（行政管理专业论文）社会转型中公共政策信用构建的行政逻辑.pdfVIP

英文摘要 a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v el o g i co fb u i l d i n gt h ep u b l i cp o l i c y c r e d i ti ns o c i a lt r a n s f o r m a t i o n s i n c e19 7 8 t h ec 1 1 i n e s eg o v e m m e n te m b a r k e do nas o c i a lt r a n s f o r m a t i o na n d i n s t i t u t i o n a lr e s t r u c t u r i n g m a n a g e m e n to fp u b l i ca f f a i r si no u rc o u n t r yh a su n d e r g o n e p r o f o u n dc h a n g e s ，f r o mt h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n , g o v e r n m e n ta l o n et u r nt o g o v e r n a n c e i n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , p u b l i cm a n a g e m e n t i nt h i s p r o c e s s t h e g o v e m m e n t si m a g eh a sb e e ng r a d u a l l ye n d a n g e r e db yas e r i o u sc r e d i tc r i s i s ，a n db e c o m e o b s t a c l e st os o c i a ld e v e l o p m e n t ，a f f e c t e ds o c i a ls t a b i l i t ya n dt h ed e v e l o p m e n t a sa t r a n s i t i o n p e r i o d i n c h i h a , n e i t h e rad e v e l o p e dm a r k e te c o n o m 彰t h e r ei s1 1 0 w e l l - d e v e l o p e dc i v i ls o c i e t y , g o v e m m e n tc r e d i tc r i s i s t h ep r o b l e m se x p o s e di nt h em o r e a c u t e t h ep u b l i ep o l i c ya sap o l i c yt o o lf o rt h ep e r f o r m a n c eo fc r e d i ti st h eg o v e r n m e n t a n ds o c i e t yr e l a t e dt ot h es u b j e c to fac o n t r a c t u a lr e l a t i o n s h i p t h ep u b l i cp o l i c yi nt h e f o r m u l a t i o n ，i m p l e m e n t a t i o n ，e v a l u a t i o n m o n i t o t i n ga n d e n dt h ea b u s e sa n d s h o r t c o m i n g sa f f e c t i n gt h ec r e d i t w o r t h i n e s so fp u b l i cp o l i c y p o l i c yf o r m u l a t i o na n dt h e b l o c ko fi m p l e m e n t a t i o na tac e r t a i ne x t e n t ，t h ee f f e c t i v e n e s so fd e p l e t i o np o l i c y , w e a k e n i n gt h ea u t h o r i t yo fp o l i c ya n du n d e r m i n et h ep u b l i ct r u s ti ng o v e r n m e n tp o l i c i e s a n dd a m a g e dt h ei m a g eo ft h eg o v e m m e n ti m p e d e ds o c i a ld e v e l o p m e n t t h ec r e d i tc r i s i s o ft h ep u b l i cp o l i c yh a sb e c o m et h ef o c u so fa t t e n t i o no ft h ec o m m u n i t y f a c et ot h e s t a t u sq u o ，w em u s ts t u d yi t sc a u s e s ，o nt h i sb a s i s 。t h ep r o p o s e dm a n a g e m e n to fc h i n a s c u r r e n tp u b l i cp o l i c yd i s h o n e s tm e a s u r e s u n t i ln o w , m o s tc h i n e s ea n df o r e i g ns c h o l a r sf o c u so ng o v e r n m e n tc r e d i ta tt h i s l e v e l ，n of u r t h e rm o r ed e t a i l e da n a l y s i s c h i n e s es c h o l a r sb a s e do n ar e a l i s t i cb a c k g r o u n d 。 a sap r a c t i c a lg u i d et ot h et h e o r yo fd e m a n df o rr e f o r n la n dt oe x p l o r et h eg o v e r n m e n t s l a c ko fc r e d i b i l i t yo ft h eh i s t o r i c a lb a c k g r o u n da n dp o s s i b l ec a u s e sa n dh o wt ob u i l da g o o dg o v c r n m e n tc r e d i t i np a r t i c u l a r , d o m e s t i cc r e d i ti sn om o r es p e c i f i cs t u d ya b o u tt h e u n d e r l y i n gc a u s e so ft h ec r e d i tc r i s i sa n dt h ef o r mo ft h el o g i ct h e o r y hm i sc o n t e x t , id r a wo np r e v i o t i sr e s e a r c hr e s u l t s b a s e do ng o v e r n m e n tp o l i c yf r o m t h el o g i c a lt oe x p l o r et h er o o tc a u s e so fc r e d i tc r i s i s a n dt oe x p l o r et h ep a t ht ob u i l d c r e d i b i l i t yo fg o v e r n m e n tp o l i c i e s k e y w o r d s ：s o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ，c r e d i tp o l i c y , c r e d i tw e a k e n i n g , s y s t e mc o n s t r u c t i o n 中文文摘 中文文摘 公共政策信用作为衡量政府是否恪守公共政策责任的一个重要的标准，在社会 结构转型期间，影响尤为突出。公共政策既标识了政府所追求的行政目标，也为相 关的行政行为主体确立了一套行政规范，成为政府实现自己行政意图的最主要的路 径。政府借助公共政策的制定和实施来分配社会资源，调节各种利益关系。在一定 程度上，我们可以将公共政策看成是政府与社会公众之间达成的一种契约关系。政 策一旦开始实施，就意味着契约开始生效，政策就解决某个问题或处理某项事务作 出了自己的承诺。公共政策实际上就是一种政府信用，社会公众相信政府，依靠政 府，最基本的前提就是政府是有诺必践，讲求信誉。如果政策朝令夕改，法无常规， 则会慢慢使得社会公众对政府以及公共政策失去该有的信赖，造成政府与社会公众 之间信任关系的破裂。 公共政策信用的维系取决于多个方面的因素，目前在社会转轨期间，我国公共 政策信用某些地区或某些层面上存在着一些弱化的趋势。本文写作的目的，是希望 能够突破现有仅从宏观层面出发研究政府公信用的角度，从理念、制度和行为三个 方面入手，从更具体的公共政策信用出发，做一个较为全面的分析。本文按“提出 问题、分析问题、解决问题 的思路，对我国转型期间公共政策信用问题进行了分 析和探讨：第一部分，引言。分析我国现阶段公共政策信用的存在的问题，提出问 题，并在此基础上提出本文的研究意义，创新点和存在的困难。第二部分，公共政 策信用的一般理论性分析，从公共政策信用的内涵和特性进行把握。第三部分，公 共政策信用弱化的逻辑分析，导入武汉“禁麻 案例，对公共政策信用危机的原因 进行逻辑上的分析，归纳出政府政策信用危机的原因、现象。第四部分，构建符合 我国国情的公共政策信用体系的对策建议。从优化政府公共政策制定与执行过程， 完善对公共政策的监控与调整机制，建立健全政府的信用责任机制和强化政府恪守 政策信用的社会压力机制等方面重构政策信用的体制。 关键词：社会转轨公共政策信用信用弱化制度构建 i i i ， s、， 目录 目录 中文摘要i a b s t r a c f z 中文文摘i i i 目录。i v ：蕾论。1 第一章公共政策信用的理论性分析5 第一节政府信用的核心内容公共政策信用5 第二节公共政策信用的特殊规定性8 一 第三节公共政策信用的质量因素分析。1 1 第二章公共政策信用弱化的原因和表现形式1 4 第一节社会转型期公共政策信用危机的背景分析1 6 - 第二节公共政策信用弱化的内部逻辑分析1 8 一 第三节公共政策信用弱化的具体逻辑表现- 2 l - 第四节公共政策信用弱化的社会危害- 2 6 - 第三章建构符合我国国情的公共政策信用体系的对策建议2 9 - 第一节建立有限政府的理念2 9 一 第二节优化政府公共政策制定与执行过程- 3 0 第三节完善对公共政策的监控与调整机制- 3 1 - 第四节建立健全政府信用的责任机制- 3 2 一 第五节强化政府恪守政策信用的社会压力机制一3 4 一 注释 参考文献 攻读学位期间承担的科研任务与主要成果 4 l - 致谢。- 4 2 一 个人简历 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 i v 4 4 一 1 i 一 绪论 绪论 一、问题提出的背景和意义 2 0 世纪7 0 年代以来，几乎所有的西方国家政府都面临着这样一个社会现实： 一方面是政府职能无限膨胀，政府的行政行为不断突破边界，从醒来的打开电视那 一刻起报纸的阅读到公民的生老病死，社会生活的方方面面都打上了政府的烙印， 百姓很难想象不与政府部门打交道的生活将会是如何；另外一个方面就是与国家规 模膨胀相伴随的政府效率低下，以有限的政府权能应对不断膨胀的国家职能的后果 就是政府机构的扩大。通过扩大政府机构的规模来处理不断增加的社会事务，但是 政府机构的臃肿对系统的功能和结构也造成了长期功能性损伤，导致了政府权威的 下降、效能的减退、成本的上升和权力的失控，使政府陷入了持续不断的机构改革。 建立在民主政治基础上的西方各国政府同时也发生了有史以来最严重的信任危机， 不负责任、官僚主义、黑金政治、贪污腐化、机会主义等成为政府和政府官员形象 的标签。 西方国家的政府信用危机暴露了公共事物管理模式同后工业化时代社会结构不 适应的问题，但是其完善的市场体制和发达的公民社会也为政府管理体制改革提供 了比较成熟的社会基础，这样他们的政府信用危机在相当程度上不会动摇到政府合 法性和权威。但是，作为转型时期的中国，既没有发达的市场经济，也没有发达的 公民社会，政府信用危机所暴露的问题就更加尖锐。 公共政策作为政策信用的表现工具，是政府与社会相关主体的一种契约关系。 公共政策在制定、执行、评估、监控、终结所出现的弊端和不足，影响着公共政策 的信用度，政策制定与执行的阻滞在一定程度上耗损了政策的效益，削弱了政策的 权威，破坏了公众对政府的政策的信任感，损坏了政府形象，妨碍了社会发展。 公共政策信用危机固然有主体行为和相关制度这些外在因素在影响，但是追根 溯源其逻辑上也有不可避免的内在矛盾在现阶段，社会转型和价值观重构的背景 下，公共政策信用还涉及到一系列复杂的经济、社会和政治问题，本文通过分析政 府作为公共政策提供的主体其内在所具有不可避免的逻辑矛盾，进一步了解公共政 策信用弱化的原因，以及提出相应的解决途径。目前学术界关于转型期政策信用的 研究还处在起步阶段，本文借助社会转型这一特定背景，对影响政策信用的各个因 ， 福建师范大学硕士生研究生学位论文 素进行一般性的理论分析，着重对其发生政策信用危机的内在逻辑进行梳理和初步 的分析。 二、公共政策信用的相关研究及论文综述 ( 一) 国外相关研究文献综述 国外学者对与公共政策信用相关的政府信用研究的领域较为深广。基于公众对 政府的不信任或者说政府在现代化进程中所遭遇到的信任危机，构成了7 0 年代以来 席卷西方主要国家的公共管理体制运动的重要背景。我们从“新公共管理 、“无间 隙政府 、“企业家政府 这些理念中可以极其鲜明看到公众对政府不信任的态度。 学者试图是要通过政府职能市场化的途径，重新调整政府与市场的关系，大胆引入 企业管理经验，限制政府职能，缩小政府规模，将公共事务引入内部市场机制，提 高政府效能，提供高质量的公共服务的企业型政府。在这场改革大潮中，戴维奥斯 本和特德盖布勒在合著的改革政府：企业精神如何改革着公营部门中直接表达 了：“对政府的信任已经一再降到创记录的最低点。 在这本书中，他们把重塑公众 对政府的信任作为政府改革的一个目标。在拉塞尔m 林登写的无缝隙政府：公共 部门的再造指南里面描述了这样一个现象：许多美国人看不起自己的政府；很少 有人尊敬它；几乎没有人相信它能发挥什么效力。最近的一次民意测验显示，只有 2 0 的民众相信政府在大多数时候做了正确的决策( g o r e ，1 9 9 3 ) 。自从2 0 世纪6 0 年 代以来，公众对政府的冷嘲热讽有增无减。人们相信他们选出来的官员不在乎民意， 被任命的官员根本不能胜任自己的工作。e s 萨瓦斯著 m 北京t 中央编译出版社2 0 0 2 i3 6 o 宁骚主编公共政策学， m 北京：高等教育出版社。2 0 0 3 ：2 6 1 ，。 福建师范大学硕士生研究生学位论文 公民参与在政策过程中的重要性，而且将其作为公共政策的基石，制定与实施公共 政策是政府为人民服务的最主要手段，扩大公共政策过程的民主参与，增进公民对 政策的了解，是增强公民对政策信任心理的根本途径。 在公共政策制定与执行过程中，社会主体通过一定的渠道，以自己的方式参与 和影响政策的制定和执行。他们向政府输入自己的支持，或直接采取行动来反抗政 府，来争取公共政策对自己利益的倾斜，甚至获得一定程度的特殊优惠。一般来说， 公共政策关系着社会各种主体的利益，社会主体就必然通过一定的渠道，以一定的 方式，试图对公共政策的制定和执行施加影响，进行参与。 公民参与公共政策的过程，构成了政府决策者和社会主体之间良好的联络，使 公共权力和社会主体之间形成了基本的互动过程。公民参与公共政策过程，对于公 共问题的发现和界定，政策议程的建立，政策执行的支持以及公共政策的调整都具 有重要的影响。 ( 三) 公共政策的权威性 公共资源的分配是由公共政策来执行的，政府分配社会价值的政策过程，主要 运用凭借其自身的权威性和强制性。政府权力是一种特殊的政治权力，政府通过自 身的权威性和强制性，管理社会生活，制定公共政策。这主要表现为政府的公共政 策制定和执行是以国家暴力机器为后盾的，公共政策是刚性的社会规范和行为准则， 各种社会主体必须接受政策的约束和限制，在政策许可的范围内从事社会生活，否 则就要受到处罚。 具体而言，公共政策的权威性是指公共政策影响社会成员，并且获得社会成员 认同、执行的能力，主要是由政策制定主体的权威性和政策执行主体的权威性所决 定的。公共政策的主体在社会生活的不同领域掌握着不同的社会资源，具有影响社 会公众工作生活的能力，具有不同的权威性。政策制定主体的权威性直接影响社会 公众对政策的认同和在政策执行过程中的行为倾向。公共政策权威性政策执行是对 社会资源的一种权威性分配。没有权威，就意味着没有权利和资格进行资源的分配。 “在分析过程中及早提出权威的问题很重要，这样既可以避免囿于一个没有人能够 予以执行的方案，又可以在潜在的更优越的方案树立执行权威确定必需进行的变革。 墙 政策执行主体依据法定权力执行政策，不越权、不侵权：同时政策执行主体也要 o ( 美) 卡尔帕颁大卫沙维奇：政策分析和规划的初步方法 ，叫! 北京：华夏出版社2 0 0 h 2 1 5 第一章公共政策信用的理论性分析 以身作则、做好表率示范作用。树立良好的政府形象，并获得公众的信任和拥护。 ( 四) 公共政策的相对稳定性 公共政策反映了政府在一个时期内的基本倾向，必须保持相对稳定性。所谓政 策稳定性，简言之，就是指政策在一定时期内处于一种相对稳定的状态，它指所有 的政策要素、政策关系维持一定的最好状态，政策供给适应政策需求，政策人们之 所以信任政府，依靠政府，一个重要原因是政府是一个值得信赖的，注重信誉的政 府。一项政策如果朝令夕改，一个政府如果法无常规，那么社会公众就会慢慢对其 失去信心，其结果就是政府与社会公众之间信任和合作关系的破裂，以致令不行， 禁不止，直接损害政府自身的权威性，社会凝聚力遭到破坏。 只有政策具有良好的稳定性，相关的政策执行主体才会认真执行，自觉接受它 的约束，并因为政策系统的持续性和稳定性而逐渐对其产生持久的认同感。麦克尼 尔说过：“持续的契约关系的存在造成了这样一种期待：未来的交换将会发生，并通 过现存关系( 不管是不是等级性) 的动力以部分可预见的模式发生1 7 由此可见，公 共政策的稳定性对相关政策执行主体的行为具有深远的影响。 ( 五) 公共政策的公平性 公共政策的目标群体对于政策这种权威性的社会价值分配方案的接受与否，在 很大程度上取决于政策本身是否具有公平性。一般来说，一项政策如果能使政策的 目标群体感到公平合理，那么它就相对容易被支持；相反，如果一项政策被政策对 象认为是不公平，利益偏颇的，那么他们会认为自己的利益被剥夺了，相对难以接 受这项政策。尽管对于目标群体而言，不公平的政策可以依靠政府的公权力的强制 力和权威性来实施，但是人们也会借助各种不同的方式对其排斥，出现“上有政策， 下有对策 的典型表现形式。 0 ( 美) 麦克尼尔新社会契约论 。 m 北京：中国政法大学出版社，1 9 9 4 ：7 ， 第二章公共政策信用弱化的原因和表现形式 第二章公共政策信用弱化的原因和表现形式 以武汉取缔。麻木 为例 公共政策是政府实现其行政意图的最重要的表达形式，公共政策信用则隐含着 政府与社会公众之间的某种契约关系，在政府的实际运作过程中，政府作为公共事 务的管理主体，掌握着大量的公共资源。政府的这种强势地位，实际上决定了一旦 政府政策信用发生弱化，侵犯到社会组织或个人的权益时，他们是难以有效追究政 府的责任的。 从武汉五次取缔“麻木 为例来看公共政策信用弱化 案例 追问“麻木 缘何死灰复燃 武汉的麻木可谓是“历史悠久 。1 8 8 8 年，人力三轮车首先出现在汉口租界上。 1 9 3 6 年，武汉出现了三轮脚踏车。从上世纪8 0 年代到9 0 年代，武汉三镇陆续出现 了一批从农村进城的人和下岗失业人员。这些人几乎都身无长技，在找寻生存之道 的过程中，他们发现了三轮车和自己双脚的价值做起了三轮车载客生意，武汉 人称之为“麻木 。每天几万辆麻木穿梭于大街小巷，构成了武汉街头一道独特的风 景。 据统计，从1 9 9 7 年到2 0 0 3 年，武汉市的非法麻木超过3 万辆，加上合法的麻 木，总数超过5 万辆。长期以来，围绕着这数万辆麻木，事实上形成了一个相互交 错的利益关系网。挤占道路、危及安全、影响秩序、污染环境、损害市容，成了麻 木最为人诟病的几点。 从1 9 9 0 年初开始，交警开始对“麻木 实行整治。但到了1 9 9 7 年，武汉市才 决心“动真格”，当时采取的是强制式的行政管理方式，即上街强行收缴麻木，但麻 木市场的混乱并没因此而解决。2 0 0 0 年，武汉决定再次整顿麻木，但由于各方面的 原因，渐行渐弱，也没能够彻底解决麻木问题。 2 0 0 3 年年初，武汉市政府工作报告刚提出把妥善解决麻木问题作为工作任 务，不再沿用过去屡试不灵的简单化的、强制性的、甩包袱式的作法，处理原则改 为“依法整治、有情操作、回收车辆、帮助择业”。当年6 月2 4 日，武汉市政府郑 重宣布：“麻木一时代结束。仅用半年就解决了近3 7 万台合法麻木和无法统计数量 的非法麻木问题，武汉市的这一做法，轰动全国，新型政府形象呼之而出。 第二章公共政策信用弱化的原因和表现形式 在“禁麻”取得良好效果后，武汉市一名人大代表在有关会议上提醒说，取缔 麻木花费了1 5 亿人民币以及大量人力、物力，付出了相当高的治理成本，因此要 吸取“教训 ，让城市管理走出“整治反弹整治 的怪圈。会上，一名交警 同时不无担忧地表示：“现在人力三轮、摩的越来越多，如果不借禁麻东风整治 下来，又会重蹈麻木的覆辙。” 2 0 0 3 年5 月，武汉市投入上亿元和大量人力、物力“禁麻 ，8 5 天后宣布“彻 底告别麻木时代”。5 年多时间过去，武汉市四个地区出现了“严重反弹一，“麻木” 再次成为“街头一景 。1 0 月1 4 日，武汉市交管局决定再度重拳出击禁。麻木 。 2 0 0 8 年1 0 月1 4 日，武汉市交管局发布通告：“由于载人正三轮摩托车进入中心城 区，危及了交通安全，影响了城市形象 ，该局决定展开集中整治，并将。结合日常 管理工作，把此项整治作为一项长期的工作强化管理，纳入各大队绩效考核项目。 武汉市一名交警坦率地向记者表示：“目前武汉市麻木确实存在死灰复燃的问题，这 些麻木主要盘踞在研口古田地区、江岸堤角、汉正街、和平大道杨园地区。一 二 那么，武汉市目前非法营运的“麻木”到底有多少辆? 记者从汉口古田一路走 到简易路，沿路都能看到三轮车的身影。据知情人介绍，前年下半年，这里的“麻 木 三轮车开始出现，到今年满街都是，总共大约有2 0 0 多辆。而杨园地区，一名 交警称，“至少有一百多台 ，而“汉正街和堤角两地相加，不会少于3 0 0 台 。 武昌南湖花园城内，一位麻木师傅称，自2 0 0 3 年武汉市全面“禁麻一后，这里 的麻木一度绝迹，但近来又陆续出现，生意不错，乘客基本都是在花园城内流动的 居民。他还说，湖工路附近常年聚集着2 0 多辆麻木，江夏纸坊则更多。不过大家都 仅在各自的区域内做生意，互不干扰。在虹顶花园背后的街上，记者还发现了几家 麻木维修点。 记者就此次交管部门集中整治行动，采访了武汉市交管局副局长蔡青副局长 蔡青感慨道：“出现反弹，证明麻木有一定市场需求。我们经过仔细分析，发现凡是 麻木扎堆的地方，都存在三个通病：一是城郊接合部；二是公交车线路延伸不到， 或者线路少的老居民区：三是城中村比较多、小街小巷比较集中的地段这些地段 往往存在出租车不愿去、公交车进不了，居民出行不方便的问题。一 ( 案例来源：楚天金报，2 0 0 8 年l o 月1 6 日，作者：李昌建。引用时有删节) 武汉市从1 9 9 0 年开始第一次取缔“麻木 ，到2 0 0 8 年已经是第五次取缔“麻木。 是什么原因使得“麻木 屡禁不止，武汉市四个地区出现了“严重反弹一，“麻木 ， 福建师范大学硕士生研究生学位论文 再次成为“街头一景 呢? 在重塑城市新形象的过程中，政府部门在制定和执行“禁 麻 政策，为什么没有取得良好的效果? 面对诸如此类的问题，想要从单一方面找 出原因估计会过于片面。但是，不可否认的是，公共政策信任危机导致了这项“禁 麻 工作屡禁不止的一个重要原因。 第一节社会转型期公共政策信用危机的背景分析一 转型期公共政策信用缺失问题，是一个社会结构转型和文化价值重塑的背景下， 体制转型和政府转型的问题，涉及一系列复杂的经济、社会和政治问题，有其根深 蒂固的历史缘由和社会背景，并不单纯是一个政府在转型中的行为调节问题。 ( 一) 计划经济时代高度集权的体制，制约横向关系网络的发展 社会是与政府相对应的一个概念，是在一个民族国家的范围内个人之间结成的 各种非政府的组织和关系的总和。伸社会横向交往的普遍发展，以及各种形式的自治 组织的发展，是培育社会信用意识，培育信用行为模式的温床。帕特南就指出：“普 遍互惠的互惠和公民参与网络，鼓励了社会信任与合作，因为它们减少了背叛的动 力，减少了不确定性，为未来的合作提供了模式。埔 新中国成立后，为了克服旧中国散漫无组织的状态，改变“一盘沙 的局面， 同时迅速提高国家的政治动员能力和经济组织能力，我们确立了高度集中的政治经 济体制。在计划经济时代，高度集中的计划经济体制与高度集权的政治体制相结合， 塑造了严密的自上而下的社会控制机制。这种体制几乎排斥一切自主性的横向组织 的反战，一切集体性的行动都来自自上而下的政治动员，社会组织及其成员的自发 性的互动行为被遏制。这种高度集权的管理体制一方面严格限制了社会横向组织的 发展，另外一方面也为纵向权力依附提供了土壤。具体而言，在这样高度一体化的 社会体制中，没有一个组织拥有自己自主选择和决策的空间，因而没有一个组织能 对自己和行为负完全的责任，每一个组织依附于政府，是政府意志的执行者。 帕特南指出：“垂直的网络，无论多么密集，无论对其参与者多么重要都无法维 系社会信任和合作。信息的垂直流动，常常不如水平流动可靠，其原因部分地在于， 下属为了免受剥削而对信息有所保留。更重要的是，那些支撑互惠规范的惩罚手段， 不太可能向上实施，即使实施了，也不太可能被接受。只有那些缺乏与同伴合作， 胆大莽撞的下属，才会寻求惩罚上级。 任何意义的纵向依附关系都不可能产生平 。杨光斌，中国政府与政治导论 【i 】北京：中国人民大学出版社。2 0 0 3 ：1 9 1 o ( 美) 罗伯特帕特南：使民主运转起来 ， m 江西：江西人民出版社，2 0 0 1 ：2 0 7 - 2 0 8 o ( 美) 罗伯特帕特南：使民主运转起来 。阻】江西：江西人民出版社。2 0 0 l ；2 0 4 第二章公共政策信用弱化的原因和表现形式 等的信用关系 ( - - ) 计划经济时代的全能政府，缺乏相关的责任意识的培育和责任制度的建设 全能政府得对社会资源的垄断和对社会组织及个人的全面控制，最终使自己成 为整个社会为宜的信用责任主体。全能型的政府给中国的社会经济发展和政府治理 带来了严重的后果，给整个社会信用体系以及政府自身的信用带来的损害也是极其 严重的当国家权力渗入到社会生活的方方面面，这从根本上挤压自治性社会组织 的发育和运作，直接导致了整个社会的信用水平随之下降；另外相伴随的是国家对 社会资源的垄断，从根本上削弱了个体的行为自主性，造就了无需对自己行为负责， 没有信用义务的社会公众。 在全能政府的体制下，个人的基本责任和义务就是对政府意志的无条件服从， 而不是对自主选择的行为负责。选择和决策的责任全部移交给政府，久而久之，个 体的信任意识、信用意识都被淹没在“听党( 政府) 的话 、“接受组织的安排 这 样一种被动的行为模式。全能政府对社会资源的全面垄断，忽视对社会公众责任意 识的培育。哈耶克指出：搿道德不仅必定是个人行为现象，而且只能存在于一定范围 之内。在该范围内，个人有为自己做出决定的自由，而且被要求自愿牺牲个人利益 来遵守一个道德规则。在个人负责的范围以外，就既没有善，也没有恶，既没有机 会获得道德评价，也没有机会通过为自己认为是正确的事物牺牲个人欲望来表明个 人的道德信念。2 协所有社会组织和社会成员遇到问题，只能求助于政府，指望政府 来出面解决，无法成为一个具有相对独立地位和权力的行为主体，自然也就无法承 担起相应的信用责任。因此，从计划经济到市场经济转轨，实际上也意味着所有的 社会行为主体都必须从头开始，学会承担自己的信用责任。 ( 三) 体制转轨过程中，政府在职能转变过程中角色的错位 政府体制改革的关键是转变职能，这是体制转轨的核心所在，政府职能转变要 适应体制转轨的要求。作为一个后发国家，中国在改革开放以后既面临着加快现代 化建设步伐的内部压力，也面临着强大的国际竞争压力。在内外压力的共同驱动下， 中国很快就走向赶超型的现代化道路，与此同时，政府体制改革却严重滞后。政府 在职能转变过程中角色严重错位，这进一步加剧了社会信用的危机。 转型期政府角色错位所导致的公共政策信用责任危机既体现在政府职能上的 缺位，也体现在政府职能的越位上。一方面，政府职能的缺位表现在既定的公共资 0 哈耶克：通往奴役之路 m 】北京l 中国社会科学出版社。1 9 9 7 l2 0 0 ， 福建师范大学硕士生研究生学位论文 源约束条件下，当政府将有限的信用资源用于信用责任范围以外的领域，必然造成 政府能力短缺，无法切实履行所应承担的信用责任。在许多地方政府在搞“形象工 程 时不予余力，但是在维护社会秩序，提供公共产品时却显得心有余而力不足。 在需要政府承担职责，履行义务的领域政府却消极无为，使得社会公众对政 府失望，信用资源大量流失。正如奥斯本和盖布勒所言：“如果我们在做一件不该再 做的事情上工作效率很高，那是再愚蠢不过了。篮 另外一方面，政府角色越位，随 意干涉微观领域的经济社会活动，甚至直接以市场主体的身份介入经济活动，与民 争利，同样也引发公共政策信用危机。一些地方政府为了改变地方形象，通过扩大 投资来拉动c d p 的增长，不顾自身财力，大量借债投资于基础设施、公共设施等建 设，由此地方财政出现严重赤字。另外一些地方政府缺乏应有的贷款风险意识和投 资意识，轻易介入生产性、竞争性强的领域，盲目投资进行低水平的重复建设，将 此作为其政绩。 地方政府在滥用政府信用资源的情况下介入具体的经济活动，不仅对市场契约 和商业信誉产生形成了影响，而且对社会信用产生破坏的作用。它不仅不可能发挥 维护社会公正秩序和社会信用体系的作用，而且成为社会信用秩序的破坏者。 第二节公共政策信用弱化的内部逻辑分析 ( 一) 利益集团间的博弈 按照博弈论的观点，政策制定过程实际上是一种利益交易的过程，依据所拥有 的政治资源的比例，在政策中寻求与其力量相适应的利益份额，从而达成公共政策。 政府部门作为政策的制定者和执行者，在制定与执行公共政策同时，势必会影响到 百姓的利益，如果政府不顾百姓的利益和要求，就有可能会造成公共政策的失信行 为，进而危及政权的稳定性。 第一，政策执行主体的行为在一定程度上受利益支配的。马克思主义经典作家 说过。人们为之奋斗的一切，都与自己的利益有关。2 3 西方公共选择理论在人的自利 性的理论基础上，认为政府部门的公职人员都是理性的、追求自身利益最大化的人。 政府有其自身的需要，政策的制定者和执行者也是由具有“经济人”的倾向。我国 现实生活中公共政策制定与执行的许多现象表明，公共政策的制定与执行时在利益 的驱动下进行的。政府官员之所以愿意执行某项公共政策，通常是出于维护自身的 o ( 美) 戴维臭斯本、特德盖布勒：改革政府 ， m 上海：上海译文出版社1 9 9 6 ：3 3 4 o 马克思恩格颠全集) 第l 卷，叫 北京；人民出版社1 9 9 7 ：8 2 第二章公共政策信用弱化的原因和表现形式 利益。作为政策的目标群体的社会公众，之所以愿意服从某项公共政策，也是为了 获得一定的利益。公共政策的制定过程中，对社会问题的界定、对政策方案的选择 都会受到官员个人价值观的影响。人的一切行为表现为趋利避害，追组自身利益最 大化是政策制定者和制定者的最大特征，他们与普通的社会公众一样具有自身的利 益，那么他们的个人利益取向也会影响到公共政策的制定。正如丹尼斯缪勒所指出 的：“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像 其他人一样，运用他们手上的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。2 伽在武汉 “禁麻 政策中，作为政策执行的部门武汉市交管部门，为了将政策贯彻到底， 提出。结合日常管理工作，把此项整治作为一项长期的工作强化管理，纳入各大队 绩效考核项目。 在维护部i - 幂u j 益的前提下，对“麻木的车主采取严厉的政策手段， 强制收缴麻木车辆，使得政府与麻木车主之间关系僵化，事件进一步恶化。 第二，利益集团对公共政策制定与执行的影响。一项公共政策只有充分体现社 会各个方面层面的意见和利益要求才能获得广泛的支持和认同。但是，现实生活的 政策要求是分散在各个角落的，建议也相对比较模糊，而利益集团的存在和作用就 能够比较清晰地传达社会公众的利益需求。利益集团的存在为公共政策做出了不可 或缺的贡献，它们在政府和社会公众之间搭建沟通的桥梁，各种不同的利益集团为 了争取自己的利益，都积极收集有利于自己的信息和建议。但是另外一方面，也给 公共政策带来了不可忽视的负面影响，不同的利益集团有不同的利益倾向，它们影 响公共政策，是为了实现自己集团利益。在政治资源分配不均衡的情况下，不同实 力的利益集团对政府制定与执行公共政策的干预能力是不一样的，导致的结果表现 为公共利益服从特殊利益整体利益服从局部被利益。利益集团通过游说、行贿等 手段寻租，制定有利于自己的政策，以牺牲整个社会的利益为代价来维护自身的不 合理的利益要求。这种寻租活动往往伴随着腐败，进而弱化公共政策信用，消解政 府权威，进而加剧社会的不平等。 ( 二) 政府行为的内部性 所谓“内部性 是指公共机关尤其是政府部门及其官员追求自身组织目标或自 身利益而非公共利益或社会福利的现象。2 5 由于政府是合法的暴力机构，其存在的唯 一性使得其缺乏像市场组织那样来自于消费者或市场的外部压力，其行为的内在驱 0 ( 荚) 丹尼斯缪勒：共选择理论，王诚译 m 北京t 中国社会科学出版社。1 9 9 9 。3 0 3 0 许云霄编善。公共选择理论 。 m 北京l 北京大学出版杜，2 0 0 6 l2 6 1 ， 福建师范大学硕士生研究生学位论文 动力主要来自于政府内部，也就是政府为自己确立行为。政府也是由经济人组成的， 它有可能追求自身的利益而非公共利益，这是一个不容回避的客观现实。在这一过 程中，必然会发生具有自利性的政府以组织利益的目标为导向，而不是以公共利益 的目标作为施政行为的主要依据的现象。 政府行为的“内部性 隐含的意思是由于政府缺乏有效的必要的监控措施的前 提下，政府组织在官员“私人 利益的支配下，在一定程度上支配着社会资源的分 配情况，决定公共政策的制定过程，并在很大程度上侵蚀公共政策制定和执行者的 意志，导致其政策制定和执行的动机和目标偏离为人民服务的宗旨，以至于他们很 可能无视国家和人民的利益，运用人民赋予的权力去贪婪地追逐“私人 利益。 政府行为内部性表现形式是多种多样的。政府部门和政府官员基于“经济人 的假设都会倾向于将个人目标利益化，部门利益最大化，这往往会导致政府开支的 过度增长。布坎南等人则认为，“现行的官员政治不仅会导致政府预算规模的不断膨 胀，而且必然会造成持久性的财政赤字。撕官员倾向于追逐更多的薪水、补助、社 会地位、政治声誉、权力等等，拥有更多的政治权力和支配权力，伴随着政治权力 和支配权力的增大和控制领域的扩展，他们在政府的地位就得到了巩固和加强，由 此导致政府规模不断扩大，行政成本直线上升。尼斯卡兰则认为，官员追求的目标 是他的任期内获得最大化预算。我们一般都认为市场缺陷或市场失灵的一个重要原 因是外部性，那么同样我们也可以将内部性看作是非市场缺陷以及政府失灵的一个 基本的原因。 对于公共选择理论学派而言，政府行为内部性往往表现为浪费、冗员和低生产 效率。首先政府官员行为的短期化，他们只热衷于那些能够直接给他们带来效益的 事物，目光变得短浅，表现在公共政策上就体现为偏向制定一些在短期看见成效的 公共玫策，对于那些存在风险，或者只能未来才能看见成效的政策方案，他们往往 采取回避态度。在现实生活中，大范围的拆房改建，没有经过严格论证的“大学城 热”等形象工程，同薄弱的城市基础设施建设并行不悖。其次是政府活动的低效率， 由于“内部性”的存在，政府内部各个部门及其官员为了获得更多的经费和拥有更 大的支配权，往往下意识夸大市场失灵，过多强调政府的干预作用，这结果是政府 干预越多，效率越低。 ( 三) 政府行为的公共性和自利性的冲突 o ( 美) j 也布坎南和r i ，瓦格纳：赤字中的民主 【m 北京t 北京经济学院出版社1 9 8 8 9 1 第二章公共政策信用弱化的原因和表现形式 国家利益的存在意味着政府行为的价值指向，政府行为应坚持公共性取向的理 念。洛克在契约论中就已经指出，政府的产生是由于公民权的让渡，是为了克服自 然状态下的种种不便，因而政府天生就应该关注人类的政体的整体利益。孔子对政 府官员的“政者，正也 的评价，也可以理解为对政府行为公共性和公平性的最精 悍的概括。 人是具有社会性的，生存和发展都需要彼此之间的相互分工和合作，而这种分 工和合作依靠的是集体的行动，因此具有公共性。国家和政府作为社会公众的代理 人，它必须遵从国家的意志而行动，为国家的生存和发展采取积极的变革。当然政 府所用拥有的权力与一般的制度安排相比较，具有强制性和普遍性的优势，即使国 家利益与某些地方政府利益相悖，地方政府的利益也须无条件服从于国家利益。同 时政府可以通过征税等办法来保证公共物品的提供和保障。 政府的普遍性和强制性使得它可以超越社会上的各种社会利益，着眼于社会公 共利益。从理论上讲，政府是社会公共利益的代表，政府自身是不存在利益要求的， 但是严格而言，政府本身是一个抽象的概念，它在现实生活中，是由众多行为主体 构成的。由于政府本身存在生存、发展等问题，政府行为可能会在一定程度上偏离 公共利益。官员是社会的官员，他们不可能集中精力全心全意为公共利益服务的， 他们也存在追求自身利益最大化的问题，主要表现在：首先，政府官员追求个人收 益最大化导致微观政府行为偏离公共效用最大化的轨道。作为现实生活中的公务人 员，有着追求个人利益最大化的倾向，在这种利益倾向中就隐含着以牺牲公共利益 为代价来换取个人利益的可能性。正如乔治华盛顿所言：“为公共谋福利的动机， 在一时之间或在特定情况下，或许能促使人作出毫无私念的行为；但是，这种动机 本身并不足以使人坚持不懈地去完成社会职责所规定的美好行为与光荣义务，没有 几个人能够为了公众的福利而不断牺牲自己的一切私利或好处，为此而指责人心不 正是无用的。行 其次，政府机构追求自身利益最大化导致政府行为偏离公共效用最 大化的轨道。对自身利益最大化的追求和没有竞争压力，往往导致政府开支过度增 长。最后，地方政府作为相对独立的行为主体，追求地方利益最大化，往往导致其 行为偏离整个国家公共效用最大化的轨道。承认政府的自利性就是承认政府行为公 共性与自利性之间的冲突，这种冲突表现在公共政策制定与执行过程中的博弈。 第三节公共政策信用弱化的具体逻辑表现 0 ( 荚) 理查德宾厄姆。美国地方政府管理：实践中的公共行政 。 m 北京，北京大学出版社1 9 9 7 t1 4 4 ， 福建师范大学硕士生研究生学位论文 公共政策是代表公共利益的，詹姆斯安德森在公共决策一书中制度：“组 织和程序是用来代步和平衡利益，解决问题，在政策行车中实现妥协以及将公共