（行政管理专业论文）行业协会政府监管机制探析.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 行业协会是一类活跃在市场经济领域中的非营利组织。它的再度出现是我国发展市场 经济的内在要求，也是政府职能转变的需要。但目前，我国行业协会在管理实践中暴露出 严重的缺陷，政府作为惟一具有法律权威的组织，理应担负起监督管理行业协会的职责。 治理理论作为一种分析研究行业协会政府监管机制的工具，肯定了政府在多元管理力 量中的地位，并赋予了它新的理念。本文将行业协会政府监管机制分解为结构、功能和运 作这三个部分，就每一部分的特质和包含的合法性、透明性、责任性、回应及有效等治理 因素做了一般性分析。 最后，笔者从权力分配、责任划分、环境规范、技术创新等方面对行业协会政府监管 机制提出了方向性的构建指导。 关键词：行业协会政府治理监管机制 第1 页 里堕型兰垫垄奎兰塑塞竺堕堂垡笙苎 a b t r a c t t b d ep m m o t i o na s s o c i a t i o ni ss u c ha “n do f n p ot h a ti sa c t i v eht h em a f k e te c o n o m v i t s r e 咖e r g e n c ei st t l e确n s i cd e m 趾do fm a r k e te c o n o m ya i l dt 1 1 er e q u i r e r n e mo ft h e g o v e m m e n t a lf h n c t i o n sr e ：籼g e m e n t b u tn o w ，v e r cl i n l i t a t i o i l sa r ee x p o s e di nt 1 1 ep r a c t i c eo f m a n a g e m e n ti no u rc o u n n y1 1 1 eg o v e m m e n ti st 1 1 eo i l l yo r g a i l i 删i o nw h i c hh 髂t h cj u f i s t i c a l a u m o r 主够a n di ts h o i l l dt a l 【eo nm es u p e n ，i s o r s h i pt ot h d ep r o m o t i o na s s o c i a t i o n g o v 唧锄c et h e 0 巧j st h ea 1 1 a l y t j ct o o lo fm e c h a i l i s mo fg o v e m m c n t a ls u p e i s 删pt o t b d ep l d m o t i o na s s o c i a t i o n i t 缅m l st h es t a m s o fg o v e m m e n ta i t i o n g 廿1 em u l t i f o r i i l s u p c n r i s o f yp o w e r sa 1 1 de n d o w sg o v e m m e l l t 、i t hn e wm e 锄i i l g s 1 1 1 em e c h 姐i s mi st a l 【e ni n t o s t n l c t u r c ，胁c t i o n 觚do 删i o ni nt h i sp a p e le a c hp a ni s l l l l i v e r s a l l ya i l a i y z e db yl l s i n g l e g i t i m y ，t f a _ i l s p a r e n c y ，a c c o 岫切晡l i 吼r e s p o i l s i v e n e s s 趾de 舵c t i v c n e s ss u c he s s e n t i a l so f g o v e m 锄c e f i n a l l y ，d i r e c t i o n a la d v i c e so fr e c o n 蛐m c t i i l gm e c h 柚i s mo f9 0 v e m m e n 童a is u p e r v i s o r s h i pt o t 硼ep r o m o t i o na s s o c i a t i o ni n 嬲p c c t so fp o w e rd i 蹦b u t i o i l ，州t e r i o ne n v i r o l 硼e 1 1 ta 1 1 dt e c h i l i c i n n o v a t i 伽 k e ，r w o r d s ：t a d ep r o m o t i o na s s o c i a t i o 玛g o v c 瑚e n t ，g o v e m a n c e ，s u p e n ，i s e ，m e c h a i l i s m 第1 i 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 图目录 图1 一l 思路框架图8 图1 1 机制内涵结构”l o 图2 - 2 行业协会政府监管机制分析要素一1 3 图2 - 3 行业协会政府监管机制分析模型”1 4 图3 1 行业协会管理体制1 9 图3 _ 2 我国社会领域的变迁一2 6 图4 _ l 政府对行业协会监管收效的拉弗曲线3 0 图4 - 2 自治管理缺陷示意图- 3 l 图5 一l 我国行业协会政府监管机制运作流程一3 7 图5 _ 2 政府监管前后行业协会对经济环境改善影响的洛伦茨曲线3 8 图5 - 3 行业协会政府监管收益的满意度模型一4 0 图5 _ 4 行业协会政府监管机制内部冲突组成”4 3 图缸l 中国保健食品协会管理模式图4 5 图6 _ 2 日经联管理模式图”4 8 第i i i 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 表目录 表l 一1 我国行业协会分类情况 表1 2 近五年我国行业协会数及占全国社团比例- 表l - 3 交易协调形式- 表1 - 4 治理理论主要观点 表3 1 行业协会概况统计表- 表3 - 2 行业协会认为妨碍协会有效发挥作用的主要因素 表3 - 3 企业认为妨碍行业协会发挥作用的主要因素 表4 1 行业协会认为政府对协会监管涉及的内容- 第j v 页 一心叫“博m m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它 教育机构的学位或证书而使用过的材料与我一同工f 鼻柏同志对本研究所做的任 f f 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文题目：_ 至型生墟垒敦虚鳖筻扭盟握盘一一 学位论文作者签名：盐! 亟冬：日期：剐年f f 月文7 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定本人授权 国防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文题目： i i 些盐垒弦艟整篁扭剑握堑 学位论文作者签名：出越参 作者指导教师签名： c 葱 日期：函彬j 年1 7 月z 7 日 日期：知谚年1 月习日 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 1 1 论文研究背景 研究公民社会和非营利组织的著名学者莱斯特m 萨拉蒙认为：“如果说代议制政府 是1 8 世纪的伟大社会发明，而官僚政治是1 9 世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组 织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了2 0 世纪最伟大的社会创新。”【1 】随着 治理理论的兴起，国内外学者掀起了对非营利组织的研究的热潮。而行业协会作为非营利 组织的一种形式，与政府和企业联系紧密，日益受到经济学家、社会学家等的关注。 对于行业组织的定义，国际上至今没有一个统一的定义。在美国，行业协会被定义为 “一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体”( 引自经济学百科全书) 。 日本经济界认为：行业协会是指事业者以增进共同利益为目标而自愿组织起来的同行或商 人的团体。1 2 j 英国斯坦利海曼在其所著的协会管理一书中，关于行业协会的权威定 义是：独立的经营单位组成、保护和增进全体成员既定利益的非营利组织。介于政府、企 业之问，商品生产者与经营者之间，并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调 的社会中介组织。例在我国，行业协会才刚起步，对于行业协会的界定也很模糊，在行业 协会的分类上有以按行政区域划分的，也有以生成方式划分的( 见表1 1 ) 。 表1 1 我国行业协会分类情况 而纵观国内外对行业协会的研究，主要集中在行业协会产生的背景因素、发展历史、 功能作用等方面。但是这些研究都是在牛顿经典模型的基础上的，其研究前提是一个静态 的、稳定的、无差别的环境，并认为行业协会是一个毫无私欲的研究对象，进而造就了行 业协会近乎全能的形象。但事实证明，行业协会由于经济政治环境的不同，其发展状况也 不同，它也存在着缺陷，并非完美无缺。在我国，行业协会刚刚起步，面对国内经济政治 体制的转变和来自国外的种种理论观念，行业协会的发展一时失去了方向，尤其是在监督 管理上危机重重。较之同行监督、媒体监督、第三方评估等外部监管方式，政府监管是目 前最为成熟、最为有力的方式。但从现有状况看来，我国行业协会政府监管体制无法满足 对行业协会的监管要求。因此，政府应如何对行业协会进行有效的监管，我国应构建怎样 一个监管体制，改善行业协会的监管困境，是一个值得研究的课题。 行业协会政府监管机制存在问题 我国现有的行业协会，脱胎于社会主义计划经济时期，带有深刻的计划经济时代的烙 印，行政管理模式是行业不能摆脱的，行业组织事实上只是一种摆设。从人员、工资、办 公用房、设备都是行政主管部门提供的，财产尚未通过法定程序界定，造成行政机关与行 业协会在经济上缠绕不清，财务监管无从下手。 行业协会实行的是自主管理、自我约束的原则，政府及行政主管部门对其只能实行监 督和指导，而没有实际意义上的管理权，否则协会就失去了民间自律组织的属性。1 9 9 9 年， 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 国家经贸委明确提出了工商领域协会1 7 项具体职能的意见。但一直未出台具体的实施办 法，导致现行协会职能主要停留在信息交流和培训等有限的空间内，对企业有重大意义的 行业调研、统计、市场建设、国际交流( 反倾销等) 等毫无建树，更不用提作为企业代言 人向政府表达企业观点。行业协会的无所作为成为企业拒绝加入行业协会的直接理由，当 然也无法激起行业协会自身的活力。 在法制建设方面，我国现行规范行业协会的立法只有一部1 9 9 8 年新颁布的社会团 体登记管理条例，且该条例是一部程序法，同时也没有对政治性团体与经济性团体进行 区分。改革应当首先放宽经济性团体的设立限制，时至今日，我国仍未出台一部统一的行 业协会实体法，现有的一些指导性意见，缺乏法律依据，权威性低，也不适应形势发展的 需要。 按照社会团体登记管理条例，行业协会成立必须有一个“行政合法”的前提，即 业务主管部门认可。这种按政府部门管理范围在系统内成立起来的行业协会，不是按市场 经济发展需要由企业自己组建的，部门分割现象严重，最终结果只能是性质类似的行业协 会重复建设，职能交叉，且均因局限于系统内部，覆盖面窄而不具代表性，难以适应行业 协会发展的需要。同时，企业要求整治行业协会市场，制止滥设会、滥索费的诉求也越来 越强烈。另一方面，现有行业协会半官方的背景和较高的入会门槛，致使经济发展的新生 力军阶层一大多数的民营企业不能加入此类行业协会；在“一业一会”原则下，它们失去 了新组合法行业协会的可能性，又导致了“一业多会”呼声的高涨。1 4 】 现存行业协会政府监管机制的不合理，使得我国行业协会的发展受阻。寻找合适的分 析工具，重新建立一个新的监管机制，是研究行业协会需要重点解决的问题。 行业协会发展离不开政府的监督管理 随着经济体制改革的深化、政府职能不断转变，以及公共管理r 趋社会化和多元化， 使得我国的行业协会在近几年内得到快速发展( 见表l 一2 ) 。 表1 2 近五年我国行业协会数及占全国社团比例( 单位：家) 资料来源：h t t p ：w w c h i n a n p o g o v c n 行业协会数量上的快速增长，表明政府对社会干预的方式在转变。政府还权社会，同 时也把相应的一部分责任转交给相应的承载组织一行业协会，但不能以此认为政府退出这 一服务领域就因此少了一份责任。当行业协会得到政府授权代理其进行公共服务时，政府 就通过行业协会对社会承担间接责任。尤其在中国转型时期，行业协会尚未完全独立于政 府，其在一定意义上成为了政府的代表。所以政府对它的监管实际上是对自己信用度的维 护。并且，行业协会虽然是一个自律性的社团组织，但其构成与其它组织是相近的，因此 也有着与其它组织类似的诟病。寻租、垄断、以及相互排挤等，都将危害到大众的利益， 破坏公共物品的正常提供。故而，政府对行业协会实施监管，是自身健康发展的需要，更 是行业协会健康发展的需要。 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 治理理论是研究行业协会政府监管机制的新工具 全球治理委员会在其1 9 9 5 年发表的题为我们的全球伙伴关系的研究报告中所指 出的：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是 使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使 人们服从f 式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础 不是控制，而是协调：治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种j 下式的制度， 而是持续的互动。”p 1 政府对行业协会的监管，是一个动态的过程，仅仅依靠静态的法律法规无法应对其不 断突现的新状况。同时，传统的统治管理模式将所有权力置于政府手中，行业协会处于被 动受控的地位。这对于发挥行业协会独立于政府，管理社会事务是一个极大的障碍。治理 是一个强调过程和互动的理论，用其对行业协会政府监管机制进行分析，将促进行业协会 与政府关系的协调，从而形成一个合理有效的监管机制。 1 2 国内外相关内容研究现状 1 2 1关于行业协会与政府关系的研究 在谖方国家，行业协会与政府间的关系是比较松弛，并相对独立的。行业协会一般是 自愿参加、自愿组织；政府极少对其进行资助，或过问其活动。查尔斯泰勒在他的公 民社会的模式中指出公民社会是独立于国家而存在的。黑格尔所提倡的是“国家高于公 民社会”。而以洛克代表的自由主义者认为“公民社会先于或外于国家”。1 6 j 以及1 9 9 2 年 j l - c o h e n 和a a r a t o 所著的公民社会与政治理论i7 j 一书中确立了“国家一经济一 公民社会”三分模型。这都揭示了在西方国家行业协会与政府的关系。 在国内，行业协会刚刚起步，与政府之间的关系尚未理顺，因而此方面有相当的学者 进行研究。有学者认为，政府对行业协会应是指导而非领导；行业协会应是参与议事，而 非替政府办事；行业协会与政府在结构上应是分化而非重叠。i s j 也有的学者认为，行业协 会与政府之间体现的是一种既相互协作又相互制约的关系。政府一方面授权或委托行业协 会，让其积极配合政府，成为调控经济和管理社会的左右手；另一方面政府依法对行业协 会进行管理，行业协会代表大众对政府进行监督。1 9 j 还有学者对政府与行业协会之间责、 权、利关系进行研究，并指出，政府将部分权力还给社会，行业协会拥有了政府分给的权 力，同时就承担了相应的任务。政府和行业协会都代表着公共利益，同时又各怀私欲，因 此需要相互的监督。【l0 1 康晓光在转型时期的中国社团【l l 】中提出，政府与行业协会实际 上是国家与社团的关系。还有的学者提出了两者间存在着三种形式的关系：合作互补关系、 补充关系、对抗关系。i i2 l 台湾学者则认为，政府的社会行政机关已改变观念，愿意接纳非 营利组织一起输送福利服务，然而由于福利资源配置的失衡，使得政府空有意愿，却没有 充足的能力，而无法实践合伙的目标，使许多非营利组织希望获得政府的补助时，却遭遇 了许多阻碍，因此将这种非营利组织与政府的关系称之为“不情愿的伙伴关系”或“不对 称的伙伴关系”。【1 3 1 第3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 1 2 2 关于行业协会监管机制的研究 行业协会的组织特点决定了行业协会具有克服协调政府与市场缺陷的先天特质。但行 业协会就其组织形式和结构特点而言，同其他组织形式一样，非营利组织也存在着失灵的 情况。如何形成一种特殊的管制机制，以减弱甚至消除失灵影响是困扰理论界的一个难题。 有关行业协会的主要理论契约失灵论1 1 4 】、政府失灵论【l5 】和博爱失灵论【1 6 】解释了行业协 会是为解决政府组织和企业组织在交易过程中存在的协调失灵而产生的组织形式。而协调 涉及两个或者更多的行为主体，每个行为主体可以自主选择一种行为方式，但其行为结果 依赖于其他人的行为选择。【1 7 jc o a s e 【1 8 1 和w i l l i a 册s o n 【19 】指出，在交易费用的体系中，机构 协调形式可能比市场机制更为有效( 见表1 3 ) 。 表1 3 交易协调形式 资料来源：蔡宁张彬；非营利组织的协调失灵及其特殊管制机制研究，中国地质大学学报( 社会科学 版) ，2 0 0 4 年4 月第2 期。 基于一结果，有学者认为交易也可以通过具有法律和强制特征的公共制度形式来协 调。进而引出了一系列以管制理论为基础的研究。 亚当斯与布兰代斯法官提出的公共利益理论( p u b l i ci n t e r e s tt h e o r y ) ，是以“帕 累托最优”为原则，它不仅使行业协会在发展经济上富有成效，而且以对行业协会有效监 管促进整个社会的完善。1 2 0 j 管制捕获理论( r e g u l a t o r yc a p t u r et h e o r y ) 基本思想与公共利益理论完全相左。 该理论认为，确立政府管制的立法机关或政府管制机构仅代表某一特殊利益集团的利益， 而非一般公众。政府管制与其说是为了社会公益的目的，毋宁说是特殊的利益集团“寻租” 的结果，也许，在某些时候，政府管制会给一般公众带来一些有益的因素，但这并非政府 管制实际的初衷，它充其量不过是管制的意外结果而己。1 2 l j 所以，以该理论为基础的行业 协会机关机制研究，强调多个主体实施共同监管。 还有是从研究行政机关发展的本身来解释的组织与制度理论。1 2 2 】该理论认为，仅仅研 究外在于行政机关的政府机构如立法机关和司法机关对行政权的控制是不够的，作为制度 的产物，行政机关处于宪法和成文法所建构的制度框架之内，制度决定了行政机关的机构 设置、活动能力以及激励其有效行为的机制，因此，行政机关例行公事的惯例、官僚文化、 职业培训以及机构体系对行政机关的管制决策具有决定性影响。从行政机关理性化 ( b u r e a u c r a t i cr a t i o n a l i t y ) 的角度而言，行政机关作出正确管制决策的机会比司法机 关更多。四】因此，法律法规的设立与执行是进行行业协会监管最有力的保障。 而7 0 年代兴起的公共选择理论，目的在于用一种相应和尽可能合适的政治市场运转 理论来补充物质资料或商业服务之生产和交换的理论。当用公共选择理论解释政府管制 时，就是在把政府管制政策的形成看作是一个类似于市场交易的过程，那些需求管制的人 与那些被管制的人经过讨价还价达成了协议。但是，企业可能占据上风，因为他们在政府 管制中所具有的巨大经济动力会比一般的公民或政府机构更多地影响管制决策。这也是解 释行业协会为何需要监管的原因之。1 2 4 j 最后谈到的一种有关政府管制理论试图综合、吸收和借鉴上述这些理论。这种综合管 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 理理论认为，将政府对社会、经济领域所进行的管制仅仅与行政机关相联系，主张它不过 是一种专属于行政机关的职能，是一种相当片面的观点。【2 5 j 在此理论视角中，政府管制是 一个涉及行政机关、立法机关与司法机关相互作用的、十分复杂的政治过程。具体而言， 行政机关对经济与社会的管制权来源于立法机关的授权。立法机关制定内容宽泛的、有关 政府管制的法律，并在法律中将较为细致的规章制定权授予行政机关；或者，通过专门的 授权法案，设立专门的独立管制机构对某一经济领域进行政府管制。经此途径，行政机关 的具体管制行为获得了政治上的合法性与公众的支持，因为如果管制失败了，其责任并不 完全由行政机关单独承担，尽管它仍承担执行不利的结果。法院在其中的作用是当有人对 政府管制产生异议时，它将以宪法与法律为依据对政府管制的合宪性与合法性进行审查。 于是，政府管制就不仅是行政机关一家的事了，而是行政机关、立法机关与司法机关共同 作用的结果。【2 q 基于上述理论，目前行业协会外部监督主要有以下几个方面：政府的监督，政府是惟 一具有法律权威，可以强行对非营利组织进行监督的组织，政府在非营利组织监督管理方 面负有不可推卸的职责；独立的第三方评估：为弥补政府监督机制的不足，西方各国重视 独立的第三方评估的监督：同行互律，通常行业协会会制定一个共同遵守的道德标准和行 为规范，以维护会员共同的社会形象；媒体的监督，是指报刊杂志、广播电台等新闻媒体 进行的监督，由于媒体是公众获取信息的主要渠道，普及范围广、影响大，具有导向作用 和威慑作用，所以能够对非营利组织的管理者形成强有力的约束；公众的监督，公众通常 可以通过一些政府部门、评估机构和行业协会自身设有的投诉热线和网站对行业协会进行 监督。【2 7 】 1 2 3 关于本文相关研究理论基础的研究 1 9 8 9 年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”( c r i s i si n g o v e m a i l c e ) ，此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖 民地和发展中国家的政治状况。 在日后的发展中，专家学者又对“治理”予以诸多的见解，使之渐渐成为一个理论体 系。在治理理论相关研究初期，就“治理”一词的涵义分立了许多流派( 见表卜_ 4 ) 。 在经过备受肯定的初期发展阶段后，人们开始以冷静的目光审视治理理论，从意识形 态倾向、理论基础和实际操作等方面指出这一理论的不足和缺陷。人们批判治理理论的意 识形态倾向，认为该理论有充当势力强大的国际组织和发达国家的意识形态工具的嫌疑。 哈贝马斯认为，合法性危机是一种直接的认同危机，它是由于“履行政府计划的各项任务 使失去政治意义的公共领域的结构受到怀疑，从而使确保生产资料私人占有的形式民主受 到质疑”。1 2 副司徒其曼还认为，“政府雇员采用商务中的做法在政府中却是不符合伦理 的而过度的个人自治可能产生伦理无序状态回应性、效能并不是政府伦理的内 容。”【2 9 】 我国学者俞可平认为，从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治 权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的 领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。【30 】毛寿龙将 “g o v e r n a n c e ”翻译为“治道”，认为这是一种治理的模式。他认为治理的目标在于促进 经济发展，解决官僚主义和以有限的财力满足日益高涨的公民需要，并概况分析了着三个 主题的理论背景和实践进程：政府俞市场的选择、重塑与重理的重奏以及政治与行政的调 整。川 第5 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 表l - 4 治理理论主要观点 年份作者相关资料信息主要观点 治理为一系列活动领域里的管理机制，它们虽 未得到正式授权，却能有效地发挥作用。与统治不 1 9 9 2詹姆斯罗泽瑙无政府的管理 同，治理是一种比统治更宽泛的现象，它是由共同 目标支持的活动，目标本身可能来自法律的和正式 规定的责任，但也可能并非如此，而且无须依靠警 察的力量迫使人们服从。 我们的全球伙治理是个人与机构、公家与私人治理其共同事 全球治理委员会伴关系务的诸多方式的总和。它是一个持续不断的过程。 1 9 9 5 在这个过程中，可以使对立的或各异的利益彼此适 应。可以采取合作的行动。它既包括为保证人们服 从的正式制度和体制，也包括人们同意或以为符合 其利益的非正式的安排。 治理反映这样一种观念：各国政府并不完全垄 断一切合法的权力，社会上还有一些其他机构和单 治理与国际调位负责维持秩序，参加经济和社会调节。现在行使 皮埃尔塞纳克伦斯节机制的危机这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、 私人企业和社会运动，它们一起构成本国与国际的 政治、经济和社会调节形式。 治理是关于不同公民的偏好意愿转化为有效政 1 9 9 9 策选择的方法手段和多元社会利益如何转化为统 行动以及怎样实现社会行为体的服从。如同政府一 阿特科勒- 科赫欧盟的治理变样，治理的本质也是做出具有约束力的决定。政府 革 与治理之间的区别在于，政府是建立在一个由宪法 确定的权威基础上并负责制定具有约束力决定的组 织机构。政府是一个拥有明确权力、倾向于按照既 定程序进行调控的代理机关。每当没有政府进行治 理时，治理就会表现出不同的特性。 治理分为平行治理和垂直治理两种，平行治理 意味着治理者与被治理者构成一种平等和对称的关 2 0 0 0 星野昭吉全球政治学系或合作的治理；垂直治理则构成了一种不平等 和菲对称的关系，或一种两极对立的治理( 可以视 之为由国家维持着的国家中心治理) 。 3 论文的研究内容、思路和方法 l _ 3 1 研究内容 本文通过对行业协会政府监管机制现状的描述，找出问题的根源所在，进而对政府与 第6 页 国防科学技术人学研究生院学位论文 行业协会之间的互动因素展开具体的分析，试将两者的关系协调起来，构建出符合“治理 之道”的行业协会政府监管机制框架。 一、研究对象：行业协会政府监管机制 政府作为唯一具有法律权威的组织，可以强行对非营利组织进行监督。在西方许多国 家，政府通过法律对行业协会进行管理。因此，在现有行业协会政府监管机制研究方面， 国内许多研究者将相关法律法规的制定认为是解决行业协会问题的致胜法宝，而忽视了我 国具体的国情环境，违背了治理的主旨。使得我国在行业协会政府监管机制的研究存在着 角度单一、层次浅薄、缺乏联系的问题。 二、理论框架：治理理论 治理理论是一种新型的管理理论，它将研究对象看作一个多元的，动态的系统加以分 析。 政府与行业协会之间的关系是复杂的，多变的。权力的范围、责任的界限、利益的分 配等互动因素贯穿于整个行业协会政府监管机制之中。行业协会与政府自身也存在制约因 素，如：行业协会自治我管理的缺陷，政府能力的有限。因此传统的管理分析模式很难透 彻地分析行业协会政府监管机制中的问题。本文运用治理理论对行业协会政府监管机制进 行研究，其目的就是避免传统分析方法的缺漏，使分析更为深入、清晰。 三、监管机制中的治理要素 研究行业协会政府监管机制的视角不同，分析的要素也不同。行业协会政府监管机制 的研究主要涉及权力、责任、技术工具、内外环境等内容。治理理论强调的合法性、透明 性、责任性、回应、可预见性及有效性等，都是这些内容所包含的研究要素。因此，在行 业协会政府监管机制的结构中，分析了权力的配置及合法性、责任的困境及模糊性；在机 制功能中。分析了监管功能需求产生的原因，和由回应延迟、管理技术工具落后等所带来 的政府监管缺失；最后，将机制运作视为一个由多种动力影响的动态过程，对内外部环境 进行了分析。 l _ 3 2 研究思路 运用治理理论来对行业协会政府监管机制进行研究是一个全新的角度。本文从行业协 会政府监管机制内涵的三个方面展开，结合治理理论，就行业协会政府监管机制的现有问 题进行分析，并提出相应对策( 见思路框架图l 1 ) 。 首先，本文的第一章交代了行业协会政府监管机制研究的背景，并对国内外相关内容 研究现状，研究的内容、思路和方法及研究的意义和创新点做了介绍和分析。 其次，第二章归纳治理理论范式，概述了机制的内涵和外延，以治理评判标准为基点， 构建了行业协会政府监管机制的分析框架。 第三，论文的核心部分。这一部分包括第三、四、五三章。分别对行业协会政府监管 机制的结构、功能和运作进行了深入的分析研究。 第四，为更形象地阐述行业协会政府监管机制治理理论的分析框架，本文选取了中国 保健食品协会注销事件和日本经营者团体联盟进行实例分析。 最后，第七章中，在前面分析论证的基础上，结合实际，提出我国行业协会政府监管 机制的重构设想。从方向上指导了行业协会政府监管机制的构建，以促使行业协会更好地 发展。 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 图l l 思路框架图 1 3 3 研究方法 1 治理理论的模型分析方法 治理理论是一个兴起不久的新理论，即使是西方学者在其具体运用方面的研究也很 少。本论文在治理理论之上，建立了了分析模型，揭示了政府与行业协会协动的关系，对 行业协会政府监管机制注入了新的内涵。 2 案椤j 分析法 涉及行业协会政府监管机制的案例有很多。本文选取了中国保健食品协会注销事件和 日本经营者团体联盟作为案例资料，结合具体的理论模型做了较为详尽的剖析。用事实验 证了基于治理理论的行业协会政府监管机制分析模型实际操作的可行性。 3 比较法 中国保健食品协会注销事件和日本经营者团体联盟是两个一正一反的案例，目的在于 增强文章的说服力，加深读者的感性认识，使治理的观念更加深入人心。 1 4 1 研究意义 1 4 论文的研究意义和创新点 1 理论意义 本文引入了“治理”的概念，并建立了相应的分析框架，使原本抽象的理论具体化 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 增强了理论的可操作性，使之能够更为直观和透彻地分析行业协会政府监管机制中问题； 以往对行业协会领域的研究多为经验总结型，思路和方法都过于老套，缺少亮点。本 文跳出传统的分析模式与视角，以一个崭新的角度为切入口，系统而全面地进行了论述， 深化了行业协会的理论研究，为以后行业协会的相关研究提供了借鉴； 行业协会属于非营利组织，而非营利组织是公民社会研究的重要内容之一。目前，我 国对行业协会的认识尚不全面，对非营利组织的研究尚不深入，使得公民社会的研究受到 一定的阻碍。行业协会政府监管机制研究的根本之处在于理顺行业协会与政府的关系，这 不但丰富了公民社会的研究内容，而且对于将来整个非营利组织，乃至整个公民社会的地 位功能研究都起着抛砖引玉的作用。 2 现实意义 行业协会政府监管机制问题是一个非常现实的问题。它的解决在一定程度上标志着我 国政府的成功转型。尽管行业协会在将来会作为一个公共物品的提供者，代替政府履行部 分职能，但是政府对其的监管依旧需要。因此，本文对行业协会政府监管机制的分析研究， 可为政府部门在制定相关法律政策时提供一定的参考。 目前，行业协会与政府之间的关系并不健康：要不就是过分依赖，要不就是消极抵抗。 如果不改变这一状况，很难发挥行业协会的作用，政府也无法减轻包袱。行业协会政府监 管机制探析，为协调行业协会与政府关系提供了一条出路。并且为解决政府与其它社会团 体的矛盾问题提供了新视角。 1 4 2 创新点 一、本文以机制的内涵为主线，从行业协会政府监管机制的结构、功能、运作三个方 面展开分析，在研究角度上具有创新性。 二、以治理理论为工具来研究行业协会政府监管机制，寻找出对应的治理要素，并与 行业协会政府监管机制分析内容结合起来，为机制问题的研究提供了一个新的视野，一种 新的方法。 三、本文在研究分析的基础上，以治理为原则，提出了一些方向性的指导意见，其灵 活性和可操作性较强，为未来政策法规的制定提供了建设性的对策。 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第二章行业协会政府监管机制分析框架构建 2 1相关概念的界定与辨析 1 监管与政府监管 所谓监管，国内外具代表性的观点可归纳为以下几点。李扬、王国刚认为：所谓监管 指的是政府、政府授权的机构或依法设立的其它组织，从降低资本市场风险、保护社会公 众利益、维护社会安定的目的出发，从根据国家的宪法和相关法律，制定相应的法律、法 规、条例和政策，并根据它们对资本市场体系和各种经济获得进行的监督、管理、控制与 指导；i 北】卢现祥认为：监管是指政府利用法规对市场进行制约，它一般分为间接管制和直 接管制。前者是通过司法程序实旌，后者是通过行政部门实施；1 3 3 】a e k a h m 认为：监管 的本质是以政府命令作为一种基本的制度手段来代替市场的竞争机制，以确保获得一个更 好的经济结果；阴】乔治斯蒂格勒认为：监管是政府通过制定法规和设计市场激励机制来 控制厂商的行为和生产经营决策，监管作为一种规则被某个行业所获得，它也就按照这个 行业的利益来设计并运行。p 5 j 虽然这些定义在内涵外延上存在差异，但也形成了一些关于 监管概念的共性特征。通过综合归纳，可将监管定义为：权力机构等组织根据公共利益等 目标，通过制定规则，实施调节和控制以及惩罚等手段，对微观经济主体进行的一系列规 范与制约活动。i j o j 所谓政府监管，学术界一般称之为政府规制或管制，是市场经济条件下政府为实现一 定的经济和社会目标，通过各种正式和非正式的制度安排，营造行使公共权力、制定和执 行政策所依赖的良好制度环境和运行机制，以实现对社会公共事务的有效管理、整合和协 调的持续互动过程。i j ” 2 机制、制度与体制 ( 1 ) 机制 机制又称机理，在自然科学中引申为事物或自然现象的作用原理、作用过程及其功能。 在社会科学中的引申意义则更为复杂。社会学理论认为机制的基本涵义有三个：一是指事 物各组成要素的联系，即结构；二是指事物在有规律性的运动中发挥的作用、效应，即功 能；三是指发挥功能的作用过程和作用原理( 见机制内涵结构图2 1 ) 。把这三者综合起来 概括的说，机制就是“带规律性的模式”。p 副 图2 1 机制内涵结构 第1 0 页 凶手占 国防科学技术大学研究生院学位论文 ( 2 ) 机制与制度 所谓制度，诺斯在制度、制度变迁与经济绩效1 3 9 l 书中提到：“制度是一个社会 的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。”而青木昌彦认为， 制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。【帅1 辞海则给出了三种解释， 一是要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程；二是在一定的历史条件下形成的政治、 经济、文化等各方面的体系：三是旧时政治上的规模法度。【4 ” 事实上，制度多指法规章程。一个新制度一旦确定，它必将在特定的利益行为格局中 扮演主要的角色，人们轻易不会去破坏它。而机制是活的，是维持制度生存生活下去的 “动力”。一个制度可由不同的机制构成，而同一个机制又可指导多项制度的制度。制度 是具体的守则，机制是方向的指导。 ( 3 ) 机制与体制 “体制”在古汉语里的原义指“诗文之体裁”，又被引申为“规定组织的机构和运行 的纲领”。1 4 2 j 当代语言学家将体制定义为“国家机关、企业、事业单位等的组织制度”，f 4 3 】 后来又有过“国家机关、企业和事业单位的机构设置、管理权限、工作部署的制度”的表 述。m j 目前最权威的定义当数辞海所载：体制系指“国家机关、企事业单位在机构设 置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称”。【4 5 】 从系统论的角度来看，体制和机制密不可分，它们分别决定了系统的静态构成与动态 构成，分别是系统的“硬件”和“软件”。在一定的环境下，体制和机制共同决定着系统 的功能。体制规定了系统的潜在功能，机制则维系着体制所蕴含的潜在功能并通过驱动体 制与环境发生作用而使之称为特定的显现功能。体制和机制共同服务于系统的目的。体制 体现着系统的目的，而系统目的的实现要凭借机制对体制的有效驱动。同一体制可以有多 种机制驱动，同一机制也可驱动多种体制。体制和机制的相互作用实现着系统的进化。体 制的变更往往会适应系统进化的机制的产生，机制的优化也往往会促进体制的完善，体制 和机制的这种良性循环作用促使系统由低级向高级不断发展。i 删 因此，机制的本质性和灵活性决定了其为行业协会政府监管问题研究的切入口，同时 也是解决行业协会政府监管问题的良途所在。 2 2 行业协会政府监管机制现存问题及研究理论 单个的企业结成协会，自我保护和自我约束，同时自然形成一个权威。作为市场经济 的中介性组织，行业协会的职能正逐步加强。但二十多年来，没有一个完整的法律法规对 行业协会的性质、地位、作用、机构、职能等进行全面定位。在实际工作中，许多问题得 不到相关法律法规的支持。随着国家政府机构的改革，政府在撤消专业部门以后，相应设 立了行业协会，这种协会存在行政化色彩较浓现象是暂时的、不可避免的；另一方面，国 家在政府职能进一步转变上，还有许多工作要做。虽然有些管理权放给了行业协会，比如 监督、评选和考核等，但有些工作还必须留在政府手里。一个依法成立的行业协会，是否 天然地具有了一个行业永恒的市场优势地位? 是否天然地成为一个市场准入的门槛? 它 们对后来者，是否会形成不公平? 这在政府放权的时候，也许未能考虑清楚。这使得一些 协会内设的业务部门、专业委员会开展活动的随意性较强，行业不够规范、内部管理混乱。 因此，政府对行业协会的监管究竟哪里该松，哪罩该紧，该遵循怎样的原则，是监管 机制首要解决的问题。而治理理论正是这样一种能够给政府指明道路的理论。 第1 l 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 治理具有广泛的适用性，包括国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体 之间的关系。综合诸学者的论述，典型的治理具有如下特征：第一，治理的主体未必是政府， 也无须依靠国家的强制力量来实现。治理理论的主要创始人之一罗西瑙认为，治理指的是 一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。【4 ” 治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而治理的主体既可以是公共机构， 也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。第二，强调国家与社会的合作， 模糊了公共领域与私人领域的明确界限，而更加强调国家对社会的依赖关系。由于现代社 会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团 体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与 私人部门之间的界限便日益变得模糊不清，治理理论亦应运而生。第三，治理是一个上下互 动的管理过程，它强调管理对象的参与，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共 同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理所拥有的管理机制是合作网络的权威，其权 力向度是多元的、相互的。第四，治理还意味着管理方式和管理手段的多元化。治理模式 则认为办好事情的能力并不仅限于政府的权力，还存在着其他的管理方法和技术，政府应 该运用各种可行的办法来实现良好管理。 治理理论之所以拥有这样的特点，在于其有着广阔的世界背景和深刻的历史缘由。就 其直接原因而言，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治， 是他们在社会资源的配置中既看到了市场的局限，又看到了政府的局限。治理理论主张从 一种更为灵活的互动论视角，从政府、市场、企业、公民、社会的多维度、多层面上观察、 思考问题。治理理论认为，无论是亚当斯密的“看不见的手”，还是凯恩斯的“看得见 的手”，都无法根本克服市场局限和政府局限。而治理理论所包含的“权力的多主体、多 中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等质素，被 认为有可能帮助突破这样一种两难选择，从而展示一种崭新的管理的局面。 从我国行业协会政府监管机制存在的问题出发，以当代治理理论所主张的善治的视 野，就可以发现在机制研究中贯穿着治理理论的要素，在此，笔者根据自己的理解，将其 归纳为下述六点( 见图2 _ 2 ) ： 合法性( 1 e g i t i 腑c y ) 。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。 它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的( 1 e g a l ) 东西，并不必然具有 合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所认可的权威和秩序，才具有政治学中所说的 合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加 公民的共识和政治认同感。1 4 叫 透明性( t r a n s p a r e n c y ) 。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自 己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政 预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各 种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有 效的监督。1 4 9 】 责任性( a c c o u n t a b i1jt y ) 。它指的是人们应当对其自己的行为负责。在公共管理中， 它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管 理机构由于其承担的职务而必