（行政管理专业论文）高等职业教育管理中的政府角色研究.pdf

i 中 文 摘 要 教育是加快科学发展的“金钥匙” ，职业教育是推进我国城镇化、工业化的“万 能金钥匙” ，因为它几乎能破解一切“难题之门” 。职业教育是社会发展和现代科技 进步的必然产物，是我国整个教育事业的重要组成部分，是实现工业化和生产社会 化、现代化、城镇化的重要支柱。同时，发展现代高等职业教育，是各级政府的重 要职责，政府的政策导向直接影响着高等职业教育的发展。从上世纪 90 年代末到 2010 年底，我国的高等职业教育不仅在规模上和质量上都取得了突破性的进展。目 前，基本形成了覆盖全国每个市(地级市)至少有一所高职院校的全覆盖格局。 高等职业教育飞速发展的同时，还受到多种因素的制约，一方面是内部的体制 机制因素，另一方面是外部的环境因素。本文主要研究外部因素，即政府在管理和 推进职业教育的过程中对高职教育产生的影响。从我国高等职业教育发展的历程 看，可以得出一个结论：政府是推动高等职业教育发展的主导力量，是其发展的政 策、资金的重要来源，政府在高等职业教育中的定位如何，以及职能发挥的效果如 何，将直接影响到我国高等职业教育的可持续发展。因此，要促进高等职业教育的 发展，必须合理界定政府在高等职业教育管理中的职能。研究这一问题，无疑对我 国高等职业教育的发展有着重要的理论价值和实践意义。本文围绕高等职业教育的 发展展开，以政府对高等职业教育的管理为主线，着重分析政府在其发展中所起到 的作用，目前存在的问题，以及如何在未来的时期内，既能发挥政府的主导作用， 又能充分发挥市场机制的调节作用，更能调动社会组织参与的积极性等问题进行详 细的分析。 笔者认为，政府在高等职业教育管理中的角色定位应当遵循公平、补充、绩效 的原则，加快转变政府职能，转换工作方式，从单一管理到多元治理，从粗放管理 到公共服务，把政府的职能定位于政策法规的创制者、发展规划的统筹者、教育质 量的监督者、公共服务的供给者。只有这样，才能实现政府在高等职业教育管理中 的科学定位，实现高职教育的可持续发展，服务于我国社会主义现代化建设。 关键词：政府；角色；高等职业教育 ii abstract education is the golden key to accelerate the scientific development. vocational education is the universal golden key to promote chinas urbanization and industrialization, which can crack almost all the the door of problems. vocational education is the inevitable product of social development and modern scientific and technological progress, an important part of china s education, and the important pillar of realizing the industrialization, socialization of production, modernization and urbanization. meanwhile, to develop the modern vocational education is an important duty of governments at all levels, the governments policy orientation directly affect the development of higher vocational education. from the late 90s of last century to the end of 2010, chinas higher vocational education not only has made a breakthrough in scale and quality, but at present, has basically formed a full coverage pattern, which covers each city (prefecture-level cities) with at least one vocational institutions. the rapid development of higher vocational education is also affected by many factors. one factor is the inner institutional me chanism, the another is external environmental factors. this paper mainly erplores external factor ,which is the the governments impact on vocational education in the process of manaing and promoteing vocational education. we can conclude from the course of higher vocational educations development that the government is leading force to promote the development of higher vocational education an important source of policy and funding of its development. the governments role and its function effectiveness in managing higher vocational education will directly affect chinas vocational education and sustainable development. therefore, we should rationally define the government function in managing higher vocational education in order to promote the development of higher vocational education. it is no doubt that study on this problem has important theoretical and practical significance in the development of higher vocational education in china. this paper focuses iii on and bebins with the development of higher vocational education ,which cohere to the main line of manageming higher vocational education. it mainly analyzes the governments role in development, existing problems, and how to make the government can play the leading role, the market mechanism full play the role in the regulation, mobilizing more active participation of social organizations and other issues in the coming period,. the aurhor considers that to laocate the governments function in managing higher vocational education should follow the principle of fair, performance and supplementary. it should accelerate the transformation of government functions, transfer the methods of work, from a single management to pluralistic governance, from extensive management to public service. the functions of government should be located in the creator of policies and regulations, the coordinator of development planning , the supervisor of education quality and the provider of public service. only in this way can we achieve scientific orientation to the governments managing higher vocational education, realize the sustainable development of vocational education and serve for chinas socialist modernization. keywords: government; role; higher vocational education 承 诺 书 36 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名：张向阳 2011 年 6 月 1 日 学位论文使用授权声明 37 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名：张向阳 导师签名：王臻荣 2011 年 6 月 1 日 引 言 1 引 言 一、研究的目的和意义 特殊的国情产生了特殊的行政体制，特殊的行政体制决定了我国高等职业教育 管理体制的特殊性，其离不开政府的推动。但随着社会主义市场经济体制的建立， 基于建国以来计划经济体制基础上形成的高等职业教育管理体制与当前经济社会发 展不相适应，所以，对高等职业教育管理中的政府角色进行重新定位具有重要的意 义。 高等职业教育是高等教育发展的重点，但同时也是职业教育发展的薄弱环节， 需要各级地方政府加以支持和引导。纵观西方发达国家高等职业教育的发展，可以 看出有这样一个趋势：高等职业教育的发展水平必须有其“广”度，即能够覆盖全 国所有需要加强技能的人员，这些人员需要有大量的技术性的学校，使其渗透到经 济、社会、生活的各个方面，为一国经济、政治、科技和文化的发展培养一大批实 用型人才，也就是高等职业教育的最终目标 。重新界定政府角色是保持我国高等职 业教育持续发展的需要。在我国经济社会发展的今天，正是高等职业教育发展的重 要的战略机遇期，我国在建设和谐社会，走新型工业化道路，城镇化进程和社会主 义新农村建设中都需要高素质劳动者和高技能人才，这对我国高等职业教育的发展 提出了急切的要求。但是，我国的高等职业教育现在面临着许多问题，如管理机制 不顺、招生管理的繁琐、人才培养的质量还不能够适应我国经济社会发展的具体需 要。笔者认为，政府在高等职业教育中的角色基本可以定位为政府主导下、以市场 机制的发展为基础，实现社会的参与。本文研究的重点是如何界定政府在高等职业 教育管理中角色才能够推动高职教育的可持续发展。 二、国内外研究动态 政府角色的定位一直是我国当前公共管理学、政治学研究的基本问题之一。具 体到我国的教育行政管理，许多的学者认为，对与现代高等职业教育中学校与与政 府的关系，以及政府应当在高等职业教育中的管理、运营过程中对高等职业教育进 行合适的调整，已经称为现代国家在高等职业教育管理中需要解决的重要问题之一。 实现政府在高等职业教育管理中合理定位，必须保持学校自主发展与政府有效管理 的动态平衡，这正是构建现代高等职业教育与政府角色定位关系的一个最为基本的 陈宝瑜.谈发展高等职业教育.j.海淀大学学报，1999.l.1. 高等职业教育管理中的政府角色研究 2 原则。 我国目前的高等职业教育发展和改革还正处于一种过渡性的阶段，没有明确 的定位和发展方向，因此，它本身还缺乏摆脱“控制”的能力，因此，政府在高等 职业教育的发展中起到一种决定性的作用。 目前，我国政府在高等职业教育管理中 的定位较为模糊，政府同时作为高等教育的举办者、日常管理者、资金的提供者， 发展的指挥者，一直没有按照市场经济的规则来进行管理，对其职能进行正确定位， 一直还存在政校不分，政府的几种角色混淆在一起行使的局面。 研究政府角色定位 问题中国行政学研究的重要课题之一。尤其是对政府在高等职业教育管理中的角色 定位一直是教育行政管理中的一个空白。我国经济社会的持续发展，必须有高等职 业教育持续发展的支持，这就需要从根本上合理去界定政府在高等职业教育管理中 的角色，从而推动高等职业教育的发展。目前，学术界对政府在经济管理中的角色 定位比较重视，而对高等职业教育管理中的角色定位研究较少，主要集中于存在问 题和对策的研究，全面性、系统性的研究几乎很少，科学界定政府在我国高等职业 教育管理中的角色定位，对于我国高等职业教育的可持续发展，有着非常重要的意 义。 三、研究思路和方法 研究思路 本文的研究思路可以分为三大部分：第一部分是在熟悉大量文献及了解事实的 基础之上，从概念入手，首先分析政府角色、高等职业教育管理等相关概念，再总 结归纳西方发达国家在高等职业教育管理中的先进经验；第二部分是简单回顾我国 高等职业教育发展的历程，并结合现实分析我国高等职业教育管理中政府角色定位 存在的问题及其深层次的原因；第三部分是按照政府的合理科学定位的原则，分析 政府在高等职业教育管理中应当扮演的角色，所需遵循的规律、原则，最后提出政 府在高等职业教育管理中的四个定位方向。 研究方法 1.历史研究法。我国的高等职业教育起步迟，但是发展迅速。对我国高等职业 教育发展历程的分析和梳理具有非常重要的意义。我国政府对高等职业教育的管理， 在不同的历史时期，其角色定位是不同的，政府在计划经济时期，是高等职业教育 管理中的管制者、提供者；在计划经济到市场经济的转型时期，政府在高等职业教 胡建华.必要的张力:构建现代大学一与政府关系的基本原则.j.高等教育研究，2010.l.33. 史雯婷.从高等教育的社会治理看第三部门的发展.j.江苏高教，2009.3.89. 王一定.论市场经济条件下我国高等教育的政府管理.d临汾:山西师范人学，2008.17. 引 言 3 育管理中应当扮演的角色还在不断的探索之中，这正是本文研究的重点。 2.实证与规范研究相结合。笔者在对政府在高等职业教育管理中角色定位的研 究过程中，根据查阅的大量资料，以及现实中的真实情况，进行了实证研究；同时， 与文献研究法相结合，实现了规范研究与实证研究相结合。 3.比较研究法。本文在第一章专门选取西方发达国家：德国、英国和澳大利亚 等，对其政府在高等职业教育中充当的角色进行了罗列，并高度提炼出几个值得我 们国家借鉴的经验启示。 四、创新之处 1.选题的新颖。高等职业教育管理中的政府角色定位在我国学界以及多能检索 到的论文中少之又少，尤其是本文着重研究政府的职能定位，而不是把重点放在高 校内部的管理中，研究政府的职能、高等职业教育院校的定位以及企业的关系。 2.逻辑关系的清晰。本文首先是对政府角色、高等职业教育的管理进行清晰的 定位，并试图借鉴西方发达国家在高等职业教育管理中的先进经验。第二章围绕我 国高等职业教育的发展历程，对政府角色定位的缺失以及原因进行分析，第三章围 绕政府在高等职业教育管理中定位的原则、方向等进行详细的论述，并提出政府的 合理定位。 高等职业教育管理中的政府角色研究 4 第一章 高等职业教育管理中的政府角色 1.1 政府角色 角色一词源于古代戏剧，其被广泛应用于社会学、心理学的科学研究中。社会 学对角色的定义是：与社会地位相一致的社会限度的特征和所期望的集合体。政府 角色的研究内容较广，著名学者郑杭生认为角色是指社会地位的一种外在表现，是 人们进行活动的一整套权利、义务的规范行为的模式，也是人们在特定地位的社会 地位的一种期待。 政府角色与政府应有的性质、地位、权力等等紧密相关，涉及到 政府应有的权力边界、行为方式和功能范围。政府角色是以一种将政府进行人格化 的方式来定位政府的功能作用。高职教育管理中的政府角色研究涉及到政府、国家 和社会等各个方面的因素。另外，政府角色的内容还包括如何处理政府各部门内部 的关系，如中央政府与地方政府、地方政府之间的关系以及政府内部各职能部门的 相互关系等等。政府角色定位是指政府在经济社会发展、人民生活和文明进步当中 应该发挥什么样的功能。我国政府的角色定位普遍把自身定义为权利的所有者，规 则的制定者，所以最后容易导致整个管理系统出现混乱，政府合理的角色定位对于 高等职业教育的发展不言而喻。总之，政府角色定位是与其他社会的主体功能、作 用的相互区别中进行界定的。本文所研究的高等职业教育管理中的政府角色主要是 指我国各级政府在推进高等职业教育健康发展和规范发展的过程中而实施的各种领 导、管理和组织行为的行为规范和权利义务的范畴。本文研究的重点就是在我国高 等职业教育管理中政府应当发挥哪些作用以及如何发挥这些作用。 1.2 高等职业教育管理 在中国大百科全书教育中职业教育(vocational education)被定义为： “给 予学生从事某种职业或生产劳动所必须的知识和技能的教育” 。 同时也被定义为: “为 适应我国经济社会发展和个人就业的需要，要对受过一定教育的人进行相关的职业 素养的培养和训练，为其提供一种从事职业所需要的实践经验的教育” 。 我国目前的高等教育体系主要划分为普通教育和继续教育两个系列和高等职业 教育、本科生教育和研究生教育三个层次。高等职业教育既是我国高等教育的组成 部分，同时也是职业教育的重要组成部分 。高等职业教育的本质还是属于高等教育 的范畴，同时也属于职业技术教育。高等职业教育的目标主要是定位于具有高中阶 郑杭生.社会学概论新修.m.北京:中国人民大学出版社，1998.38-39. 陈纲.关于高等职业教育的几点思考.j.安徽职业技术学院学报(第五卷)，2006.4.60. 第一章 高等职业教育管理中的政府角色 5 段教育基础上的人，对其进行技能的培养。同时，按照职业教育的序列，其是中等 职业教育的延伸；从层次方面来看，职业教育既包括专科层次教育，还有本科和研 究生层次的教育。但是，从目前经济社会发展的现实情况来看，高等职业教育应当 定位在专科的层次。高等职业教育的本质是属于职业性而不是学科性，主要是面对 社会职业发展而进行的教育。著名专家潘悬元认为，高职教育与理论性普通高等教 育有着本质的区别。高等职业教育的界定既可以是专科层次的，同时，也可以是本 科层次以上，要形成一个区别于理论性本科院校之外的一种高等职业教育的体系 。 高等职业教育的管理是一个国家为了实现一国高等职业教育的长远发展目标， 按照各国高等职业教育发展的客观规律，在一定的规制下科学地规划、组织、协调 和控制高等职业教育内外各种要素，使高等职业教育的教学工作能够持续、稳定、 有序和高效地运转。其宗旨是通过政府科学合理的管理，使高等职业教育的整个系 统中的各种要素实现优化组合，同时，使有限的职业教育资源得到科学合理配置。 当前，对于高等职业教育管理的研究主要是包括政府对高等职业教育的行政管理和 高等职业院校自身的学校管理两个组成部分。本文着重研究的就是前者，即政府在 整个职业教育管理中的角色。政府对高等职业教育的管理对于高等职业教育的发展 至关重要，具有宏观决策、计划、组织、指导、控制、协调等各种职能 。本文所指 的高等职业教育管理就是特指我国高等职业教育中的行政管理。 1.3 国外经验借鉴 西方发达国家由于经济发展起步上优于我国，因此在职业教育的发展上经验颇 丰。笔者在参阅大量西方发达国家有关高等职业教育的文献基础上，进行罗列总结， 得出以下几点值得我国高等职业教育发展借鉴的意见。 1.政府提供校企一体化平台。在西方一些高等职业教育发达的国家，高等职业 教育的发展受到庞大的劳动力市场、企业以及中央地方各级政府等的大力支持。政 府要在宏观指导下建立一个高等职业教育院校与全国企业进行深度合作的平台。 （1） 政府的推动。德国在高等职业教育的管理中就是实施“双元制”的方式，就是企业 与学校进行合作的一种模式，在地理位置上，高等职业院校一般都会建在国内知名 的大企业附近，加强对人才的输出和与市场的接轨，同时也能促进与企业的合作， 如尹斯勒高等技术学院周围是德国奔驰，曼海姆技术学院与德国三大化工企业之一 地 basf 公司紧密相连。在法国成立了“教育企业工作线”来加强政府与企业之间 潘桩元.建立高等职业教育独立体系当议.j.教育研究，2009.5.26-29. 吴雪萍.基础与应用一一高等职业教育政策研究.m.杭州:浙江教育出版社，2008.203. 高等职业教育管理中的政府角色研究 6 的联系，以地方政府制定相关法律对大学行政委员中的名额进行规定，如制定社会 企业和当地科技界的代表要占到高等职业教育院校行政执行委员会的 30-40%，通过 委员的方式协助大学进行与社会企业的对接，同时制定大学改革与发展的方针和政 策。法国对企业的职业教育投入有更加明确的规定，如规定企业在上缴一年利税的 基础上，还需按照一年职工总工资的 1.5%作为再教育的经费，同时用于本企业中职 工的职业技能培训，通过这样的方式来推动社会公民的职业技能。在澳大利亚，对 于高等职业教育有这样的规定，就是年收入在 22.9 万澳元的企业主，应将其工资总 额的 1.5%用于对其员工的职业技能培训。 （2）社会组织的关注。在西方国家的各级 政府以及高等职业教育院校中均设有行业组织，用于指导职业教育，这些人就是由 本行业理论功底深，实践经验丰富的专家学者组成的，主要的作用就是协调企业、 高等职业教育专家、院校以及政府之间的关系，为学校提供技术支持，为企业提供 咨询服务，为政府提供职业教育的决策支持。英国在全国成立了全国性的职业技能 标准委员会，把行业技术的标准作为经济和社会发展政策的一个方面在全国范围内 执行，以通过社会行业来规范和推动政府对高等职业教育的管理。 2.政府政策引导推动高职出特色。地方政府在推动高等职业教育的发展中起着 举足轻重的作用，充分发挥地方政府在经济、政策上的导向和推动作用，对于引导 高等职业教育的健康特色发展有着非常重要的意义。高等职业教育和普通高等教育 最为明显的区别就是，高等职业教育注重社会实践与经济的发展，地方特色对于其 发展非常重要，而普通高等教育则是注重理论的学习，具有普遍效应。在西方发达 国家中，高等职业教育的管理体制，尤其是一些较细的学制、入学资格、毕业等各 个方面在不同地方有很大的不同，国家对高等职业教育的管理只有很泛的规定，没 有全国统一的“国家标准” ，而其甚至是在一个地方各种学院之间也有很大的差异。 如美国、加拿大等国家，各州（省）的高等职业教育的管理体制基本上各有特色， 各不相同，甚至包括各个职业学院都会根据各地经济社会发展的需要而制定具有现 实意义的高等职业教育的管理办法，会根据当地经济社会、科技等多方面的因素来 制定高职教育中的各种办法等。由于我国传统计划经济的影响，尤其是单一制国家 的管理方式，使得国土如此辽阔的中国高等职业教育，管理体制单一，毫无地方特 色。在我国，地域辽阔、民族众多，经济社会发展的差距极大，从东部到西部发展 是毫无规律和定律可言，因此，在举办高等职业教育的过程中，首先应当注意因地 制宜，重点考虑到当地的经济社会发展水平，产业发展特色等因素。在我国高等职 业教育的发展中，需要充分考虑到各地经济社会发展的实际情况，立即废除有关高 第一章 高等职业教育管理中的政府角色 7 等职业教育发展的“国家标准类” ，如教学制度、统一考试、学制等各个方面，应当 把职业教育的权力更多的下放到地方政府，充分发挥地方政府的特色优势，允许地 方政府根据自身的不同情况制定出不同的高等职业教育政策。实现各级地方政府对 高等职业教育政策措施、发展规划、条件保障、资源配置等的综合管理，为高等职 业教育发展提供强有力的公共服务和优良的发展环境。同时，鼓励地方政府培养具 有其地方特色的、能够推动地方经济发展的职业技能人才，使地方政府与高等职业 教育以及企业紧紧联系在一起。 3.政府角色的合理定位。政府对于高等职业教育的管理因地而异，但是也应当 做好对职业教育的管理、引导和调控。在西方国家政府对于高等职业教育的管理模 式可以概括为：政府在政策、财政上支持，保障高等职业教育的基本运行，企业作 为主要的投资和运作主体，社会组织作为第三方进行对政府政策的监督和对企业的 督促，促进整个职业教育的良性发展。因此，对于我国当前高等职业教育的发展， 也应当做好管理者和服务者的角色。 （1）加强领导。各级政府要把职业教育的管理 作为政府工作的一个方面，将其纳入政府目标责任考核的内容之一，可以作为领导 干部进行考核的内容之一，切实加强对高等职业教育的领导和关注。 （2）注重放权。 目前，中央政府尤其是教育部在我国高等职业教育管理中扮演的角色非常重要，甚 至左右着我国职业教育的发展，因此，要加大向各级地方政府放权的力度，使得地 方政府能够掌握各个地方高等职业教育的发展。 （3）发挥企业能动性。企业是市场 的主体，同时也是推动高等职业教育发展的重要力量，因此要在企业的税收办法上， 进行一系列的创新，鼓励企业去投资职业教育，去投资员工的再培训，彻底解决我 国在高等职业教育中投资少、无人问津的局面，使高等职业教育能够真正为我国经 济社会发展做出应有贡献，也能提高我国劳动力的素质和水平。 高等职业教育管理中的政府角色研究 8 第二章 高等职业教育管理中政府角色的现状分析 高等职业教育的发展离不开政府的管理，科学、合理的政府定位会极大地推动 高等职业教育的发展。当前，我国处于经济社会的飞速转型时期，认真分析当前政 府在高等职业教育管理中的角色，有助于合理配置政府的职能，更进一步提高职业 教育的发展水平。 2.1 高等职业教育管理的主体及其行政职能 我国高等职业教育管理主要是由各级政府的行政机构来进行的，其管理的主体 及其行使的行政职能在各个阶段都不尽相同。回顾我国高等职业教育的发展，分析 各级政府在管理中的各种职能的演变无疑对研究政府在高等职业教育管理中的职能 定位有着重要的意义。 2.1.1 我国高等职业教育的发展进程 1.萌芽时期。这一时期主要是指 20 世纪 80 年代初。从 1980 年-1985 年之间， 我国最先发展的职业大学数量由 13 所激增至 128 所。这时期的职业大学的办学主体 都是地方政府，学校规模相对较小，办学模式和渠道相对单一；特别是处于我国经 济社会发展相对不稳定的时期，高等职业教育发展的外部环境不太成熟，学校的办 学模式和发展方向不明确，学校的发展变化较大，这种状况一直持续到上世纪的 90 年代中期(见表 2-l)。 2.迅速发展时期。上世纪 90 年代以来，我国高等职业教育发展迅速。据教育部 发展规划司近年来公布的一些数据，可以看出，2009 年，我国共招收普通本科、高 职（专科）学生有 447.34 万人，其中，本科招生 209.92 万人，高职（专科）招生 达到 237.43 万人。现在的情况是，全国本科在校生是 737.84 万人，高职（专科） 的在校生达到 595.65 万人；学校数量上，2009 年，共有普通高校 1731 所，其中本 科院校 684 所，而高职（专科）院校已经是 1047 所。 表 2-1 职业大学发展基本情况 年份 2002 2003 20042005 200620072008 2009 2010 学校数 110 112 85 83 87 95 110 120 131 来源:中国教育事业统计年鉴.(2002，2003，2004，2005，2006，2007，2008，2009，2010) 从 20 世纪 90 年代中期起，我国为了高等职业教育的发展，确定了 “以内涵发 展为主”的方针，还制定了相关的“三教统筹” 、 “三改一补”等发展高等职业教育 的策略和对策。同时，要打破“条块分割”的传统办学体制，在更高层次上推动高 第二章 高等职业教育管理中政府角色的现状分析 9 等专科教育、高等职业教育和成人教育等的发展，并及时形成合力，共同推动高等 职业技术应用性人才的重要培养方向，多类型的高等职业教育办学体系逐步形成(见 表 2-2)。 表 2-2 高等职业教育院校数量变化情况 年份 2005 2006 2007 2008 2009 2010 高职院校数量 424 417 432 474 442 448 成人高校数量 1138 1107 962 871 772 862 合计 1562 1524 1394 1345 1214 1310 来源:教育部高教司：2009 年 上世纪 90 年代，是我国高等职业教育发展的重要时期，职业教育在高等教育中 的比重逐步上升(见表 2-3)。 毕业人数 招生数 在校人数 年份 合计 高职 高专 成人 高校 高职 高专 成人 高校 合计 高职 高专 成人 高校 合计 2004 85.71 29.08 56.63 29.04 42.84 71.88 73.37 130.58 202.95 2005 66.49 27.18 39.31 53.75 78.66 132.41111.82168.17 279.99 2006 106.2 47.99 58.26 47.81 83.93 131.74126.8221.91 358.73 2007 124.8 44.74 80.06 42.07 90.82 132.89118.82243.72 362.54 2008 118.9 40.67 78.23 61.19 99.85 161.04136.15261.93 398.06 2009 99.84 45.41 54.43 104.6 90.57 195.16216.07203.71 419.78 资料来源:教育部发展规划司，中国高等教育，2010，(7):第 14 页 2004 年以来，经过我国教育事业的改革，高等职业教育发展进入了迅速发展期， 2005 年，中央作出了要扩大教育招生规模的具体决定，这里扩张的主要数量的来源 就是高等职业教育。 3.高速发展时期。2003 年国务院出台的大力推进高等职业教育改革与发展的 决定中明确提出“积极发展高等职业教育，有条件的省及地市可以开设综合性的 职业技术学院。 ”从 1998 年至 2003 年的五年间，我国高等职业教育的学生规模从 43 万人增长到 200 多万人，在校学生增长到 480 万人。高等职业教育招生数、学生数 分别占到全国普通高校的招生数、学生数的 50.3%和 41.3%，真正成为了我国高等教 高等职业教育管理中的政府角色研究 10 育发展的“半壁江山” 。 2005 年以来，我国把高等职业教育的发展逐步下放到省、市政府，主要是职业 技术学院的相关审批权下放到省、市、自治区政府。2005 年底，经教育部进行备案， 各省、市的职业技术学院已经达到 235 所，按照此速度，相当于每三天就有一所学 校诞生 。 到了 2009 年， 高等职业教育的发展规模已经达到了更高的水平(见表 2-4)， 以山西省为例，2009 年全省进行独立设置的高等职业学校已经发展到 30 所，学生规 模达到 4.8 万人，比 2005 年增加了 3.2 万；在校学生达到 20 万人，比 2008 年增加 5 万人，增长 29% 。同时，许多拥有本科教学的学校也开始设置了职业技术学院。 2009 年高等教育数量统计（2-4） 高校数量 教职工人数 省 份 普通高校 职业技术学院普通高校 职业技术学院 河北 90 45 67962 15937 内蒙古 55 30 22592 6679 辽宁 73 40 75632 9950 山西 60 30 48358 9852 吉林 40 25 46950 5112 上海 56 24 63128 7419 浙江 70 36 54331 12796 湖北 73 42 66084 17511 湖南 75 39 94215 18423 资料来源:中国教育年鉴(2009 年)，人民出版社，第 416、428、485、514、606、621 页。 上图是 2009 年我国高等教育学校以及在校人数的统计，可以清晰的看出，高等 职业教育虽发展迅速，但其力量薄弱、受教育人员少，各省之间的差距明显。因此， 我国高等职业教育的发展任重道远。 2.1.2 高等职业教育的行政管理主体及其角色分析 我国高等职业教育管理的主要特点是：高等职业教育实质性的管理权限，如工 作方针、政策、规划等中观决策权不同程度的集中于国家教育部门、劳动部门、计 划部门和财政部门等。同时，由于我国特殊的管理体制，各级政府中都有这些业务 张玉文.我国高职教育新体系初步形成.中国教育报，2009 年 2 月 29 日. 吴兴伟.实现大众高等教育途径的探讨.http:jl. 中国教育年鉴.m.北京：人民出版社 2008.621. 第二章 高等职业教育管理中政府角色的现状分析 11 部门，使得整个职业教育的管理直接处于政府的牢牢管辖之下，没有任何活力和自 主权。在理论上，高等职业教育就是在纵横交错的政府各级管理网络中运行。在职 业教育的管理上，我国的管理体制是以教育部门为主的管理，而在发达国家则是以 行业，尤其是大的企业集团为主体的职业教育管理体系。国务院颁布的关于大力 推进职业教育改革与发展的决定中明确指出，推进职业教育管理体制改革，逐步 建立在国务院的统一领导下，分级管理、以地方为主体，各级政府统筹、社会参与 的职业教育管理体系。通过体系的构建，从而推动职业教育与经济建设、社会发展 相结合。 当前，我国职业教育的办学和管理体制有其自身的特点：主要有以下几个方面。 （1）办学和管理的合二为一，遵循“谁办学、谁管理”的原则。实行各级各类职业 学校平行发展，相互之间没有沟通和交流的平台；同时，实行以行业为主，层次为 辅，同时这也是我国职业教育管理中最为重要的特点之一。除此之外，还有我国高 等职业教育的管理属于多头管理，各级各类的高等职业教育部门和培训中心归属于 不同的行政职能部门。 （2）管理多元化，多样化。目前，我国高等职业教育的管理 主体主要是各级教育、劳动等部门，逐步形成了系统办学，企业办学，社会力量办 学以及有关部门联合办学的局面。不同类型的学校隶属不同的管理部门，也就促成 了多种形式办学的局面， 谁办学、 谁管理， 哪级办学、 哪级管理的多元管理体制。 （3） 教育部门扛大头，职能繁多。教育行政部门一方面要管理职业高中和高职学院，包 括审批学校及专业的设置、撤销，确定发展规划，任命学校负责人等；同时，另一 方面也要管理普通中专院校，这主要是由省级教育行政部门和计划行政部门审批省 级、省以下普通中专院校的设置，同时还要下达高职院校的专业设置，以及进行教 学指导与管理。另外，还存在由私人以及部门、企业和社会团体举办的职业学校的 管理，在这种社会力量办学当中，学校的设置一般是由教育行政管理部门进行相关 手续的审核，撤销实际上是由举办主体自行决定的，日常教学纳入到教育部门的统 一管理。 2.2 政府在高等职业教育管理中的角色定位异化表现 中国政府在各项管理中的角色越位问题在公共管理的各个方面都比较普遍，并 不是高等职业教育管理中的特有现象，其在高等职业教育管理领域中的弊端不过是 其中的一种体现而已。当前，我国各级政府在高等职业教育行政管理中的角色定位 问题主要是角色越位、缺位和错位。 高等职业教育管理中的政府角色研究 12 2.2.1 角色越位 在我国各地高等职业教育的实践中，高等职业教育的管理被扭曲：首先，政府 指令、政策代替市场配置基础成为高等职业教育的指挥棒，打乱了在政府和企业(市 场)的应有关系， 。政府角色越位是指各级政府在高等职业教育管理中超出了其本 来应有的权限和职责，主要表现在高等职业教育管理中应当需要市场来配置的资源， 而政府在这其中发挥了“重要作用” ，使得政府的权力过度地干预，实行国家垄断管 理，排斥市场要素发挥作用，或者使其他组织发挥作用的积极性受到影响，一定程 度上造成政府失灵。 1.政府对高等职业教育进行直接管理领域超出应有范围。随着我国社会主义市 场经济体制的逐步确立，政府需要进行转变职能、简政放权的，一系列的体制改革 将实现由政府对高等职业教育进行的直接行政管理，进一步转变为运用市场手段、 法律评估和经济手段等以及特定时期必要的行政手段对高等职业教育进行宏观管 理” 。 而当前我国政府对高等职业教育的管理仍然延续政府的直接行政管理为主导 的宏观调控体系，各级政府高度集中了对高等职业教育院校中经济、政策等关键资 源的支配权，如学院的专业设置、招生规模和专业设置等，还都是以行政命令进行 强制管理。 2.政府未能遵循“权随责走” 、 “费随事转”的原则转变其职能。随着我国高等 职业教育管理体制的不断变化，许多中专院校在进行合并或者是成为高等专科学校 的下属院校，这使得这些院校的管理主体由国家部委下放到省、市两级政府，如， 如山西建筑职业技术学院就是由原来的山西建设中专等院校进行改制而来，这些管 理权限已经下放到省级政府或者是市级政府，而且政府也进行了一些投资，但力度 不大，与管理权的完全下放不匹配，管理角色还需进一步转变。 3.政府“插足”于高等职业教育管理体系当中。在省一级政府中，厅局是学校 的主管部门，如山西大学商务学院就是属于山西省供销社下属的院校，随着体制的 改革，省教育厅现在是该学校的业务指导部门。但由于像省环保厅、交通厅等本身 行业的工作较多，对于下属学校的管理不到位，而且随着我国各项体制的改革，厅 局对于高职的管理逐渐只剩下人事的管理权，甚至还从高职办学中获利。而政府的 预算也没有专门办高职院校划拨的办学经费。而作为当前对全省高职学校进行业务 指导的省教育厅，对高等职业教育的管理只是按照国家教育部的要求对其教学质量 刘小强、 彭旭.体制重心学制文化影响当前我国高职教育发展的四个问题.j.高等工程教育研究， 2007.5.115 秦惠民.研究生院法律地位的变迁及相关问题探讨.m.上海：上海交通大学山版社 2001.173. 第二章 高等职业教育管理中政府角色的现状分析 13 进行监测和指导，对其发展中存在的问题进行纠正，但这些不会给高职院校带来足 够的办学经费和招生政策方向的指导，尤其在发展建设上更不会有很大的帮助，如 有问题，则会受到国家教育部、省教育厅的“惩罚” ，一步一步走上恶性循环的“发 展”之路。 2.2.2 角色缺位 政府角色缺位是指政府在高等职业教育的行政管理过程中，未能真正切实履行 好应尽的职责，应属于政府进行协调管理的，却没有做到位。当前，我国高等职业 教育管理中，政府角色的缺位主要表现为： 1.在完善职业教育立法上的缺位。现实世界的“行政化”趋势一旦与传统的“官 本位”思想合流，必然会越来越强化行政对于社会资源的支配和控制。在高等职业 教育管理中，必须要有良好的制度设计来协调好政府、培养主体和市场的关系，而 这一关键设计就是各级政府的政策法规。当前的情况是，高等职业教育的发展日新 月异，实力不断提升，同时一些不好的势头也逐渐抬头，但是相对滞后的法律法规 而言，我国当前的高等职业教育立法相对滞后，已经不能满足高等职业教育发展的 需要。高等职业教育的政策法规不健全，目前还没有高等职业教育法来管理和 约束高等职业教育的发展，同时，更为重要的是在高等职教育法 、 职业教育法 中对各级政府应当充当的角色的界定模糊不清，由于重视程度不高，现在基本上没 有专门针对高等职业教育制度的行政法规和规章。 2.对高职教育办学经费投入普遍存在的职能缺位。当前，由于种种原因，在高 等职业教育管理中一直存在财政投入低、部分和相关机构支持小等问题，这都使得 高等职业教育运行全部靠“自收自支” ，并成为赚钱工具，主要表现为： （1）政府的 教育经费投入不足。一是财政拨款的基数过低。如，凡是属于普通中专升格或者合 并成的高职学院，财政支持仍然是上世纪 90 年代的标准，经济迅速发展的几天，这 些都使得教育举步维艰。如，山西省职业技术学院、晋中职业技术学院的财政拨款 数量仍然是国家 1993 年办中专时的标准。 （2）相关