（行政管理专业论文）论政府解决城市化进程中失地农民问题的理念与措施.pdf

硕士学位论文 m a s t e r s 。i h e s l s 摘要 “城市化”是指城市规模和数量不断扩大，大量农村人口不断向城市转移，农 村产业结构由农业型经济转变为工业型经济，城市生活方式向农村社区扩展的过 程。在这一过程中，随着我国城市化水平的不断提高，必然要求大量农业用地转为 非农用地，为发展工业和建设城市提供土地，征用农民土地和产生失地农民就不可 避免。由于我国土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分农民在失去土地之 后，又没有替代土地所必需的生产乃至生活依托，形成了“务农无地、上班无岗、 低保无份”的边缘群体和弱势群体失地农民，并由此引发一系列社会问题，成 为我国改革发展稳定的巨大隐患和重大难题。因而对城市化进程中失地农民问题进 行系统的研究，探讨解决失地农民问题的对策，对于维护社会稳定和国家长治久安， 具有特殊的重要意义。本文在城市化的背景下讨论失地农民问题，分析了城市化进 程中失地农民面临的主要问题及其成因，从健全农村土地产权制度与改革土地征 用、促进失地农民就业和加快建立相对独立的失地农民社会保障制度、加强政府职 能转变与基层民主建设、健全相关外部保障制度体系四个方面提出了相应的解决对 策，并具体探讨了对策的操作，从而使对策更具现实意义和可操作性。 本文分为四个部分：第一部分是引论，主要介绍城市化内涵和土地对农民的社 会作用的基础上，阐述了研究失地农民问题的现实意义，并对国内外研究情况进行 了概括总述。第二部分分析了目前我国失地农民面临的主要问题即生计问题、就业 问题和社会保障问题。第三部分深入分析了我国失地农民问题的主要成因。第四部 分首先阐述了政府在解决失地农民问题时应树立的新理念，接着从健全农村土地产 权制度与改革土地征用制度、促进失地农民就业和加快建立相对独立的失地农民社 会保障制度、加强政府职能转变与基层民主建设、健全相关外部保障制度体系四个 方面提出了解决我国失地农民问题的措施，并讨论了相应的操作，使得提出的措施 更具现实可操作性。 关键词：城市化失地农民问题理念措施 硕士举饭论文 m a s l e r st h e s i s a b s t r a c t “u 小a n i z a l i o n ”您舔幻ap r o e 霉s sw i 重量l 臻ee x 搿暾s i o no fa e 姆ss c 越e 醐d 唾珏a 珏l i 职 t h ee o n s i s t e n td i v e r s i o no fp e o p l ef b l nc o u n t r i e st oc i t i e s ，t l l ec h a n g eo ft h ea g c u l t u r a l s t m c t u r cf r o ma na g r i c u l t u r et y p et oa ni n d u s t r yt ) ，p e ，龇1 dt h es h i ro f l ew a yo fl i f e 蠹o m l l l l t r i e st oc i t i e s d u f i n gt h i sp r o c e s s ，蜥t l l 饿ec 蝴s i s t e n td e v e l o p m 髓to fm ei e v e l o fl k 瑕b 雒i z a t i o 建，i ti si 辩v i 钯b l e 约魏a v eal o s 专o f 翱褪l 鑫珏de 融娃g ei n 幻珏。珏一勉强l 秘dl o s u p p l y l a n df 0 r d e v e l o p i n gi n d u s n ya n dc o n s t i - u c t i n gc i t y ，t h e r e f o r e ，c o n f i s c a t i n g p e a s a n t s l a n d 锄de n g e n d e r i n gl 锄d l o s tp e 硒锄t sa r ea l s oi f l e v i t a b l e f o rt h er e a s o n st l l a t 重量l el a 秘ds y s 钯ma l l dl 箍熬d e o n 曩s c a 娃娃gs y s e mo fo 醒c o 班l 巧a n o e o l 塔l 黼a 挺a 斑 s o m eo t h e rf e a s o n s ，a 触rl o s i n g 协c i rl a n da f l df i 丽i n gn or e l i l l sf o rs u p p o r lo f 纽1 l l i n g a n dl i f e ，p a no ft h el a n d l o s tp e 2 l s 舭i t sh a v et 0 咖i n t oam a r g i nal a u l dd i s a d v a r n a g e o u s 罂。o u p t h i sh a sc a u s e das e r i e so fs o c i a lp r o b l e m s ，毅l di th 嬲b e c na 辨a tl l i d d e nt r o u b l e 氮琵耄耋瓣糟稻强，d e v e l 印激e n l 赫d 鼬i l 时o fo 黻强缸ys o ，如f 也es 蘧羹l 戤o fo l l f s o c i e 哆粕dt h ep e a c eo fo u rc o u n t mi ti se x 们m e l yi m p o n 赳1 tf o ru st os y s t e m a t i c a i l y 锄a l y z em ep r o b l e mo fm el 锄d l o s tp e a s 锄t sd 删n gt h eu r b a n i z a t i o n ，a n d 的s e e kf o r 强l e 烈e a s 翻潜sa g a i 粼ti t n i s 也e s i sd i s e 璐s e s 攥ep b l e mo f 蠛el a n d l o s t 举a s a l 沤纽 a n b a 娃i z a l i o nb a c k 印u n d ，a n da n 越y z e sp r o b l e m sm el a l l d l o s tp e a s a n t sh a v em e ta l l d t l l ec a u s e so ft h e m i nt 1 1 ee n d ，t i l i st 1 1 e s i sr a i s e sc o u m e 衄e a s u r e st os o l v et h i sp r o b l e m 舶mm e 如l l o 、砘n gf o u ra s p e c t s ：m a l ( i n g 龇p r o p c 蟛f i g h to f 龇c o u n 姆l a n dc l e 碣 e o 愁删i n g 盘el 鞠莲群旌蠡s c 旋耀s y s 重e m ，k l p i 鹅幻稚v 瑟e e 她l 舔d - l o 鼗弹8 s a n t s e m p l o y m e n t 锄【db u i l d i n gt l l ei n s u r 撇c es y s t e mo ft 王l el 舳d l o s tp e 笛趴t s ，s n c n g t h e m n g m et r a 制f o n n a t i o no fg o v e 舢 i l e n t 矗m c t i o n sa i l d 辨髂s r o o t sd e m o c r a t i cs e l f g o v e n l i l l e n t ， 呻v i 藏g 戚e v a me x 忿稼蠢s e c 砸锣s y s 耙m a 醛壤ed i s c 璐s i o 魏o fa 翔a c k so fe 8 c h e o 姗t e 溅l e a s u r em a k e si tm o r ef c 戚b l ea n dp f a c t i c a l t l i i sm e s i sh l c l u d e s f o u rp 枷s n l ef i r s t p 眦锄a l y z e st l l e r e l a t i o nb e “v e e n u r b a l l i z a t i o na n dt 量l el 觚d - l o s 主p e a s a n t s ，o n 也eb 硒i so ft h ei n 昀d u c t i o no fc o n 觳。饿i o no f 珏两越z 躐i o 菇瑟d 蠢e 辩e i 蠢f b n c 蠡。致o fl a n d 幻p e 弱糊晒。l l 鑫l s oe x p 鑫l i a 稔s 蠡ep f a c l i c 越 m e a n i n go fs t u d y i n g 协ep r o b i e mo ft t l el a i l d - l o s t 胖a s 锄t s 锄l ds 眦眦a r i z e sm es n j d i e sa t h o m ea n da b r o a d t h es e c o n dp 删a n a l ) ，z e st l l em a i np r i d b l e m sw h i c ht h el a n d 一1 0 s t 辨部越s 箍愆i 珏f a c eq 啊麓也i p 缀强a l y z 懿也e 撼鑫i ne 越s c 辩c 埝r s 髓坨勤趱l 翔匪 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s f i r s tc l 撕f i e sm wi d e 雒w h i c hg o v e m m e n tm u s te s t a b l i s hi i ls o l v i i l gt l l ep r o b l e m so f l 绷d l o s tp e 硒觚t s ，t h e nr a j s e sc o 眦e 衄e 雒u r e st 0s o l v et l l ep r o b l e mo fm el 趾d l o s t p e a s a n t sf 如mf o u r 蠲p e c t so fm a “n gt t l ep r o p e r t yr i g l l to ft l l ec o u n 仃yl a n dc l e a r c o n s u m m a t i n gm el 锄d - c o n f i s c a t i n gs y s t e m ，h e l p i n gt 0a d v 鲫l c em el a n d - l o s tp e a s 觚t s e m p l o y m e n ta n db u i l d i n gt l l ei 1 1 s 咖c es y s t e mo ft 1 1 el a n d l o s tp e 嬲a n t s ，s 仃e n g m e m n g m et r 觚s f b 肌a t i o no fg o v e m m e n t 如n c t i o n s 锄d 蓼嬲s r o o t sd e m o c r a t i c l f g o v e m m e 咄 i m p r 0 v i n gr e l e v a n te x t c m a js e c u r i t ) rs y s t e m i t9 0 e s 血r d l e rt 0d i s c u s st i l ea p p r o a c h e st o t h e s ec o u n t e 咖e 器u f e sa n dm a k e st l 圮c o u n t e r m e 勰u r e sm o r ep r a c t i c 甜甜l dh a 、，em o r e m a n e u v e r a b i l i 够 k e y w o r d s ：m b 枷z a t i o n ，t l l ep r o b l e mo fm el a n d l o s tp e 罄a n t s ，i d e 码m e 弱眦e i h 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s l s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者挑他弘 日期：乃咯年6 月l ，日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年；口一年；口二年发布。 作者签名：劲瓦饧 日期：k 吕年6 月譬日 导师签名：伪寺 日期：纠年6 月6 日 r d j l i a 月 之6 扩 名 刀 戳切 师期 孚日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引论 ( 一) 研究失地农民问题的意义 当前失地农民问题不只是一个经济问题，更是一个社会问题，政治问题，己经 到了非解决不可的程度，并引起了国家领导人的高度重视，国务院总理温家宝同志 在2 0 0 3 年初的中央农村工作会议上特别强调“要改进土地征用的补偿方式，增加 给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计 。目前，我国因城市扩展产生的 失地农民有4 0 0 0 多万人，有研究显示，若照目前的城市化发展速度，估计到2 0 3 0 年我国失地农民群体将达到1 1 亿人，其中将有5 0 0 0 万以上的农民处于既失地又失 业的状态，而从动态来看，这一数字有可能达到8 0 0 0 万人，这是我国社会稳定的 巨大隐患和经济发展的重大难题。因此妥善对待失地农民，帮助他们实现身份的顺 利转变，就成为了当前社会发展和政府施政的重大课题。失地农民因失地丧失虽然 低微但相对稳定的基本生活来源，失地后又没有得到妥善的安置和处理，再就业困 难重重，又因没有社会保障使生活前景充满风险，被迫沦为“务农无地，上班无岗， 低保无份 的“三无人员，生活堪忧。而一些地方政府不善于妥善处理社会矛盾， 动用行政和司法强力进行强制性征地，使各种土地纠纷，拆迁冲突和地权矛盾的冲 突升级，矛盾进一步激化。据权威部门统计，目前全国l 3 以上的群众上访归因于 土地问题，而其中6 0 左右直接由征地引起。并且这种上访具有明显的群体性、组 织性、对抗性和持久性，对社会的稳定和发展造成极大地危害。所以对城市化进程 中失地农民问题进行系统的研究，探讨解决失地农民问题的对策，对于维护社会稳 定和国家长治久安，具有重要的意义。同时也有利于我国现代化进程和市场经济进 程的推进；有利于目前存在的大量社会问题的解决：有利于社会发展质量的提升； 有利于执政党执政基础的巩固和执政能力的提升；有利于贯彻科学发展观，实现以 人为本，全面，协调，可持续发展；有利于和谐社会的建立。 ( 二) 基本概念界定 1 城市化的涵义 城市化是当代世界各国社会经济发展的一个主要趋势，城市化水平的高低是衡 量一个国家社会经济进步状况的重要标志。城市化最本质的含义是第二、第三产业 向城市集中，农村人口向城市转移，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大、城镇产 硕士学位论怒 m a s t e r st h e s i s 鲎缕构逐步鬻缀熬过程，霜露还襻髓黄蠛毒耪爨文臻、生产方式、生活方式渤农村 扩散的过糕。城市化内涵应该包括经济城市化、产业结构城市化、人口城市化、空 间城市化、生活方式城市化以及文明程度城市化等六方蕊内容。城市化的表现主要 毒城镇数量静增多、城镇人墨蠢焉避魏模酶扩大秽城枣太羁盔总人瑟孛戆毙萋静提 高敷及器爱生活方式辩变纯 ，2 0 0 4 1 1 硕士学位论文 m a s 。i e r st h e s i s ( 1 ) 制度覆盖面窄。据杭州市政府研究室联合调研组统计，在全市l5 6 8 万名 征地农转非人员中，参加城镇职工基本养老保险有2 2 5 万人，参加农村社会养老保 险有o 9 7 万人( 萧山区) ，参加城镇职工基本医疗保险有2 7 3 万人，参加农村合作 医疗保险有o 1 5 万人，占全部征地农转非人员的5 4 1 9 。进一步分析发现未参加 社会保障的失地农民，大部分是中青年劳动力。 ( 2 ) 制度可持续性差。以社会保障资金融资为例，目前采取的“三个一点 ( 政 府出一点、集体补一点、个人缴一点) 的资金筹集模式，明显存在着资金空帐的隐 忧。首先，个人缴费部分是失地农民无力承担的。现行征地补偿标准普遍偏低，不 足以支付养老保险费用，或者即使能够支付也会对失地农民的生产生活造成很大影 响。其次，集体缴费部分也是一些村无力缴纳的。从现行方案看，集体缴费部分一 般比例较高数额较大( 不低于保障资金总额的4 0 ) ，除了从土地补偿费中列支外， 一般还需要集体经济支持。由此引发的问题是，一方面存在与集体经济发展争资金 的矛盾；另一方面，一些远郊村集体经济不发达，无力缴纳巨额费用。第三，政府 资金落实到位难。政府出资部分( 不低于保障资金总额的3 0 ) 大都从土地收益中 列支，而土地收益能否按期取得，直接影响到政府资金的及时足额到帐。从实际支 付能力来看，制度也面临不可持续问题。 ( 3 ) 对历史遗留问题解决办法不多。大量的调查资料反映，建立失地农民社 会保障机制后，近几年和今后发生的问题较容易得到解决，最难处理的是新政策实 施以前出现的失地农民的问题。这是因为，以往征地时不仅地价低、补偿少、涉及 的人员情况复杂，而且征地补偿费目前大多已经被用完，现在要解决他们的社会保 障问题难度很大，矛盾较多。以杭州市为例，杭州市政府 2 0 0 3 7 号文规定：自 公布之日起，劳动年龄内的征地农转非人员可按“双低 ( 低标准缴费、低标准享 受) 的政策参加基本养老保险；在缴纳规定数额的失业保险金后可享受2 4 个月的 失业保险待遇；可与城镇居民一样参加基本医疗保险；可享受城镇居民最低生活保 障。但由于各种因素的影响，杭政( 2 0 0 3 ) 7 号文件只规定了在文件出台后劳动年龄 内的征地农转人员可享受政策待遇，而之前征地农转非人员均不在政策规定范围 内。 。许小富：杭州征地农转非人员社会保障研究 ，杭州市政府网站，2 0 0 4 1 2 失地农民问题的原因分析 我们可以从很多面向出发，分析失地农民问题的形成与延续机制。焉从制度褫 角出发是其中一个重要的选择。从制度主义的视角来看，在经济发展中，制度是一 个内生的变量，它与技术、劳力、资本等一起左右着经济的发展状况；而在技术条 件不变的情况下，制度的创新可以单独对经济的发展起到重要作用。譬如，林毅夫 认为，改革之前，中国的制度本身对农业发展的贡献甚至要大于技术等其他经济发 展的变量；著名经济学家诺思也认为，在转型时期普遍存在两个问题，一是制度供 给不足或称为制度资源短缺；另一个是制度依赖，摆脱不了旧制度的影响唧。因此， 如果麸制度视角切入，可以发现，制度供给的滞艨或超静、制度消费的情况等都直 接或间接地影响着失地农民现象在目前的“问题化。在这其中，制度发挥作用具 有其自身的逻辑：现行的城镇发展规划制度是失地农民问题形成的外部环境，它使 城镇的扩张与拆迁、改造合法化；惹土地制度供给的滞后，使征地过程中相关制度 缺位，存在着由无效规范调节或没有规范调节的领域，它使失地农民处于无话语权 的地位，无法对征地中的不合理行为进行制衡；中央与地方分税、分担财政的财政 制度，直接使财政紧张的地方政府利用土地制度的缺陷，以地生财，解决财政短缺 问题；丽具体的失地农民补偿制度的供给不足，使失地农民的补偿、安置与就业、 保障等方面出现一系列的制度需求与供给的矛盾，从而最终形成一个急需关注的严 重的社会问题。 ( 一) 土地产权制度的缺陷 当前，我国农村之所以出现上述严峻的“圈占农地和失地农民问题，根源在 于现行的农地产权制度安排存在着严重缺陷。 1 农村土地产权主体不明确，导致政府越权处分土地 藿家现行法律觏定，农村土地实行农民集体所有制，农民“集体捧享有土地处 分权。但是，在事实上法律并没有规定村作为所有权者应有的权利。例如，按法律 规定，农村集体有权决定承包期限，但实际上土地承包期限是由国家决定的。这就 扶根本上否定了村作为农村地产投主体的地位。再如，现行的土地征用法规定， 村集体所有的土地不能够直接卖给土地开发商或者其它用地单位，只能首先豳国家 买进，然后再由国家拍卖给土地开发商或者其它使用单位。这种规定也在事实上否 定了村作为农村土地产权主体的地位。此外，我国的农民或者村作为农民的集体， 国【美】诺思：制度、制度变迁与经济绩效，上海三联书店，1 9 9 4 ，p 。1 2 6 1 3 硕士学位论灾 m a s - i e r s1 h e s l s 并不持有集体土地所有权和属于农民的土地所有投份额证书，无法证明自己作为 地所有者的身份。所有这些表明，在现行的农地产权制度安排中，事实上的产权主 体并不是农民或村，而是各级政府。有人把这样的制度安排称为“准国家所有制 。 既然现行的农地产权制度安排事实上赋予了政府以农地处分权，政府就当仁不 让地行使起农民代理入的职能，按照自己的意愿处分土地，形成一种虽然不是出于 农民本意，但事实上存在的农民和政府之间的委托一代理关系。政府是由若干个人 组成的，其曩标函数是囊身利益最大化。再加上信息不对称和监督成本过高等原因， 必然导致代理人在行使地产权过程中机会主义寻租行为，严重侵害农民酶幂| j 益。 2 农地使用权保护不力，导致农地使用权不稳定 我国从2 0 世纪7 0 年代末、8 0 年代初开始实行家庭联产承包责任制，规定农村 的地艨有权熙集体，使用权和收益权归农户，繇“集体公有，农民经营的产权 安排。 在我囡农村土地权属关系中，农民拥有的土地承包经营权，是从属于土地集体 所有权的。焉土地集体所有权在事实上又从属于囡家行政权利。这样，农民的土地 使焉权在事实上就完全取决于政府的意愿。如果政府出于某种考虑要调整农民的土 地使用权，农民只能被动地接受，别无选择。 我国农村土地的现行权属关系，决定了政府不可能有效地保护农民土地使用 权，农民也没有办法窦蠢选择地的用途。例如，某些地方政府随意解除她承包 合同，调整土地承包期限，强制农民改变土地用途以及强制征地等，从而弱化农民 的土地使用权。据调查，大约3 0 已经和农民签订3 0 年土地使用合同的地方政府 非法调整或占用农民生产用土地。濑予对土地没有确定的长期占有权，未来收益 预期不确定，投资风险比较大，中国农民很少对地进行中长麓投资，不关心农业 长期发展战略，农业生产力发展缓慢，严重制约农民经营土地提高收入的能力。 3 农户没有法定转让权，土地不能自由流转 土地转让是指土地产权在不同主体之间的转_ 手和诖渡，萁功能是重新配嚣地 资源，提高土地资源的利用效率。按照现行的农地制度安排，我国农户在法律上没 有土地转让权，因而土地要素不能按照农户的意愿自由转让。 我国圈前的土地流转，事实上存在着所有权流转和使用权流转两种形式。农地 所有权豹流向是扶农民集体转移到豳家。在这种所有权流动过程中，土地的供给方 是农村集体，需求方是国家，两者的市场地位和谈判能力严重不对称。政府处于绝 对垄断地位，农村集体则处于接受最后通牒的被动地位，因而土地征用价格普遍较 o 关注的0 0 万失地农民，农民日报，2 0 0 4 颦3 月lg 。 1 4 硕士学位论炙 m a s i e r st h e s i s 低，致使农民利益严重受损。这是某些发达地区失地农民不断抗争的重要原因，也 在一定程度上造成了征地难。 农地使用权的流转主要发生在农户之间或村集体与村外经济组织之间，并且是 一种“地下状态。在这种使用权流动过程中，内手农民个人拥有的信患不充分， 土地交易数量小，市场规则不完善等原因，一般不能形成体现农地供求关系的均衡 价格，从而损害出让土地农民的利益。而农村集体组织一般不具备作为全体农户经 济利益代表的经济组织基础，因而也无法通过其决策行为来影响农地流转市场，这 也会导致主地转让价格过低，损害农户权益。 据调查，2 0 0 5 年在转出的土地中，有8 7 6 的土地转包给本村的亲戚或其他村 民。其中，半数以上不收取任何报酬，即使收取报酬，其平均价格也显著低于外村 人的用地价格。在转出土地的农户中，有5 0 。9 的农户未收到流转价款，有3 3 6 的农户得到现金补偿，有1 4 的农户得到粮食补偿；在转出的农户中，有4 6 的农 户转出土地没有约定期限，5 4 有约定期限的农户中又有一半的农户的约定期限为 1 年以走，只有6 的农产曾经约定过超过l o 年的流转期限。在转出土地的农户孛， 有s 6 的农户在转出土地时没有签订书面合同，尤其是在不收取报酬、转出期限不 确定或转出期限很短的情况下更是如此。在签订的书面合同的农户中，有4 6 的农 户所签订的合同是由双方共同起草的，有2 2 的农户所签订的合同是由第三方起草 的。 这表明，我国农树土地流转市场发育非常幼稚，还有待完善。 4 地收益权