gc o m m i t t e ec h a i r p e r s o n ： ! q g h 星望l d 煦 e x a m i n i n gc o m m i t t e em e m b e r s ： 里! q l i 坠 p r o f iz h o uj u n d a t eo fo r a ld e f e n e e ： 2 0 1 1 2 2 7 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝姿盘堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：帮浅、 签字隰 舢1 年 夸月罗 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解盘望盘堂有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝鎏盘鲎 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：扣l 了、孑、 。吵埘 签字日期：j 矿，j 年夸月罗日 聊繇v 鄢 签字日期：加，年弓月夕日 致谢 作为一名已离开校园许久的人，能重新回到学校学习，并完成硕士论文的撰 写，对我而言是一种挑战，更是人生中一段值得珍藏的记忆。每周末放弃休息时 间回学校听课，风雨无阻；放下专业课本和英语单词整整三年，从零开始重 温过去种种，曾有万般感受的内心已然平静，在即将获得硕士学位之际，唯有感 激之情饱藏于胸。 首先，我要感谢我的导师王诗宗教授，难忘您在我的求学之路上给予的耐心 关怀和指引，难忘您对我的论文所做的悉心指导和睿智点拨。同时，我也要向张 雅丽，郭夏娟、徐林、苏振华、陈丽君、童志锋、周俊等老师一并表示感谢，在 你们的身上我感受到了学者的风采，从你们那我不仅学到了宝贵的知识，更得到 了值得我受用一生的思想与人生态度。同时，还要向公共管理学院研究生科的邵 明、盛喻等老师表示感谢，论文的最终完成离不开你们的辛勤工作。 其次，我要感谢我的领导一一杭州大厦童民强总经理和田悦荣主任，以及我 的同事们，谢谢你们在工作和生活方面给我的帮助。杭州大厦是我本科毕业后工 作的第一站，工作的六年当中，在你们身上我看到了杭州大厦人激情创业、勇于 创新的精神，是你们给我上了迈入社会的第一课。 在此，还要感谢我的父母和我的公公婆婆，辛苦劳作一生的你们为儿女的成 长付出了太多。最后，我特别要感谢我的丈夫，在我攻读学位期间，是他始终给 我精神上的鼓励，并在工作和学习上给予我最大的支持。硕士学位的获得是我人 生中一个新的起点，在今后的工作学习中，我将百尺竿头、更进一步，为自己放 飞梦想、播种希望。 谨以此文献给关心、爱护我的所有师长、朋友和家人。 封莹莹 二。一一年三月一e l 摘要 随着经济全球化和政治民主化的发展，世界各国都在推行政府的治理变革， 政府治理成为学术界研究的焦点问题之一本文在已有研究的基础上，通过回顾 相关文献，首先对社会资本的概念进行了界定，探讨了社会资本与政府治理的内 在关系。进而将公民参与机制作为政府治理的核心内容，分析了公民参与对于降 低政府治理过程中交易成本的作用，以及公民参与机制中的社会资本因素。在理 论分析的基础上，本文选取了杭州市综合考评模式、“以民主促民生”工作机制 和政府政务的“开放式决策”三个政府治理领域的典型案例，分析了地方政府治 理“杭州模式”的基本特点，以及地方政府在培育社会资本上的作用。最后对研 究的基本结论进行了总结，并提出了值得进一步研究的方向。 本文研究认为，社会资本作为一种资本要素存在于群体的互动和整个社会结 构之中，主要包括信任、规范和网络三个基本要素，具有鲜明的公共物品属性。 社会资本是政府治理的效率基础，而政府治理本身也是创造社会资本的过程。公 民参与作为一种行为机制，是社会资本影响政府治理的中介因素，公民参与机制 的建立依赖于社会资本存量的积累，它通过降低交易成本提高了政府治理的绩 效。“杭州模式”是中国地方政府治理的典型案例，其最大特点是在社会公共事 务中始终坚持公民导向，强调政府和社会的良好互动，不断培育和积累社会资本。 本文主要的理论创新之处在于：( 1 ) 将社会资本的分析范式引入政府治理的 研究中，从社会资本的理论视角来探讨政府治理的特点，以及社会资本与政府治 理的内在关系；( 2 ) 按照“制度一一行为一一绩效”的研究逻辑，构建了“社会 资本一一公民参与一一政府治理”的基本理论框架，分析了公民参与对于降低政 府治理中交易成本的作用，以及公民参与机制构建中社会资本的重要作用；( 3 ) 在理论框架的基础上，将杭州市的实践作为地方政府治理的典型案例进行深入剖 析，进一步揭示了社会资本和公民参与在政府治理中的作用，有助于深化对我国 当前地方政府治理的理解。 关键词：社会资本；政府治理；公民参与；交易成本；治理绩效 i i a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n dp o l i t i c a ld e m o c r a t i z a t i o n ， m a n yc o u n t r i e s ，g o v e m m e n t sa l lo v e rt h ew o r l dh a v ec a r r i e do u tg o v e m a n c e r e f o r m ， g o v e r n m e n tg o v e m a n c eh a sb e c o m e o n eo ft h ec o r ei s s u e sa m o n ga l lr e l a t e dd e b a t e s f u n d a m e n t a l l y , t h i sp a p e r f i r s ta n a l y z e dt h eb a s i ct h e o r yi no r d e r t od e f i n et h ec o n c e p t o ns o c i a lc a p i t a l f u r t h e r m o r e ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o nw a sr e g a r d e da st h ec o r ec o n t e n t o fg o v e r n m e n tg o v e r n a n c e ，t h i sp a p e ra n a l y z e dt h ef u n c t i o no f c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n r e d u c i n gt r a n s a c t i o nc o s ti ng o v e r n m e n tg o v e m a n c e ，a n dd i s c u s s e dt h es o c i a lc a p i t a l i s s u ei nc i t i z e np a r t i c i p a t i o n w i t h i nt h eb a s i cr e s e a r c hc o n c e p t ，t h i sp a p e rs e l e c t e d t c o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o n s y s t e m ，f a c i l i t a t i n g p e o p l e s l i v e l i h o o db y d e m o c r a c y a n d “o p e n i n gd e c i s i o n m a k i n g a st h et y p i c a lc a s e so fh a n g z h o ui n g o v e r n m e n tg o v e r n a n c e ，a n a l y z e dt h eb a s i cc h a r a c t e r i s t i c so f “h a n g z h o um o d e l i n l o c a lg o v e r n m e n tg o v e r n a n c ea n dd i s c u s s e dt h ef u n c t i o no fl o c a lg o v e r n m e n ti n c u l t i v a t i n g s o c i a lc a p i t a l f i n a l l y , t h eb a s i cc o n c l u s i o na n dt h e f u t u r er e s e a r c h d i r e c t i o n sh a v eb e e np r o p o s e d t h er e s e a r c hc o n c l u s i o n sa r et h ef o l l o w i n g ：a so n et h ec a p i t a le l e m e n t s ，s o c i a l c a p i t a le x i s t si ng r o u pi n t e r a c t i o na n dt h ew h o l es o c i a ls t r u c t u r e ，w h i c hi n c l u d e st r u s t ， n o r ma n dn e t w o r k s o c i a lc a p i t a lp o s s e s s e st h ea t t r i b u t i o no fp u b l i cg o o d s ，i t st h e e f f i c i e n c yb a s i so fg o v e r n m e n tg o v e m a n c e ，a n dt h eg o v e r n m e n tg o v e m a n c e l sa l s o t h ep r o c e s so fc r e a t i n gs o c i a lc a p i t a l a sak i n do fb e h a v i o rm e c h a n i s m ，c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i st h ei n t e r m e d i a r yf a c t o r so fs o c i a lc a p i t a l s i n f l u e n c eo nt h e g o v e r n m e n tg o v e r n a n c e t h ee s t a b l i s h m e n to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nd e p e n d so nt h e a c c u m u l a t i o no fs o c i a l c a p i t a l ，i ti m p r o v e s t h e p e r f o r m a n c eo fg o v e r n m e n t g o v e r n a n c eb yr e d u c i n gt r a n s a c t i o nc o s t “h a n g z h o um o d e l i st h et y p i c a l c a s eo f l o c a lg o v e r n m e n tg o v e r n a n c ei nc h i n a , w h o s eb a s i cc h a r a c t e r i s t i ci si m p l e m e n t i n g c i t i z e nd i r e c t i o ni np u b l i ca f f a i r s ，p r o m o t i n gt h ei n t e r a c t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n d s o c i e t y , a n dc r e a t i n gs o c i a lc a p i t a l t h em a i ni n n o v a t i v ep o i n t si nt h i sr e s e a r c ha r e ：( 1 ) i n t r o d u c i n gt h ea n a l y t i c l i l p a r a d i g mo fs o c i a lc a p i t a lt h e o r yi n t ot h eg o v e r n m e n tg o v e r n a n c er e s e a r c hf i e l d i t 咖d i e dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n m e n tg o v e r n a n c ea n dt h ei n t e r n a lr e l a t i o n s h i p b e t w e e ns o c i a lc a p i t a la n dg o v e r n m e n tg o v e m a n c et h r o u g ht h ep e r s p e c t i v eo fs o c i a l c a p i t a lt h e o r y ( 2 ) a c c o r d i n g t ot h er e s e a r c hl o g i co f “i n m i t u t i o n b e h a v i o r p e r f o r m a n c e 。t 1 1 eb a s i ct h e o r e t i c a lf r a m e w o r ko f “s o c i a lc a p i t a l c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n g o v e r n m e n tg o v e r n a n c e ”h a sb e e ne s t a b l i s h e d i ta n a l y z e dt h e f u n c t i o no fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i n r e d u c i n g t r a n s a c t i o nc o s ti n g o v e r n m e n t g o v e r n a n c e ，a n dt h ei n t e r n a ll o g i cb e t w e e n c i t i z e np a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s ma n ds o c i a l c a p i t a l ( 3 ) b a s e do nt h et h e o r e t i c a lf r a m e w o r k ，i tm a k e sat h o r o u g ha n a l y s i s o f h a n g z h o u sp r a c t i c e i ng o v e m m e n tg o v e m a n c e t h i sr e s e a r c hh a sr e v e a l e dt h e f u n c t i o no fs o c i a lc a p i t a la n dc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n tg o v e m a n c e ，w h i c hi s h e l p f u lt op r o m o t et h er e s e a r c ho nc u r r e n tl o c a lg o v e m m e n tg o v e r n a n c e k e y w o r d s ：s o c i a lc a p i t a l ；g o v e m m e n t g o v e r n a n c e ；c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ； t r a n s a c t i o nc o s t ；g o v e r n a n c ep e r f o r m a n c e i v 目次 致谢。i 摘 要。i i a b s t r a c t i h 图表目录v i i i 1 弓i 言1 1 1 问题的提出及研究背景1 1 2 研究的理论和现实意义2 1 3 研究框架和结构安排4 1 4 研究方法和理论创新点。7 2 文献综述9 2 1 政府治理的内涵及理论基础9 2 1 1 治理概念与治理理论的兴起9 2 1 2 政府治理的基本特征一1 2 2 1 3 政府治理的主导理论1 4 2 2 政府治理中的公民参与研究1 7 2 2 1 公民参与的含义l7 2 2 2 政府治理中公民参与的理论基础1 9 2 3 社会资本理论及其在政府治理中的研究2 1 2 3 1 政治学视阈中的社会资本2 l 2 3 2 社会资本在政府治理中的作用机制2 2 3 社会资本：政府治理研究的新视角2 5 3 1 社会资本的概念界定和物品属性2 5 3 1 1 社会资本的概念界定，2 5 3 1 2 社会资本的分析层次和物品属性2 8 v 3 2 政府治理中的社会资本因素分析3 1 3 2 1 信任：政府治理主体间的关系特征3 2 3 2 2 规范：政府治理主体的行为约束3 2 3 2 3 网络：政府治理载体的结构表现3 3 3 3 社会资本与政府治理间的内在关系3 4 3 3 1 社会资本是政府治理的效率基础3 5 3 3 2 政府治理是创造社会资本的过程3 6 4 社会资本与政府治理中的公民参与机制。3 8 4 1 公民参与、交易成本与政府治理结构3 8 4 1 1 政府治理中的公民参与机制。3 8 4 1 2 公民参与的交易成本分析4 1 4 1 3 公民参与和政府治理结构4 4 4 2 公民参与机制的社会资本逻辑4 7 4 2 1 社会信任是公民参与的前提4 8 4 2 2 有序的公民参与依赖社会规范的培育。4 9 4 2 3 公民参与网络是社会资本构建的核心4 9 5 公民导向的地方政府治理模式分析一一以杭州市为例5 1 5 1 案例一：以综合考评为特征的政府绩效评估5 l 5 1 1 杭州政府绩效评估的发展历程5 1 5 1 2 杭州综合考评模式的基本框架5 2 5 1 3 综合考评模式的特色与制度创新。5 6 5 2 案例- - ：“以民主促民生”的工作机制5 8 5 2 1 “以民主促民生”工作机制实施的背景和原则5 8 5 2 2 杭州市“以民主促民生”的具体实践5 9 5 2 3 民生工程中的民主参与机制及特点6 2 5 3 案例三：政府政务的“开放式决策”6 3 5 3 1 杭州市“开放式决策”制度的实施背景6 4 5 3 2 杭州市“开放式决策”的制度框架。6 5 5 3 3 “开放式决策”实例：杭州市政府第2 6 次常务会议6 8 v t 5 3 4 杭州“开放式决策”的制度创新7 0 5 4 地方政府治理“杭州模式”的基本评价7 1 6 研究结论和未来展望7 4 6 1 研究的基本结论7 4 6 2 未来研究展望7 5 参考文献”7 7 j 衬录8 3 附录一：中共杭州市委、杭州市人民政府关于对市直单位实行综合考核评价 的意见8 3 附录二：中共杭州市委、杭州市人民政府关于对区、县( 市) 实行综合考核 评价的意见( 试行) 8 8 附录三：中共杭州市委、杭州市人民政府关于建立以民主促民生工作机制的 实施意见9 5 附录四：杭州市人民政府开放式决策程序规定1 0 2 v u 图表目录 图1 1 本文的研究思路与研究框架5 图2 1“公民参与阶梯”理论1 8 图4 1公民参与层次理论4 0 图4 2 社会资本、公民参与和政府治理之间的关系4 8 图5 1杭州市市直单位综合考评模式一5 5 图5 2 杭州市区、县( 市) 综合考评模式5 6 图5 3 杭州市政府“开放式决策”主要程序6 7 表3 1不同学科对社会资本概念的界定2 8 表3 2 经济学对物品属性的划分3 0 表4 1 对组织的三种治理形式4 5 表5 1杭州市直单位综合考核评价单位分类5 3 v i i i 浙江大学硕士学位论文社会资本、公民参与和政府治理以杭州市的实践为例 1 引言 1 1 问题的提出及研究背景 “治理”( g o v e r n a n c e ) 相对于传统的“统治”( g o v e r n m e n t ) 而言，是2 0 世纪 后期西方学者基于市场经济和福利国家政策相继失灵，社会权力主体日益多元化 而提出的一种公共管理新理念。“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控 制、引导和操纵之义。1 9 8 9 年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了 “治理危机”一词，此后“治理”便作为一种研究范式被广泛地运用于社会科学 研究中2 0 世纪9 0 年代以来，学术界对治理的定义作了许多界定，但是由于治 理理论涉及社会科学的多个研究领域，因此学术界对其概念的解释也莫衷一是。 而正是因为治理涵盖范围的广泛性，因此我们可以将一切管理领域的机制创新都 视为“治理。 在治理理论的研究中，政府治理是一个重要的研究领域。随着经济全球化、 政治民主化的发展，世界各国都在推行政府的治理变革。2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，在西方国家中，面对着财政压力、传统官僚体制的低效以及对公众 的回应能力降低等一系列内部问题；同时也面对着全球化、知识经济的变革、公 众需求的多样化等一系列外部环境的挑战，政府组织开始了以“治理”为理念的 政府变革运动，如英国的续阶方案、美国的企业化政府改革运动、新西兰的财政 与人事改革，以及澳大利亚的财政管理改进计划等。在这场广泛的治理改革浪潮 中，尽管各国行政改革的政治、经济、文化背景的不同，改革的策略和模式也不 同，但是政府变革的核心与实质内容却表现出惊人的相似，即展开了从统治管理 理念到管理制度的全面调整、修正与创新，所偏重的统治机制并不依靠政府的权 威或制裁，它所要创造的结构或秩序不是由外部强加的，而是依靠多个行动主体 在自主的互动过程中自发形成。 政府治理是多中心治理结构中的重要组成部分，主要涉及到政府组织与公民 个人、公民团体及非政府组织之间的互动关系。为了克服市场失灵和政府失灵所 带来的政府治理效率的损失，学术界提出了“善治”的概念。按照我国学者俞可 平教授的定义，所谓“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特 浙江大学硕士学位论文社会资本、公民参与和政府治理以杭州市的实践为例 征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新 颖关系，是两者的最佳状态。政府治理一方面强调的是公民对地方政府公共政 策的直接干预，另一方面是公民与政府的互动过程中公民对政府政策与服务产生 的积极影响。在对政府治理的研究中，公民参与是一个核心问题。当代西方公共 行政学界所关注的话题已经由政治与行政之间的关系问题逐渐转为政府与公民 之间的关系问题，集中体现为公民直接参与公共行政管理、参与公共事务的理论 诉求，以及构建公民与政府合作的新型治理关系模式的主张。在参与型的政府治 理结构中，公民参与和政府治理密不可分，政府治理是公民参与的基点，而公民 参与在一定程度上提高了政府的治理效率。 在对公民参与和政府治理的研究中，社会资本理论提供了一个全新的理论切 入点。现有的关于政府治理的研究仍然局限在传统的政治学和公共管理学的基本 理论框架之内，从2 0 世纪8 0 年代开始，特别是9 0 年代以来，“社会资本”成为 社会科学领域的前沿概念，这一理论一经社会学家提出，就受到了来自经济学、 管理学、政治学等学科的关注，不仅因为它是一个崭新的学术概念，更重要的是 它为社会科学研究开辟了一个新的理论范式。社会资本概念及其研究范式的提出 是当今社会科学研究在内容和方法上的重要突破，社会资本是与物质资本和人力 资本相并列的一种生产要素，它强调信任、规范和网络等社会组织的基本特征， 并通过促进市场个体的合作而提高投资于物质资本和人力资本的收益。政府治理 离不开公民参与，而有效的公民参与存在的前提就是较高的社会资本存量，只有 在公民社会中普遍具有团结、互助、信任的公共精神，具有高度的主体意识、权 利意识和参与意识，以及完善的公民参与渠道和网络，公民参与才能在政府治理 中发挥积极的作用。从社会资本理论的视角看，政府治理有效性的前提是较高的 社会资本存量，而政府治理本身也是创造社会资本的过程。因此，在对政府治理 的研究中，以社会资本为理论工具，从公民参与的视角去解析政府治理的本质及 其治理绩效是一个具有理论价值的研究课题。 1 2 研究的理论和现实意义 2 ( 一) 理论意义 本研究以社会资本理论作为基本的分析框架，分析了政府治理中的公民参与 浙江大学硕士学位论文社会资本、公民参与和政府治理以杭州市的实践为例 机制，以及社会资本在促进公民参与、提高政府治理绩效方面的作用，并结合杭 州市在政府治理中的具体实践，将地方政府治理中的“杭州模式”作为案例进行 分析，探讨了投资社会资本、提升政府治理绩效的路径选择。本研究主要的理论 意义体现在以下两个方面： 第一，进一步拓展社会资本理论的研究领域。社会资本理论作为社会科学一 个全新的研究范式，得到了众多学科的追捧和应用。在社会学的研究中，社会资 本被当成是社会的黏合剂，表现为人与人之间期望与义务的关系；经济学的研究 主要关注社会资本在经济行为和经济发展中的重要作用；管理学的研究则侧重于 社会资本对企业创新和公司治理的影响。在政治学的研究中，社会资本强调集体 行为或组织行为的重要性，强调信任、规范和网络的重要性，它被视为产生社会 自治的基本条件，进而被看作是影响制度和政府绩效的关键因素，以及构建良好 的社会治理模式的核心基础。社会资本与其他资本一样，需要不断更新，个人、 社会和政府通过适当“投资”可以提高社会资本的存量。因此，运用社会资本理 论这一新的研究工具对政府治理中的公民参与机制及其治理绩效进行分析和研 究，对于进一步拓展社会资本理论的研究领域具有积极的意义。 第二，将社会资本作为一种资本要素引入分析框架，丰富了政府治理理论的 研究。本研究在以往政府治理理论研究的基础上，将社会资本理解为一种新的资 本要素，构建了“社会资本一一公民参与一一政府治理”的基本理论框架。现有 关于政府治理的文献主要是从政治学的角度研究政府治理作为一种新的公共行 政范式的特点，但是对于政府治理中公民参与的本质及其治理绩效缺乏深入的探 讨，本研究认为社会资本是政府治理的重要基础，社会资本促进了公民参与机制 的构建，并通过公民参与降低了政府治理的成本，提升了政府治理的绩效。因此， 从社会资本的视角分析政府治理，对于传统的政府治理理论是有益的补充和完 善。 ( 二) 现实意义 随着我国社会转型、社会利益格局的分化以及多元利益主体的形成，强调公 民参与的治理变革也在稳步推进。然而，就在西方国家及中国政府改革取得有目 共睹的成就的同时，几乎全球范围内的每一种政府治理方式却都出现了不同程度 的治理失效，突出表现为：社会信任度的降低、政府权威的流失与合法性不断遭 浙江大学硕士学位论文社会资本、公民参与和政府治理以杭州市的实践为例 到质疑、社会阶层冲突与社会不公平感的蔓延、冲突意识形态的定型以及个人与 社会的进一步疏远等。因此，从社会资本的视角去分析政府治理问题，有助于引 起人们对非政治、非经济因素的重视，促使人们从更深的理论层面关注那些隐藏 于社会结构之中的社会关系以及信任、互惠规范和公民参与网络等社会资本形 式，从而使人们更加全面地认识到公民社会的思想意识、精神状态以及由此形成 的公民参与网络，这对于政府治理的良好构建也具有不容忽视的作用。 伴随着治理理念的深入和政府职能的转变，我国各级地方政府也开始了政府 创新和治理变革的积极实践，通过加强政府与公民的互动来提高政府治理的效 率，其中杭州市在扩大公民参与、建立政府和社会的良好互动方面进行了成功的 探索和实践，并形成了具有代表性的“杭州模式”，成为地方政府治理的典型案 例。在政府绩效评估方面，杭州市从上世纪9 0 年代初开始政府绩效评估的实践， 如今已建立起条块结合、覆盖全市的综合考评体系，形成了“社会评价、目标考 核和领导考评”三位一体的综合考评模式。在保障民生方面，杭州市建立了“以 民主促民生”的工作机制，将民主参与同民生的改善有机地结合起来，通过在重 大民生工程中扩大公民参与的广度和深度，促进了民生问题有效、合理的解决。 在重大公共决策上，杭州市通过推行“开放式决策”，进行行政权力阳光运行机 制的创新探索，扩大了公民的有序政治参与，保障了公民参政议政的权利。杭州 市近年来的实践在地方政府治理方面进行了大量的创新，对它进行深入的研究和 全面的梳理具有非常重要的现实意义，特别是将这一制度置于社会资本理论的框 架内加以分析提炼，对于探索当前中国地方政府治理的创新路径具有重要意义。 1 3 研究框架和结构安排 本研究拟遵循“制度一一行为一一绩效”的基本逻辑，即将社会资本作为分 析的基本理论工具，把公民参与作为社会资本影响政府治理的中介因素，着重研 究社会资本在政府治理中的作用机制，进而探讨提升社会资本、提升政府治理绩 效的路径选择。在研究方法上，主要以社会资本理论作为主要的分析框架，同时 结合产权理论、交易成本理论等理论工具，探讨社会资本在政府治理中的表现形 式、基本特征和作用机制。坚持规范分析与实证分析相结合，在对政府治理进行 理论分析的同时，将杭州市在政府治理中的实践作为案例进行深入剖析，总结出 4 浙江大学硕士学位论文社会资本、公民参与和政府治理以杭卅l 市的实践为例 杭州模式在培育社会资本、提升公民参与度、提高政府治理绩效方面的基本特点 和规律( 图1 1 ) 。 图1 1 本文的研究思路与研究框架 本文的主要章节结构安排如下： 第二章是对相关研究文献的综述，主要从三个方面对已有文献进行了梳理： 第一，回顾了政府治理的内涵及理论基础。将学术界对于治理概念的界定进行了 归纳分析，提出治理理论是对市场和政府双重失灵的应对，其产生的现实原因之 一就是公民社会的日益发展。政府治理的基本特征表现在：治理的主体从一元走 向多元；治理的结构从垂直型走向扁平化；治理强调通过与公民社会的合作实现 善治的目标。有限政府理论、新公共管理理论、多中心理论和“第三条道路 理 论等是当代政府治理的主导理论。第二，政府治理中的公民参与研究。归纳了公 民参与的含义，并从公民参与公共政策制定、公民参与公共政策执行和公民参与 公共政策评估三个层面总结了政府治理中公民参与的理论基础。第三，社会资本 理论及其在政府治理中的研究。在政治学视阈中，社会资本被看作是政府这台机 器良好运转的润滑剂，能够使民主制度良好地运转起来。社会资本在政府治理中 的作用机制主要体现在：克服集体行动的困境；提高公共政策的效率；增进政府 浙江大学硕士学位论文社会资本、公民参与和政府治理以杭州市的实践为例 治理的绩效。 第三章从社会资本的概念出发，探讨了社会资本与政府治理的内在关系，将 社会资本的分析范式作为政府治理研究的新视角。本文认为，社会资本的内涵在 不同学科领域存在一定差异，就政治学领域而言，社会资本反映了宏观社会的特 征，主要包括信任、规范和网络三个基本要素。宏观层面的社会资本作为一种资 本要素存在于整个社会结构中，具有公共物品的属性。政府治理中的社会资本要 素体现为：信任反映了政府治理主体间的关系特征；规范是对政府治理主体的行 为约束；网络是政府治理载体的结构表现。从社会资本和政府治理二者的内在关 系看，社会资本是政府治理的效率基础，而政府治理本身也是创造社会资本的过 程，两者通过互相强化形成社会的良性循环。 第四章分析了社会资本与政府治理中的公民参与机制之间的内在关系。公民 参与是政府治理的逻辑起点和核心内容，在政府治理模式下，公民参与降低了政 府治理中的信息不对称，使得政府和公民间构建起关系契约，通过声誉机制降低 了道德风险，并对科层制的消极面有消解作用，从而极大地降低了交易成本，提 高了政府治理的绩效。在社会资本、公民参与和政府治理三者的关系中，社会资 本是基本的理论工具，公民参与作为一种行为机制，是社会资本影响政府治理的 中介因素，社会资本通过公民参与机制来提高政府治理的绩效。公民参与机制的 社会资本逻辑体现为：社会信任是公民参与的前提；有序的公民参与依赖社会规 范的培育；公民参与网络是社会资本构建的核心。 第五章以杭州市为例，分析了在中国地方政府治理中具有典型意义的“杭州 模式”。在具体分析中，本文选取了杭州政府治理的三个典型案例：一是以综合 考评为特征的政府绩效评估。杭州的综合考评构建了“社会评价、目标考核和领 导考评”三位一体的考评模式，尤其是发挥了社会公众在政府绩效评估中的积极 作用。二是“以民主促民生”的工作机制。杭州市通过将民主参与同民生的改善 有机地结合起来，促进了民生问题的有效、合理的解决。三是政府政务的“开放 式决策”通过推行“开放式决策”，进行行政权力阳光运行机制的创新探索，扩 大了公民的有序政治参与，保障了公民参政议政的权利。地方政府治理“杭州模 式”的最大特点是在社会公共事务中始终坚持公民导向，强调政府和社会的良好 互动，其核心特征就是公民参与，这种公民参与机制的运行是以丰富的社会资本 6 浙江大学硕士学位论文社会资本、公民参与和政府治理以杭州市的实践为例 存量为支撑的，同时，以公民参与为核心的政府治理又极大地培育了社会资本， 构成了政府治理的良性循环。 第六章是全文的研究结论和未来展望。本章对研究的基本结论进行了总结， 并提出了值得进一步研究的方向。 1 4 研究方法和理论创新点 本研究主要采用以下研究方法： ( 一) 多学科交叉分析。社会资本是社会科学领域应用广泛的理论工具，涉 及政治学、经济学和社会学等多个学科，运用社会资本理论来研究政府治理问题 是崭新的尝试。本研究以社会资本作为理论切入点，运用治理理论、产权理论和 交易成本理论的研究方法，力图从新的角度阐释政府治理问题，特别是借鉴新制 度经济学的研究框架，从产权和交易费用的角度分析政府治理与社会资本的关系 问题，探讨社会资本在降低政府治理成本、提升治理绩效方面的作用。 ( 二) 以文献为主的规范分析。本研究对政府治理理论和社会资本理论的相 关研究文献进行了系统梳理，在现有成果的基础上，从政治学中社会资本的概念 范畴出发，尝试以社会资本作为政府治理研究的分析路径。通过对已有文献的整 合归纳，建立了以社会资本为理论工具，以公民参与作为中介要素的政府治理研 究框架。 ( 三) 以案例为主的实证分析。社会科学研究历来沿着规范分析和实证分析 两条主线展开，这两条主线是相辅相成，不可分割的。本研究既从规范分析的角 度研究社会资本与政府治理的关系，又从实证分析的角度剖析中国地方政府治理 中的社会资本要素，既有整体制度层面的分析，又有具体实践案例的佐证。在理 论分析的同时，将杭州市政府治理的实践作为案例进行深入剖析，总结出“杭州 模式”在培育社会资本、提高公民参与度、提升政府治理绩效方面的基本特点和 规律，透过杭州的制度来探索更高层次上的政府治理的发展趋势。 本研究预期的理论创新之处主要有以下几点： ( 一) 将社会资本的分析范式引入政府治理的研究中，从新的理论视角来 探讨政府治理的特点，以及社会资本与政府治理的内在关系社会资本理论被经 济学、管理学、社会学和政治学所广泛关注，但是运用这一理论范式来研究政府 浙江大学硕士学位论文社会资本、公民参与和政府治理以杭州市的实践为例 治理尚属一种研究方法上的创新。本文提出，社会资本是区别于物质资本和人力 资本的一种资本要素，它反映了宏观社会的特征，主要包括信任、规范和网络三 个基本要素，作为组织层面的群体特征，它具有公共物品的属性。从社会资本和 政府治理二者的内在关系看，社会资本是政府治理的效率基础，而政府治理本身 也是创造社会资本的过程，两者通过互相强化形成社会的良性循环。 ( 二) 遵循。制度一一行为一一绩效”的研究逻辑，构建了“社会资本一 一公民参与一一政府治理”的基本理论框架本文提出，在社会资本、公民参与 和政府治理三者的关系中，社会资本是基本的理论工具，公民参与作为一种行为 机制，是社会资本影响政府治理的中介因素，社会资本通过公民参与机制来提高 政府治理的绩效。本文从新制度经济学的视角分析了公民参与对于降低政府治理 中交易成本的作用，以及公民参与机制构建中社会资本的重要作用。通过这一研 究框架，试图在理论上阐明社会资本与政府治理之间的内在逻辑。 ( 三) 在理论框架的基础上，将杭州的实践作为地方政府治理的典型案例 进行深入剖析本文选取了杭州政府治理的三个典型案例：一是以综合考评为特 征的政府绩效评估，二是“以民主促民生”的工作机制，三是政府政务的“开放 式决策”。本研究认为，“杭州模式”是中国地方政府治理的典型个案，通过对杭 州模式的分析，进一步揭示了社会资本和公民参与在政府治理中的作用，有助于 深化对我国当前政府治理的理解，对于探索当前中国地方政府治理的创新路径具 有重要意义。 8 浙江大学硕士学位论文 社会资本、公民参与和政府治理以杭州市的实践为例 2 文献综述 本章是对相关研究文献的综述，主要从三个方面对已有文献进行了梳理：第 一，回顾了政府治理的内涵及理论基础。将学术界对于治理概念的界定进行了归 纳分析，提出治理理论是对市场和政府双重失灵的应对，其产生的现实原因之一 就是公民社会的