（行政管理专业论文）非政府组织参与式扶贫项目效果及影响因素分析.pdf

摘要 作为政府掀起的扶贫运动中的一个补充，非政府组织积极地投入到反贫困的 活动中，并在许多偏远的贫困地区开展着各种形式的扶贫项目和活动。 文章主 要运用了案例分析方法，从参与式扶贫的基本理论出发，探讨参与式方法这一扶 贫模式的创新，其与常规方法的优劣等。同时，文章以陕西省妇女研究会商洛项 目点作为研究个案，在描述和解释n g o 扶贫项目的基础上，通过对参与式方法运 用于扶贫项目的分析，重点研究了非政府组织参与式扶贫项目的推行及相关主 体、影响项目成败的因素等，并结合项目实施过程中的村庄权力关系格局、运行 中的重要事件等集中分析了非政府组织和地方各种力量之间，村干部和村民之 间，以及村民之间的关系在项目实际运行体系层面的复杂互动和相互渗透，揭示 了非政府组织在开展项目、获取资源、进行扶贫的具体机制等方面所面临的各种 问题，探讨参与式扶贫项目的实效。 本文研究中肯定了非政府组织参与式扶贫项目所产生的经济社会影响，并分 析了诸多对项目实施成败有重要作用的一些因素。文章试图拓展非政府组织研究 的视角，进一步从项目实施机制的角度切入非政府组织研究，聚焦非政府组织项 目实施机制的实际运行状况。笔者认为从组织行动体系和实际运行视角对项目运 作机制深入研究是非政府组织研究的一个重要发展方向，希望能更准确和详细地 描绘出非政府组织项目运行的微观动态图景，以此深化非政府组织行动方面的研 究。 关键词：非政府组织参与式扶贫项目影响因素 t h e a n a l y s i s o fe 仃l e c t sa n d i n a u e n c j n g f a c t o r s i n v o l v i n g i n n o n - g o v e r n m e n t a lo i g a n i z a t i o n sp a n i c i p a t i n gp o v e r t yr e l i e fp i 0 j e c t a b s t m c t ：i i l 卸t i - p o v e n yc a m p a i 韶t h a tt h eg o v e m m e n tr a i s e s ，n o n 9 0 v e m m e n t a l o 唱a n i z a t i o ni s ai m p o r t a n ts u p p l e m e m ，i tc a r r i e so u tv a r i o u sf b 姗o fp o v e n y a l l e v i a t i o np r 巧e c t sa n da c t i v i t i e si nm a n yr e m o t ep a n so ft h ep o v e n y - s t r i c k e na r e a s t h ea n i c l em a i n l ym a k eu s e0 ft h ec a s e m e t h o d ，i t sa n a l y s i sh a ss e to f ! ff 而mt h e t h e o r y ，m e a i l w h i l e ， d i s c u s s e si n n o v a t i o no ft h i sp a t t e m 觚ds h o w si t ss u p e r i o ro r i n f e r i o rw h i c hc o m p a r e dw i t h c 0 n v e n t i o n a lm e t h o d s s o ，t h ea n i c l eu s e dt h e s h a n g i i l op n 町e c ta sac a s e ，o nt h eb a s i so fd e s c r i b i n ga n de x p l a i n i n gn g o sp o v e n y a l l e v i a t i o np r o j e c t s ，i t sa n a l ”i c a lf 6 c u s e do nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er e l e v a n t s u b j e c t t h r o u 曲p a n i c i p a t o 巧a p p r o a c h e su s e di nt h ep r o j e c t ，m 锄yf a c t o r sa n e c tt h e s u c c e s so rf a i l u r e0 fa i d i n gt h ep o o lt h ea n a l y s i sp u t sv i l l a g ea u t h o r i t yi n t o c o n c e m i n gp a t t e m ，t h ev i l l a g e sp o w e r i nt h eo p e r a t i o n0 fs u c h 觚i m p o n a n te v e n t ， c o n j u n c t i o nb e t 、) l ，e e nn 伽- 9 0 v e m m e n t a lo 唱a n i z a t i o n s 柚dv a r i o u sl o c a lf o r c e s ，鹤 w e l la sb e t w e e nt h ev i l l a g e r s 觚dt h ec o m p l e xi n t e r a c t i o no fm u t u a li n f i l t r a t i o ne t c i t h 勰d i s c u s s e dt h ea c t u a le 岱：c to fp a r t i c i p a t i n gta i l dr e v e a l sm a n yk i i l d so fp r o b l e m s o fn g 0 f a c i n 岛s u c h 勰t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep r q e c t ，g a i n j n gr e s o u r c e ，c a r r y i n g o u tt h ec o n c r e t em e c h a n i s ma n ds 0o n i i lt h i sp a p e r ，t h e 卸t h o ra f ! f i 姗e dt h a tn g o ss o c i a li m p a c t 仃o mt h ep r o j e c t a i d i n gt h ep o o r a n da n a l y s i sal o to ff a c t o r st h a te f ! i e c t t h ei m p l e m e n t a t i o n0 f p r q e c t t h ea r t i c l ea t t e m p t st om a k em b b i n g sf 如mt h ev i s u a la n 舀et h a te x h i b i t i o n n o n g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o ns t u d i e s ，t h ea n 舀ep u t t i n gm e c h a n i s mi n t op r a c t i c e f u n h e rf 而mt h ep r o j e c ti ss u r et oe n t e rn o n - g o v e m m e n t a lo 唱a n i z a t i o ns t u d y i n g ，t h e n o n 9 0 v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o np r o j e c tf b c u s i n gp u t s m a c h i n e - m a d ea c t u a l o p e r a t i o n a ls t a t ei n t op r a c t i c e t h ea n a l y s i sd e s c r i b e s 0 u tam i c r o c o s m i cp i c t u r eo f n g o sa c t i o n 卸dv i e w sm o r ea c c u r a t e ，t h ea u t h o rt h i n k st h a tt h es t u d y i n g 仃o m o 略a n i z i n gs y s t e ma n do p e r a t i n gm e c h a n i s mt ot h ep r o j e c tc 卸d e e p e n i n gs u c h i i r e s e a r c h k e yw o r d s ：n o n g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n sp a r t i c i p a t i o nt y p e p 0 v e n yr e l i e fp r o j e c t i h l f l u e n c i n gf a c t o r 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 霎差蓑妻嚣：薹雪? 邈指导教师签名：趑 学位论文作者签名：么翌熏指导教师签名：! ! ：! 知d 蚌6 月乡日堋年名月占日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：毛砭硝 讼d 分年舌月乡日 1 导论 1 1 选题背景 1 1 1 非政府组织兴起的背景与原因分析 在2 0 世纪里，由政府组织和国家机制构成的政府部门，以及由企业组织和 市场机制构成的市场部门，是现代社会中地位己牢牢确立的两大组成部分。在它 们之外，有一个广阔的领域，存在着为数众多的社会组织，它们虽然形式各异， 但却有着共同的特征，即非政府和非营利的性质。这些组织的作用和存在的重要 意义曾长期没有得到充分的认识和适当的承认。2 0 世纪末，在全球范围出现的 一个突出的新现象，是这些非政府、非营利的社会组织的蓬勃兴起，它们在世界 各国乃至国际社会的各个领域里发挥着日益重要的作用。以至于不论是在理论上 还是在实践中，这些组织己经被当作是一个相对独立的社会部门。关于这个部门 的叫法有很多，如非营利部门，志愿部门，独立部门，民间部门，以及第三部门 等。这些不同的称呼，从不同的方面反映了这一新部门的基本性质：即它是由那 些非营利的、公益性的、具有志愿精神的独立自主的非政府组织所构成。 在中国，现代意义的非政府组织产生于2 0 世纪8 0 年代，社会民众通过建立 各种社团、宗教团体、民办非企业单位等类似组织，开展人道服务，促进基层社 会经济发展，防治环境污染，保障公民权利，救助失学少年儿童，追求国家先前 未曾实现或无暇顾及的种种目标。尤其是改革开放以来，我国的社会结构发生了 深刻的变化和调整。“小政府、大社会”目标模式的确立和社会主义市场经济体制 的建立为中国n g o 的发展提供了广阔的空间和发展的机遇。根据民政部2 0 0 5 年度民间组织统计数据，2 0 0 5 年末全国共计有3 1 8 7 8 7 个民间组织，其中社会团 体1 7 1 1 5 0 个( 基金会9 7 5 个) ，民办非企业单位1 4 7 6 3 7 个，这还不包括很多 未登记和转登记团体。早在8 0 年代中期，我国一批新兴的n g o 就开始从事扶 贫活动。9 0 年代中期以来，国内国外各种类型的n g o 进入扶贫领域，在资源动 员、模式创新、扶贫到户、提高效率等方面创造了很多好的典型，倡导了一种全 新的意识。如“希望工程 “光彩事业“幸福工程”、“母婴平安1 2 0 行动 和“春蕾计划”等等，都在增加农民收入、提高农民的身体健康、保护妇女儿童 民政部，社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、事业单位登记管 理暂行条例 z ，北京：中国法律出版社，1 9 9 8 和教育方面起到了很大的作用，得到了社会的普遍赞誉。据不完全统计，近7 年间，国际国内的n g o 和其它社会力量动员的扶贫资源超过5 0 0 亿元人民币， 占整个社会扶贫总投入的2 8 。与其他非政府组织开展活动的领域相比，扶贫领 域中的n g o ，不但数量最多，种类最丰富，而且取得的成就和产生的影响也最 为巨大和深远。中国政府已在2 1 世纪2 0 0 1 2 0 1 0 年扶贫纲要中，明确提出要 引入n g o 参与执行政府扶贫项目。这是中国政府扶贫战略的又一次重大转变， 它为n g o 深入参与扶贫提供了更为广阔的公益市场空间和政策依据。 由此可见，作为一种不同于市场和政府的“第三种力量”，n g o 在反贫困 斗争中具有不可替代的功能。实践证明，随着政府对n g o 扶贫作用的肯定，随 着n g o 自身的改革与努力，各类非政府组织也逐渐中国扶贫工作的重要主体之 一。但是，多年来，对于非政府组织扶贫的研究还有不足之处，缺乏系统而深入 的研究。鉴于此，笔者提出了本文的研究问题，主要描述的是非政府组织参与式 项目实施机制及其实际运行过程，文章以陕西妇女研究会商洛项目点项目的实施 为例中，结合项目实施过程在个案研究基础上进行了初步总结，希望推动这一领 域研究的深入。 1 1 2 非政府组织参与扶贫的历程和扶贫项目的成效 ( 1 ) 非政府组织参与扶贫的历程 正如在社会经济发展背景和贫困问题所呈现的不同特点下，我国政府扶贫开 发是分阶段性的一样，非政府组织参与扶贫也是随着市场经济的发展，政治环境 和社会结构的变动，显现出阶段性的特征，大致可分为以下三个阶段。 第一阶段为启动阶段，主要是从8 0 年代到9 0 年代中期。当时，我国政府逐 渐认识到虽然通过农村土地制度和市场制度的改革，农村经济得到了极大的发 展，经济发展相对落后的中西部地区与东部沿海地区的差异越来越大，因此我国 政府正式成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，加大对扶贫的投入，而与此 同时，国际上一些慈善机构和企业集团逐渐将扶贫的捐款交给专业的非政府组织 运作。因此，从资源动员的角度出发，由一批退休的老干部成立了与政府联系紧 密的非政府组织。同时，在9 0 年代，自下而上的扶贫变成国际上的主流模式， 中国n g o 反贫困北京宣言，2 0 0 1 年1 0 月3 0 日 2 我国草根型的n g o 也在这一背景下逐渐参与到扶贫中来。这一时期，我国的 n g o 主要将目光集中在资源动员上，而缺乏n g o 的扶贫理念和经营管理理念， 许多n g o 只是将从社会动员的资源返回到政府机构中去执行，甚至将筹集的资 金用于经营，力图用经营的盈利去扶贫，结果由于缺乏企业管理理念和人才，大 多投资都失败了。 第二阶段是在9 0 年代下半期至2 0 0 0 年，为发展阶段。我国扶贫开发进入攻 坚阶段，政府在加大力度实施扶贫的同时，也十分支持本土n g o 参与扶贫。同 时，更多的海外n g o 也参与到我国的扶贫活动中来，并与政府和本土n g o 合 作，它们的管理制度和扶贫方式开始对国内的n g o 起到示范作用。这一时期， 我国的n g o 开始多元化，竞争也同益激烈。许多n g o 迫于生存和发展的压力， 开始注重项目的设计、操作与管理，n g o 资源获取的多元化，扶贫的目标瞄准 机制等，并开始改革其内部的管理机制。 第三阶段是2 0 0 0 年至今，为逐步成熟阶段。在这一时期，我国市场经济体 制不断完善，政治文明不断发展，公民意识逐步完善，特别是我国政府在新世纪 扶贫纲要中第一次明确提出了鼓励n g o 参与扶贫项目执行的条款，以及加入 w t o 后，全球化进程加快，国外大量n g o 将进入我国的同时，我国n g o 也逐 步参与国际交流与合作，所有这些使得国内的n g o 既面临着机遇，又面临着挑 战。在此种情况下，它们逐渐发生着新的变化，开始思考和调整战略，提高项目 管理水平，而且更强调贫困人口的参与、项目传递系统的独立和高效以及品牌项 日的培养，逐步建立与国际接轨的、规范的n g o 。 ( 2 ) 非政府组织开展的典型扶贫项目及成效 作为政府掀起的扶贫运动中的一个补充，中国的n g o 扶贫事业亦在不断地走 向发展。无论是自上而下的n g o 还是自下而上的n g o ，非政府组织都积极地投 入到反贫困的活动中，并在包括所谓的“老少边穷等许多偏远的贫困地区， 不懈地开展着各种形式的扶贫项目和活动。概括起来，主要的项目类型七类：环 境保护项目；教育项目；医疗及公共卫生项目；艾滋病防治；科技扶贫；综合发 展；弱势群体等。以部分有影响力的国内n g 0 扶贫项目为例：中国扶贫基金会开 展的扶贫项目包括贫困农户自立工程、乡村教育援建、科技培训、物资扶贫及医 疗卫生扶贫等，2 0 0 0 年还推出了小额信贷、母婴平安行动、紧急救援等扶贫项 3 目。中华慈善总会开展的慈善项目主要包括抗灾赈灾、安老助孤、扶贫济困、紧 急救援、社会福利、公益援助等，在援助时优先选择社会弱势群体中特殊困难的 人群和极贫地区的人口为援助对象，从而在缓解贫困问题中发挥了自己的作用。 在乡村扶贫方面，中华慈善总会先后实施了甘肃定西和陕西榆中等县的慈善雨水 积蓄工程、四川巴中地区和阿坝地区的贫困农户移民搬迁工程、宁夏固原地区的 春荒救济、贫困地区烛光工程等多个项目，数十万贫困人口得到了帮助。中国光 彩事业促进会以民营企业家为主体成立，它主要开展投资式扶贫活动，即通过动 员、引导民营企业向中西部地区及贫困地区投资项目和捐款援助，直接配合政府 实施扶贫战略。其实质上是通过项目投资带动就业，进而帮助贫困地区发展生产、 增加贫困人口收入。中国青少年发展基金会，以慈善教育为己任，其主要项目为 援建希望小学、救助失学儿童，从而亦是一种教育扶贫事业。中国人口福利基金 会，在扶贫领域，该基金会与中国计划生育协会等共同发起实施以扶助贫困地区 的贫困母亲脱贫为宗旨的“幸福工程”，主要采用“小额贷款、直接到人、滚动 运作、劳动脱贫 的方式，扶助贫困母亲发展家庭经济，同时兴办针对贫困母 亲的文化与科技知识培训班，并向她们提供生殖保健服务等。 在中国，n g o 所发挥的作用已经渐渐表现出来：一是敏感地发现带有顷向 性的社会问题如边远地区儿童失学问题，而政府却难以顾及；二是针对这样的社 会问题以实验创新的方式，成功地动员了社会力量投入政府难以针对部分地区和 群体投入的大量资金和入力资源；三是不断地运用成功的示范引导社会，影响政 府决策，从而推动社会朝向更加文明、公正和谐的目标发展，“n g o 的作用，就 是它可以影响公共决策，也就是对公共资源、权力配置施加影响 。当前，非政 府组织的工作范围己深入社会各领域，开拓了政府机构难以开发出的资源，对社 会的稳定和发展起到重大促进作用。 本文研究的案例中，陕西省妇女研究会自1 9 9 6 年始，一直致力于农村发展， 协助政府改善农民贫困的生活状况。研究会峰持从妇女和村民的需求出发，着眼 于村民自身能力的提高，其项目广泛涉及到农村妇女健康教育、人畜饮水、社区 洪大用、康晓光等著， n g o 扶贫行为研究调查报告，中国经济出版社2 0 0 1 1 0 洪大用，“中国民问组织扶贫丁作的初步研究”，江海学刊，2 0 0 2 2 4 综合发展等。本文研究的项目点商洛山区，在这一地区存在的主要社会问题包括： 贫困、环境恶化、人口多素质低等，所以社区综合发展项目是本文的研究重点。 1 2 理论基础及国内外研究现状 1 2 1 相关理论基础 ( 1 ) 治理理论 作为一种分析框架，治理理论是对传统“政府市场”两分的分析框架的 超越。传统的政治和行政理论将社会划分为政府和市场两大块，公共管理的相应 主题是探求政府与市场之问的平衡。而从治理理论出发，社会被看成是由政府、 市场和非政府组织( 公民社会) 形成的三足鼎立的局面，它们的“构成状况及其相 互关系对社会建设和社会管理具有结构性前提的意义，同时它们又是和谐社会建 设的重要内容。三者遵循不同的行动逻辑，政府主要通过等级控制、垄断性 权威和强制性权力来提供公共物品和公共服务；市场通过自由竞争机制、价格机 制和利润来配置社会资源，非政府组织则通过道德、志愿、慈善、发言权和集体 行动来参与社会治理。治理的主旨就是在这“三足 的多元互动之中寻求政府与 市场和公民社会( 其主体为非政府组织) 之问的动态平衡。也就是说，这是一个多元 主体的网络化互动过程，通过互动寻求均衡利益并针对社会公共问题形成一致的 行动指向。美国学者罗伯特伍思努提出政府、市场、非政府组织相互依赖理论。 在伍思努看来，政府、市场和非政府组织之间存在着频繁的互动和交换关系，这 包括；竞争与合作，各种资源的交换，各种符号的交易等。当不止一个部门的组 织提供相似服务的时候，就存在着竞争关系。当集中不同的资源来共同解决社会 问题的时候，彼此之间就是合作关系。这一理论为政府组织、市场组织和非政府 组织之间的相互合作提供了理论基础。 ( 2 ) 参与式发展理秽 从2 0 世纪7 0 年代以来，参与的概念逐步演化成了相对丰富的参与式发展理 论，李小云主编的参与式发展概论：理论一方法一工具一书，对兴起于上个 世纪七八十年代的参与式发展理论和实践进行了介绍。其中有关参与式发展理论 和工具部分的系统介绍，该理论体系主要包含以下几个方面的内容：1 、参与意 贸两津， 第三次改革一巾国非营利部门战略研究，清华大学出版社，2 0 0 5 8 李小云，参与式发展概论北京：中国农业大学出版社，2 0 0 1 1 5 味着发展对象在发展过程中的决策作用；2 、参与主要是指在特定社会状况下发 展的受益群体对资源的控制及对制度的影响；3 、参与是政治经济权利向有利于 社会弱势群体进行调整的过程；4 、参与意味着在社会中建构社会角色相互平等 的伙伴关系。 9 0 年代，主要由于国际合作项目的推动，参与式发展理论在中国农村发展 的实践中得到广泛的应用。黄承伟、简小鹰等人发表了多篇参与式规划制定、评 估等论文，参与式研究逐渐深化。同时，世行西南扶贫项目、中德合作项目等由 外资主导的项目，按照参与式方法在我国多个省份开展，丰富了参与式理论研究。 由于“参与式”的有效性逐步为几十年国际发展实际和国内大量国际合作项目的 试点所证明，9 0 年代后期，引起了政府扶贫系统的关注。国务院扶贫办高鸿宾、 王国良等分别撰写了扶贫规划开发研究、参与式扶贫教程等，先后在四 川、甘肃召开了现场会，推广参与式扶贫经验。从2 0 0 1 年开始，以贫困村参与 式村级规划的制定、实施为标志，参与式扶贫在扶贫系统得到广泛应用。 1 2 2 国内外研究综述 ( 1 ) 国外参与式农村发展的相关研究 即使对参与有不同的理解，但许多国外研究机构和非政府组织提出了许多不 同领域的参与式研究的方法论，在农业和农村发展研究领域更是如此。 a 参与式农村评估( p a n i c i p a t 0 巧r u r a la p p r a i s a l ) 相对于8 0 年代初期农村快速评估中农民被排斥在分析过程之外的状况，参 与式农村评估要求研究者改变行为和态度，与农民创造平等伙伴关系；关注研究 者推动农民提供数据和信息的同时自己分析数据和资料( c h 锄b e 娼，1 9 9 3 ) 。参与 式农村评估方法由一系列具体的方法组成：可视化分析工具、访谈和抽样方法、 小组互动方法。这些方法利于研究者了解农村的现实状况，理解农民的生活方式、 价值判断和决策行为。 b 农民参与式研究( f a 衄e rp a n i c i p a t o r yr e s e a r c h ) 农民参与式的出现是由于传统的模式无法满足贫困农民的技术需求而做出 的一种回应。这种途径也被叫“农民第一”( c h a m b e r s ，1 9 8 3 ) 等。农民本身具有的 知识被研究者重视，改变以前农民只能作为被动的技术接受者的假设，认为农民 有能力变革和进行技术实验。这就导致了研究者和农民之间关系的转变，强调农 民和研究者之间是合作和伙伴关系；同时，强调农民的知识系统在农村发展中的 作用( b i g g s ，1 9 8 0 ) 。 农民参与式研究的特征( s e l e n e e r ，1 9 9 7 ) ：农民参与式研究的主要目的是开发 合适的农业技术满足贫困农民的生产需要；农民的参与农民参与式研究整个过 程；研究在农民的田地里进行；专家作为调查者、同事和建议者；农民参与式研 究从系统角度出发进行研究；农民和研究者之间需要交叉学科合作。 农民参与式研究的主要类型和研究步骤框架。研究类型包括：1 、研究人员 管理的农户实验；2 、研究人员咨询式管理农户实验；3 、农民和研究人员合作参 与式研究方式；4 、农民管理的参与式研究方式。研究步骤框架为：确定研究问 题一试验一评价一扩散及应用。农民参与式研究重视研究者、技术推广人员和农民 之间的角色和关系。几方合作要求作为同事相互学习，每个人对技术开发做出不 同的贡献( c h 锄b e r s ，1 9 8 9 ) 。把这种关系和角色进一步发展形成制度是比较困难 的。 综上所述，国外大学和发展研究机构经过不懈的研究，出版了大量专著；非 政府组织极力的推动这些方法应用于援助贫困地区的发展项目上，在农业技术开 发、育种、扶贫和社区自然资源管理方面进行了大量尝试，以此写了大量的研究 报告。无论上述研究方法是否能挑战传统方法，我们还是应当肯定它们在中国贫 困农村地区发展中的参考意义。 ( 2 ) 国内关于非政府组织扶贫的研究现状 根据笔者目前所掌握的文献，国内学术界对于非政府组织的研究起步较晚， 非政府组织研究兴起，大概始于9 0 年代中晚期，这时的研究很大程度上是中国 公民社会研究的延续。目前，国内学者关于非政府组织的研究，具体到扶贫活动 的专门研究大概可以分为五种类型：( 1 ) 一些作者在对非政府组织的理论研究 中，顺便讨论了其在扶贫领域的作用。例如，赵黎青在非政府组织与可持续发 展( 1 9 9 8 ) 中提出，世界各国的贫困状况之所以经数十年的努力非但没有消除， 在很多方面还进一步恶化了，一个很重要的原因，是围绕着消除贫困的活动，市 场失灵和政府失灵同时发生。消除贫困呼唤着制度创新和组织创新，因此，非政 府组织在世界各国的社会经济发展中发挥着越来越大的作用，它致力于各种社会 公益事业，如扶贫、计划生育、妇女儿童保护、教育、农村发展、卫生保健以及 7 人权保障等。( 2 ) 一些作者在对中国非政府组织的整体研究计划中涉及到了部 分扶贫组织。例如，清华大学n g o 研究中心在日本国际交流基金会和福特基金 会的资助下，于1 9 9 9 年开始了为期3 年的对中国n g o 活动情况的调查与评价。 在其2 0 0 0 年发表的中国n g o 研究以个案为中心一书中，涉及到了与 扶贫开发有关的部分n g o ，但是局限于北京地区，并且没有涉及国际非政府组 织。( 3 ) 一些从事贫困研究的学者在探讨小额信贷问题时，涉及到对一些非政 府组织开展小额信贷项目的分析。例如，刘文璞主编的中国农村小额信贷扶贫 的理论与实践( 1 9 9 7 ) 一书中，就提到了从事小额信贷扶贫的一些非政府组织， 如四川仪陇县乡村发展协会、河北易县扶贫经济合作社、中国人口福利基金会等。 但是，由于作者主要是讨论小额信贷问题，所以对于其它组织以及其它扶贫项目 都有所忽略。( 4 ) 扶贫中的政府与市场关系分析是近几年来民族贫困研究的热 点。刘冬梅( 2 0 0 3 ) 在划分农村反贫困中公共物品和非公共物品的基础上，提出 政府应通过制度创新成为公共物品的唯一提供者或提供者之一，而通过其在营利 性领域与企业合作以及在非营利性领域与n g o 合作来最大限度地发挥市场作 用，实现政府与市场的有机结合。黄文华( 2 0 0 3 ) 、张光雄( 2 0 0 4 ) 从四个方面 分析了市场在扶贫中的失灵，认为单纯依靠市场经济并不能解决民族贫困问题。 同时，他也对单一的政府扶贫缺陷进行分析；并由此得出结论：民族地区扶贫既 要反对“市场乌托邦 也要反对“国家神话，消除贫困必须依靠政府与市场的 有机结合。徐静( 2 0 0 4 ) 在分析对口帮扶模式时认为，对口帮扶有必要以市场化 为立足点，政府应积极为反贫困创造良好的制度环境，从扶贫项目的具体实施者 身份中退出，将具体执行工作以适当方式下放给n g o 。( 5 ) 此外，还有一些针 对非政府组织扶贫项目的零星研究，例如关于中国青少年发展基金会的研究( 康 晓光，1 9 9 7 ) ，关于中国青年志愿者扶贫接力计划的研究( 景临，2 0 0 0 ) ，关于 中华职业教育社“温暖工程”的研究( 钱景舫，1 9 9 8 ) ，等等。 由以上研究综述可以看出，国内外学者已对非政府组织的特点、活动领域、 运作方式与组织模式以及在全球治理中的地位与作用等进行了全面地梳理。另 外，对非政府组织在各国发展的本土经验、运行机制及项目运作等有了初步探索。 值得一提的是，我国学者对非政府组织的个案研究视角及组织研究视角对本文具 有重大的指导意义。从国内对非政府组织的研究可以看出，目前存在着“宏观 8 与“细化的差别，关于非政府组织的整体研究成果比较显著，像”市民社会理 论”和”第三部门理论”之类的研究成熟且系统，但这些研究不能精确地描述n g o 的现实行为，也不能对经验事实做出合理的解释；相比之下，具体到关于n g o 扶贫行为及过程的分析还不够系统和深入，涉及非政府组织农村扶贫项目研究的 也不多。鉴于此，笔者认为探讨非政府组织农村扶贫项目实施的方式和途径具有 重要意义。 1 3 本文的研究思路 论文试图拓展非政府组织研究的视角，进一步从项目实施机制的角度切入 非政府组织研究，聚焦非政府组织项目实施机制的实际运行状况。本文从参与式 扶贫的基本理论出发，在描述和解释n g o 扶贫项目的基础上，通过对参与式方 法运用于扶贫项目的分析，揭示了非政府组织在丌展项目、获取资源、进行扶贫 的具体机制等方面所面临的各种问题，结合实例探讨参与式扶贫项目的实效。由 于水平有限，本文对非政府组织扶贫项目的研究只是一个开端，可能还不够全面， 不够创新深度。仅希望会对从事扶贫开发项目的设计者和管理者有一定的参考作 用，对新一轮扶贫开发有一定的借鉴作用。 1 4 研究方法 文章主要运用了案例分析方法，在参与式发展理论的基础上，探讨参与式方 法这一扶贫模式的创新，其与常规方法的优劣等。本文以陕西省妇女研究会商洛 项目点作为研究个案，重点研究了非政府组织参与式扶贫项目的推行及相关主 体、影响项目成败的因素等。 研究之所以选择陕西省妇女研究会，是因为该机构是一个在国内n g o 圈内 比较有知名度的非政府组织，经验丰富理念先进，而它的组织机构以项目制为核 心。商洛项目己经开展近5 年，这既有利于体现本文作者把项目实施作为非政府 组织研究重心的初衷，也有利于比较深入地分析项目的实施过程。文中资料收集 的方法主要包括：文献法、参与观察法、随机访谈法等。访谈对象包括项目的主 要负责人、工作人员以及合作伙伴。 9 2 参与式方法在农村扶贫项目中的应用 2 1 参与式方法的基本原理及观点 2 1 1 参与式方法的基本理念和原则 ( 1 ) 参与、参与式、参与式方法 尽管“参与式 是最近几年有关发展文献中一个相当时髦的名词，但“参与 本身并不是一个全新的概念。在2 0 世纪8 0 年代末期，“参与的概念开始引入 中国。参与的内涵十分丰富且多样化，目前的参与概念主要是在两个层面上运用： 一是在宏观层面上的参与，关注的是如何让不发达国家和地区、穷人、少数民族、 妇女等参与全球化的发展进程中，并从中受益。这种参与应该是平等、广泛、可 持续的，具有责任和敏感性，它能够赋权于穷人和边缘人，让他们有效的参与发 展。二是在发展项目层面的参与概念。这一层面上的概念大概出现在2 0 世纪4 0 年代的末期，7 0 8 0 年代开始活跃，2 0 世纪9 0 年代以后，“参与式”的概念经 过了几十年的实践，更趋向于成熟，其涵盖的方面更加广泛，从而成为了当代国 际发展领域最常用的概念及基本原则。 参与式是一系列思想、方法、思路、概念、工具的组合。不同的地方、不同 的条件、不同的问题，参与式有不同的表现形式。有时是一种观点观念，有时是 一种方法，有时是一项应用某种工具的活动。比如“农户受益观念就是参与式 的思想之一。可以说，许多行业和部门引入参与式方法和思路，往往会从这个观 念开始突破。“农户受益观念一般会被各级行政领导接受，因为这就是政府项 目的出发点。 参与式方法全称参与式农村评估方法( p a n i c i p a t o 巧r u r a la p p r a i s a l ：简称 p r a ) ，是在农村项目设计、实施、评估中常用的一种农村调查研究方法。这种 方法源于是由泰国研究人员首先提出并实践的快速农村评估方法( r r a ，r a p i d r u r a l ) ，由国际咨询专家根据在肯尼亚和印度的工作实践于8 0 年代末9 0 年代 初发展而来的。由于p r a 方法在促进社区发展项目中显示出成效，使这种方法 在世界范围得以迅速传播，随着国外n g o ，主要是一些大的基金会在中国云南、 贵州等贫困地区开展项目时引入中国，中国本土n g o 在接受国外基金会委托、 资助项目的过程中也逐渐开始接受运用这种方法。 1 0 从理论上说，参与式方法在政治学层次的含义包括了对弱势群体赋权，强调 弱势群体在发展决策中的参与，以及最终在变革社会结构的过程中发挥作用。这 种工作方法能使干部、技术人员和农民为了改善农民的生活条件，一起认识和分 析情况、制定计划、采取行动。其根本目标是推动相关群体对相关事务的参与， 提高其公共事务及共同发展目标的参与性。在具体发展过程中，通过各种方法和 工具促进各利益相关群体实质参与到相关项目的规划、决策、实施、监测、评估 等环节中。 ( 2 ) 参与式方法的基本原则和理念 参与式方法作为一种有别于传统的工作方法，在实际应用中，遵循以下一些 原则：1 、建立“伙伴 的关系，参与式发展项目的过程是“外来者( 专家、科技 人员) 和“当地人共同努力，共同受益的过程，双方都处于平等的“合伙人 关系 。不存在谁领导谁的问题。政府和项目工作人员是发展过程中的发起者、 组织者和激励者：受益群体是发展过程中的主体，是发展项目的建议者、计划者、 执行者、管理者和受益者；2 、尊重乡土知识，群众的技术和技能，外部的支持 固然重要，但当地人在一般情况下有能力认识和解决自己的问题，发展的一个重 要过程是强化和提高当地人自我发展的能力；3 、重视项目的过程，而不仅仅只 看重结果，参与式应当是提供一种正确的意识和知识来指导人们的行为，而又不 影响当地人的自我发展及自我组织的能力，同时不让他们对外来的发展项目产生 依赖性。只有人的发展在项目的过程中得到强化，这种发展才是可持续的。 参与式方法的宗旨主要体现在：通过民主参与，通过群众的决策性参与和专 家的辅助作用，使群众公平地拥有发展的选择权、参与决策权和受益权。并在这 种以农民为主体的多方参与下，来发现、确认社区发展的机遇。通过合理有效的 发展机制的建立，实现资源的公平和合理的配置和管理，最终实现社区的可持续 发展。 2 1 2n g 0 扶贫项目中参与式方法的应用分析 ( 1 ) 参与式扶贫及其在n g 0 农村社区发展项目中的运用 参与式扶贫是指将参与式发展理论和方法应用于扶贫项目中。主要针对的是 在行政体制内部实施扶贫战略，体现出来的自上而下的观念，它要求在以农民为 戴聪，村级扶贫发展规划参与性方法应用的思考，西南p r a 2 0 0 2 年会论文集 1 1 主体的多方参与下，发现和确认社区发展的机遇，通过建立合理有效的发展机制， 实现资源公平合理的配置和管理，最终实现社区的可持续发展。通过“参与式 方法的运用，让贫困地区和贫困群体借助于外部的帮助，选择发展项目、制定发 展计划，并参与计划的执行和项目的实施管理，通过引导，使扶贫对象在主观上 认同扶贫项目的各项工作是“自己的事，在客观上要使扶贫对象自愿参与到扶 贫项目的各项工作中来，从而有效地实现扶贫者与被扶者的良性互动，增强贫困 者自身发展能力，建立可持续发展的扶贫开发机制。 参与式方法在扶贫项目中的具体运用包括参与式评价和参与式行动两个方 面：一是参与式评价，如参与式贫困评估、参与式规划、参与式监测评价等，主 要强调乡土知识对专家知识的补充和完善，侧重于应用参与式的工具来进行数据 的收集、分析，以弥补专家知识的不足。参与式评价包括通过参与式方法来收集 主要利益相关者的信息，从而根据充分的信息资料制定出能够为他们所接受的项 目方案，以便最大程度地优化项目实施方案，扩大项目的实施效果。 二是参与 式行动，更加注重的是从发展的角度来认识参与方法。与参与式评价最主要的区 别是：参与式行动更偏重于让项目的利益相关者在决策和项目实施上发挥作用。 当某个项目的受益群体的积极参与和贡献对该项目的成败起关键作用时，参与式 行动发挥的作用就更加明显。 参与式方法的运用，最早是在一些国外基金会做的发展项目中，以n g o 在 贵州贫困地区实施项目为例，如1 9 9 5 年由加拿大国际发展研究中心资助，贵州 农科院现代农村发展研究中心实施的中国贵州山区社区自然资源管理研究项 目，立项时就采用了参与性的村级水平的社区自然资源管理研究方法，尽可能地 赋权给农民，让他们有机会或责任根据他们自己的需求和目标参与资源管理的全 过程。如1 9 9 3 年由国际鹤类基金会、国际渐进组织资助，贵州环保局等单位实 施的草海项目，就要求运用自下而上的工作方式，从项目实施人员的接受多次参 与式培训到项目整个实施过程中参与式方法注入。又如香港乐施会在贵州晴隆、 威宁等贫困山区开展的项目，都不断地将参与式自下而上的工作方法引入扶贫项 目。参与式的理念和方法也就是在如此多的项目实践过程中不断总结、不断进步。 ( 2 ) n g 0 参与式扶贫项目的实施步骤 参与式扶贫方法充分尊重贫困群众在项目选择、实施和管理过程中的知情 权、选择权、决策权、监督权和管理权，将项目整体效应和分户受益有机结合 起来，调动了农户的积极性、主动性。参与式扶贫项目一般有这么几步： a 外来者对社区进行参与式调查：了解社区权力关系、社区资源格局、社区 发展需求、发展限制等方面的情况； b 参与式问题分析与主题确立：外来者与社区人士一起，就社区限制因素、 社区能力条件等进行讨论与分析，共同确定发展目标及项目目标； c 确定项目内容框架：在所有利益相关群体充分参与讨论的基础上，形成项 目的主要内容框架，包括项目整体发展目标和分解后的各分目标，及检测目标是 否实现的指标体系与滥测手段等等； d 项目计划：确定项目目标、各分目标，检测手段与检测指标后，共同讨论 项目活动、项目资源分配、各利益相关者在项目实施与管理中的角色、项目周期、 项目预算等； e 项目实施：项目涉及的各利益相关群体共同参与项目的实施与管理，按照 项目计划分头落实各活动的开展，项目实施过程中要保障相关人士的参与； f 监测与评估：项目的监测与评估应该根据项目总体计划进行，从项目进度， 目标实现进程等方面进行考量，一般的参与式发展项目，参与性本身应作为一个 监测与评估指标，评估体系应包括乡土知识和地方认知系统，可量度性和对于当 地社区的易量度性都应该有充分的考虑； 2 2 参与式方法和传统常规方法的对比分析 在8 0 年代以前，流行自上而下的扶贫模式，在9 0 年代，自下而上变成扶贫 的主流模式，因此n g o 扶贫和参与式扶贫成为几乎所有发达国有扶贫战略中的 基本模式。2 0 0 1 年由亚洲开发银行资助，国务院扶贫办组织专家完成了“村级 参与式扶贫开发规划研究 课题。研究明确提出了在农村扶贫开发工作中，受助 群体全面参与项目规划实施全过程的模式，农户们不仅贡献劳动力，还要参与项 目的管理、监测与评估等工作。“参与式 模式在我国迅速推广，目前，全国已 有8 万个贫困村采用、制定了三至五年的“参与式”扶贫规划。 “参与式扶贫模式日渐成为我国政府保证“开发式扶贫 有效实施的重要 途径之一。与以往救济式扶贫不同，许多n g 0 组织在扶贫项目运作中实施的参 与式扶贫，较之前者，参与式扶贫是以有限的投入获取长效的扶贫效果，不仅改 变贫困村庄落后面貌，更能改变贫困农民的思维和生活方式。 2 2 1 项目传统的规划设计方法的缺陷 扶贫项目传统的规划设计方法采取的是“自上而下，层层落实 的工作路 线，先由政府做出决策，决定指导思想，基本原则、目标和任务等，再由扶贫部 门和政府有关部门具体落实，进行规划设计，最后组织农民实施。消除贫困是我 国的一项国策，扶贫工作实行的是层层扶贫负责制，下级对上级负责，所以任务 比较容易落实和完成，完成任务把握性大。因此，传统的项目规划方法成为一种 通用的扶贫规划设计方法。但从多年的扶贫效果看，传统的项目规划方法具有以 下缺陷：在传统扶贫模式和集权管理条件下，出于扶贫政绩的考虑，扶贫项目 的规划是以政府需求为导向，以物质资源为主体，考虑部门利益，以资源的开发 为目的，没有考虑社区的资源和利益，失去了社区对扶贫发展项目的承诺，特别 是典型工程的规划，社区群众对项目缺乏拥有感，认为是政府由于“强加