（行政管理专业论文）以标杆管理提升公共服务绩效.pdf

内容摘要 标杆管理起源于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，是在企业中形成的一种面向 实践、面向过程的以方法为主的管理方式。通过实施标杆管理，组织能够清楚 地认识自我，同时博他人之长为己所用，提高组织绩效。当前，居民日益增长 的多样化公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾，已经 成为我国建设社会主义和谐社会进程中面临的突出问题，因而有必要寻求一种 有效的工具以提高公共服务绩效。 全文共分为五个部分： 第一部分是导论。论述了选题背景和研究意义、研究思路与方法、突出特 色与不足。 第二部分介绍了标杆管理与公共服务的基础理论。在标杆管理的基础理论 中介绍了标杆管理的概念及其主要理念、实施步骤，在公共服务的基础理论中 笔者结合各学者对公共服务的认识，在理论分析的基础上界定了公共服务的范 围和相关概念。 第三部分是标杆管理提升公共服务绩效的可能性分析。主要从主观和客观 两方面作了深入分析。主观可能性突出表现在领导的重视和内部成员的支持， 客观可能性则是指标杆管理的介入完善了公共服务绩效评估体系，进而使得标 杆管理提升公共服务绩效成为可能。 第四部分介绍了中西方以标杆管理提升公共服务绩效的实践。首先详细阐 述了美国密尔沃基市消防部门关于火灾死亡率和田纳西州关于住宅垃圾回收与 处理项目两个实践的具体操作步骤；其次介绍了中国连云港市地税局的实践； 最后对取得显著成效的西方实践进行经验总结，对比出我国实践存在的问题， 通过分析得出三点启示：寻找真正的标杆伙伴、针对每一指标差距分析原因、 跟踪监察。 第五部分“以标杆管理提升公共服务绩效的中国路径 是本文的重点。这 一部分包括以标杆管理提升公共服务绩效的步骤、实施障碍及克服障碍的对策 三大方面。 关键词：标杆管理；公共服务；绩效提升；路径 a b s t r a c t b e n c h m a r k i n gi sa l la p p r o a c hw h i c ho r i g i n a t e dp r a c t i c ea n dp r o c e s sf o r m e di n t h ee n t e r p r i s ei nt h e2 0 t hc e n t u r y ，t h el a t e7 0 sa n de a r l y8 0 s ，t h r o u g ht h e i m p l e m e n t a t i o no fb e n c h m a r k i n g ，o r g a n i z a t i o n sh a v e ac l e a ru n d e r s t a n d i n go f t h e m s e l v e s ，a tt h es a m et i m es t u d yf r o mt h eh e a dt oi m p r o v eo r g a n i z a t i o n a l p e r f o r m a n c e t h eg r o w i n gd i v e r s i t yd e m a n do ft h er e s i d e n t sf o rp u b l i cs e r v i c e sa n d i n s u f f i c i e n ts u p p l yo fp u b l i cs e r v i c e si ng e n e r a la n dt h ee x i s t e n c eo fc o n f l i c t s b e t w e e nl o w - q u a l i t ya r e t h ep r o b l e m so fb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t y , t h e r ew a san e e df o rt h ei n t r o d u c t i o no fb e n c h m a r k i n gt oi m p r o v et h ep e r f o r m a n c e o fp u b l i cs e r v i c e s t m sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v es e c t i o n s ： t h ef i r s ts e c t i o ni si n t r o d u c t i o n i nw h i c hd i s c u s s e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d a n ds i g n i f i c a n c eo ft o p i c s ，t h em e t h o d sa n di d e a so fr e s e a r c h ，t h ei n n o v a t i o n sa n d s h o r t c o m i n g s t h es e c o n ds e c t i o ni n t r o d u c e sb a s i ct h e o r yo ft h eb e n c h m a r k i n ga n dp u b l i c s e r v i c e s t h eb a s i so ft h e b e n c h m a r k i n gt h e o r y i n t r o d u c e st h e c o n c e p t o f b e n c h m a r k i n ga n di t sm a i nc o n c e p t ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fs t e p s ，i nt h eb a s i ct h e o r y o fp u b l i cs e r v i c e sc o m b i n e dw i t ht h es c h o l a r so fp u b l i cs e r v i c e s ，t h ea u t h o rd e f i n e t h es c o p eo fp u b l i cs e r v i c e sa n dh ec o n c e p to fp u b l i cs e r v i c e sa n dp e r f o r m a n c e a s s e s s m e n to fp u b l i cs e r v i c e s t h et 1 1 i r ds e c t i o ni st h ep o s s i b i l i t yo fa n a l y s i st h a tb e n c h m a r k i n ge n h a n c et h e p e r f o r m a n c eo fp u b l i cs e r v i c e s t h i sa r t i c l ef r o mt h ep o s s i b i l i t yo fs u b j e c t i v ea n d o b j e c t i v ea s p e c t sa n a l y s i st h eb e n c h m a r k i n ge n h a n c et h ep e r f o r m a n c eo fp u b l i c s e r v i c e s s u b j e c t i v ep o s s i b i l i t yi sb a s e dm a i n l yo nt h ei m p o r t a n c eo fl e a d e r sa n dt h e s u p p o r to fs u b o r d i n a t e s ，o b j e c t i v ep o s s i b i l i t y i st h e p e r f e c to fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m ，w h i c hm a k e sb e n c h m a r k i n gt oe n h a n c e p u b l i c s e r v i c e s p e r f o r m a n c ep o s s i b i l i t y t h ef o u r t hs e c t i o nd e s c r i b e st h eb e n c h m a r k i n gp r a c t i c eo fw e s ta n dc h i n a a t f i r s td e s c r i b e dt h ep r a c t i c eo fm i l w a u k e ea n dt e n n e s s e e ，a n dt h e ni n t r o d u c et h e b e n c h m a r k i n gp r a c t i c e o fc h i n a sl i a n y u n g a n gc i t y a tl a s t ，s u m m a r yt h e e x p e r i e n c eo fw e s t e r np u b l i cs e r v i c eb e n c h m a r k i n gp r a c t i c e ，a n dt h e r ea r em a n y p r o b l e m si no u rp u b l i cs e r v i c e s ，b yc o m p a r i n ga n da n a l y s i sg e tt h r e ee n l i g h t e n m e n t ： t of i n dr e a lb e n c h m a r k i n gp a r t n e r s ，f o re a c hi n d i c a t o ro ft h er e a s o n sf o rt h eg a p a n a l y s i s ，t r a c k i n gt om o n i t o r p a r tv i st h ef o c u so ft h i sa r t i c l e ，t oe x p l o r eap a t hw h i c ha d j u s tc h i n a t h i sp a r t i n c l u d e st h r e em a j o ra s p e c t s ：t h eb e n c h m a r k i n gs t e p so fc h i n a sp u b l i cs e r v i c e ，t h e o b s t a c l e so ft h ei m p l e m e n t a t i o na n ds t r a t e g i e sf o ro v e r c o m i n go b s t a c l e s k e y w o r d s ：b e n c h m a r k i n g ；p u b l i cs e r v i c e s ；e n h a n c et h ep e r f o r m a n c e ；t h ep a t h 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( 签名) ：弘吩同 1 年p 月7 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“ 或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ：方吞中丽 彳年章月2 j 7 日 一、导论 一、导论 ( 一) 选题背景及研究意义 1 选题背景 温家宝总理在十届人大二次会议政府工作报告中明确强调：“各级政府要全 面履行职能，在继续加强经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理 和公共服务职能”，明确地将公共服务作为政府一项相对独立的职能，组织和 提供公共服务成为市场经济条件下政府的重要职责，建设公共服务型政府也已 正式纳入我国政府治理的总体框架，并成为政府改革的主要目标。然而，从目 前公共服务提供现状来看，居民日益增长的多样化公共服务需求与公共服务总 体供给不足、质量低下之间存在矛盾，因此，如何改善和提高公共服务绩效水 平，成为当前我国经济社会发展中政府重大的改革工程之一。 标杆管理起源于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，面对佳能、n e c 等日本公司 的竞争威胁，美国施乐公司最先发起向日本企业学习的运动，通过广泛、深入 地对标，全面调整了经营战略、战术，改进了业务流程，很快收到了成效，把 失去的市场份额重新夺了回来。标杆管理的出现在西方管理学界掀起了巨大的 波澜，2 0 世纪9 0 年代后，被引入到西方国家政府管理改革中，成为推动政府 绩效改进的一个重要的管理工具。在我国，将标杆管理引进公共服务部门的做 法还处于起步阶段，实践中还存在一些问题和困难。因此，有必要探索一条适 合中国的路径。 2 研究意义 本论文的学术价值主要表现为公共服务的操作性概念的提出以及以标杆管 理提升公共服务绩效的步骤设计。本文对公共服务概念的提出，一定程度上打 破了前人对公共服务的认识，并且本文对以标杆管理提升公共服务绩效的设计 步骤也是全面而具体的，不同于目前国内任何学者所研究的大而泛的实施步骤。 本论文的实践意义与社会价值主要体现在将标杆管理用于公共服务的标杆扫描 。温家宝：提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观，人民日报，2 0 0 4 年3 月1 日。 1 以标杆管理提升公共服务绩效 与学习。这一研究突破了以往对标杆管理的纯理论研究，将其切实引入到实践 中来，将聚类分析等方法用于标杆城市的选择，使城市间的比较更具合理性与 可接受性。这一理念在一定程度上将会有助于今后国内以标杆管理提升公共服 务绩效操作的研究，有助于地方政府提升公共服务绩效。 ( 二) 研究思路与研究方法 1 研究思路 由于标杆管理起源于企业实践，公共服务部门对其运用难免会有生疏。因 此，本文首先介绍了标杆管理和公共服务的基础理论，主要包括标杆管理的主 要理念、实施步骤、公共服务的范围界定等，以期通过理论介绍提高公共服务 部门对公共服务范围和标杆管理的全面认识；其次，本文对以标杆管理提升公 共服务绩效的可能性进行了系统分析。由于标杆管理一直被用于提升企业绩效， 以标杆管理提升公共服务绩效的研究在我国还是刚刚起步，而且人们对标杆管 理究竟能否提升公共服务绩效尚不确定，本文从主观和客观两大方面对标杆管 理提升公共服务绩效的可能性进行了分析，主观方面的可能性主要表现在领导 的重视和内部人员的支持，客观方面的可能性主要表现在公共服务绩效评估体 系的完善；再次，介绍了中西方以标杆管理提升公共服务绩效的实践，从实践 中总结了西方以标杆管理提升公共服务绩效的经验，同时从中国的实践中发现 了其存在的问题，并从西方实践的经验中得到三点启示：寻找真正的标杆伙伴、 针对每一指标差距分析原因、跟踪监察；最后，对标杆管理提升公共服务绩效 的步骤进行了设计，并指出了以标杆管理提升公共服务绩效的障碍和克服障碍 的对策。 2 研究方法 在本论文的研究过程中，所使用的研究方法主要有三种：一是文献分析法， 主要用于标杆管理与公共服务的相关理论介绍以及对标杆管理提升公共服务绩 效可能性的分析；二是统计分析法，主要用于标杆城市的选择方面，论文所涉 及到的具体统计分析方法有聚类分析法以及基础的统计描述方法；三是案例分 析法，主要是在中西方以标杆管理提升公共服务绩效的实践中，将美国密尔沃 2 一、导论 基市、田纳西州以及连云港市地税局的实践在文章中详细阐述。 ( 三) 突出特色与不足 1 突出特色 本论文的突出特色是实用性强。本论文虽然也进行了一定的理论分析，但 更核心的内容却是操作过程的介绍。它根据我国公共服务部门的实际情况，将 标杆管理的理论用于解决绩效提升问题，同时，在借鉴西方经验的基础上，针 对我国以标杆管理提升公共服务绩效实践中存在的问题，设计了一套符合我国 实际情况的操作步骤。这种具体的操作步骤能结合各服务部门的实际情况，提 供有效的标杆设定与学习方法，具有明显的实用性。本论文的创新之处主要表 现为两点：一是提出了具有操作性的公共服务概念，并将其用于公共服务绩效 评估体系的开发；二是将标杆管理在公共服务中的应用操作化，为我国以标杆 管理提升公共服务绩效的实践提供了一个具有可操作性的模板。 2 不足之处 本论文的不足之处在于缺乏实地调研，由于各种条件限制，本文中西方案 例通过翻译国外报告所得，国内案例通过网络渠道、电话、文献等渠道搜集所 得；同时，由于标杆管理一直用以提升企业绩效，将其用以提升公共服务绩效 只是近几年流行的一种趋势，关于这方面研究的参考资料非常有限，因此，论 文中自己的观点还有不成熟的地方。另外，囿于篇幅和个人能力，本文的某些 问题未能做到更深层次的分析和探讨，某些部分只是点到为止。 以标杆管理提升公共服务绩效 二、标杆管理与公共服务的基础理论 以当前的公共管理理论发展来看，公共服务绩效的提升可以通过不同的途 径来实现，比较有效的途径是借助于一些有益的管理工具来改进公共服务的提 供过程与提供质量，进而提升公共服务绩效。标杆管理就是这样一种可以用来 提升我国公共服务绩效的重要工具。在当今的公共管理理论中，标杆管理与公 共服务都是学术界所关注的显学，然而相比之下，标杆管理的理论体系严密完 整，公共服务理论却仍处于不断的完善过程中，学术界对公共服务的认识也存 在着多样化的趋向。要研究如何通过标杆管理提升公共服务绩效，必须界定两 个核心的概念体系：标杆管理与公共服务。 ( 一) 标杆管理的基础理论 标杆管理是一种新的管理理念，它具有自身已经形成特定体系的管理工具 和方法，并且有着特定的运行步骤。 1 标杆官理概念及其主要理念 标杆这个术语有时也指转折点、里程碑、阶段或事件甚至一场危机。但标 杆最为人们所知的含义是标准。帕特里夏基利在公共部门标杆管理：突破 政府绩效的瓶颈一书中指出：标杆是一种业绩标准。这种标准可能是组织为 达到某个目标或期望的业绩水准，或出于其他各种各样的原因而订立的。通过 对组织的外部观察也可建立标杆。至于运用最佳实践的标杆管理，该领域的许 多人认为：标杆意味着最佳的可能绩效水准，这个水平既可能是现在达到的最 高水准，也可能是在不久的将来可能看到的处于一个更高的层次上的水准。 标杆管理是2 0 世纪8 0 年代国外发展起来的一种新型经营管理理念和方法。 标杆管理最早在企业中被采用，首先开辟标杆管理先河的是美国施乐公司。 一 直保持着世界复印机市场垄断地位的施乐在1 9 7 6 年以后遇到了来自佳能、n e c 。帕特里夏基利：公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶颈，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第3 8 3 9 页。 。冯要：标杆管理，中国纺织出版社2 0 0 4 年版，第3 - 4 页 4 二、标杆管理与公共服务的基础理论 等公司的价格低、产品开发周期短及开发人员少等全方位的挑战，施乐的市场 份额从8 2 直线下降到3 5 。面对竞争者的威胁，施乐公司发起了向日本学习的 标杆管理运动。施乐公司全方位的集中分析比较与佳能等主要对手的差距，了 解竞争对手的运作机理。通过分析比较，全方面调整其经营战略、战术，改进 其业务流程，很快收到了绩效。如今的标杆管理已不再是机械地效仿他人的做 法，或仅仅对他人的做法进行简单修改。人们现在可以通过建立一个模拟的模 型，整合各种有创意的想法，从而制定出优于任何一个标杆管理合作伙伴的流 程或产品。随着标杆管理所带来的绩效的发展，其使用范围逐渐超出了企业而 扩展到非盈利单位。基利在公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶颈一书 中分析了标杆管理对公共部门的促进作用，并建议各国政府引入标杆管理，以 便找到自己效率低下的原因，并学习其它国家政府的最佳做法。本文研究的正 是标杆管理对政府公共服务绩效的提升。 目前，国际上对标杆管理还没有统一的定义。对于俄勒冈州进步委员会来 讲，标杆管理测评旨在使一个机构、城市或社区的福祉走向特定的境界和理想 的状态。圆这种理解显示的是一种对内部的关注，“最佳”的标签不是由其他组 织的绩效所规定，而是由组织对自身未来前景的展望所决定的。另一个标杆管 理测评的权威机构国际专门技能学院提出了有关标杆管理的两个定义，第一个 是具有可操作性的定义：它是“甄别、理解和采纳世界其他地区的组织中最佳 实践的过程，旨在帮助你所在的组织提高绩效”。 第二个定义深入到了成功地 对别的机构进行标杆管理的组织的心态，它是这样一种做法，即“足以谦卑地 去承认别人在那个方面强一些，并足以明智地去尝试、接近甚至去超过它 。 不过，归纳起来，能够体现标杆管理共同特性的占主导地位有以下几种观 点：一是着眼于比较或对照。如v a z i r i 认为：“标杆管理是将公司关于关键顾 客要求与行业最优( 直接竞争者) 或一流实践( 被确认在某一特定功能领域有 卓越绩效的公司) 持续比较的过程以决定需要改善的项目； 二是着眼于实施。 o 帕特里夏基利：公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶颈，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第l l 页。 o 同上 国i n t e r n a t i o n a li n s t i t u t ef o rl e a r n i n g ，舭，1 9 9 5 ，p 1 0 回同上 oa m e r i c a n p r o d u c t i v i t ya n dq u a l i t yc c n t c r ，t i eb e n c h m a r k i n g m a n a g e m e n tg u i d e ，1 9 9 3 ，p 2 2 2 2 2 6 以标杆管理提升公共服务绩效 如国际专门技能学院将标杆管理定义为甄别、理解和采纳世界其他地区的组织 中最佳实践的过程，旨在帮助所在的组织提高绩效；三是着眼于引进最佳实践。 如卡普兰提出“标杆管理是组织寻求导致卓越绩效的行业最佳实践的过程”，这 个定义涵盖了几乎所有不同水平和类型的标杆管理活动，应用于跨国度、跨行 业的产品、服务以及相关生产过程的可能领域，可运用于任何层次以获取卓越 绩效，并为国际标杆管理中心所采用。 通过以上分析，我们可以看出标杆管理普遍被认为是一个认识和引进更好 或最佳实践以提高绩效的过程。一般情况下，根据侧重点的不同，可以将标杆 管理划分为过程标杆管理与结果标杆管理圆。结果标杆管理是通过绩效指标来比 较不同组织的实际绩效；而过程标杆管理则主要是通过对活动链条组成的过程 或开发过程指标的比较，来发现结果标杆管理所提供的量化绩效信息以外的导 致不同绩效水平的原因，并将最佳实践的理念吸纳进这些过程与活动中去。由 此可见，结果标杆管理与过程标杆管理其实是“相互补充的 。因此，本文在 研究中将综合使用结果标杆管理与过程标杆管理，即先通过结果标杆管理确定 绩效水平的差异，然后通过过程标杆管理来发现绩效水平差异的原因，进而通 过调整过程来提升公共服务绩效。 2 标杆管理的实施步骤 从2 0 世纪7 0 年代末以来，标杆管理己经作为一种重要的常规管理工具为 国外众多企业所采纳。因此，很多企业都在长期的标杆管理活动中摸索和积累 了丰富的经验，但是对于标杆管理的实施步骤，不同学者和组织对标杆管理的 实施步骤所持的观点也不大相同。 标杆管理最著名的先驱人物之一的罗伯特坎普将整个标杆管理的最佳流 程分为以下几个步骤：( 1 ) 确定标杆管理的内容；( 2 ) 选择标杆管理的对象； ( 3 ) 收集资料和数据；( 4 ) 分析比较，找出差距，确定最佳实践；( 5 ) 拟定绩 效目标、制定实施方案；( 6 ) 沟通与完善方案；( 7 ) 制定具体的行动方案；( 8 ) 实施与监督：( 9 ) 全面总结各种资料并调整标杆。 s i k w a hf o n ，b e n c h m a r k i n g ：a g e n e r a l r e a d i n g f o r m a n a g e m e n t p r a c t i o n e r s ，m c b u n i v e r s i t y p r e s s 。1 9 9 8 掣p u m a o e c d ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti ng o v e r n m e n t ：c o n t e m p o r a r yi l l u s t r a t i o n s 。 o e c d p u b l i c m a n a g e m e n to c c a s i o n a lp a p e r sn o 9 ，p a r i s ：o e c d ，1 9 9 6 ，p 4 6 4 7 o 同上 9d a n n y c k ，b e n e h m a r k i n g ：ag e n e r a lr e a d i n g f o rm a n a g e m e n tp r a c t i o n e r s m c bu n i v e m i t yp r e s s ，1 9 9 8 6 二、标杆管理与公共服务的基础理论 图1 罗伯特坎普的标杆管理流程 太平洋贝尔公司的指南：( 1 ) 决定项目的目的和范围；( 2 ) 选择合作伙伴； ( 3 ) 记录下自己的工作程序和绩效；( 4 ) 记录下合作伙伴的工作程序和绩效； ( 5 ) 确定绩效差距；( 6 ) 制定并实施行动计划。 卫森丹杰的指南：( 1 ) 了解并分析自己所在的组织的工作程序和在既定领 域中的步骤和绩效：( 2 ) 看看自己所在的公司内部的其它部门或其他公司有谁 在这些程序上表现出色；( 3 ) 通过观察、现场参观和咨询顾问等方式来收集和 分享信息；( 4 ) 分析数据，以观察别人的方法中的哪些部分可以为自己选用。回 不同的组织和作者以各种不同的方法描绘了标杆管理的步骤。有些只列举 了4 个步骤，有些则多达1 0 个步骤。尽管学者和机构对具体步骤的数量议论不 一，通过分析我们可以看出，标杆管理的步骤和做法的不同只是在文字表述上 的差异，它们本质上都包含以下几个重要活动环节：( 1 ) 决定对什么程序实行 标杆管理，并对这个程序有一个透彻的了解；( 2 ) 选择标杆管理的合作伙伴， 并对它们的做法有完整的了解；( 3 ) 将所确定的程序与合作伙伴的程序加以比 较，以确定在哪些方面存在差距，并如何使之有所变化以实现改进；( 4 ) 引进 最佳实践，并对其绩效予以监测。 ( 二) 公共服务的基础理论 1 公共服务的概念与范围界定 帕特里夏基利：公共部门标杆管理突破政府绩效的瓶颈，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第 4 5 页 o 同上。 7 以标杆管理提升公共服务绩效 最早提出公共服务概念的是德国社会政策学派和1 9 世纪初期的法国公法 学者。1 9 世纪后半叶，德国社会理论家阿道夫瓦格纳极力主张财政的社会政 策作用，认为政府具有扩大和增强社会文化和福利的职责和目的，初步提出了 公共服务的概念。 1 9 1 2 年，法国公法学者莱昂狄骥明确提出“公共服务的概念。在狄骥 看来，“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范 和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不 能得到保障的特征” 。 1 9 5 4 年，萨缪尔森在公共支出的纯理论一文中提出了“公共产品”的 概念。他认为公共产品的特征是任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消 费的减少。萨缪尔森从消费的非排他性和非竞争性两个角度来界定公共产品， 进一步深化了人们对公共服务的认识。 2 0 世纪七八十年代，一场市场化取向的公共行政改革席卷了西方主要发达 国家，公共管理研究发生了由传统公共行政范式向新公共管理范式的重大转变， 公共服务由此成为公共行政与公共管理研究的核心内容。在国内，人们往往把 公共服务与政府职能转变联系起来使用，温家宝总理在省部级主要领导干部“树 立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话为深化我国行政管理体制改 革以及转变政府职能、构建服务型政府指明了方向并提供了可供操作性的范本 和指导意见。 国内学者对公共服务概念与范围的研究主要有以下几种代表性的观点：第 一种观点是从公共服务和公共产品的范畴来讨论公共服务的范围。他们认为公 共服务是一个比公共物品更宽泛的范畴，通过公共服务可以提供公共产品，也 可以提供混合物品或准公共物品。第二种观点是从产品性质的角度将公共服务 范围分为三类 。第一类公共服务是指具有消费的非竞争性和非排他性强的服 务，这类服务因无法计量个人消费量，无法收费而完全由政府以财政方式来提 供，如国防服务、公共安全服务等：第二类公共服务是指具有消费的非竞争性 o 【美】沃克、瓦特著，刘进、毛喻原译：美国大政府的兴起，重庆出版社2 0 0 1 年版，第5 页 。转引自李军鹏：公共服务型政府，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第3 0 3 i 页。 。保罗萨缪尔森：公共支出的纯理论 ，载于经济学与统计学评论第3 6 期，1 9 5 4 年，第3 8 7 3 8 9 页 。马庆钰：公共服务的几个基本理论问题 ，中共中央党校学报，2 0 0 5 年第1 期。 o 马庆钰：关于“公共服务”的解读 ，中国行政管理 ，2 0 0 5 年第2 期。 8 二、标杆管理与公共服务的基础理论 强和非排他性弱的服务，这类服务在一定范围内具有消费者越多越有效益、以 公共方式提供可节省成本的特点，包括邮政、电信、民航、铁路、水电气和有 线电视服务等；第三类公共服务是指具有消费的非竞争性弱和非排他性强的服 务，这类服务具有排他性，但是如果排除一部分人享受这种服务，则费用太高， 也有失社会公平，所以目前这类服务也常由公共部门提供，包括公共环境服务 ( 如垃圾处理、公园、道路管理、公共卫生、气象服务) 、公共科教( 基础教育、 基础研究等) 、文体事业( 如公共体育馆、图书馆、博物馆服务) 、公共医疗、公 共交通以及社会保障等。第三种观点是从功能的角度将政府公共服务分为三个 方面：一是维持性公共服务，即维持国家安全、行政管理正常运转的公共服务， 如国防、外交、公共行政服务等；二是经济建设服务，是政府为促进经济发展 而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共 基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等；三是社会服务，是指政府通过转 移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等 社会发展项目所提供的公共服务。 有学者从主体及资源来源两方面来界定公共服务的内涵。学者胡守钧在什 么是公共服务一文中认为：凡是由公共权力运用公共财政所提供的服务，不 管它们是由公共权力机关自身直接提供的，还是通过公共权力机关的购买而由 第三部门间接提供的，这些服务都是公共服务。 他对公共服务内涵的界定很有 独创性，不仅明确了公共服务的外延，而且也明确提出了公共服务可以有不同 的提供主体，为第三部门参与公共服务的供给提供了一定的理论依据。 关于公共服务范围的研究，无论是从性质角度、功能角度，还是从提供主 体等角度，尽管学者们的界定角度不同，但是从上述观点中我们可以看到：从 基本特点看，公共服务体现为现代公共行政管理公众性的特点；从核心内容上 看，公共服务主要是提供和满足公共需求的服务，包括公共设施、公共事业、 公共信息等；从行为模式上看，公共服务以合作为基础，强调公民权利。至此， 笔者认为，公共服务是指以政府为主的公共部门生产的、供全社会共同消费、 平等享受的公共产品和服务。 o 李军鹏：论中国政府公共服务产品职能，国家行政学院学报 ，2 0 0 3 年第4 期。 。陈历幸：关于提高公共服务质量的思考与胡守钧教授对话 ，c a = 海质量 ，2 0 0 6 年第7 期。 9 以标杆管理提升公共服务绩效 公共服务的“服务 范围到底如何界定? 2 0 0 4 年2 月2 1 日，温家宝总理 在“树立科学发展观 专题研究班结业式上指出：公共服务“就是提供公共产 品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、 科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参 与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。除了温总理在上述中明 确的公共服务内容外，本文研究的公共服务范围还包括公共安全这一服务。具 体说来，公共服务主要包括以下十个领域：公共信息、公共安全、公共教育、 医疗卫生、环境保护、社会保障、基础设施、公共交通、文化休闲、科学技术。 这十大领域各自包含一些具体的服务类别。以城市社区为例，公共服务一般包 括：( 一) 公共信息：气象信息、市内旅游交通信息和就业信息等信息类别， 以及传媒、热线等信息工具；( 二) 公共安全：警务援助 、消防与救灾；( 三) 公共教育：基础教育、高等教育以及成人教育等；( 四) 医疗卫生：医疗救助、 防疫；( 五) 环境保护：绿化、垃圾与污水处理以及道路清洁等；( 六) 社会 保障：社会救助、住房保障、社会保险、社会福利等 ；( 七) 基础设施：自来 水、电、天然气、暖气、邮政电信、道路交通设施等；( 八) 公共交通：市内 公交、地铁、出租车、水运以及城际交通等；( 九) 文体休闲：图书馆、体育 场馆、博物馆、展览馆、园林等；( 十) 科学技术：科学研究与技术。具体列 表如下： 温家宝：树立和落实科学发展观专题报告，人民日报，2 0 0 4 年2 月2 1 日。 口“警务援助”在本文中指的是公安机关向公众提供的救助性活动，如寻找失踪人员等，不包括消防人员 和武警提供的救助或救灾活动。 。社会优抚也是社会保障的一项重要内容，但是由于其对象集中于农村，所以在这一体系中未表现出来。 1 0 二、标杆管理与公共服务的基础理论 表1 公共服务范围界定 公共服务领域公共服务内容 政策信息、气象信息、市内旅游交通信息和就业信息等信息类别，以及传媒、热线 公共信息 和政府网站等信息工具 公共安全警务援助、消防与救灾 公共教育基础教育、高等教育以及成人教育等 医疗卫生医疗救助、防疫 环境保护绿化、垃圾与污水处理以及道路清洁 社会保障社会救助、住房保障、社会保险、社会福利 基础设施自来水、电、天然气、邮政电信、道路交通设施 公共交通市内公交、地铁、出租、水运以及城际交通 文体休闲图书馆、体育场馆、文化场馆、公园 科学技术科学研究与技术 2 公共服务绩效评估的概念界定 2 1 公共服务绩效 绩效一词最早来源于经济的定义，英文是p e r f o r m a n c e ，主要以可计算的 利润来表达。绩效从字面意义上理解是成绩和效益的意思，显然，绩效是指可 量化的、己实现的目标或效果。关于绩效的内涵，学术界众说纷纭，无论是学 术界、企业管理界还是公共管理界，对绩效尚无统一的认识与定义。伯纳丁、 波曼和摩托维德勒等学者从人力资源角度认为绩效是在特定时间范围，在特定 工作职能、活动或行为上生产出的结果记录，并提出了任务绩效和关联绩效的 概念。但是这种界定只是停留在个人行为层面上，没有包括组织层面的绩效。 有学者从公共管理界角度分析了绩效的内涵，认为绩效作为一种产出结果和状 态，体现为是否有效，是否令人满意，因此，绩效可以指效率，也可以指效果， 可以指直接产出，也可以指间接产出。笔者认为，绩效是一个含义非常广泛的 概念，通常与效率、效益、效果等词联系在一起。效率一般指的是投入与产出 的比较，着重在数量方面；效益指的是目标的实现程度，包含工作的数量、所 。b c r n 盯d m h j ，p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ：a s - s e a s i n gh u m a nb e h a v i o r ，a tw o d ln o s t o n ：k c n tp u b l i s h e r s ，1 9 8 4 1 1 以标杆管理提升公共服务绩效 取得的社会效果、公众的满意程度等；效果是指目标所产生的社会结果，即直 接社会影响；绩效指的是行为所产生的有效性。因此，绩效不仅包括行为，也 包括行为的直接产出和间接产出结果。 “绩效 ( p e r f o r m a n c e ) 是活动对象的行为和结果表现，是所有对象追求 的终极目标，因而在各类研究中都受到广泛的关注。把绩效延伸到公共服务领 域，公共服务绩效就是“政府从事公共服务活动所取得的业绩、成就和实际效 果”。国家发展改革委员会宏观经济研究所研究员丁元竹认为，基本公共服务 绩效是指基本公共服务既定目标的实现程度，它主要表现在两个方面：一是基 本公共服务的政府目标的实现程度；二是居民需要的满足程度，也即绩效界定 中的直接产出和间接产出。丁教授认为，从直接产出和间接产出出发，公共服 务绩效应界定为：人们享受基本公共服务的水平和对于这种享受的主观感受与 满意程度，包括客观的基本公共服务水平和主观的基本公共服务感受。在此， 客观的基本公共服务水平是指在一定经济发展水平下，政府、社会和市场供给 的基本公共服务的数量和质量；主观的基本公共服务绩效是指在一定经济发展 水平下，人们对政府、社会和市场供给的基本公共服务的数量和质量的主观感 受和满意程度。客观的基本公共服务绩效和主观的基本公共服务绩效共同构成 科学意义上的基本公共服务绩效，缺一不可。作为经济社会发展终极目标的人 通过直接获得基本公共服务得到最基本的满足，客观供给和主观感受在个体身 上最终得到体现，基本公共服务目标也在此得以实现。本文提到的公共服务绩 效正是对政府提供的公共服务水平和各种主观的基本公共服务感受的研究，因 此，本文借用丁教授的分析，将公共服务绩效界定为政府提供的基本公共服务 水平和公众对于公共服务水平的主观感受与满意程度。 2 2 公共服务绩效评估 公共服务绩效评估是适应服务型政府的要求而兴起的，目前学术界关于公 共服务绩效评估的研究大多集中在指标体系建构层面，对于公共服务绩效评估 概念的研究尚属空白。一直以来，学术界关于地方政府绩效评估的研究并不少， 在构建公共服务型政府的今天，公共服务更是政府职能的重中之重，因此，学 者们对于政府绩效评估概念的研究除了涉及经济调节、市场监督、社会管理三 国丁元竹：开展基本公共服务的绩效评估，浙江经济，2 0 0 8 年第1 9 期。 1 2 二、标杆管理与公共服务的基础理论 方面外，研究的重点更是放在了公共服务领域。从这种意义上说，地方政府绩 效评估概念的研究对于公共服务绩效评估概念研究具有借鉴意义。学者们基于 各自的学科角度对绩效评估予以不同的理解和界定。彭国甫教授认为“政府绩 效评估是对政府公共行为的投入、产出和实际成果的测量与评估。蔡立辉教 授认为“绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等 方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终 成果所反映的绩效进行评定和划分等级 。固胡宁生教授认为“绩效评估指政府 体系的产出产品在多大程度上满足社会公众需要”。锄可见，目前学术界对政府 绩效评估尚无一致公认的定义。政府行为是一项高投入、高产出的社会管理活 动，政府运行要投入包括制度、人力、物力、财力等在内的大量的资源，而对 资源消耗所产出的效果及其生产过程，人们并没有给予足够的关注。政府绩效 评估目的在于对其产出所进行的监测和促进。鉴于此，笔者认为，政府公共服 务绩效评估是在一定的时段内，根据政府公共服务的效率能力、服务质量、公 共责任和社会公众满意程度等方面的分析与评价，对政府部门公共服务过程中 投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级，以期改 善政府行为绩效和增强控制的活动。 绩效评估的核心在于衡量政府的绩效，而绩效评估的标准是衡量政府绩效 的尺度，是绩效评估不可或缺的工具。如果绩效评估制度缺少相关指标体系的 支持，就等于失去了衡量的基础。因而，构建评估指标体系是公共服务绩效评 估中最关键也是最难的一个环节。对于绩效评估中的标准存在不同的表达方式， 但这些不同的表达方式都集中反映了一些共同的特质：( 1 ) 它是衡量政府绩效 的标准；( 2 ) 它常常以量化的形式出现；( 3 ) 它反映政府活动的结果。在绩效 评估中，通常用绩效评估指标术语泛指绩效评估标准。基于特质分析，笔者认 为，绩效评估指标是指能够以量化形式表现出来的用以反映政府绩效或政府活 动结果的内容，而绩效评估指标体系则是指一系列绩效评估指标的总称。 。彭国甫：地方政府绩效评估程序的制度安排，求索，2 0 0 4 年第3 期。 。蔡立辉：政府绩效评估现状与发展前景，中山大学学报，2 0 0 7 年第5 期。 胡宁生：中国政府形象战略，中共中央党校出版社1 9 9 8 年版，第2 0 页。 以标杆管理提升公共服务绩效 三、以标杆管理提升公共服务绩效的可能性 随着公共服务明确作为一项政府职能的提出，