（行政管理专业论文）道德论语中的责任行政.pdf

中文摘要 在公共行政发展的百余年中，尤其是西方公共行政，公共行政价值取向也随 着历史的发展而不断演进，在对诸如“效率与经济、“社会公平”等公共行政价 值取向的反思以及对行政人员这种特殊的职业群体的思考基础上，本文指出在现 代公共行政中，尤其我们正在试图构建服务型政府中，责任是一种“先在性 的 价值取向。公共行政的实践中所遇到各种各样的冲突存在这些价值取向本身以及 它们之间。责任不再是以往社会治理模式中的工作任务，而是一种价值取向，在 这种价值取向的引导下，使得行政人员承当责任的过程“不再是一种外在于他的 负担，而是一种内在于他的使命 。 责任冲突发生的内在机理在于行政人员的意志自由和行为自由。基于不同的 行为倾向所做出的符合规范的行为，都应当是负责任的行为，这对于行政行为主 体而言实现起来是非常困难的。行政人员在面对责任冲突时通常采取“照章办事 、 “服从上级命令”或“超越规范”的途径来应对。要实现行政人员责任冲突时的 负责任的行政行为，就应当把制度化的实现途径与人的道德信念结合起来，这种 途径能否实现是由行政人员的道德自觉所决定的。 在整个工业社会的治理体系中，行政人员通常处于一种被动的受控制状态。 而服务型社会治理模式则不仅否定了管理型社会治理模式为驱除行政人员的自主 性人格的做法，而且要求行政人员拥有自主性人格，并在社会制度设计中充分体 现行政人员的人格化特征。行政人员面临组织的目标、失范的组织规范、集体利 益与价值观的重重压力，以及法律与制度在维护个人自主性人格上的缺乏与无力， 使得行政人员无法辨认清楚自己的责任范围。因而，行政人员不能仅仅满足于把 独立思考和自主行动作为一种义务来承当，需要对自己有着更高的要求，即在公 共行政活动中，对自己的独立判断和自主行动有着充分的自觉，把执行命令、遵 纪依法与自己的自主思想和独立行为有机地统一起来，并将之提升为他的人格。 在公共行政组织生活中，不畏强权，敢做敢当，超越盲从与依附，时时处处根据 公共行政职业性质的要求和行政人员克服困难、解决问题的个人意识和自主性人 格，去承当公共行政的职业使命和回应公共行政客体的服务期望。 行政人员的主观选择建立在他对其所应承当的行政责任和法律责任有明确的 意识的基础上的。行政人员只要有着主动承担责任的道德意识，就总能够发现自 己的责任之所在。而这与管理型社会治理模式下，行政人员的消极的、被动的责 任承当方式完全不同，行政人员自觉地、积极主动地将客观性的法律责任和行政 责任转化为自身的道德信念，成为一种主观性的道德责任，作为其行动的内在驱 动力，使其在实现责任的行政活动中有着更高的责任目标追求。 道德责任是以法律责任和行政责任为依据的行政人员的自觉责任。通过主观 化的过程，我们将责任实现的制度化途径与行政人员的道德信念相整合。显然， 它们各因素之间存在着某种冲突关系，我们将这种相互冲突的因素放在一起，旨 在为行政人员提供一种指导，一方面可以防止组织的部门利益、规范失范、运行 僵化与等级专制，另一方面也可以防止行政人员的堕落腐败、盲从依附、独断专 行以及缺乏使命感。实现这一过程的关键在于行政人员的道德自觉，在责任选择 上，行政人员将法律责任和行政责任转化为其内在的道德信念；在责任的内化上， 则通过主观化过程实现法律责任和行政责任向道德责任的转化；在责任的实现上， 行政人员将道德责任转化为其行动的内在驱动力，并使其有更高的责任目标追求。 责任行政是公共行政活动中行政人员的一种行为状态。责任作为一种先在性 的价值取向，引导着行政人员做出有效率的、符合社会公平正义的行政行为。这 种行政行为是超越外在负担的内在使命，是超越盲从与依附的行政行为，是负责 任的行政行为。然而我们必须承认，本文所论述的责任行政及其实现途径，并非 某些特定的行政组织所能够独立地实现的，这些途径所涉及的范围广，行动相关 方多，因而很多工作都需要组织内外人力、物力、政策、法规等资源的共同合作。 责任行政研究对于我们服务型政府的责任体系建设有着特定的意义，所以它不仅 仅是公共行政理论界的任务，也是公共行政实践界的任务，这将是我们服务型政 府责任体系建设的一项振奋人心的事业。 关键词：社会治理方式；行政伦理；责任行政；道德责任；道德自觉 i l a b s t r a ct w i t ht h eh l m d | a d s - y rd e v e l o p 瑚觑呲o fp u b l i ca d m i i l i s t 豫t i o i l ，e s p e c i a l l yt h ew e s t 锄 口咀l b l i ca d m i l l i s 打a t i o 玑p u b l i c 卸d l 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了明确的说明并表示了谢意。 学位申请人( 擘住论文作者) 鍪名： ) 憨套 2 9l o ，牟5 月2 8 日 关子学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授子硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学校发展和进行学术交流等目酶私可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学住获得者( 学位论文作者) 签名： 惑垂 2 01 0 年5 月2 8 日 学位论蛐导教师双纽丝 2 01 0 年5 月2 8 目 o 1选题意义 引言 在法律论语中，官僚制是一个近乎完美的体系。不论在规则的使用、制度的 设计、目标的确立还是在人员的控制上，研究法律的学者们是非常赞同这种体系 结构的。从某种意义上，甚至可以说官僚制这种组织形式是设计来让“傻子”执 行行政职能、行政权力的，实质上，这是一种机械化、工具化的思维方式。官僚 制在成文的规范与规则上的某些缺失，在法律论语中也有其解决途径，即判例， 它是指“可作为先例据以决案的法院判决一，w 在一些国家里法的重要原则都是通 过判例确立的，实际上，我们至少可以认为，英美法系国家的大法官比大陆法系 国家的大法官更有责任感，由于判例对于法院以后审理类似案件具有普遍约束力， 在以判例法为主要法源的英美法系国家，行政法原则主要通过法官的判例来确立。 在法国，“行政法的重要原则，几乎全由行政法院的判例产生 。吲同样这些原则都 会被吸纳至官僚制的逐步完美的体系中。而对于行政人员而言，行为符合法律规 范并不意味着他们在道德上是富有责任感的。换言之，行政人员在现有法律规范 体系内，完成岗位与职务所赋予其的工作任务，以实现法律责任和行政责任，这 只能算是对行政人员责任感的一种狭义的理解。行政人员在公共行政活动中要有 责任感，既要在法律和道德规范内行为，又要富有责任感地发挥个人自我意识和 个人自主人格。行政行为不能仅依据具体的法律规条做出，而应当依据法的精神。 在行为选择中自觉地把法律具体化、精确化为行动指导，要保有社会公平与正义， 为公共利益负责。 人类社会正处在向后工业社会转型的进程中。按照张康之教授对于人类社会 发展的划分，即农业社会、工业社会和后工业社会，我们正处与由工业社会向后 工业社会转型的时期。在后工业社会科学规范、法律规范、道德规范相整合的规 范体系中，存在着法律责任、行政责任、 等级制中的命令一服从的形式表现出来， 道德责任的有机整合。行政责任以组织 法律责任以法律规范体系中权利一义务 中国大百科全书法学，中国大百科令书出版社，1 9 8 4 年，第4 4 9 页 王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社，1 9 8 8 年，第2 l 页 的形式表现出来，道德责任以服务型社会治理方式中的信任一合作的形式表现出 来。责任行政不同于现有对责任的认识，这一责任是“行政责任、法律责任和道 德责任 的有机整合。而就服务型政府的责任体系而言，道德责任将处于“中心 位置，而行政责任和法律责任将被置于“边缘 处。服务型政府的“德制 构想 主要是通过责任行政的实现而得以实现的。责任行政是公共行政活动中行政人员 的一种行为状态。责任作为一种先在性的价值取向，引导着行政人员做出有效率 的、符合社会公平正义的行政行为。这种行政行为是超越外在负担的内在使命， 是超越盲从与依附的行政行为，是负责任的行政行为。在责任的实现方式上则把 制度化的实现途径与行政人员的道德信念结合起来，确立起从法律责任和行政责 任向人的道德责任转化的机制，这种“确立”能否实现由行政人员的道德自觉所 决定的。 在服务型政府的责任体系的建设中，如何通过公共行政中的责任的实现，实 现社会治理方式转变，我们将给予行政人员一些建议。 o 2 文献综述 行政伦理属于应用伦理学的范畴，是公共行政研究方法与伦理研究方法间一 种契合。“责任”一词既是公共行政学的重要概念，更是伦理学的核心词汇，因而， 责任在行政伦理的重要地位是不言自明的。“2 0 世纪7 0 、8 0 年代以来，国际伦理 学界，特别是应用伦理学或职业伦理学中，责任问题引起哲学家或伦理学家们， 以及来自社会生活实际工作部门的人们的普遍关注，成为研讨的主题或主线。 w 随 着应用伦理学在当今社会的蓬勃发展，责任在行政伦理的研究中获得了应有的尊 严，随着对这一问题的研究的不断深入，公共行政的理论界与实践界都从不同的 角度对责任给予了关注。因而，在本文即将展开之前，有必要对学界的现有的研 究成果作一个简要的梳理，以利于本文抓住“责任行政 的核心进行有方向的、 有目的的、有层次的深入研究。 0 2 1 道德哲学视角 郭金鸿的道德责任论一书以对道德责任概念的分析为例，把道德责任看 作一个集美德、制度和规范于一体的、“必为 和“应为”相统一的多层次综合范 毛羽：凸显“责任”的西方应用伦理学西方责任伦理述评，哲学动态，2 0 0 3 年第9 期。 2 畴。认为道德责任既是一种理性认知能力的体现，又是一个以感激或怨恨等为标 志的情感反应态度，是一个体现理性与情感统一的概念。道德责任的理性表明履 行道德责任是一个自觉能动的过程，避免其陷入盲目、空洞与浮华；基于情感基 础上的非理性又提供了道德责任的自愿性、感召性和意志力。因此在进行道德责 任建设时，应该把外在责任制度完善和内在责任美德培育两方面有机结合起来。w 虽然作者的研究是纯粹的伦理学意义上的道德责任，难免就会陷入到某种意义上 的纯理论范畴，但这样的研究对于本文研究行政人员在道德责任实现过程中自觉、 积极、主动过程是有极大的帮助的，并且作者的“外在责任制度完善 与“内在 责任的美德培育 的有机结合，对于我们研究行政人员责任承当的“制度化途径 与“道德信念 的整合也是颇有助益的，然而值得指出的，在行政伦理的应用性 研究中，一方面，“注重责任教育 是否能够有效实现。对待伦理学我们至少应当 有一个科学的态度，而不是服务于说教的目的。一般而言，“道德不是在教育中获 得的，道德任何时候都是对人们之间伦理关系的直观和直觉，是人的道德存在的 觉醒。一w ：另一方面，我们必须进一步思考如何实现这样的有机整合的问题，是 否可以通过行政人员的道德自觉来实现责任的承当。 刘雪丰的行政责任的伦理透视论公共行政人员的道德责任对于行政 方式转变与公共行政人员的道德责任变迁表现出来的从统治行政走向当代公共行 政进行了系统地分析，指出以义务性道德责任和理想性道德责任来划分公共行政 人员的道德责任，既保证基本道德责任的实现，又可以促进道德责任的不断发展， 并确立道德责任实现的“以人为本、“民主集中制 与“公平 等三个主导原则 和实现公共行政人员道德责任的途径是道德责任的现实化，其具体措施包括内部 控制与外部控制。外部控制以人的“趋恶性 为假设前提，其方式有伦理立法、 树立规章制度、权力监督、建设文化环境、进行褒奖、予以保护等。内部控制以 人的“趋善性为假设前提，其方式有行政能力的培养、心理素质的加强和价值 观的提升、道德情感的培育、道德品质的修养等。叫基于工具理性的“控制思维， 在行政人员道德责任的实现上，作者又重新陷入到了“控制，即内部控制与外部 控制的思维框架中，对行政人员的行为实施控制的确是不可少的，但至少我们不 认为这是行政人员道德责任实现的基本途径。道德责任作为一种意识的觉醒，我 参见郭金鸿：道德责任论，北京，人民出版社，2 0 0 8 年。 张康之：( 公共管理伦理学，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 3 年，第3 4 4 页。 参见刘雪丰：行政责任的伦理透视论公共行政人员的道德责任，长沙，湖南师范大学出版社，2 0 0 5 年 3 们认为实现它的可行性途径在于制度化的途径与行政人员的道德信念的整合，并 且这种途径能够有效实现行政人员的道德自觉，即责任承当的道德自觉。 纳麒、吕怀玉的哲学视野：法治与德治新论一书坚持理论联系实际，理 论服务于实践的原则，致力于廓清作为人类社会治理方式的法治与德治的相互关 系及其演变规律，以及如何利用这些规律来看待当前我国法治与德治建设中存在 的问题，并尽可能提出解决问题的建议，希望能够以此来进一步丰富我们对人类 社会发展规律和党的执政规律的认识。书中所论述之问题对于我们研究不同的社 会治理方式之间的契合问题有所助益。然而书中并没非常实质性的内容可以促使 我们进一步地思考法治和德治的规律性，以及其中所提出的对于社会建设的意义。 此外还有一些文章也对此问题予以关注。如何怀宏的政治家的责任伦理， 郭夏娟、李劲松的个体行政道德的发展与伦理责任模式，侯德贤、苏城乡的道 德责任与行政效能，高元庆的政府道德责任的内涵、特征及价值取向等。当 今对政府、行政工作人员道德责任的研究已成为道德责任研究中的一大热点，这 是因为政府及其行政人员道德责任影响的广泛性和深远性，以及人们对于政府的 较高道德期望等因素造成的。 0 2 2 行政法视角 沈开举、王钰的行政责任研究一书，从责任、法律责任出发对行政责任 做了考察分析。行政法学体系中的责任研究应是一个“双线体系 ，即从行政法律 关系双方当事人出发，以管理方的行政主体及其工作人员为“一线，以被管理方 的相对人为“另一线 ，两线并行贯穿于行政法学的始终。在行政过程中，行政主 体和行政相对人违反行政法律规范，都要承担相应的法律责任一行政法律责任。 但是，行政主体与行政相对人违法状态、归责原则、责任负担和责任的追究主体 不一样，在这应该有不同的责任形式。行政主体违法行政，承担的是一种国家责 任；行政相对人行政违法，承担的是行政责任。这两种责任统一于行政法律责任 之下。行政责任应立足于“管理一控权论 ，是行政相对人在行政管理过程中，由 于相对人不履行行政法上的义务，破坏行政管理秩序，而依法承担的由相应的作 为行政主体的行政机关或法律法规授权组织追究的行政法律责任。蚓胡肖华指出， 行政主体及行政公务人员所行使的每一项权力背后都肩负着一份责任，这种责任 纳麒、吕怀玉：哲学视野：法治与德治新论，北京，社会科学文献出版社，2 0 0 6 年 沈开举、王钰：行政责任研究 ，郑州，郑州大学出版社，2 0 0 4 年。 4 就是行政责任。其将行政责任是行政法学的重要理论研究范畴，对于行政责任的 探讨从哲学上展开，其研究内容涵盖行政责任内涵、本质、功能、法理基础、构 成、形式等方面，研究了目前行政责任问题研究中的诸多理论问题，如行政责任 地准确定性、行政责任对于实现现代政府法治的价值与意义、未来社会中的行政 责任去向等方面。w 杨解君通过分析主体、客体、义务、责任原则、归责、监督等 问题，对行政责任问题进行研究。蚓此外，从行政法的角度研究公共行政中的责任 问题更多地体现为“行政问责制 的研究，此类论著、文章亦是较为丰富，在此 不再一一列举。 从行政法的视角研究公共行政中的责任问题，是尤其必要和重要的，他们从 不同层面上解决了公共行政活动中行政人员的法律责任和行政责任来源、范畴， 并试图通过某些途径来控制行政人员，以期能够促成他们对岗位和职务上的工作 任务的完成，最终保证公共行政活动的秩序。然而，一方面，他们很少关注法律 责任与行政的实现问题，即使有一些研究涉及到这方面的内容，也主要是从如何 “追究责任 的被动、事后的角度来提出方法。另一方面，几乎很少研究行政人 员的道德责任问题，对于当前社会以及后工业社会的治理而言，必然也必将是法 治与德治有机统一的社会治理方式，因而道德责任问题的研究显得尤为重要，此 外，法律责任和行政责任在法治意义上的实现方式总是表现为被动、消极地最低 限度甚至不完全的实现，而通过行政人员将法律责任和行政责任转化为道德责任 而加以实现，却是一个主动、积极地最大限度的实现。所以本文并不赞同纯粹意 义上的行政法的视角的研究，而是期盼一种行政法与行政伦理的有机结合的研究 方法，将法律责任、行政责任与道德责任有机整合，从而更好地实现行政人员对 责任的承当。 0 2 3 公共行政视角 张康之教授的寻找公共行政的伦理视角一书，针对当今我国公共行政组 织的“科层制 所自身所存在的问题以及外部环境的压力，作为“一个责任中心 主义 的官僚制在带来效率的同时，也造成了行政人员的道德责任的缺失。9 应当 结合中国传统中的德治信念，把责任与信念有机结合起来。实际上我们可以看到， 胡肖华：走向责任政府行政责任问题研究，北京，法律出版社，2 0 0 6 年。 杨解君：行政责任问题研究，北京，北京大学 l j 版社，2 0 0 5 年。 参见张康之：寻找公共行政的伦理视角 ，北京，中国人民人学出版社，2 0 0 2 年，第2 4 7 2 5 9 页 张康之先生在2 0 0 1 年提出了“公共行政拒绝权利 w 的设想后，一些学者对此提 出了异议。在寻找公共行政的伦理视角中，又重新指出这一“大胆的设想”吲。 在我国公共行政的实际中，政府及其行政人员“拒绝权利是有其合理性的，并 且“用责任取代权利 作为实现这一“拒绝 叫的唯一途径。在张康之先生的公 共管理伦理学一书中，其对公共管理者的责任义务及其范畴作了较为详细的较 为论述。一切责任在其具体形式上都需要由人来承担。公共行政责任体系中行政 人员的行政活动就是切实履行责任的过程。公共行政的责任体系是由行政责任、 法律责任和道德责任构成的一个有机的整体。其中行政责任和法律责任与管理型 社会治理模式的责任体系相适应，而服务型社会治理模式的责任体系