（行政管理专业论文）行政问责制的异化及矫正对策研究.pdf

中文摘要 行政问责制，是建设责任政府、法治政府的必然要求和重要保证， 也是加强对政府权力监督与制约，提升政府执行力与公信力，建设高 效能政府的制度保证。行政问责制的本意，是对没有履行好应尽职责 的行政人员进行责任追究，要求其承担相应的政治责任、道德责任、 行政责任或法律责任，并接受各种惩罚的消极后果。然而，行政问责 制的现实运行中，某些控制行政问责制的制定、实施和评价的公共权 力使用者，偏离了行政问责制的本意，致使行政问责制出现了某些异 化现象：重官意，轻民意；重副职处罚，轻正职问责；重执行不力， 轻决策失误；重行政问责，轻民主问责；重有错问责，轻无为问责。 究其异化原因，可以归纳为：认识存在偏差，问责心理欠佳；法律规 定缺位，难以依法问责；体制权责不清，造成问责困难；制度机制不 全，影响科学问责；信息公开不够，影响公众知情。本文从四个方面 提出了防止行政问责制异化的思路及对策：一是加强行政问责文化建 设，二是加强行政问责法制建设，三是健全侵权赔偿责任制度和追偿 制度，四是建立责任评估体系和责任救济体系，五是实行信息公开， 建立公众投诉体系，六是加大监督力度，构建立体监督网络。 关键词：行政问责制；异化；矫正 a bs t r a c t a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi st h ee s s e n t i a lr e q u i r e m e n tf o r t h ec o n s t r u c t i o no fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，a ni m p o r t a n tg u a r a n t e eo ft h e c o n s t r u c t i o no fl a w - b a s e dg o v e r n m e n ta n da l s ot h ei n s t i t u t i o n a lg u a r a n t e e t os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o na n dr e s t r a i n to fg o v e r n m e n tp o w e r , u p g r a d e t h ei m p l e m e n t a t i o nc a p a c i t ya n dp u b l i cc r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t t h eo r i g i n a li d e ao fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi st oi m p l e m e n t r e s p o n s i b i l i t yi n v e s t i g a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o ns t a f fw h od o n t f u l f i l l t h e i rd u t y , t or e q u i r et h e mt oa s s u m et h ec o r r e s p o n d i n gp o l i t i c a l ，m o r a l ， a d m i n i s t r a t i v ea n d l e g a lr e s p o n s i b i l i t y , a n d t o a c c e p t t h e n e g a t i v e c o n s e q u e n c e so fv a r i o u sp u n i s h m e n t s h o w e v e r , i nt h ei m p l e m e n t a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，t h o s ew h oe x e r tp o w e rd e v i a t et h e o r i g i n a li d e ao fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mb e c a u s et h e yc o n t r o l t h ef o r m u l a t i o n ，i m p l e m e n t a t i o na n de v a l u a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，w h i c hl e a d st os o m ed i s a s s i m i l a t i o n so f t h es y s t e m ： s u c ha sv a l u i n gm o r eo f f i c i a lw i l lt h a np u b l i cw i l l ，e m p h a s i z i n gm i s a c t m o r et h a nm i s t a k e so fd e c i s i o n m a k i n ga n ds oo n t h e s ed i s a s s i m i l a t i o n s c a nb ea t t r i b u t e dt ot h ef o l l o w i n gf a c t o r s ：d e v i m i o ni nc o g n i t i o n ，l a c ko f s e n s eo fa c c o u n t a b i l i t y ，o m i s s i o n o fl e g a lr u l e ，d i f f i c u l t yo fa c c o u n t a b i l i t y a c c o r d i n gt ol a w ，c o n f u s i o no v e rr i g h t sa n dl i a b i l i t i e s ，i n c o m p l e t e n e s so f s y s t e ma n di n a d e q u a t ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e t h i st h e s i sa i m st oe x p l o r e t h et h r e a da n dc o u n t e r m e a s u r e so fp r e v e n t i n gt h ed i s a s s i m i l a t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mf r o mf o u ra s p e c t s ：f i r s t l y , t h e c u l t u r a lc o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y s h o u l db e i i s t r e n g t h e n e d s e c o n d l y , t h el e g a l c o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys h o u l db et i g h t e n e du p t h i r d l y , t h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m o ft o r t c o m p e n s a t i o n a n dr e c o v e r ys h o u l db ep e r f e c t e d f o u r t h l y , a c c o u n t a b i l i t ye v a l u a t i o ns y s t e ma n da c c o u n t a b i l i t yr e l i e fs y s t e ms h o u l db e s e tu p n e x t ，i n f o r m a t i o ne n c l o s u r es h o u l db ee n f o r c e da n dap u b l i c c o m p l a i n ts y s t e m s h o u l db es e t u p f i n a l l ys u p e r v i s i o n s h o u l db e s t r e n g t h e n e da n d at h r e e - d i m e n s i o n a ls u p e r v i s i o nn e t w o r ks h o u l db es e tu p k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ；s y s t e m ；d i s a s s i m i l a t i o n i i i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 右岳解 沙如年考3 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密e t ( 请在以上相应方框内打“v ) 作者签名：老岳多筝日期：矽乃年多月驴日 导师签名：罔q 铂定期珂o 年石月箩日 行政问责制的异化及矫正对策研究 引言 2 l 世纪初，行政问责制这一特定术语一度成为中国主流媒体流 行语之一，并引起“两会”代表们的关注。随着全面推进依法行政实 施纲要、党政领导干部辞职暂行规定、中国共产党党内监督 条例( 试行) 、中国共产党纪律处分条例等法规的出台，行政问 责制己引起理论界的高度重视与关注。 研究主要集中在如下几个方面。一是问责制的内涵。许多研究者 认为问责制，是关于问责主体通过一定的程序追究有错和无为的公共 权力使用者，使其承担政治责任、行政责任、道德责任或法律责任， 接受问责后果的所有办法、条例等制度的总称。问责制可分为民主问 责制、政府问责制或行政问责制等。二是问责制的意义。研究者都对 问责制给予了高度评价。可以归纳为以下几点：第一，问责制有利于 推动政治文明向前迈进。第二，问责制有利于转变政府职能，建立责 任政府。第三，问责制有助于约束和规范各级党政干部的履职行为， 提高党政干部队伍的整体素质和加强其责任感。第四，问责制有利于 形成与责任政府相适应的行政生态和行政文化。第五，问责制有利于 加强勤政廉政建设、提高执政能力。第六，问责制的实行有利于推进 干部制度的改革。三是实施问责制的障碍。学者们对实施问责制的障 碍也都作了清醒的评估，大致有如下几点：第一，法律不健全。第二， 问责主体缺位。第三，权责不清。第四，问责主体单一，惟上是从。 第五，问责主客体不明。第六，问责成为被动的善后程序。第七，问 责程序不完善。第八，传统行政文化的消极影响。四是问责制的建设 和完善。针对上述这些问题和障碍，学者们提出了自己的对问责制的 建设和完善的看法。可以概括如下：第一，完善问责法制和程序。第 二，政府责任划分明确化。第三，政务信息公开，保证群众的知情权 硕士学位论文 和媒体的报道权。第四，问责主体多元化。第五，明晰责任归属，厘 定责任标准。第六，实施对政府官员的美德教育与提升政府的“信任 社会资本存量。 学者们在关注我国行政问责制实施的同时，还十分注意借鉴国外 及我国香港地区的成功经验，一些介绍国内外行政问责制的文章相继 问世，如陈瑞莲和邹勇兵：香港高官问责制：成效、问题与对策， 哈佛大学费正清东亚研究中心：欧美的官员问责制：做官有责任也 有风险。 以上研究成果一方面为进一步研究提供了可供借鉴的思想观点 和相关材料，另一方面也表示在此领域研究还有比较大的空间，譬如 对行政问责制的异化及其矫正研究就有比较大的研究空间。 中共十七大报告明确指出：“要抓紧制定行政管理体制改革的总 体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责 一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。 行政问责制，是建设责任政府的法治政府的本质要求和重要保证， 也是加强对政府权力监督与制约，提升政府公信力与执行力，建设高 效能政府的制度保障。行政问责制的全部正当性或合法性在于“权为 民所授 。简言之，行政问责制就是让掌握公共权力的政府官员对其 行为负责。行政问责制的本意，是对没有履行好应尽职责的行政人员 进行责任追究，要求其承担相应的政治责任、道德责任、行政责任或 法律责任，并接受各种惩罚的消极后果。然而，行政问责制的现实运 行中，某些控制行政问责制的制定、实施和评价的公共权力使用者， 偏离了行政问责制的本意，致使行政问责制出现了某些异化现象。因 此分析、研究这些异化现象并深究其原因从而提出对策加以解决，尤 为迫切。 中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编，第3 2 页，人民出版社，2 0 0 7 年版。 行政问责制的异化及矫正对策研究 本论文以马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系 为指导，按照理论联系实际、实事求是的原则和要求，着眼于国内外 环境的新变化对行政人员的挑战，着眼于建设一支高素质的行政队伍 的要求，从构建勤政高效、以人为本的政府的伟大工程和总体目标出 发，运用行政学、政治学、哲学等相关学科的理论，对行政问责制的 异化现象和原因，以及如何完善这一制度进行研究和探讨。 主要内容如下：第一部分，引言。主要论述选题的缘由，研究现 状及其评价和研究的思路及研究方法。纵观各地出台的行政问责制 度，取得了一些成效，但也存在一些异化问题，需要从制度上加以完 善。对当前行政问责制的研究还有很大的研究空间。第二部分，行 政问责制异化的主要表现：重官意，轻民意；重副职处罚，轻正职问 责；重执行不力，轻决策失误；重行政问责，轻民主问责；重责任追 究，轻问责对象。第三部分，分析现行行政问责制异化的原因：一是 认识存在误区，问责环境欠佳；二是法律规定缺位，难以完全依法问 责；三是体制权责不清，造成问责困难；四是信息公开不够，影响公 众知情；五是配套机制不全，影响科学有效问责第四部分，防止行政 问责制异化的思路及对策。论证防止行政问责制异化主要在于：加强 行政问责文化建设；加强行政问责法制建设；健全侵权赔偿责任制度 和对公务员的追偿制度；建立责任评估体系和责任救济体系；实行信 息公开，建立公众投诉体系。 创新之处：一是对行政问责制实施中存在的异化问题进行重点研 究和重大突破。二是以辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论为指 导，以理论与实际相结合为原则，运用实证分析、静态分析、动态分 析、横向分析、纵向分析等方法，研究行政问责制的异化问题；三是 通过研究，提出防止行政问责制的异化提供可资借鉴的措施和建议， 充分展示行政问责制异化矫正对策的理论价值和实践价值。 硕士学位论文 第一章行政问责制异化的主要表现 行政问责制作为一种制度创新，在其实施过程中被公民寄予厚 望，确实在一定程度上起到了整肃吏治、提升政府执行力与公信力、 建设效能政府的作用。与此同时，在行政问责制的实践和具体操作过 程中，也存在某些与行政问责制本意不相符的异化现象。 1 1 重官意，轻民意 我国是社会主义国家，人民民主是社会主义的生命，政府是人民 的政府，因此，政府要依法实行民主选举、民主决策、民主监督、民 主管理，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。只有重民意， 才能使政府负起责任而不致懈怠；只有重民意，才能使政府具有回应 性和有效性，才能真正有效地实行行政问责制。但在实际操作中，往 往发生重官意、轻民意的现象。具体表现为： 一是官、民问责信息不对称。在我国，大部分信息资源掌握在政 府及行政人员手中，公民对之知之甚少。公民不能不了解有关信息， 就谈不上对问责的参与权、知情权以及监督权的行使，所谓公民的民 主问责就是一句空话。 二是表达民意的渠道或受到一定限制或受到某种程度上的忽视。 新闻媒体的独立报道是表达民意的一个极好方式，但在实际运作中大 打折扣，严格的审查制度滤去了某些真实性是不言而喻的事实，加上 一些领导从个人前途出发，对其有利的就同意刊发，对其不利的就坚 决封杀。在这样的氛围中，公民的民意得到正确表达就是一件比较难 的事情了。人民代表大会是表达民意的法定机构，是实行行政问责的 最高主体，但在现实中，人大的问责作用没有得到充分有效的发挥。 这种对政府有效监督的不到位无疑阻塞了民意的表达以及公民的有 行政问责制的异化及矫正对策研究 效监督。即使是人民代表大会的人员构成也存在一定问题，有些代表 完全是官方指定的，本身缺乏民意基础，以致选民不了解代表，代表 不了解选民，这样在行政问责中要表达的很可能是官意，而不是民意 了。网络是表达民意的一个方便、快捷的新方式，无论是官员网上问 计，还是与网民互动，对拓宽官方与民间的沟通渠道、推动民主问责 都具有不可替代的作用。但有些官员根本不上网或不会上网，有的漠 视网上民意，这样在行政问责的实际操作中，民意自然得到了某种程 度的忽视。 1 2 重副职处罚，轻正职问责 按照我国宪法规定，政府实行行政“一把手 负责制，对政府及其 行政人员负责的应该是行政正职，但在现实操作中，受到行政问责的 官员大多是副职。特别在一些责任事故的问责处理中，许多副职成为 了正职的“替罪羊 。如2 0 0 5 年广东兴宁大兴煤矿发生“8 7 ”特大事 故，广东纪委在对相关责任人的责任追究中，基本上都是对副职给予 撤职或行政处分。 当前，一些政府部门权力集中在“一把手 ，重要的决策及人事安 排等都由“一把手 拍板或授意决定，如果出了问题却由副职买单或承 担，这种权责不对等、“柿子捏软的”现象令人心寒。“一把手 的权 力是很明晰的，争功办事时，它是有利的法宝，然而，出了问题承担 起责任正职可以推诿，也无人敢言。正职平时决策时较少商议，副职 只能言听计从、俯首贴言，许多事情都是正职指使副职所为，所谓的 “集体讨论”、“齐抓共管”其实是正职个人说了算。正职掌握人、财、 物权，如果出了成绩，坦然笑纳，但是一旦出了问题或事故，却要副 职承担主要责任，正职成了甩手掌柜，或装无辜，想方设法独善其身、 撇清责任，稳坐钓鱼台；副职慑于正职的权威和压力，对不对等、不 合理的问责处理往往不敢公然违抗。于是，行政问责制出现了异化现 硕士学位论文 象：正职有权不负责，副职无权负全责。 在我国现行体制下，行政“一把手”往往是党的副手，受党的“一 把手”领导，行政机构服从于党委机构，行政首长服从于党委书记， 最终的拍板权往往在党委书记手中。出了责任事故，拥有最终拍板权 的党委“一把手”，往往没有得到与其失职行为相对应的责任追究，以 往发生的问责风暴鲜有党委书记即真正的“一把手”引咎辞职的；承担 行政责任的往往是行政领导，即权力排序中的副职即“二把手 。党 的“一把手”即党的正职却不用负责，只追究“行政一把手”即党的副手 的责任，从而也有失公正。 党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，但对党的权力的 职责范围、履行程序、监督机制和问责机制没作具体规定，从而在实 际运作过程中，党外的监督制约相对党拥有的权力来说往往处于弱势 地位，党很难自觉把握党章规定的这个度，往往造成党权扩张，某种 程度上侵蚀政府的职权，但在真正承担责任的时候，却由于代议机关 和选民不能在法律上要求党的“一把手”承担责任，由党的“一把手”承 担政治责任缺乏宪法和法律依据，从而难以真正追究党的“一把手”和 责任。这样，作为执行者的政府官员即权力排序中的副职，遭到处理， 而真正的“一把手却可以置身事外，是难以让政府官员完全信服，也 会让百姓觉得打板子有失偏颇。问责制越往深处发展，党政矛盾会因 此显得更加突出。 1 3 重执行不力，轻决策失误 我国行政问责制在制度设计上存在一个明显的瑕疵，就是对政府 主要领导决策的执行情况，尤其是对那些周期长、见效慢的决策项目 发生失误、造成损失的情况跟踪和反馈不够，对那些决策失误的主要 领导的责任追究不够。 由于历史原因，我国很大一部分经济决策权仍然掌握在各级政府 6 行政问责制的异化及矫正对策研究 手中，而一部分政府领导者不懂经济规律，只是凭自己的经验与主观 意志来决策。一些政府领导班子或主要领导为了追求一时一地的“政 绩”，以“加快发展 、“战略眼光 为名目，贪大、求洋，靠主观臆想 的“美好愿景”上项目，不顾市场自然规律和经济规律，不顾本地实际 情况，超越当地财政承受能力，忽视自然环境问题，追求轰动效应。 这些领导认为只要在本任期内不出事故、出问题，等到提拔上去或调 整到其它领导岗位，再出事故、出问题，即便实践证明决策失误，也 会太平无事，甚至还往往以“交学费 一语代过。 笔者在采访某市的市长时，他讲了这样一件事：前任市长贪大、 求洋，超越当地财政承受能力，不顾本地的经济发展水平，大举建造 豪华楼堂馆所，当地财政不堪重负，工程不得不停下来。这一停就是 几年。前任市长己得升迁，留下这些“半拉子工程”叫任领导班子不 知做何处理。笔者在当地采访时，许多老百姓非常不满：上一届政府 领导为了建造豪华楼堂馆所，决策失误造成了几千万元的损失，这是 在浪费老百姓的血汗钱! 可是，这样的领导竟没有受到处罚，反而得 到了升迁，他们实在想不通。 。 而干部在执行环节出了问题，往往会受到严厉问责。比如，某市 政府办公室的三名工作人员因为在中秋节放假通知中把“中秋节”写 成了“端午节 ，结果被免职。 1 4 重行政问责，轻民主问责 问责的正当性来自于是“权为民所授 。人民授权包括两个方面： 一是人民直接授权给政府及其官员，即民主授权，与之相对应的问责 方式是民主问责；二是政府代表人民间接授权给官员、上级授权给下 级，即行政授权，与之相对应的问责方式是行政问责。所谓行政问责， 是指政府对官员实行问责，或在政府系统内部上级对下级实行问责， 其主体是所谓的政府或政府官员“上级 ；所谓民主问责是指是本系统 硕士学位论文 之外的问责主体对问责客体的问责。我国民主问责包括人民群众、人 大代表、民主党派、新闻媒体和司法机关等对政府的问责。 目前国启动的大多数是行政问责，即上级政府对下级政府的问 责、上级领导对下级领导的问责、政府对官员的问责，鲜有民主问责 主体相真正有效介入。综观被问责的案件，许多都是采取“自问自责 或者“上问下责”形式的行政问责，行政机关充当了问责主体，很少听 到人大、立法机关、新闻媒体、公众的话语。不可否认，行政问责方 式有时会产生立竿见影的效果，能整肃吏治，树立政府良好形象，提 高政府执政行力，但也有较为明显的不足之处。最主要表现为，它带 有浓重的行政色彩，在于行政问责追究的是下级官员相对于上级领导 应尽的责任，从而导致行政人员只对上级负责而不是对下负责，容易 导致唯上是从，而不是唯人民利益、公众利益是从。同时由于仅仅是 上级层层追究下级的责任，结果必然是越往高处走越鲜有主体追究其 责任，从而造成造成责任体系中问责环节脱节，承担责任与追究责任 不相对称。在行政问责方式下，如果上、下级都需要承担问责后果时， 特别是当上级与下级需要承担连带责任的时候，就难以保证问责结果 是公正的。同时，它会造成有些官员的误解，认为权力是上级领导赋 予的，因此往往只重视对上级负责而忽视了群众的需要。如果问责的 领导为了保全本部门或本人的利益或声誉，偏袒下属的情况就会发 生，因为上级领导有一种害怕“拨出萝卜带出泥”的心理，这样问责制 就会形同虚设。 民主问责相对于行政问责来说，是一种更有效、更全面、更符合 民主政治要旨的问责制度。政府从理论上讲是人民利益、公共利益的 代表，但必须注意的是，政府有其自利性，有自身利益的驱动性。依 靠政府自身的力量来自觉规制其行为显得过于理想，这就需要民主问 行政问责制的异化及矫正对策研究 责通过他律最终促成政府的自律。 1 5 重有错问责，轻无为问责 各级领导干部和机关工作人员总体是好的，绝大多数同志任劳任 怨，尽职尽责，不辱使命。但也应该看到，仍有少数人缺乏事业心和 责任感，存在着“乱作为”和“不作为”两个方面的问题，尤其是“无为” 现象较为严重。有的学风不浓、作风不实、玩风太盛、贪图享乐和安 逸；有的精神不振奋，不求有功，但求无过，做一天和尚撞一天钟； 有的思想不纯洁，谋人多，谋事少，跑关系多，干工作少；有的责任 心不强，办事拖拉、推诿扯皮，有利的事抢着干，无利的事躲着走； 有的知识与能力不适应岗位需要，对上级政策缺乏理解力、执行力和 创造力，工作打不开局面；有的班子形不成合力，导致一个地方、一 个单位长年没变化、没发展，等等。如果不大力整肃，任其发展与蔓 延，就会贻误我们的事业发展。 当前的行政问责制只局限于有错问责，特别是重大安全事故领域 内的有错问责，对“不作为”即无为，尚未纳入问责范围。这样仅限于 有错行为，而对无为不追究责任，就会把问责制变成狭隘的惩戒过错 的制度，与问责制的宗旨存在着较大的偏差。 不言而喻，行政人员“有错 必须问责，其实，行政人员“无为 同 样必须问责。“无为 好像没有，也没有造成重大责任事故，其社会危 害性好像要小得多，因此，对“无为 行政人员往往抱着一种宽恕的心 态，他们“不求有功，但求无过”，“当一天和尚撞一天钟，过省心日 子，当太平官。 实行无为问责将会使问责方式实现实质性的转变。问责方式将会 由权力问责向制度问责转变，问责对象将会从追究有错官员重点向无 为官员深化；问责范围将会从从事故多发部门向其他领域和部门推 陈国权、李院林：( ( 政府自利性：问题与对策，载于浙江大学学报2 0 0 4 年第1 期。 硕士学位论文 进。这种制度的推行，有利于提高领导工作效率，有利于领导作风的 转变，是领导体制改革的重要内容。我们说领导者的权力与所负有的 领导责任是辩证统一的，他拥有一定的权力就必须承担一定的责任， 领导的“无为”本身就是一种过失。在约束“无为 行为和激励干部奋发 有为方面进行了积极而有益的探索，填补了干部惩戒和激励中的制度 性空白。有利于推进机关干部效能建设，融洽干群关系。 行政问责制的异化及矫正对策研究 第二章行政问责制异化的原因分析 对于行政问责制在实施过程是呈现出来的种种异化现象，分析其 产生的原因，有以下几个方面。 2 1 认识存在偏差，问责心理欠佳 行政问责制的异化是因为存在如下认识偏差 一是认为行政问责工作是“走过场”、“作秀 ，是“马后炮”、“事后 诸葛亮 。平时并没有真正贯彻落实，更谈不上有具体的措施和行动， 只有遇到风责“风暴 时才随大流糊弄几下。 二是有的认为启动行政问责制会影响政府形象。出现有错行为， 能大事化小就大事化小，能不了了之就不了了这，并不真正实行行政 问责处理，以便给外界一个良好形象。 三是把行政问责制简单等同于有错问责。某些行政人员以为只有 自己作为当事人出问题，直接犯有重大错误或过失时才应承担责任， 而对因工作不力和不作为造成的不良后果不愿承担相应责任。其实， 有错问责仅仅是行政问责制度的一个方面，行政问责制度的内容不止 于此。问制包含厘定、明晰权责和日常化、制度化、程序化的“问” 降职使用、引咎辞职、责令辞职、免职、调整工作岗位、通报批评、 质询、诫勉谈话、责令作出书面检查等；它不仅是对有错要问责，它 能力不足、推诿扯皮等等的“无为”问责；还包括我们不太常见的“合 理怀疑”等方面，比如面对质询时，有些事即便确实没做，也得承受 问责主体的“合理怀疑 。 四是把行政问责制简单理解为同体问责。行政问责的许多案例都 是同体问责。如果仅仅是同体问责，就会留下许多问责空间，如果上 级失职谁来追究上级的责任? 党委书记失职谁来追究上级的责任? 如 硕士学位论文 果保证行政部门不为了自身利益而侵蚀公共利益? 如果“一把手 失 职谁来追究上级的责任? 要解决这些问题都需要实行异体问责。另外 行政问责心理不成熟。行政问责心理是行政问责的主客体对行政问责制 度、行为的自发的心理反映，表现为人们对行政问责的认识、情感、态 度、情绪、兴趣、愿望和信念等，是行政问责文化的表层和感性部分。 当前，行政问责心理不成熟主要表现在： 第_ ，行政问责主体心理不成熟。行政问责各主体普遍缺乏正确 的行政行政问责心理，或疏于行政问责或对行政问责寄望过高；同时， 对被行政问责部门和官员的态度往往过于偏激，缺乏理性，常常“一 棍子打死 。如刮起的一场场“问责风暴”就是如此。其表现为：动辄“一 棍子打死 的问责，使某些地方官员更替过频，致使公共资源出现较 大浪费和行政效率的大打折扣，与问责本意大相径庭；惩罚主义及非 理性的问责，使一些行政人员采取防御性管理以求自保、规避问责， 从而助长“无为”倾向和官僚主义习气：非理性的问责，助长了网络舆 论的非理性和公众对于突发事件的浮躁和情绪化表达，纵容了一些网 民和媒体以公众名义向政府施压，从而增加了政府掌握舆论主导权的 难度；非理性问责，会助长行政人员的由运气决定命运的迷信心理， 使其沉醉于求仙拜佛、调理风水，而不是促使其勤奋工作、恪尽职守， 从而侵蚀政府管理的科学基础；在不成熟的问责心理支配下的问责， 影响了公众的理性思维，扭曲了行政人员的评价体系，引发了行政人 员的抵触情绪的民众的反向思维，损害了问责的公正性以及政府在人 民群众中的威信。 第二，行政问责客体心理不成熟。一些党政部门和工作人员不能 正确认识行政问责，存在怀疑、担心甚至抵触情绪。 2 2 法律规定缺位，难以完全问责 目前，适用于行政问责制的法规、条例大多散见于宪法、政府法 行政问责制的异化及矫正对策研究 规和党的条例之中。如中华人民共和国宪法第三条、第五条分 别规定：“国家行政机关由人民代表大会产生，并对它负责，受它 监督。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事 业组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须 予以追究。 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 组织法第十条、第二十八条分别规定：“地方各级人民代表大会有 权罢免本级人民政府的组成人员。 “地方各级人民代表大会举行会 议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属 各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。” 国务院实施的依法行政纲要，明确提出“有权必有责，用权 受监督，侵权要赔偿”，明确规定了决策责任追究、行政执法责任制 以及完善行政复议责任追究制度等。公务员法第九章明确规定： “国家公务员必须严格遵守法律，不得有的行为。 从2 0 0 3 年下半年开始，许多地方政府出台了专门的行政问责制 度，如行政过错追究暂行办法、行政问责制暂行办法等等 但从总体上看，属于地方性的政府规章，法的效力不高，适用范围不 大，还没有统一的关于行政问责制的法律。行政问责制法律规定仍比 较零散，关于行政问责的程序法、诉讼法以及相关法律法规及配套规 定还比较欠缺。 就连当前行政问责处分的主要依据公务员法、国家公务员 暂行条例、党政领导干部选拔任用工作条例、党政领导干部 辞职暂行规定仍未从根本上解决实施行政问责制所赖以建立的基础 性制度问题。 公务员法是一部对公务员进行人事管理的法律，涉及公务员 的行政问责制度也不够全面具体。 硕士学位论文 国家公务员暂行条例也是如此。如在公务员职位的分类制定 方面就不完善。国家公务员暂行条例第三章第八条规定了国家行 政机关实行职位分类制度。我国公务员的分类模式继承了我国古代官 吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，强调职位级别与工资相联 系的混合分类制度，现行的国家公务员暂行条例制定得不完善， 比较笼统、抽象，没有体现出不同职位的真正的职责界限。岗位职责 的模糊性和不确定性必然导致公务员面对责任时力图转嫁他人，使自 己得以逃避问责。 党政领导干部选拔任用工作条例第五十六条、第五十九条分 别规定：“实行党政领导干部辞职制度。辞职包括因公辞职、自愿辞 职、引咎辞职和责令辞职。辞职手续依照法律或者有关规定程序办 理。”“引咎辞职，是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大 损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任 现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。”这些规定都存在一些问 题。前者没有具体按照哪些法律和什么程序进行办理，属于模糊、笼 统的规定。后者对重大损失或恶劣影响只是定性描述，至于应该承担 的责任、以什么方式引咎辞职、向准提出辞职报告以及如何作出接受 引咎辞职申清的决定等，均未作出明确的规定，以致影响行政问责制 的实施过程和实际效果。 党政领导干部辞职暂行规定规定的问责责任形式仅仅是行政 责任，而对道德责任、法律责任、政治责任很少或根本未涉及；没有 统一厘定引咎辞职中的“咎的性质和轻重的程度。不少地方政府机关 出于淡化事件影响的考虑，对责任官员存在偏袒，只注重于追究其行 政责任，而忽视追究其法律责任的现象就见怪不怪了。党政领导干 部辞职暂行规定也没有从根本上解决实施行政问责制所赖以建立的 郭光东：“f q 责风暴”背后的制度四f q ，载于南方周末2 0 0 4 第7 期，第8 页 行政问责制的异化及矫正对策研究 基础性制度问题。 2 3 体制权责不清，造成问责困难 当前我国行政体制中权责不清是行政问责制实施过程中出现异 化的原因之一。 权责清晰的行政问责制，可以通过追究行政机关和行政人员确实 应承担的责任，促使行政机关和行政人员合法、合理、正当地行使职 责。如果将行政问责制随意化，在没有明晰责任的前提下，不顾具体 情况、不分原由地一味追究责任，就会达不到预想的效果，与行政问 责制的良好初衷相违背。 行政问责制的一个重要前提，就是对于每个行政人员的权责有明 确的厘定。由于历史因素等原因，各级政府和政府部门之间的有些职 责、权限不够明晰、清楚，在追究责任时出现互相推诿、搪塞的现象。 同样，责任该如何厘定，该问谁的责，也是一个不够清晰、随意性 较大的问题。权责不清晰，问责的效果就事与愿违。 在权责大多集中于政府和“一把手”的状态下，我国行政领域存在 着权责不清或不对称现象。目前，行政部门都实行“一把手负责制i 但“一把手 工作精力、时间有限，分身无术，反而无益于工作。而 一旦出了事，“一把手 即第一责任人名正言顺要承担第一责任。基层， “一把手”的责任就更大。今天县长上台发言、作报告，明天辖区内安 全生产出点事故就可能下台。县长是县安全生产的第一责任人，自然 要引咎辞职。这样就容易造成他们的身心疲惫、穷于应付，甚至产生 靠运气当官的心理。 实行科学、有效问责还必须正确处理党政关系，科学、合理界定 和划分党政之间的责任。我国目前的党政关系还没有调适到最佳媾合 的状态，具体表现为党政之间承担的责任界定和划分不够清晰。现实 政治生活中，我国各级党委虽然拥有重大问题的决策权，可代议机关 硕士学位论文 和选民既不能罢免党委成员，也不能在法律上要求党委或者书记承担 责任。尽管是由政府执行，但是是由党谋政，因此，由党制定的大政 方针乃至重大决策导致的失误与过错、由党组织决议或决定失误所造 成的违法与侵权行为本身党和党组织应该承担主要责任，可是在现实 生活中却是由政府和政府工作人员负责或负完全责任。由于执政党在 国家政治体制中居于领导地位，这就容易造成党大于法、党纪大于国 法、政纪，甚至用党纪处理代替国法制裁的现象，片面要求政府及其 工作人员承担起法律责任。在这方面，应当在确保中国共产党的政治 领导的前提下，通过进一步明晰党政权责，来完善我国的行政问责制。 同时，行政官员的多重身份必然会出现在责任划分中的混乱和不清 晰，从而也造成行政问责出现异化状况。 2 4 信息公开不够，影响公众知情 信息公开是防止行政问责异化的不可或缺的条件。如果问责主体 不了解政府行政人员的行为王则势必导致在实行行政问责时出现“话 语缺失 的情形。政府及其行政人员履行公职行为方面的公开和透明 是行政问责制有效实施的重要信息保障。 伴随着行政公开、政务公开、行政参与等理念的广泛普及和深入 人心，各级政府为加强建设责任政府、高效廉洁政府，在一些地方、 单位实行了政务公开、办事公开制度以及政府发言人制度，加大了行 政信息公开化、透明化的力度，依靠人大、民众、司法、媒体等各方 面实行全方位监督。这对提高权力运行的透明度，增强问责主体的知 情度起到了非常好的作用；为防止行政问责异化、实行科学有效问责一 提供了一定的制度支撑。一 。 从目前的实践来看，信息公开、政务公开的实践效果并不太好， 信息公开的广度和力度上都与问责主体知情权的真正全面享有存在 一定的差距。这是因为政务公开、信息公开的主动权和支配权掌握在 行政问责制的异化及矫正对策研究 政府手里，公布什么、公布到什么程度、公不公布、具体什么时间公 布等都由政府决定，公众只能被动地等待和接受；政府及其行政人员 主观上对政务公开、信息公开不太积极；某些人想通过通过信息屏蔽 和信息不对称来实行“暗箱操作 ；缺乏相应的法律保障和制约。由于 政务公开、信息公开不够，在行政问责制的实施过程中由于信息不对 称导致行政问责异化的问题日渐显现出来。 2 5 制度机制不全，影响科学问责 行政问责制本身是在行政体制范畴内的一项比较好的制度创新。 而一项好的制度创新充分地发挥其作用和效能，需要其它相关制度的 配套支持和有机结合。当前行政问责制存在异化问题的原因之一还在 于相关制度不健全、不完善，缺乏科学、有效的相关制度供给。 可以从两个方面来进行分析。一方面，从行政问责制的本身情况 来看，一是行政问责制需要科学有效的监督制度，尤其是人大的监督 机制有待进一步完善和充分发挥作用；二是还需要通过立法的形式来 对党与政府、党与政府各部门和各级官员的权责作明确的划分和厘 定，对党与政府及其官员实现权责的条件与方式做出明确规定，对各 种行政问责主体、行政问责方式做出具体详实的制度安排和明文规 定。另一方面，从行政问责制的外部制度来看，目前还缺乏实行行政 问责制所需要的完整配套制度。由于我国目前正处于经济体制和政治 体制改革的转型和深化阶段，存在制度有效供给不足的情形。 从我国目前状况来看，出现现有制度有效供给不足的原因有三： 一是现有行政体制有不完善，甚至有不科学的情形，存在诸如部门垄 断、条块分割、各自为政等地方保持主义态势，使得行政管理的有效 运行受到多方面的制约或牵绊，造成行政权力弱化、软化，行政决策、 行政行为出现延迟、呆滞或者目标偏移，许多监督制度形得不到有效 落实。二是许多必要的、重要的配套机制还没有真正建立起来。要防 硕士学位论文 止行政问责制出现异化，配套机制支持是必不可少的，只有将这些机 制建立和完善起来，才有可能使行政问责制不至出现异化并真正发挥 其作用。三是制度创新存在问题。 在我国经济体制和政治体制改革转型和深化的过程中，我国当前 的制度创新体系存在两种情形：一是某些原有制度被改变，但新制度 没有得到及时的创建，出现某些制度的真空地带；二是原有的不适应 新情况的制度仍在沿延使用，没有及时根据新情况、新问题进行否定 和创新。由于制度创新上存在上述问题，必然会造成行政问责异化的 情况。此外，当前制度供给上的一个突出的问题是在公共行政领域中， 虽然某些行政人员特别是高级行政人员的行政行为在相关法律和制 度规定的范围内是不用承担责任的，但在伦理道德上是难辞其咎、应 受责备的，而现有制度却不能以对他们加以惩戒和要求其承担相应道 德责任。各种相关配套机制如信息公开机制、舆论监督机制、民众参 与机制等也存在不健全的情形，也是导致行政问责制出现异化现象、 影响科学有效问责的因素。 信息公开机制有待健全。信息公开是行政问责的前提条件。只有 政务公开、信息公开，才能把政府及行政人员的行为置于阳光监督之 下。如果信息不公开、政务不公开，公民对政府的事务不了解，就不 能知晓政府重要决策、重要事务以及与普通公民权力和利益密攸关的 重大事情，就不能知晓谁应该对公民负责谁没有对公民负责，更谈 不上追究相关政府官员的失职责任了。 舆论监督机制有待健全。舆论媒体是实行监督的有效力量，新闻 舆论自由是确保公民享有知情权的重要原则和手段。不可小视的是， 我国舆论监督机制方面存在一些问题，如舆论监督法规不健全、舆论 监督制度比较疲软等，这些问题在一定程度上影响行政问责制的完善 和发展。 行政问责制的异化及矫正对策研究 民众参与机制有待健全。如果没有民众的参与，没有民众对政府 及行政人员的“乱作为 和“不作为”进行监督、批评与谴责，行政问责 制难以真正建立起来。就目前来说，我国有待建立完善公民参与行政 问责的机制，我国现行法律对公民的参与权虽有某些规定，公民参与 的基本原则也有明确规定，但是由于公民参与行政问责的机制不够完 善，操作程序上还缺乏参与的具体实施办法( 包括参与的程序、方法、 途径、参与权受到侵犯后的补救方法等等) ，民参与行政问责的积极 作用还没有真正全面发挥出来。 硕士学位论文 第三章防止行政问责制异化的思路及对策 针对行政问责制出现的种种异化现象及产生的原因，解决的办法 不外乎制度层面和文化层面。从制度层面来说，要健全行政问责的法 制建设及相关配套制度建设；从文化层面来说，就要要大力加强行政 问责文化建设。 3 1 加强行政问责文化建设 加强行政问责文化建设，就是要