（行政管理专业论文）论行政忠诚.pdf

原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名房掺日期：竺年旦月兰日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名：蕉坠导师 日期：竺年旦月一j o 日 论文摘要 行政管理过程中人是活动的主体，行政活动的本身就蕴含着 伦理的目的与方式。管理与伦理，事实与价值，一直是彼此伴生 和互动的两个方面。行政忠诚作为一种能凝聚人心的道德情感， 为伦理精神在行政实践中的落实提供了践履之条件。厘清行政忠 诚的概念、特征与向度，以及对中西行政忠诚历史的梳理与比照， 为现代行政忠诚理论的形成提供了构架的依据。同时，权力本身 蕴含的“双峰对称”特征、以及行政权力的“代理转换”关系要 求行政主体必须忠诚于组织与公众利益，行政个体的价值也才能 得以真正实现，这是行政忠诚之必要性所在。为了达致理论的实 现，必须对行政忠诚的实现条件、途径和方法进行研究，使行政 忠诚的理论得以转换，为现代化的行政提供现实可行的指导。 关键词：行政忠诚基本规定思想渊源必要性实现 a b s t r a c t h u m a nb e i n g sa r et h em a i nb o d yd u r i n gp u b i ca d m i n i s t r a t i o n ，i n w h i c hi tc o n t a i n st h ee t h i ca i ma n dm o d eb yi t s e l f a d m i n i s t r a t i o n a n de t h i c sa sw e l la sr e a l i t ya n dv a l u ea r et h et w os i d e so fac o i nt h a t a f f e c te a c ho t h e r a sam o r a le m o t i o nt h a tc o u l du n i t e p e o p l e ， a d m i n i s t r a t i v er o y a l t yp r o v i d e sac o n d i t i o nf o r t h ep r a c t i c eo ft h e e t h i cs p i r i t t h ec l e a rc o m p r e h e n s i o no ft h ec o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i c d e s t i n a t i o no nt h ea d m i n i s t r a t i v er o y a l t ya n dac o m p a r i s o nb e t w e e n t h eh i s t o r yo fc h i n aa n dt h ew e s to f f e r sas t a g ef o rt h ef o r m i n go f m o d e ma d m i n i s t r a t i v ee t h i ct h e o r y m e a n w h i l e ，t h ec h a r a c t e r i s t i c ” t w o h u m p e ds y m m e t r y ”t h a tp o w e rc o n t a i n sa n dt h e ”a g e n t i cs h i f t ” r e l a t i o n s h i p t h a ta d m i n i s t r a t i v e p o w e r c o n t a i n sh a v et h e a d m i n i s t r a t i v em a i np a r tt ob er o y a l t yt ot h eo r g a n i z a t i o na n dp u b l i c i n t e r e s t i nt h i sw a yt h ev a l u eo fa d m i n i s t r a t o rc a no n l yb ea c h i e v e d a n dt h i si sj u s tt h en e c e s s i t yo fa d m i n i s t r a t i v er o y a l t y t om a k et h e t h e o r y i n t op r a c t i c e ，w eh a v et od or e s e a r c ho ni t sr e a l i z a t i o n c o n d i t i o n ，w a ya n dm e t h o ds ot h a tt h et h e o r yc a nb ee x c h a n g e da n d g u i d ef o rt h em o d e m a d m i n i s t r a t i o n k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v er o y a l t y , b a s i cr u l e s ，i d e a l i s t i co r i g i n n e c e s s i t y , r e a l i z a f i o n 第一章行政忠诚思想的渊源 任何一种有历史积淀的思想必定与萌芽、发展的本土文化密不可分。可以说， 中西社会在公元前一千年内已奠定了其风格各异的文化基石o 。古代中国是“伦 理本位的社会”，其特点是在伦理关系中有等差、有秩序，同时又有情义与情分。 在这种关系的社会中，主导的原则不是法律而是情义，重义务而不重权利。忠 诚就是其中一项重要的义务，较之西方，中国的行政忠诚呈现出对象的专性、 主体的依附性、内容的礼治化和环境的高融合等特征。行政忠诚作为现代行政的 不可忽视的范畴，具有重要的理论价值与现实意义。我们有必要从中、西的比照 视角对其进行学理剖析，以期为现代行政的高效、健康发展提供理论支撑。 一中国行政忠诚的历史考察 “忠诚”这一范畴在我国传统文化中，它既是处理政治生活中统治阶级与最 高统治者君主之间关系的基本准则，也是现实生活中处理人际关系中的一个基本 范畴，它体现了儒家的伦理主张与政治要求，是儒家的道德理想主义在现实政治 生活的实现。 1 、行政忠诚思想的萌芽。在原始社会里，由于生产力低下，集体就成为人 们赖以生存的力量和保证，因而他们自觉地敬爱头人，视集体与头人比自己的生 命更重要，头人的威信与地位至高无上。他们敬天地万物、祖先神灵，由敬而畏， 由畏而崇拜。他们忠于集体、头人，朋友，不惜以生命而捍卫之，这些思想与行 为，皆可谓之“忠”。进入阶级社会后，宗法制与天命观成为统治者维护其统治 地位的重要政治意识形态。在西周，周王对贵族实行宗法制，即用血缘亲情关系 和共同的阶级利益进行笼络，从而达到共同统治的目的：对老百姓则宣扬“天命 论”，利用人们的无知和对天的畏惧心理，宣扬人间的阶级统治“受命于天”，是 上天意志的反映。有了宗法制和天命论，就可让天下之人敬宗主，畏天命，同时 内制本家贵族，外制异姓之人，实现其“普天之下，莫非王土。率土之滨，莫非 王臣。天有十日，人有十等，下所以事上，上所以共神也。”。到了春秋战国时期， o 参见陈来：古代宗教与伦理儒家思想的根源北京，三联书店，1 9 9 6 年版，导言部分。在公元前一 千年内，希腊、以色列、印度和中国四大古代文明都曾先后不相谋地而且方式各异地经历了一个“哲学 的突破”。在希腊，苏格拉底、柏拉围、亚里士多德是哲学的突破的高峰，西方文明中的理性认识的基础 由此莫定而此时中国形成的西周思想以及以春秋时期的孔子、孟子等为代表的儒家文化成为中国文化 之根源。 o 梁漱溟：中国文化要义，台北里仁出版社，1 9 8 2 年版，第8 1 页。 o 见左传) 昭公七年 4 王室衰微，礼崩乐坏，诸侯称霸，大国争雄，似乎天道已变，这不能不引起人们 对“天”的怀疑。加以士大夫觉醒，百家争鸣，收徒讲学，著书立说，在很大程 度上冲破了一些精神上与学术上的禁区，这也使得士大夫对敬畏有加的“天”开 始置疑。天命论不可靠，而新兴的地主阶级又需要新的意识形态作为维护其统治 的工具。这样，在诸子百家学说中，便产生了“忠”的概念o 。 在先秦典籍中，较早出现“忠”字的是论语，共1 8 次，其后的左传 也有7 2 次提到“忠”。论语为政中提及：“季康子问：使民敬、忠以劝， 如之何? 子日：l i 缶之以庄，则敬：孝慈，则忠：举善而教不能，则劝。这 里提出的是统治方法问题，统治者办事严肃认真，才能使民肃然起敬，统治者孝 顺父母，慈爱幼小，才能使民忠心竭力；如果统治者做到了而民做不到，那么就 可以采取择善而教之的办法，则民相互劝勉而为善。论语八佾又日：“定公 问：君使臣，臣事君，如之何? 孔子对日：君使臣以礼，臣事君以忠。 2 、行政忠诚思想的演化。早期儒家为忠诚输注了丰富的政治与伦理内涵。 从孔子、孟子到苟子、董仲舒，完成了忠诚伦理的学理构造。孔孟从道德理想的 视角认定忠诚是一种理想性的伦理规范，它是凌驾于现实政治运转之上的。而苟 子和董仲舒，修改了孔孟这种难以让统治者接受的忠诚理路，使忠诚可以外化为 现实可操作的政治秩序。 孔子在论语里仁中的“吾道以贯之”，“忠恕而已矣”很鲜明地表达 了这样一种思想：虽然孔子花了很大的精力论述仁义礼治，但还是以忠恕来作为 自己的理论之“道”。因为，仁主要是一种伦理哲学论述，礼主要是一种政治哲 学论述，只有忠诚，才可将二者融于一炉，从而增加了实现孔子的伦理政治构想 的可能性。孔孟的忠诚说最大的特点是具备了人际对等性和政治对应性。所谓人 际对等性是指：忠诚不单是人际双方、一方对另方的绝对交付、依赖和依靠， 这种交付、依赖和依靠是双方同时同质同量地支出和收入的：所谓政治对应性是 指：政治生活中权柄的握有者和受权力支配的从属者，并不构成前者对后者的随 意差遣，双方都担负有责任和义务，在握有权柄者不能与受权力支配者达成和谐 共处的政治妥协时，后者可以对前者不服从、反抗，甚至引入暴力推翻前者o 。 孔子所言的忠，在其一般蕴涵上讲，主要是指克尽己责，将自己无条件约制， 并将“应当”尽到的义务与责任做到最佳。孔子将这种“忠”的逻辑推广到有着 层级性的政治生活中来，“君君、臣臣、父父、子子。，”便是忠诚作为政治伦理 。参见雷学华：忠一忠君思想的历史考察，南宁，广西人民出版社， 1 9 9 6 年版，第2 3 页 。参见任剑涛：在伦理与政治之间儒家忠诚伦理的分析，论文中的部分观点齐鲁学刊9 6 年第2 期。 。任剑涛：道德理想主义与伦理中心主义，上海t 东方出版社，2 0 0 3 年版，第5 1 页。 o 论语颜渊 5 的最简明的表述。君成为君的样子，臣成为臣的样子，其实中间并无什么复杂玄 妙之处，只要各自以忠行事，那么，合作的协调性就不言而喻。对于权力较小、 位居臣下者来说，以忠行事，就得明白“居之无倦，行之以忠”o ，以“臣事君 以忠”回应“君使臣以礼”，这是一种忠诚的政治伦理氛围中的自然性行为。很 明显，作为政治伦理的忠诚，是以各阶层人士向着忠诚的共同归趋为条件的，忠 诚是相对人人分别而言的共在事实，而不是政治上层用以控驭下层的伦理戒律。 孟子更富学理意味地推进了孔子的思想。他不仅将忠诚安置于更加可靠的人 心基石上，通过性善说夯实以诚相待的人性基础，更在政治伦理上，将事君以忠 推衍为一种具有合理抗拒意蕴的原则：若君不忠于职守，臣则可以以忠于形式上 的君德，校正君的操行。而且，这种政治行为的伦理选择，甚至可升级到否定君 之性命的程度：“闻诛一夫纣矣，未闻弑君也。”孟子为儒家伦理注入了更强烈的 人际对等性和政治平等性的内涵，使孑l 子的各限其忠的忠诚观，转换成不尽忠就 会遭到报应的政治理念。孔孟以人的主观要求去论证以诚相待，导致了学理和事 理分裂的危机，使得这种以伦理为政治指南的忠诚说，难以成为实际政治生活的 理论原则。 苟子信奉性恶论，因此，他认定孔孟的这种道德理想型的忠诚观，难以在现 实政治生活中实现。于是，他抽掉了人人以诚相待的性善基石，建立了只有依靠 控制才能获得忠心的性恶论说。苟子先将孔孟的对等性人际伦理外壳剥落，( “己 如此、人如此”的相互呼应关系改换成“人驭己、己如此”的单向度反应关系。) 然后再将孔孟“事君以忠”的政治意味抽出、强化，从而将忠诚伦理变为以政治 为主导的伦理规则，使之进人了“惟君驭君，臣无以制君”的境况。萄子君 道中的“治则制人，人不能制也”，显示的是一种政治强控的局面；而臣道 中的“有大忠者，有次忠者，有下忠者”，“以德覆君而化之，大忠也；以德调君 而辅之，次忠也；以是谏非而怒之，下忠也”，强调的则是臣对于君的各种忠诚， 而各种忠诚显示的是完全笼罩在君的强力之下的无条件的服从。这样，苟子便完 成了孔孟忠诚说核心内容的改变，即君与臣之间双向度的忠的关系转换成臣对 君、下对上的单向性忠诚。 荀子的这一思路成为了董仲舒政治性忠诚伦理的运思基础。董仲舒不同于孟 子苟子的人性哲学的假设，而是对人性作了政治性的假设。他将人分三品，“君” 被抬到至高无上的地位，君臣关系也被喻为天地关系。这种人性假设，为董论述 上层统治者专司控制，下层人士一味服从的三纲说奠定了基础。为了使世人皆忠， o 论语颜渊。 6 董借助于传统的阴阳学说，将韩非子忠孝中的“三顺”发展为“三纲”， 其中包括了君明臣忠、父慈子孝、夫妇之义的行为要求和道德规范，但最重要的 是地对天的“忠”，君明固然好，君若不明，甚至是君昏，臣仍然得尽忠。此外， 董进一步将“五常”( 仁、义、礼、知、信) 作为服从道德之忠的伦理后援。这 样，董仲舒终于完成了孔孟忠诚伦理两种规定的分离：人际对等性的伦理指向扭 转为人际尊卑性，政治对应性的政治伦理指向扭转为君臣等级性。这种董氏忠诚 理路合乎统治者所需，且又具实际可操作性，终于成为了几千年封建社会士人从 政的指导思想。 3 、行政忠诚思想的扬弃。中国古代的政治与行政的理论遗产，给近代、现 代的行政提供了深厚的历史源泉。同时，我们也应看到，在中国封建社会发展过 程中，政治与行政高度融合，行政总是附属于政治的，中国古代几乎没有能与政 治分得很清楚的行政思想。 到了近代，西方的民主与科学思想逐渐传人中国。中国革命的先行者孙中山 先生为近代行政忠诚思想开启了新的篇章。孙中山提出了各级官吏都是“国民公 仆”，要“替众人服务”的思想。孙中山从民权主义的要求出发，提出“公仆道 德”。他指出：“平等自由，原是国民的权利，但是官吏都是国民公仆。”他认为， 在国家中，官吏与人民的关系，必须以人民为主，“主权在民”，“上而总统，下 而巡差，皆人民之公仆也”。他指出，做官不是为了发财，或营私，作威作福， 而是替众人服务。他认为，替众人服务是新时代最崇高的新道德，是世界道德新 潮流。他倡导革命党人：“应该想做大事，不可想做大官”。孙中山竭力提倡官员 要有“替众人服务”的思想。他说：“这种新道德，就是有聪明能力的人，应该 要替众人服务”。这样，国家、社会才有希望，才能前进。孙中山先生的行政忠 诚思想的最大的特点是对中国封建时代的行政忠诚对象进行了一个最强势的扭 转，由忠诚于君到忠诚大众的思想的飞跃。毛泽东在一九四四年九月八日追悼张 恩德的会上所做的“为人民服务”的演讲中认为，“为人民利益而死，比泰山还 重”。由此可见，毛泽东将行政官员的生死与人民大众的利益紧密联系在一起， 使忠诚的内容得到了发挥：到了邓小平时代，他将忠诚于人民的美好情感落实到 物质文明的建设中来。他说：“在社会主义国家，一个真正的马克思主义政党在 执政以后，一定要致力于发展生产力，并在这个基础上逐步提高人民的生活水平 。”邓小平为行政管理工作提出了忠诚的方向和内容，进一步地落实了民众的公 共利益。 o 王伟：行政伦理概论) 。人民出版社2 0 0 1 年版第3 0 9 页。 。邓小平文选 ( 第三卷) ，人民出版社，1 9 9 3 年版，第2 8 页 7 虽然中国近代的行政管理较之过去有很大的发展，但仍有许多落后的、消极 的因素在内。行政主体缺乏理性，自主的思想太少。在很长一段时间里，行政人 员将行政理想的实现寄托于伟人的能力与魅力，认为只要忠诚于他们就会有美好 的前途。在毛泽东时代，便是这种梦想的高亢宣泄。八十年代以后，人们对西方 思想更多的是理性的学习、思考和借鉴，形成了科学的行政理念。再加之社会的 开放，行政个体接受了更多自由、民主的思想，主动能动性得到了提高，行政管 理工作变得更理性，更科学；行政价值观也变得更进步，更健康。行政忠诚不再 是盲目地忠诚于领导，不再是不理智地服从，而是忠诚于行政组织赋予的使命， 忠诚于自己的良知，忠诚于广大的人民群众。 二西方行政忠诚的理论传统 纵观西方行政的历史，行政忠诚有着重要的作用。可以说每一次的演化与变 革都是要解决行政主体究竟要忠诚于什么的问题。从西方行政学发展的四个时期 可以探索行政忠诚的发展理路。公共行政是随着社会公共权威的出现而产生的古 老的管理活动，人类社会历史发展过程中积累了丰富多彩的行政思想。其中，行 政忠诚的思想也是随着历史的变化不断改变、演化的。 1 、行政忠诚观的萌芽时期忠诚于国家、教皇抑或君主。古希腊政治思 想因城邦的诞生而兴起，因城邦的兴盛与危机而达到颠峰，因城邦的没落而衰微o 。 故这个时期的忠诚思想都是紧密围绕城邦、国家这个主题的。亚里士多德在政 治学中论及行政人员的任用时，就明确指出任用的首要条件必须要效忠于现行 的政体。由此可看出，要求行政人员对现行政体的效忠，便是强调城邦、国家 的稳定，从而强化行政人员对城邦的忠诚感。而在中世纪，由于基督教神学对人 们思想的专制禁锢，使人们既要服从上帝的权威，又要服从政府的权力。奥古斯 丁在他的“双城之说”表达的就是这样一种观念：人们不再像古代城邦社会的公 民那样视国家为追求最高的善的社会组织，并把全部的忠诚献给国家，人们已从 信上帝起开始了对国家的疏远。而在政治现实中，教会和国家的关系问题引起 了教皇一派同国王一派的争论和冲突。由此可看到，中世纪的行政忠诚定会是在 “两把剑”( 教会和国家的双重控制) 之间飘摇不定的。到了文艺复兴时期，意 大利的政治学家马基雅弗利将人们从神学的束缚中解放出来。在君主论中， 。浦兴祖、洪涛：西方政治学说史) ，复旦大学出版社1 9 9 9 年版，第1 2 0 页 。【古希腊】亚里多德：政治学 ，吴寿彭译，商务出版社1 9 9 6 年版，第2 2 4 页 。【意】马基雅弗利：君主论徐继业译r 光明日报出版杜，1 9 9 6 年版，第1 2 5 页。 8 当论及君主用人的能力时，便说到君主要选择对自己忠诚而又有能力的人。从 马基雅弗利的这段理论中，可以清晰地了解到，行政人员不必对教皇忠诚，只需 忠诚君主便能得到重用。同一时期的英国政治学家洛克更加拓宽了行政忠诚的内 涵。通过洛克在政府论中对政府的来源、政府的职能、依法行政、政府的解 体等精彩的论述，我们可以看到更为理性的行政忠诚观，即在人们通过相互订立 契约而组成的国家和政府中工作的行政人，最高的忠诚准则应是忠诚给予政府权 力的人民。 2 、行政忠诚观的形成时期忠诚于政治、行政抑或组织。1 9 世纪中期的 美国，壮大起来的少数工业资本家巨头为了自身利益，利用手中巨大财富，以收 买、贿赂等各种手段来影响议会的决策，使得立法权的威望直线下降。在这个时 期，行政力量日益被视为一种有效的工具而得到重视。美国著名的行政学创始人 威尔逊，顺应时代的潮流，明确提出有必要建立一门行政科学，以指导国家的行 政管理实践。同时，威尔逊将政治与行政区分为“政务”与“事务”，并在其行 政学研究中明确赞成德国著名政治学家布隆赤里的观点：“政治是政治家的特 殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。准此观之，在威尔逊的这种 观点影响下的行政忠诚，必定是排斥政治，单纯的对行政事务的忠诚。与威尔逊 同时期的美国著名行政理论家古德诺对政治与行政的二分法作了进一步地阐释 和发挥。在政治与行政中，古德诺提出了行政学界很有名的理论，即：政府 表达国家意志的活动就是“政治”，而政府执行国家意志的活动就是“行政”。在 探讨政治与行政之间的关系时，古德诺明确提出了行政从属于政治，但政治对行 政的控制必须有一定的限度的思想。同时，他还指出，在政治功能与行政功能的 协调中，政党扮演着十分重要的角色。“如果不是对政党有这种坚定的忠诚，我 们的政府早会被一群组织涣散、各行其是、无法无天的官员所充斥。”在这一时 期，“组织理论之父”一韦伯是行政学界理论成果最丰富，但最富争议的人物。 他认为，除了服从能给人们带来利益，还包括人们对合法性权力的信仰，正是这 种合法性塑造了下级服从与尊重组织中的指挥的稳定模式。在其论述的三种合法 性权力中，韦伯将法制型组织的典型形态( 即官僚组织) 认为是惟一既符合理性 精神又具有合法权力的现代组织形式。o 他创设的“官僚制理论”至今还被广泛 应用于政府、企业、大型团体之中。在这个理想型的组织中，由于建立了科学化、 技术化的工作程序和管理方法，所以要求行政人员必须遵守命令一服从的权力关 。【英】洛克：政府论( 下篇) ，瞿菊农、叶启芳译，商务出版社，2 0 0 3 年版，第2 5 一1 5 0 页。 。【美】古德诺：政治与行政( 中译本) ，华夏出版杜，1 9 8 7 年版，第5 8 页。 。唐兴霖：公共行政学：历史与思想) ，中山大学出版杜，2 0 0 0 年版，第2 0 2 页 9 系和有着严格职务或任务的等级秩序。行政忠诚在这样的组织中表现的是竭心尽 力地为客观的非个人组织和组织目标服务。 韦伯著名的三种统治类型理论使我们清晰地看到其核心内容( 即忠诚对象) 的转换。这三种“纯粹”类型是：“传统的”、“超凡魅力的”、和“法制的”o 。 在这三种类型的组织中君臣之间分别表现为“主子”与“仆从”、“领袖”与“信 徒”和“上级”与“下级”的关系。 如果一种统治的合法性是建立在遗传下来的( “历来就存在的”) 制度的统治 权力的神圣的基础之上，并且也被相信是这样的，那么这种统治就是传统型的。 统治者是依照传统遗传下来的规则被确定的，对他们的服从是由于传统赋予他们 的固有尊严。这种统治团体首先是一个由于教育共性所决定的恭顺的团体。统治 者不是“上司”，而是个人的“主子”，他的行政管理班子首先不是“官员”，而 是他个人的“仆从”。决定行政管理同主子的关系，不是事务上的职务职责，而 是奴仆的个人忠诚o 。由于被统治者的吃、穿( 即“俸禄”) ：升迁、权力的执掌 都由统治者给予，所以他们必须服从统治者，而不是服从制订好的规章细则。 在魅力型组织中，统治者的行政管理班子并非“官员”，至少不是在专业业 务上训练有素的官员。它既不是按等级观点，也不是按对家族或个人依附的观点 选择的，而是按照魅力的品质选择的：与“预言家”相适应的是“信徒”，与“好 战的王侯”相适应的是“扈从”，与“领袖”相适应的，从根本上说是“亲信”。 5 既没有“任命”或“罢免”，也不存在“资历”和“升迁”，而是仅仅在被召唤 者的魅力资格基础上，依照领袖的直觉加以召唤。这种对先知、战争首领、公民 大会或会议中所有伟大的煽动家身上超凡魅力秉赋的效忠，意味着领袖本人被认 为是一位内心“受天职召唤”的领袖。人们服从他，不是因为传统或条律，而是 因为对他怀有信仰。他的门徒、追随者、他个人的朋党所表现出的效忠，针对的 是他本人，是他个人所具有的素质。最纯粹类型的法制型统治，是借助官僚体制 的行政管理班子进行的统治。它强调知识作为它所固有的特别合理的基本性质。 经过专业培训的成绩合格者才能成为“官员”。“官员”在这种官僚体制中必须忠 诚于有着规章细则的组织和有着特定职务的非个人的组织。 在法制型组织中，统治者通过协议的或强加的任何法都以理性为取向，制订 成章程，要求这些具有专业知识技能的“官员”必须尊重它，忠实地遵守它。此 外，典型的法制型的统治者即“上级”，行政管理人员的荣誉所在，是他对于上 。i 德】马克斯韦伯：学术与政治冯克利译，上海三联书店，1 9 9 9 年版，第5 7 页。 。f 德】马克斯韦伯：经济与社会( 上卷) ，林荣远译，北京商务印书馆，1 9 9 8 年版，第2 5 2 页。 o 【德】马克斯韦伯：经济与社会( 上卷) 林荣远译，北京，商务印书馆，1 9 9 8 年版，第2 7 1 页。 1 0 司的命令，就像完全符合他本人的信念那样，能够忠实地加以执行。即使这命令 在他看来有误，而在他履行了文官的申辩权后上司依然坚持命令时，他仍应忠实 地执行。从韦伯的传统型组织、魅力型组织和法制型组织中，我们了解到西方 行政忠诚思想的差异。这种差异反映的是行政人员与统治者之间关系的变化。行 政人员从恭顺的“仆从”到狂热的“信徒”，最后发展为具有理性精神的“下级”， 其变化的路径呈更合法、更合理的发展趋势。 3 、行政忠诚观的发展时期忠诚心的号召、培育与引导。2 0 世纪4 0 年代 到6 0 年代是公共行政学的发展时期。这- - n , - t 期的公共行政学研究强调行政过程 及环境对行政过程的制约，组织中的人不再是被动的人而是具有主动性的行政管 理主体。美国行政学家巴拉德运用系统的观点研究组织问题，提出了组织三要素 理论。在阐释第一个要素一协作的意愿时，巴拉德指出，协作意愿是组织的必要 条件，协作意愿的结果是努力的凝聚、结合；而用来培养协作意愿的不是靠强制， 而是通过思想上的反复灌输，即号召忠诚、团结精神和对组织目标的信仰等。o 巴 拉德的协作意愿理论丰富了行政忠诚的内涵，即行政人员应有系统的组织观，应 着眼于全局，不能局限于对自己所处小部门的忠诚，而是应协同其他部门，共同 实现组织的总目标。赫伯特西蒙在行政学的研究中有很高的学术地位。他将组 织看成是认同与忠诚心、权威、信息沟通等机制的系统3 。西蒙在关于组织影响 的方式中详尽地论述了忠诚心的重要性。他指出，一个团体的成员，总是倾向于 把自己同那个团体等同起来，以那个团体的代表自居。西蒙认为这是人类行为的 一个普遍特征。忠诚于组织或对组织的认同，在组织管理与发展中起着重要的作 用。管理者要想让自己的决策发挥作用，必须运用组织的认同感或成员对组织的 忠诚心将人们的注意力集中到有限的价值要素中来。 4 、行政忠诚观的繁荣时期忠诚于“官僚制”，还是社会大众。2 0 世纪 6 0 年代末7 0 年代初，以美国为代表的西方国家连续出现一系列社会、经济与政 治危机，政府改革的呼声此起彼伏，传统的公共行政学面临严峻的挑战。西方行 政学界由此发起了新公共行政学运动。新公共行政的历史性影响在于：公共行政 的研究重点从传统的重视机关的管理转移到政策的议题和政策的建议；公共行政 从单纯强调效率和经济，到强调社会的公正；公共行政从价值的中立到思考公共 行政的价值和信仰问题；政府的伦理、诚信、责任问题成为公共行政强调的重点 。【德冯克斯韦伯：学术与政治，冯克利译r 上海，三联书店，1 9 9 9 年版，第7 6 页。 。浦兴祖、洪涛：西方政治学说史，复旦大学出版杜，1 9 9 9 年版，第3 0 页 。【美】巴拉德：经理人员的职能( 中译本) ，中国社会科学出版社r 1 9 9 7 年版，第6 9 页 。唐兴霖：公共行政学：历史与思想，中山大学出版杜，2 0 0 0 年版，第3 6 1 页。 i l 。美国著名的行政学家弗雷德里克森在1 9 6 8 年的会议上，他发表了走向新公 共行政一文，在这篇论文中，他首次把“社会公平”的价值引入公共行政。这 个研究增加了这样一个问题：这种服务是否增加了社会公平。? 这实际上意味着 行政管理人员不是价值中立的，他们应该担负起对社会的责任，应当把出色的政 府管理与社会公平作为一种新的公共行政的基本准则、应履行的必要职责和应遵 循的社会准则，而且社会公平这一社会准则本身又赋予了新的公共行政以新的使 命，即它有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会公平的政策与影响 社会公平目标的政府行政管理体制。新公共行政学强调的社会公平为行政忠诚指 出了它最合理地实践路径：只有重视行政人员的德性的修炼，增强其行为自主性， 建立完善的责任机制，使行政人员忠诚于自己的良心，忠诚于健康的组织，忠诚 于广大的人民。只有这样，才能使行政人员与组织同发展，使人民和社会更进步。 三 中西行政忠诚的比照与透析 纵观中国与西方的行政忠诚思想的发展理路，我们也会得到这样的启示。从 行政忠诚的对象，其忠诚的内容，还有行政主体在忠诚时对自己价值的不同定位， 以及导致行政忠诚理路迥异的环境等，我们既可看到中西文化的交融之处，又可 感受到两种不同政治文化的优劣所在。 1 、行政忠诚对象的专一性与多样性。 中西行政忠诚对象的差异有着深厚的哲学基础与理论渊源。西方哲学与科学 同源，初期二者混然不分。最早之哲学为天地万物之根源，“一与多”、“变与不 变”遂成为思辩、争论之中心。希腊哲学富于探究与评判精神，能不囿于传统， 不慑于权威，推陈出新，独抒己见。在这种哲学思想的影响下，人们形成了多样 的人生价值观。参与行政能体现人的价值，但进行科学研究，从事经济活动，或 象苏格拉底那样，只与人争辩，都是值得肯定的理想，都可以实现个人的价值。 再加之西方人特有的求真的思维方式，行政忠诚的对象才会随历史的发展发生多 样的变化，从忠诚于国家、君主到飘摇于教会与国家“两把剑”之中，到后来的 忠诚于从政治羽翼分化开来的行政官僚组织。这样的变化与西方的哲学理念，政 治文化是密不可分的。可见，在西方的政治文化中，行政忠诚的对象呈现出多样 性。也就是说，行政人员并不忠诚于某一单- - x 十象。 。【美】乔治弗雷德里克森：公共行政精神张成福等译中国人民大学出版社- 2 0 0 3 年版第3 页。 。彭和平、竹立家等编译：国外公共行政理论精选) ，中共中央党校出版社，1 9 9 7 年版- 第3 0 0 页。 。许思圆：中西文化回眸，华东师范大学出版杜，1 9 9 7 年版第4 页。 1 2 而中国的行政历史比起西方显得要滞后、单调很多。中国的哲学因为起源于 战争频繁的春秋战国时期，先哲们最关心的是如何平定人间之战乱，其理想为获 致太平，因此其学说不离实用。中国哲学源于道德哲学，其所昌明者，始终以修 身治国之道为主( 又可谓“内圣外王”) 。孔子日：“道不行乘桴浮于海。”又日： “道其不行矣乎。”孔子之道以忠恕为本，其哲学即修身治国之道，故重在行。 中国哲人心志不离人事，切于救世。在这种哲学思想的影响下，人们形成了政治 在社会生活中是统率、是先导，为政之官则是个人生涯中的最正统、最崇高的基 业这样一种人生价值观。即使是能为世人带来物质财富的商业活动，都被视为“下 品”，使得商人将盈利所得不用于再生产，而是积攒银子去买官从政。这样的政 治文化不免更强化了人们将自己的命运与政治紧密相连的意识，未能行政时，早 早地便在思想、言行中烙上“君”的规范要求：到了能行政时，对“君”忠贞不 二的要求便成为士人是生是死，是荣是辱的唯一真理。此外，中国的“君”是“天 子”，使其具有了政治、行政、宗教之最高权位的合法性。因此，在中国的传统 政治伦理文化中，行政忠诚的对象具有唯一性或单一性的特征。 2 、行政忠诚主体的依附性与自主性。 在古代中国，家与国的界限并不十分清楚。古人惯以忠、孝并提，君、父并 举，视国政为家政的扩大。基于此，中国传统的政治文化在个人与国家关系问题 上强调集体，强调国家，否定个体的独立性，个体不能单独存在，必须依附于集 体之中，个人不是组成国家的一个单元。在长期的历史发展过程中，形成了独特 的“子民”文化，以此有别于西方的“公民”文化。加之中国传统的“家国同构”、 “君国一体”观念的影响，使老百姓日益成为君主、国家、家庭的附属物。而作 为需要“君”给予俸禄、官衔、价值认可的“臣”便更具有这种依附性。中国古 代政治的学理根基在儒学，儒学便是建立在官员对王公、下级官员对上级官员的 从属关系之上的。这种依附关系的本身仍然是一种孝敬和忠诚的关系9 。 西方人对国家的理念和中国不一样。亚里士多德认为，国家的产生完全是一 个自然演化的过程：从男女两性结合组成家庭，到若干家庭组成村坊，最后由若 干村坊形成城邦国家。他强调的是地缘关系。所以在西方人的眼中，国是国， 家是家，这是两个截然不同的观念。柏拉图将国家归结为人类要求互助的结果， 亚里士多德则认为国家起源于人类合群的天性和品德，建立国家的目的是为了追 求自足而且至善的生活。西塞罗在论共和国中写道：“国家是人民的事业， 。【德】马克斯韦伯：经济与社会( 下卷) ，林荣远译，北京，商务印书馆，1 9 9 7 年版第3 7 4 页。 。 德1 马克斯韦伯：经济与社会( 下卷) ，林荣远译，北京t 商务印书馆，1 9 9 7 年版，第3 2 9 页 。张乃根：西方哲学史纲，中国政法大学出版社，1 9 9 3 年版第3 6 页 1 3 可是所谓人民，不是指任何个人在任何情况下的结合，而是指一个人群由服从共 同的正义的法律和享受共同的利益造成的整体联合。”由此可以看到，西方的传 统政治文化是以个人为中心，注重个人的自由和权利。如果说古希腊古典时期讲 究人对城邦的依附性( 当然个体在城邦内部也有独立性) ，和中国古代人与国家 的关系的观点有些相似的话，那么随着希腊城邦的解体，这种观念旋即让位给“个 体本位”了。在这种“个体本位”的强势文化的背景下，行政虽然也要以忠诚为 其支撑的价值体系，但行政个人的自主观念、权益意识、产权意识和思想行为的 独立性较之中国的士人要强劲得多。 3 、行政忠诚内容的礼治化与法治化。 中西行政思想最根本的区别在于对人性不同的体认。孟子认为，人皆有善端， 世人皆可为尧舜，也就是说，无论什么人，只要肯在修身方面下功夫，总可成为 “圣人”的。“圣人”便可“仁政”。孟子的人性善具有唯心主义先验论的嫌疑， 于是，苟子提出了性恶论的观点。可这种观点还是基于苟子的“人经过后天接受 道德教育，便能为善”而言的。可怎样衡量一个人的道德高下呢? 苟子提出了 “礼”，能用“礼”来约束自己言行的是“君子”，不能用“礼”来克制自己的是 普通人，而圣人能在礼的范围内随意活动并能完全合乎礼的次序要求。所以，在 古代中国，一般的社会秩序是不靠法来维持，而是靠宗法，靠纲常来维持。礼治 代替法治，衡量人们的政治行为的标准是“忠孝”之道，进而形成了具有中国特 色的伦理政治文化。伦理政治的理论化形式是三纲五常，纲常之教的重心在三纲， 三纲的核心又在父权，君权是在父权基础上的延伸，因此在中国古代，宗庙社稷 亦为王朝国家的代称，国与家是相通的，“忠君”与“报国”是相互作用的。政 治伦理化的结果，是在政治过程中重内省，轻法制，注重现实政治功利。 西方思想传统有根本不同的关于人的本性的观念，自古希腊苏格拉底就有关 于人的局限性的深切体会。这种对人的理性的局限性的认识，使人理智地看到， 人是很容易犯错误的，道德上毫无瑕疵的人是不存在的。西方人从完全不同的前 提出发，有完全不同的政治思维和制度设计。古希腊的著名哲学家赫拉克利特就 提出：城邦必须用法律武装起来，有了法律，人们才能过好城邦生活。雅典民主 政治的杰出代表一伯里克利特在其当政演说中，提出了民主政治的三个基本原 则，其中第二条就是“法制”，他要求人人遵守法律，并提出：“法律对所有的人 都同样地公正。”亚里士多德非常重视法律，认为法治优于人治。说法是“最优 良的统治者。”文艺复兴时期的马基雅弗利也明确提出，国家之兴旺，一靠军队， 。徐大同：西方政治思想史) ，天津人民出版社，1 9 8 5 年版，第2 6 页 。【古希腊】亚里士多德：政治学) 商务印书馆，1 9 9 6 年版，第1 7 1 页。 1 4 二靠法律。洛克在分析国家主权时，首先注重的是立法权。同时，西方资产阶 级的法治观将依法办事与民主联系起来，“法”，应该是理性的、正义的、权利本 位的和至高无上的。他们认为法治的要害是权力制约。这种法治观与强调君主用 法来统治人民，而否认民主的法治观( 如中国先秦法家的“法治”) 形成鲜明的 对比。 4 、行政忠诚环境的高融合与强分化。 中国是一个政治、行政高度融合的国家。“唯天子受命于天，天下受命于天 子”便表明，皇帝既是全国的政治、行政首脑，又是天意的唯一代表，社会不存 在凌驾于皇权之上的宗教力量。儒家的“天下定于一尊”的思想逐渐演化为中国 传统政治文化的主要特征之一。这种对国家统一的重视，使得中国历史的大部分 时间基本保持了全国范围的行政统一，同时铸就了国人视国家为当然，分裂割据 为异端的政治心理与文化观念。在这种权力高度集中的局面下，下级必须无条件 的向上级服从，上级对下级却实行层层主宰，可最终的主宰还是皇帝。所谓“君 要臣死，臣不得不死”，是对君臣关系的简要概括。基于此，在中国传统的政治 统治中，而是依靠人治和形形色色的宗法与思想统治来维持。生活在这种政治局 面下的臣民，对国家和政治的憧憬始终都是“明君”、“贤臣”、“顺民”。 西方的情况大不一样。早在古希腊时代即有分权与民主制，无论这种民主制 的范围和阶级本质如何，它在形式上提供了行政与政治相分离的范式。古代希腊， 从氏族公社到国家的形成，经历了数次的变革。值得注意的是，古希腊的变革， 是通过立法实现的；而立法者，往往是从公民集体那里获得授权的。在欧洲的历 史上，虽然也有专制统治，但与中国的专制比较起来，时间上要短暂得多，并且 仅仅是专制，而非权力的高度集中。在欧洲，传统的权力架构是多元权力中心相 互争夺、相互制约的。三权分立便是其集中的体现。第一个三权分立是王权、诸 侯、宗教神权的“三权鼎立”：第二个三权分立是僧侣、贵族、平民的三级会议 的分权。由此可以看出，西方人对权力异化有着清醒地认识，“凡是有权力的人， 总要滥用权力。”于是，“为了使人们不致滥用权力，必须做出妥善安排，以权 力牵制权力o 。” 。柳文超主编：西方自由民主研究) ，重庆出版社，1 9 9 0 年版，第2 7 9 页 。【法】盂德斯鸠： 2 0 0 3 年第1 期。 2 3 于传统的现代行政忠诚不只是一个道德规范，而且是一个建立在理性精神基础上 的严肃的哲学命题，它蕴涵着雄健的思辨色彩和深刻的理性光辉。用辩证法来关 照行政忠诚，行政忠诚的实质就是实事求是、解放思想、与时俱进的思想路线、 思维方式和行为模式，坚持行政规律的客观必然性和行政主体的价值选择性的辨 证统一，依法组织和管理一系列作为国家权力的运作活动，既宏观，又微观；既 原则，又灵活。不遵循行政规律，对行政就缺少“制控权”，容易按习惯和个人 意志办事：容易为“情”所动，为“利”所驱，为“关系”所捆。行政规律是行 政活动过程本质和必然趋势的“自在之性”，是行政工作必须遵循的客观法则。 只有首先忠诚于行政规律，才能有效履行行政职责，提高行政效率。 2 、忠诚于国家法律。卢梭在社会契约论中写到：“我们无须再问应该由 谁来制定法律，因为法律乃是公意的行为；我们既无须问君主是否超越法律之上， 因为君主也是国家的成员：也无须问法律是否会公正，因为没有人会对自己本人 不公正；更无须问何以人们既是自由的而又要服从法律，因为法律只不过是我们 自己意志的记录。”尊重法律意味着尊重公众的意志，而不是长官的个人意志， 这便是行政忠诚的最高准则。公共权力来自普通的公民权利，是公众利益的普遍 体现。负责任的公共行政人员的重要职责是维护真正意义上的公共利益。在价值 多元化的行政环境中，现代民主社会对个人权利与义务已经达成普遍的共识，当 个体行政人员试图履行某一职责时，应该考虑“基于人权，基于法律规则的基本 原则。”忠诚于国家法律有两个层面的向度，法制行政和法治行政。法制行政强 调关于行政的既定法规制度和其它关于行政的规定性，偏重于静态的行政法律制 度：法治行政则注重从法律精神或规定开展行政管理活动及其适度的灵活性，偏 重于动态的行政依法治理的过程。法制行政强调的是行政主体外在的约束和监 督，而法治行政则偏重的是行政人员的自律，是一种积极主动的行政。同时， 我们也应看到，法律永远不可能对一切关于国家和社会事务的管理作出规定，法 律也总是落后于现实生活的发展变化，因而法律的规定总是原则的、有限的，法 律的适用也经常是模糊的、有争议的。外部的法律与规则是一种对“恶”的行为 将要采取的一种“恶”的惩治，是关于行政人员最低限度的责任的规定。对行政 人员而言，最重要的是要建立内心的法，这种法具有积极主动的特质，它是对强 制性的法律的超越，是指导行政人员行为的“道德金律”。 3 、忠诚于行政效率。美国的管理学家埃默森在其效率一生产和工资的基 。【法】卢梭：社会契约论 何兆武译- 商务印书馆1 9 9 7 年版，第5 i 页 4d j v i n d l a r s o n a d m i n i s t r a t i o n ，e t h i c s a n d d e m o c r a c y ，a l d e r s h o r t ：a s h g a t e ，2 0 0 0 p 1 1 9 。张国庆：行政管理学概论 ，北京大学出版社，2 0 0 0 年第4 4 0 页 2 4 础一书中指出，正是人类的低效率导致了贫困，多数人在完成工作任务的过 程中仅达到6 0 的效率，而人类的效率潜能仅利用了l 。书中提出了提高效率 的基本原则：只有“适当的人在适当的时间和适当的地点以适当的方式去做适当 的事情”时，才会产生效率。”所以，效率的最大化实现是每个组织追求的最大 目标。同样，行政组织也需要效率。行政效率指的是国家行政机关及其行政人员 从事行政管理的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。行政 效率是国家行政机关和行政人员行政管理活动的效果的重要衡量标准。行政人员 在履行职责过程中所体现的时效、办事速度等是行政效率高低的关键所在，其实 现的决定因素包括工作热情、办事能力、人际关系能力等。通过行