（行政管理专业论文）责任政府视角下的引咎辞职制度研究.pdf

i 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 中文摘要 责任政府是与现代民主相伴而生的，是现代民主政治与民主行政的必然要求， 也是民主社会的发展和公民权利意识提高的体现，它要求政府恰当地承担起所应承 担的职责并尽相应的义务，还要求政府能对其行为后果负责。引咎辞职制度作为责 任追究的有效制度，是我国政治生活中的一个亮点。引咎辞职是在公共管理领域内， 领导干部因直接下属及其家属的不正当使用公共权力或者工作出现严重失误、失职 造成重大的损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任 现职，由本人引咎辞去公职或者领导职务的一种行为过程。引咎辞职制度是建设责 任政府的必然要求，对冲击传统的“官本位”文化，健全我国的干部人事管理制度 具有重要作用。引咎辞职制度在我国实施以来发挥了非常重要的作用，但同时由于 多种原因其在实施过程中面临着有咎不引、问责范围过窄、明辞暗复、成为“问题 官员”逃避责任的“护身符”等执行难、功能扭曲的困境。从我国的实际情况出发， 完善引咎辞职制度要在以下几方面下功夫：建立和完善引咎辞职的标准和程序；完 善与其相配套的制度；培育新型责任行政文化，形成良好的社会氛围；深化政治体 制和行政体制改革，为引咎辞职创造良好的政治环境。 关键词：责任政府；引咎辞职；救济制度；行政体制 ii a study on the system of blame- taking resignation from the perspective of responsible government abstract responsible government coexists with modern democracy. it is not only an inevitable request for a modern democratic politics and administration, but also an embodiment of social development of democracy and civic consciousness of rights. it asks the government to properly assume responsibilities and implement corresponding obligations, and also asks the government to take up the consequences of its conduct. as an effective accountability system, the system of blame- taking resignation is a shining point in chinas political life. blame- taking resignation is a course of conduct that leading cadres resign from leadership positions because public power is not used properly by the direct subsidiary and their families, or serious mistake or negligence of duty in work causes significant damage or a bad influence, or the leading cadres should bear important leadership responsibilities of major incidents and so on and then the leading cadres are not appropriate to the present position. the system of blame- taking resignation is an inevitable requirement for building a responsible government and has play an important role in shocking the traditional “ official standard” culture and perfecting the personal management system of cadres in china. the system of blame- taking resignation has played an important role in china since it is implemented, but at the same time, predicaments of difficult implement and twisted function such as no blame citation, very narrow accountability and visible resignation but secret restoration which become amulet of the “ problem officers” to avoid responsibility exist. the system of blame- taking resignation should be improved from the following aspects based on the physical truth in china， standards and procedures for the system of blame- taking resignation are established and improved, the systems matched with the system of blame- taking resignation are improved, new responsible administrative culture is cultivated, a good social environment is formed. the reformation for the political system and the administrative system is deepened in order to create a good political environment for blame- taking resignation . key words: responsible government； blame- taking resignation ； relief system；the administrative system 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是在导师的指导下取得的研究成果。据我所知， 除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过 的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确说明并表示了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 本人授权沈阳师范大学研究生处，将本人硕士学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索；有权保留学位论文并向国家主管部门或其 指定机构送交论文的电子版和纸质版，允许论文被查阅和借阅；有权可以 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。保密的学位论文 在解密后适用本规定。 作者签名： 日期： 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 1 第一章 绪论 一、研究的背景和意义 责任政府是与现代民主相伴而生的，是现代民主政治与民主行政的必然要求，也是 民主社会的发展和公民权利意识提高的体现， 它要求政府恰当地承担起所应承担的职责 并尽相应的义务，还要求政府能对其行为后果负责。责任政府不仅是职权有限、民主、 公正、透明的阳光政府，而且还是清正廉洁、务实高效、依法行政与以德行政相结合的 法治政府。建立责任政府己经成为世界各国政府所共同关心的话题，强调加强政府的责 任、提升其责任感己经在全球达成共识，建立责任政府已经成为时代所趋、民心所向。 在构建责任政府的过程中，作为公共管理人员的政府官员，一旦接受了公共管理 职位，便有了这个职位上相应的权力，同时根据其所处的职位要求，肩负着一定的行政 责任，如果官员没有强烈的责任意识并且对其缺少严格的责任追究制度，就有可能利用 权力牟取私利，最终给国家和人民造成损失。因此，必须建立系统完善的问责体系，规 范官员行为、防止违法乱纪，增强政府官员的责任心。在政府官员问责制中， “引咎辞 职”是政治生活中一个引人注目的制度，是通过领导干部进行自责、自咎的行为，使其 主动承担政治责任和道德责任的一种方式。 随着我国政治文明尤其是行政文明的不断向前发展，政府管理体制改革中呈现出 明显的责任趋向，引咎辞职制度作为对责任追究的重要制度受到了高度重视，对于完善 我国干部人事制度，构建责任政府具有重要作用，但是由于引咎辞职制度在我国尚处于 初步建立阶段，在实施过程中出现了一系列的问题，如敢于引咎辞职的官员还是少数， 而且局限在安全事故方面，少数引咎辞职的官员辞职后又纷纷复出等。因此，在责任政 府视角下对引咎辞职制度进行研究， 对我国引咎辞职制度在实施过程中出现的困境进行 分析，提出完善引咎辞职制度的途径和措施，对我国引咎辞职制度的不断完善具有重大 的理论和现实意义。 二、国内外研究现状 （一）国内研究现状 近年来，国内学者们对责任政府给予高度的关注，责任政府成为国内研究的热点问 题。我国学者对责任政府进行了深入的研究和探讨，并产生了相当数量的研究成果，出 现了专门的著作。概括起来，这些成果大体上从责任政府的内涵、特征、责任政府的责 任体系与责任主客体、历史进程、实施困境、建构责任政府的路径设计、其他国家责任 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 2 政府建构中的经验等方面的进行研究， 可以说是对责任政府从理论到实践进行了多侧面 的研究。这些研究既有综述性的研究，也有专门针对某一方面进行的研究，既有立足于 政治学视角的，又有以行政学视角为主导的，还有从公法尤其从行政法的视角研究责任 政府的，可以说，目前对于责任政府的研究已经形成比较成熟的理论体系。 虽然我国学者徐跃进早在 1 9 8 9 年发表的中国政治生活的缺憾：引咎辞职制中 就提出了要“建立引咎辞职制度” ，但是学者们对引咎辞职的研究是从 2 0 0 3 年“非典” 以后，中央要求建立官员问责制的情况下才成为热点问题的，许多论文也是在个时间以 后出现的。从对引咎辞职制度的研究成果进行梳理中可以看出，其研究主要集中在以下 几个方面： 1 、关于引咎辞职制度内涵的研究 国内对引咎辞职具体含义进行研究的学者并不多，含义的内容也不同，但都认为引 咎辞职是由于官员本身感到自责而主动承担责任的行为。李晗、赵德兴在 “引咎辞职” 制度化的意义与误区中，引用 2002 年修改的党政领导干部选拔任用条例中对引 咎辞职的规定， “党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者 对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务” 。 王宝元、黎映桃在引咎辞职制度研究中引用了辞海对“引咎”一词的解释是： 由自己承担错误责任。并提出引咎辞职的含义，指的是在公共管理领域内如果存在因公 务员自己、直接下属及公务员的家属不正当“使用”公共权力给公共利益带来损害时， 公务员自己要“主动”承担责任，并在较强的职业道德伦理或者外在制度环境的约束下 感到内疚而辞去原有职务的一种行为过程。 2 、关于引咎辞职制度作用与功能的研究 国内学者对引咎辞职制度的作用与功能研究主要集中在两个方面， 一方面是引咎辞 职制度的积极意义，另一方面是引咎辞职制度的消极意义，主要集中在对积极意义方面 的研究上。毛寿龙认为，一套制度化的官员问责制会使大众对官员的行为有某种预期， 也使官员对自己施政行为可能给自己带来的后果有某种预期。 这种预期会促使官员努力 奋进，而缺乏制度化、程序化的官员问责制仅仅在官员头上高悬了一把随意的利剑。这 一制度的根本点在于，对官员而言，当他的责任够不上法律、行政和政治责任，但群众 舆论反响特别大，继续任职有很大的困难，这时，引咎辞职可以解决这一困境。金太军、 金乐在引咎辞职的双重效应分析中指出，引咎辞职制度体现了政治民主、依法治国 和以德治国的统一，既能起到制约行政首长的行政权力、塑造政府良好的形象、增强领 导者的责任感与自律精神等积极作用；又可能造成对权力的放纵、为政府文过饰非、降 低行政权力的使用效率等负面效应，因此，应审慎实行这一制度。 1 李晗、赵德兴在引 1 金太军、金乐引咎辞职的双重效应分析 j 学术研究，2 0 0 3 ( 1 ) ：6 7 7 0 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 3 咎辞职的制度化意义与误区一文中，认为引咎辞职制度弥补了现有的干部考核制度的 不足。国家行政学院教授杜钢建指出: “引咎辞职是责任人承担政治和社会责任的一种 举动，能够有效填补承担法律责任与不负责任之间的空白，有利于建立严格的责任追究 制度。 ” 3 、关于引咎辞职制度实施困境的研究 国内学者对引咎辞职制度实施困境的研究集中在几个方面，一是官员的个人因素 方面，二是制度方面的因素，三是传统观念的影响，学者们大都集中写一个因素，系统 的论述多个因素的并不多。张百川在推行领导干部引咎辞职制度的障碍因素分析一 文中侧重从责任意识与共同信念缺失、民主观念淡薄的角度分析存在障碍的原因。如果 责任主体的责任意识薄弱，那么规章化和制度化的责任就会被束之高阁；一部分领导干 部民主观念缺失，没有弄清“为谁服务”的问题，加之民众缺乏浓郁的公民意识，对官 员有着很强的依赖意识，使得追究领导干部的责任变得更加困难。胡良俊在党政领导 干部引咎辞职的难点及对策思考中认为引咎辞职制度实施的困境主要包括：传统政治 文化中的“官本位”思想、现行体制中权责不清，缺乏相应的法制平台支持，以及可能 造成负面的实施效果等。 4 、关于完善引咎辞职制度的研究 对完善引咎辞职制度，学者们都从各自的学科领域进行了研究，有从制度方面提出 的完善意见，有从内涵，实施程序方面研究的，还有从培育适合引咎辞职制度的大环境 进行分析的，例如加强监督，重塑行政文化方面等，但都是集中论述一个方面，还没有 形成全面体系。毛寿龙在引咎辞职、问责制与治道变革中指出， “要发挥引咎辞职 制度的积极效应，控制其消极效应，关键是从技术上完善引咎辞职制度，以及相关的制 度安排” 。要明确定位引咎辞职制度的基本内涵，区别其他责任制度；还需要相关的配 套制度安排。陈辉认为，舆论监督是群众利益的忠实代表，有效的舆论监督可以督促领 导者承担责任，打破科层制内部的利益关联机制，使领导者不能推卸责任、袒护下属， 从而保证引咎辞职制度的有效实施。蒋云根主张，培育行政道德责任文化，可以为完善 引咎辞职制度的动力机制提供重要的环境因素。董泽坤、展斌在初探建立党政领导干 部引咎辞职责令辞职制度中指出“建立引咎辞职制度必须制定明确引咎辞职制度规范 的程序。 ” 综上所述，国内对责任政府的研究可以说形成了系统的理论体系，但由于对引咎 辞职制度的研究起步比较晚，在理论与研究成果方面，目前尚没有这方面的专著，大多 只是在官员问责制、行政责任及其他相关研究中有所涉及到对引咎辞职的研究。专门针 对引咎辞职制度的研究大多见于一些学报、学刊和杂志，国家法律与政策虽有相关的规 定，但没有形成一个系统规范，对具体实施的相关问题没有明确规定，只存在一些原则 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 4 性的规定。理论界与学术界对这一制度的引进及实施的研究也侧重于意义、效果层面， 对于具体的实施指标及相关程序缺乏必要的分析。 从责任政府的视角研究引咎辞职制度 的学者更是很少。 （二）国外研究现状 国外对责任政府的研究由来已久，按照时间可以分为两个阶段，一是从 1 9世纪开 始到 2 0世纪中期，学者对责任政府的研究主要是在政治制度的层面进行的。这些研究 主要是围绕着政治体制进行探讨， 目的是建立并完善一种使政府行政机关对其他国家机 关（尤其是立法机关）负责的体制。二是从 2 0 世纪 7 0 年代到现在，大多数国家都在想 方设法建立更加透明、负责与回应性的政府，对于政府应向顾客和公众负责的问题给予 越来越多的关注。从对国外的研究成果分析来看，对责任政府的研究主要包括，对政府 及其行政人员负责任行政的全面性的研究； 从行政伦理学的视角研究政府责任的实现途 径；从新公共管理的角度研究并提出了实现政府责任的新的责任模式；以民主理论为基 础，研究代议制政府与政府责任的关系；从竞争和私有化与政府公共责任的关系进行探 讨，对实现政府责任的具体措施的研究和探讨；还有的学者专门对地方政府的责任进行 了研究。由此可以看出国外对责任政府的研究是多方面的，从概念、体系、实现途径到 与其他相关研究的关系等，尤其是对政府责任实现途径的研究更是多角度的、具体的， 包括伦理的维度、新公共管理的角度、民主的视角等。 国外对引咎辞职制度在法律法规上并无明确规定，更多的是见诸于政治实践。在 国外的立法上，如法国公务员总章程 、 美国文官制度改革法都只规定了公务员的 辞职辞退制度，而没有规定与引咎辞职相关的条款。从国外的实践来看，也没有任何一 个国家把引咎辞职作为一种正式制度加以规定和明确，从某种意义上说，它更像是一种 不成文的规定。国外的引咎辞职是政府官员承担政治责任的一种方式，是公务员个人的 行为和个人的权力，并且引咎辞职者通常是非直接责任人，因此国外学者大多从行政伦 理的角度研究引咎辞职制度。从国外涉及到引咎辞职方面的研究来看，西方的引咎辞职 制度来源于政治中的弹劾制和不信任投票制思想，弹劾制在西方由来已久，在理论上已 经形成系统，在实践上也有多位高官被弹劾，弹劾制成为监督高官和表达民意的一种重 要的形式，在西方的政治生活中发挥着重要的作用。 关于弹劾制，国外学者进行了比较多的研究，也出现了一系列研究成果，主要涉 及到弹劾制的理论基础、 作用、 实施程序、 存在的问题、 国别研究等。 英国的阿 古德 菲 利浦斯在英国法律和宪法原理中指出“弹劾制的理论基础来源于议会至上理论 和分权与制衡理论 。 ”美国布莱克认为“宪法上所规定的重罪及轻罪的实质，是 这类犯罪通过严重的滥用宪法权力或渎职行为而严重威胁到政治社会或国家、 政府的秩 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 5 序。由于这类犯罪，某位总统已经玷污了总统职位，他不配再任总统，或为了防止其重 犯，所以要予以弹劾。 ”汉密尔顿等人认为： “众、参两院分别行使提出弹劾案的权力和 审议弹劾案的权力，这本身就是国会内部的分权制衡机制，立法机构的两个部门之间的 分工， 赋予其一以控告权， 其二以审议权， 才能避免一些人同时担当原告和法官的不便； 也才能防止在其任一部门中由于派性统治而对别人进行迫害的危险。 ”美国的查尔 斯a 比尔德在美国政府与政治一书中指出：根据美国宪法: “总统在履行职务时 享有某些特权和权利，国内任何法院都不得以任何罪名对总统行使裁判权。总统不因任 何罪受逮捕，不管这些罪行是多么严重。和其他文职官员一样，众议院有权因叛国、贿 赂或其他重罪对总统提出弹劾，由参议院审判，但是在宣判之前，不得以任何方式限制 总统的自由。 ”美国行政法学者 wf韦罗贝就曾公开地揭露了弹劾制本身存在的不 合理性。他说： “法官可由弹劾罢免的只限受刑事犯罪的判决，但法官应遭受罢免的还 可有其他各种原因，例如有身心或性格上的缺点，不宜于行使法官职务一概得成为应罢 免的理由。遇有此等情况，如果法官必须依弹劾程序才能罢免的话，则明知其不能胜任 也无法罢免。 ” 国外对责任政府的研究已经形成比较系统的体系， 对引咎辞职在法律法规上却没有 明确的规定，因此在引咎辞职的使用范围、标准方面的研究就比较少了，但学者们认为 引咎辞职制度来源于政治中的弹劾制和不信任投票制思想， 因此可以借鉴弹劾制的有关 理论以及研究成果来分析引咎辞职制度。 三、论文框架 本文在责任政府视角下对引咎辞职制度进行了研究，旨在提出一些比较可行的措 施，以促进我国引咎辞职制度的实施。本文主要分为四部分。 第一章，绪论。主要介绍本文的研究背景和意义、国内外研究现状、论文框架以及 研究方法等。 第二章，主要介绍论文的基础理论，包括责任政府的基本内涵、引咎辞职的基本理 论、在责任政府的视角下建立引咎辞职制度的意义。 第三章，系统分析我国实施引咎辞职制度面临的困境及原因，分为三个小部分： 我国引咎辞职制度的发展阶段；引咎辞职制度实施中面临的困境；分析造成引咎辞职制 度困境的原因。 第四章，是本论文的重点章节，主要内容是推进我国引咎辞职制度的途径与措施， 分为四个部分：完善引咎辞职自身，包括引咎辞职的标准和程序；完善与引咎辞职制度 相配套的制度；对引咎辞职者实现救济制度；培育新型责任行政文化，形成良好的社会 氛围；深化政治体制与行政体制改革，为引咎辞职创造一个大环境。 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 6 四、研究方法 本文主要采用文献研究法、比较研究法以及理论与实践相结合的方法。 （一）文献研究法。通过文献资料的收集、整理与分析，对领导干部所承担的责任 进行了界定与区分，从而奠定了论文研究的基础。在具体论述过程中，参阅了大量的文 献资料，在已有研究成果的基础上，根据文章写作的需要，进行了借鉴与学习。 （二）比较研究法。通过比较目前跟过去时代的不同，从而分析出公众对领导干部 职业道德的诉求较之以前有了明显的提高，要求领导干部必须主动、积极地承担起相应 的责任；借鉴西方国家的引咎辞职的事件，分析我国引咎辞职的适用性和可操作性。 （三）理论与实践相结合的方法。引咎辞职制度本身有着很强的操作性与实践性， 对它的研究也必须时刻与现实情况相联系。 本文从理论上探讨了我国实行引咎辞职制度 的理论基础，结合目前我国的具体实践分析引咎辞职在具体实施过程中出现的一些问 题，并对目前我国引咎辞职的官员大多出现在安全事故方面，进行原因的探寻，最后探 讨完善我国引咎辞职制度的措施与途径。 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 7 第二章 责任政府和引咎辞职的基本理论 一、责任政府的基本理论 （一）责任政府的概念及特征 由于责任政府是一个涉及到政治学、法学、行政学等多学科的概念，因此，中外的 学者对责任政府作出了各种各样的解释，主要有以下几种观点： 责任政府在广义上是指政府对公民依法提出的各种合理要求，都有责任去满足 或做出回应；在狭义上是指政府对法律规定的职能负有执行的责任，如果违反，则承担 相应的法律责任。 2 责任政府是承担行政法律责任的政府。责任行政，这一行政法治理念强调行政 活动应始终置于一种负责的法定状态，其要义在于设定行政权力时，就应当确定对应的 责任，违法行政必须承担相应的责任。 责任政府是对某一种权力主体承担明确责任的政府，它“意味着宪法和法律是 政府及其官员施政的准绳；公民的权利与义务受政府切实的保障；政府的渎职、失职与 违法行为必须承担法律责任；受政府及其官员公务行为损害的公民，有权提出诉讼并获 得赔偿。 ” 3 责任政府是指政府服务于公民的义务性， 并要为其提供的服务承担相应的责任， 它是关于“政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念。 ”从最广意义上讲， 政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、 有效地实现公众的需求和利益。 4 以上对于责任政府的概念的界定，不同的学者都从各自的学科角度进行解释，都具 有其合理性的一面，但是也不难看出，各种解释都缺乏完整性，没有从责任政府所具备 的基本条件和主要变量方面加以界定。从政府管理的角度出发，本文认为责任政府是对 现代化政府的一种定性或政府行政所要达到的一种负责任的应然状态，是指具备“施政 为民”的责任行政理念、健全的法律依据、完善的制度支撑、制衡的公共权力结构，以 及配套的对各种不负责任行为的制裁和控制机制，从而实现对全体国民负责的政府。 5 责任政府主要有以下几个方面的特征： 2 张明贤论责任政府：民主理论的一个视角 m 吉林大学出版社，2 0 0 0 ：3 2 3 陈国权论责任政府及其实现过程中的监督作用 j 浙江大学学报，2 0 0 1 ( 2 ) ：2 8 4 张成福责任政府论 j 中国人民大学学报，2 0 0 0 ( 2 ) ：7 6 - 8 0 5 孙彩红中国责任政府建构与国际比较 m 中国传媒大学出版社，2 0 0 8 ：4 3 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 8 1 、理念上，责任政府是以人为本的政府 责任政府坚持以人为本、以人的全面发展作为核心的价值取向。政府的责任性并不 是个别人的价值判断，而是社会普遍的价值判断，所以必须要对民众负责，以民众的意 愿、期待和要求作为政府管理的出发点和归宿点。 2 、目标上，责任政府是法治、公开、公正、促进经济和社会和谐的政府，以维护 公民的合法权利为目的 在政府的行为方面，责任政府的目标是实现法治的政府。责任政府是行为受宪法和 法律严格制约的政府，其依靠有效的法律体系，通过政府行为过程的法治化和程序化， 使政府对自己的行为负责，以防止行为失控。在政府的运行方面，责任政府的目标是做 到公正和透明行政，即保障公民实现对公共事务和政府决策与执行的知情权、参与权、 表达权乃至监督权。责任政府又是实现民主公正的政府，责任政府本身就包含着对民负 责，就必须让民众参与政府对社会事务的管理，内在含有民主行政的意蕴。除此之外， 责任政府还是以公正行政为目标的政府，对所有的公众一视同仁、公平对待，违背了社 会公平的行政是与责任政府的本质相背离的。 责任政府在经济方面的目的是促进经济和 社会全面、和谐发展，实现中国经济与社会发展战略，并增进整个社会的福利。 6 3 、责任追究上，责任政府是具有理性自律和追究惩治机制的政府 在政府控制方面，责任政府是具有理性和自律性的政府。责任政府的理性是指政府 能在判断自身症结的基础上权衡利弊，确定实现责任政府行政的首要目标，使责任政府 的法律和制度具备连续性、科学性，并保证行政权力的依法行使。在理性的基础上，责 任政府还应具有高度的自律性，具备对自身行为的约束和控制能力，以及一套针对政府 行为的内在约束机制。在制度安排方面，责任政府应具备一套健全的责任追究机制和惩 治机制。要保证政府责任的承担， 就必须设置和规定比较全面的责任形式与相应的责任 内容，使各种不负责任的行为都能够找到对应的惩罚形式，不能因为没有对应的责任形 式而逃避责任的承担。 （二）责任政府的基本内容 责任政府具有多种表现形式和丰富的内涵， 它建立在制度责任和伦理责任相结合的 基础之上，是制度责任和伦理责任的高度统一，是制度规范和道德内化的综合体现。政 府承担的制度方面的责任包括政治责任、行政责任和法律责任。政府承担的伦理责任也 就是经常说的道德责任。 7 6 孙彩红中国责任政府建构与国际比较 m 中国传媒大学出版社，2 0 0 8 ：4 4 7 张定淮、凃春光论责任政府及其重建机制 j 中国行政管理，2 0 0 3 ( 1 2 ) ：7 5 - 7 9 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 9 1 、政治责任 政治责任是指 “国家机关及其工作人员所作所为必须合乎目的( 即合乎人民的利益、 权利和福利) ，其决策( 体现为政策与法规、规章、行政命令) 必须合乎人民的意志和利 益。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责 任” 。 8 从民主政治方面看，政府的一切措施与公务员的一切行为都必须以民意为归依， 这是民主政治的基础所在。政府行政机关及其公务人员有履行制定符合民意的公共政 策、推动符合民意的公共政策执行的职责，以及承担没有履行好职责所受到的谴责和制 裁。 2 、行政责任 行政责任是由于行政职务关系而产生的，是行政人员在法定的权限内履行的职责。 从行政结构责任和行政岗位责任两方面看， 行政结构责任是指政府内部组织结构所承担 的责任，是政府内部各级行政机关的责任及其相互关系的总和。从纵向结构看，行政人 员在上下级之间应相互承担责任， 它不仅包括行政者对上级负责还包括行政领导对下级 负责。这是由行政权力的来源所决定的。从横向结构看，同级行政机关要承担相互配合 与合作的责任。行政岗位责任是指规定了政府机关中所有工作岗位的职、权、责、利关 系的行政管理制度。从质的方面看，行政责任一般表现为某一行政岗位所规定的工作人 员必须履行的职责，如我国有如下规定: “在执行职务的过程中，有保守秘密的责任和 义务，无论是否主管事务，均不得泄露；亦不得以私人或代表机关的名义任意发表有关 职务的谈话；其行为自当符合法定的目的，不滥用职权，不容假借权力，以图本身的利 益或图利他人或加害于人；行政机关和公职人员自当合理行使自由裁量权，避免行政失 当” 。 9 从量的方面看，要求行政人员能够按照“三 e ” ，即高效的、节制的、有效果的 标准来履行自己的职责。 3 、法律责任 法律责任指政府要依法行政，遵守宪法和法律的规定，不能借口维护公共利益、为 人民服务等随意侵害公民的合法权益，否则，要依法予以赔偿。法律责任不仅要求所有 工作人员都要积极履行其依法行政的积极责任，还要承担因违法所遭受的消极的否定性 法律责任，主要表现在: ( 1 ) 违宪审查。政府制定的行政法规、条例、规定、办法等不能 与宪法和宪法精神相抵触，否则无效并要求撤销或修改。( 2 ) 侵权诉讼与赔偿。公民、法 人或其他组织认为政府的具体行政行为侵害了其合法权益时，有权向人民法院起诉并请 求依法审理，经审定政府有侵害公民、法人或其他组织合法权益的行为时，政府有纠正 和赔偿的责任。如我国宪法规定: “由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权力而受到损 8 张成福责任政府论 j 中国人民大学学报，2 0 0 2 ( 2 ) ：7 5 - 8 2 9 谢庆奎等著中国政府体制分析 m 中国广播电视出版社，1 9 9 5 ：7 8 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 10 失的人，有依法取得赔偿的权力” 。 行政诉讼法规定: “公民、法人或者其他组织合法 权益受到行政机关做出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿” ， 而后第八届全 国人大常委会第七次会议正式通过的中华人民共和国国家赔偿法 ， 对此则做出了更为 具体的规定。 4 、道德责任 道德责任是指政府机关及其工作人员在依法行使公共权力、 从事公共事务管理时必 须履行道德上的义务和承担道德上的责任。所谓道德上的责任， 是指虽然政府及其工作 人员不违法也不违宪，但如果行为明显与社会善良风俗有悖，就应承担的道德责任。道 德责任是人类社会特定经济关系的产物，它作为调控行政行为的重要手段，一经产生就 作为判断行政行为的一种标准。一方面通过舆论和教育的方式，影响行政主体的心理和 意识，形成行政主体的责任观念、责任情感，从而最终形成行政主体内心的信念；另一 方面， 又通过社会舆论、 传统习俗和规章制度的形式， 在社会上和行政活动中确立起来， 从而成为约束行政机构和行政人员相互关系和个人行为的原则和规范。 它既是一种观念 评价，又是一种行为标准，从而影响着最终的行政行为。 二、引咎辞职的基本理论 （一）引咎辞职的概念及特征 从字义的角度讲， “引”是领，招来，拿来做证据、凭据或理由的意思。 “咎”是过 失罪过的意思。 现代汉语词典对“引咎”的解释是把过失归于自己。 现代汉语词典 对“辞职”的解释是辞去所担任的职务、解除劳动合同或者劳动关系。 世界政府 辞书对“辞职”解释为： “辞职是公务员的一项权利，分为辞去领导职务和辞去 公职两种，不同的辞职所要履行的手续不同。国家工作人员要求辞去所任的领导 职务，由本人提出书面申请，报任免机关审批，才有法律效力，国家工作人员在 职期间，基于职务上的行为所引起的一切权利义务关系，并不因辞职而消失。 ” 1 0 作为由于道德的自律主动承担责任的引咎辞职，在我国有着很深的历史渊源。早 在两千多年前孟子就说过: “有官守者，不得其职则去；有言贵者，不得其言则去。 ”诸 葛亮在出师表中也提出了“陈力就列，不能者止”。 北史周武帝纪中就曾经 出现过“公卿各引咎自责”的句子。还有“当官不为民做主，不如回家卖红薯”也是古 代贤臣为官思想的体现。唐太宗也曾对大臣说： “用得正人，为善者皆劝；误用恶人， 不善者竞进。赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者戒惧。故知赏罚不可轻行，用 10 世界政府辞书 z 中国法制出版社， 1 9 9 1 ：7 9 5 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 11 人弥须慎择。 ” 1 1 中国古代有关这种思想的事例很多，如诸葛孔明因失察错用马谡失街 亭而自贬三级，曹操因自触军纪而割须代罚以严明军纪，万历皇帝先后发布几道自咎诏 书等等。 从政策角度来看，在我国第一次提出要“建立党政领导干部辞职制度”是在 1 9 9 5 年中央 5 号文件党政领导干部选拔任用工作暂行条例中，该暂行条例中规定： “辞职包括因公辞职、个人申请辞职和责令辞职。 ” 暂行条例虽然没有明确提出建立 引咎辞职制度，但引咎辞职制度就是在此基础上建立起来的。而后在 2 0 0 2年重新修订 的党政领导干部选拔任用条例( 以下简称条例) 中第 5 9条明确规定了引咎辞职 制度。引咎辞职，即党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或 者对重大事故负有重要领导责任等， 不宜再担任现职， 本人应当引咎辞去现任领导职务。 2 0 0 5 年 4 月颁布的中华人民共和国公务员法规定: “领导成员因工作严重失误、失 职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去 领导职务。 ” 1 2 综合以上对引咎辞职内涵的分析，本文认为引咎辞职是在公共管理领域内，领导干 部因直接下属及其家属的不正当使用公共权力或者工作出现严重失误、 失职造成重大的 损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，由本人引 咎辞去公职或者领导职务的一种行为过程。 引咎辞职具有以下特征： 1 、引咎辞职是一种基于道德自律和前途困惑的自责行为 引咎辞职不是一种行政处分， 也不属于纪律处分。 引咎辞职是公职人员自己提出的， 并不是由公职人员的授权机构或者上级做出的，在中华人民共和国公务员法中就没 有引咎辞职这种处分。引咎辞职虽然不是处分，但其自责程度丝毫不逊于处分。一般而 言，行政、纪律处分最多去其职务未必去其公务员身份。但真正的引咎辞职者应该是不 但放弃职务，也连同放弃公务员身份，即彻底地与机关脱离关系。 1 3 2 、引咎辞职者的责任非直接性 引咎辞职者不是过失的直接责任人，只是过失的领导者或非直接关系人，责任是主 动“引”过来的，否则不能称之为引咎辞职。关于责任的类型也不是刑事类、非党纪处 分类的责任。即只有够不上刑事处分或党纪处分的责任才适用引咎辞职。引咎辞职的 “咎”所指的是政治过失和道德责任。即主观愿望是合理合法的，只是由于不可预见的 因素，其结果造成了负面的政治影响，并需要有人为政治过失负责。 11 唐 吴兢贞观政要 m 上海古籍出版社， 1 9 7 8 ：8 7 12 中华人民共和国公务员法 s 2 0 0 6 年 1 月 1 日起施行 13 高国舫“引咎辞职”现状、问题与对策 j 中州学刊，2 0 0 5 ( 9 ) ：5 - 9 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 12 3 、引咎辞职行为的发生是基于辞职者个人的自觉 辞职者个人的自觉包括三方面的含义： 1 4 （1 ）引咎辞职所依据的应是个人对于产 生的政治责任的自觉判断，是否到了该引咎辞职的地步，应由辞职者自觉把握尺度、标 准。（2 ）最终作出引咎辞职的决定，是个人自愿作出的，而不是出于组织的责令。虽 然国外的官员自愿引咎辞职很多其实也不是真的出于自愿， 而是出于政治影响太大或者 是无法继续任职的现实考虑，或者由于外部社会舆论压力、内部政党压力的理性思索。 但是，外国官员引咎辞职严格遵循一条，即最终的“引咎辞职”决定必须由辞职者本人 自愿作出，别人不得强迫，更不得抛开其本人，代为宣布引咎辞职。（3 ）辞职者心中 应存在着强烈的道德意识，有为自己的行为负责的道德自律。引咎辞职不像其他辞退制 度那样，是刚性的，适用于一切人的。引咎辞职是软性的，是适用于有内心自律、内心 反省精神的公职人员，是否引咎辞职很大程度依据个人的道德素质和良知。 （二）引咎辞职与相关概念比较 为了更好的理解引咎辞职的内涵，有必要将引咎辞职与其相关概念作一下比较： 1 、引咎辞职与责令辞职 责令辞职即党委(党组)及其组织(人事)部门根据党政领导干部任职期间的表现，认 定其已不再适合担任现职，可以通过一定程序责令其辞去现任领导职务。 1 5 责令辞职与 引咎辞职比较相似，但是在政策界限上，引咎辞职与责令辞职是不同的。首先，在引起 的原因上不同，引咎辞职的对象不是直接责任人，其都是担任领导层面的公务员，而责 令辞职的对象就比较宽泛了，即包括直接责任人也包括非直接领导人。其次，负面影响 的程度不同，由于责令辞职实际上带有组织谴责的意味，对领导干部个人前途的负面影 响要胜于引咎辞职。 再次， 实施行为的主体不同， 引咎辞职更多地表现为一种个人行为， 而责令辞职则主要表现为组织行为。最后，实施的程序不同，引咎辞职的程序比责令辞 职的程序简单。引咎辞职的调查主要是着眼于该干部是否有更严重的问题；而责令辞职 则要调查所有的细节，还应当听取当事人的申诉。 1 6 2 、引咎辞职与自愿辞职 自愿辞职指党政领导干部因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去现任领导职务 或者公职。自愿辞职强调的是个人的因素，这些因素包括个人的身体状况、兴趣、爱好 等，并不是因为错误而导致的辞职。引咎辞职是因为一定的错误或者失误，虽然这些错 误或者失误不是本人造成的，但由于处于职位的因素或道德感的驱使，而使自己感到自 14 高国防党政干部淘汰机制研究 m 中共中央党校出版社，2 0 0 5 ：7 4 15 党政领导干部辞职暂行规定 s 2 0 0 4年 4月 8日起施行 16 刘霏试论公务员引咎辞职制度的完善 j 金陵科技学院学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 ( 1 2 ) ：1 0 - 1 3 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 13 责，从而由本人提出辞职。 3 、引咎辞职与免职 免职是指任免机关按照管理权限，依据有关法律、法规，通过法定程序，免去公务 员担任的某一职务。免职是组织的行为，而引咎辞职的是个人的行为，是出于个人的自 愿而辞职的。免职是由组织根据公职人员的表现按照一定的程序免去职务，对公务人员 来说是被动的，而公务员引咎辞职是引来的责任，由于内心的道德感而主动辞职的，是 公职人员的主动行为。免职的原因有好多种，不只有负面的原因，还有因年龄原因以及 工作的调动等，而引咎辞职是由于过失、失误等，多为负面原因。 4 、引咎辞职与处分 中华人民共和国公务员法第五十五条规定：“公务员因违法违纪应当承担纪 律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处 分。” 1 7 引咎辞职不是处分，处分的六种情况中不包括引咎辞职。处分是组织行为， 而引咎辞职是个人主动的行为，是个人的责任意识以及内疚感而主动引咎辞职的。处分 是有期限的，期限过后公务员的处分就可以解除。公务员解除处分后可以恢复原职位、 原工资与原级别（解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务），而官员一旦 选择引咎辞职，其职务就不会恢复。 三、在责任政府视角下建立引咎辞职制度的意义 （一）引咎辞职有利于维护政府形象，提升政府的公信力 由于行政人员个人的因素或者其他方面的原因，其行为出现过失或者不当的事件 时有发生，如决策失误导致工作失误、道德品质有缺陷、用人不当致使下属工作业绩平 平、管理不力引起重大事故发生等等，在民众中造成恶劣的影响，严重地影响了政府的 形象，但是官员这种过失或不当的行为既没有触犯法律，也没有违反党纪政纪，在引咎 辞职制度建立前往往难于根据制度上的规定追究官员的责任。 引咎辞职制度的实施正好 弥补了这个空缺，让相应的官员承担以前不会被追究的相应的政治责任，从而有效地维 护政府的形象，提升政府的公信力。 （二）对“官本位”文化形成冲击，有利于培育负责任的行政文化 我国是一个有着几千年封建历史的国家， “官本位”文化对人们的影响至深。在人 17 中华人民共和国公务员法 s 2 0 0 6年 1月 1日起施行 责任政府视角下的引咎辞职制度研究 14 们的观念中， “父母官”高高在上，官僚作风十足；也有一部分官员抱着“无为而治” 的心态，只要不贪、不占、不出大错，领导干部的饭碗就端得稳。正是这种无过即为功 的心态，致使一部分人工作懒散，动力匿乏，没有上进心。而引咎辞职制度是有效的责 任追究制度，是与传统“官本位”思想截然不同的责任观念。这种制度必然会激发领导 干部的事业心和负责任的意识，从而勤政、廉洁、高效地工作，颠覆传统的行政文化， 促进负责任的行政文化的产生。 （三）引咎辞职有利于完善我国的干部管理制度 长期以来，中