（行政管理专业论文）非竞争性国有资产管理研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 页 摘要 我国国有资产管理体制的改革，经历了一个曲折而艰难的历程。目前的改革 和管理过程中存在着许多问题，突出表现为国有资产保值困难，流失严重。国有 资产管理体制作为我国社会主义经济管理体制的支柱，无论从企业制度建设、维 护国家所有者权益，还是从调整国有经济、提高国有资奉运作效率出发，都必须 尽快建立和完善符合市场经济要求的国有资产管理体制。 传统的国有资产管理研究是基于两个前提：国有资产属于全民所有和委托代 理关系的存在。众多学者都在委托代理关系的基础上提出改革国有资产管理的思 路和方法，但从实际情况来看，委托代理理论对改革的指导效果并不理想。委托 代理关系能否成为国有资产管理的理论基础，能否真正指导我国国有资产管理改 革的具体实践? 是否有其它的理论能够解释我国国有资产管理中的深层次问 题? 本论文就上述问题进行了深入的研究，研究结论对于深化我国经济体制改革 和国有资产管理体制改革，加强国有资产的宏观调控和管理，完善我国政府职能， 巩固和发展国有经济，推动我国经济进一步增长和快速发展具有重要的学术价值 和现实意义。 本文力求从一个新的研究角度切入国有资产管理的研究。运用公共管理学、 政府管理学、法学、产权理论等行政管理的原理和方法对我国的国有资产管理进 行了较为深入的研究，主要研究内容如下： ( 1 ) 本论文在对国内外相关国有资产管理文献阅读整理的基础上，分析了 传统的国有资产管理的理论基础委托代理关系，首次提出了“无因管理”的 国有资产分析框架 ( 2 ) 本文分析了将国有资产分为竞争性和非竞争性进行分类管理的理论基 础、法律渊源和现实可能性，最终提出了政府管理国有资产特别是非竞争性国有 资产的新途径。 关键词：国有资产：委托代理；无因管理；非竞争性 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t t h er e f o r mo ft h em a n a g e m e n ts y s t e mo fs t a t e o w n e da s s e t so fo u rc o u n t r y , h a s g o n et h r o u g haw i n d i n ga n dd i f f i c u l tc o u r s e al o to fq u e s t i o n se x i s ti np r e s e n tr e f o r m a r i dm a n a g e m e n t ，s t r e s so fs h o w i n ga st h ed i f f i c u l t yo fs t a t e - o w n e da s s e t sp r e s e r v i n g v a l u e ，t h el o s si ss e r i o u s t h em a n a g e m e n ts y s t e mo fs t a t e o w n e da s s e t si sr e g a r d e da s t h ep i l l a ro fo u rc o u u t r y ss o c i a l i s te c o n o m i cm a n a g e m e n ts y s t e m ，n om a t t e rf r o m e n t e r p r i s e si n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n t ，s a f e g u a r dt h en a t i o n a lo w n e r sr i g h t sa n d i n t e r e s t s ，o rf r o ma d j u s t i n gt h es t a t e - o w n e de c o n o m y , i m p m v i n gt h eo p e r a t i o n e f f i c i e n c y o f t h es t a t e o w n e d c a p i t a lt o s e to u t ，m u s ts e tu pa n dp e r f e c tt h e s t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e mw h i c ha c c o r dw i t ht h er e q u i r e m e n to ft h e m a r k e te c o n o m ya ss o o na sp o s s i b l e i ti so nt h eb a s i so ft w op r e r e q u i s i t e st h a tt r a d i t i o n a ls t a t e - o w n e da s s e t s m a n a g e m e n ti ss t u d i e d ：s t a t e o w n e da s s e t sb e l o n gt ot h ew h o l ep e o p l ea n dt r u s tt h e e x i s t e n c eo fp r i n c i p l e a g e n c yr e l a t i o n n u m e r o u ss c h o l a r sa l lp r o p o s et h et h i u l d n g a n dm e t h o do fs t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n to ft h er e f o r mo nt h eb a s i so ft r u s t i n g p r i n c i p l e - a g e n c yr e l a t i o n ，b u ta c c o r d i n gt oa c t u a lc o n d i t i o n s ，p r i n c i p l e - a g e n c yt o i n s t r u c tr e s u l tt ob eu n s a t i s f a c t o r yr e f o r mt h e o r y w h e t h e rp r i n c i p l e - a g e n c yc o u l d b e c o m et h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n o fm a n a g e m e n to fs t a t e - o w n e da s s e t s ，w i l l p r i n c i p l e - a g e n c yr e a l l yi n s t r u c tt h es t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n tr e f o r mo fo u r c o u n t r y ? a r et h e r eo t h e rt h e o r i e st oe x p l a l nt h ep r o f o u n dq u e s t i o ni nt h es t a t e o w n e d a s s e t sm a n a g e m e n to fo u rc o u n t r y ? t h i sa r t i c l ec a r r i e so nd e e pr e s e a r c ho nt h e q u e s t i o no ft h ea f o r e s a i d ，t h ec o n c l u s i o no fs t u d yh a v ei m p o r t a n ta c a d e m i cv a l u ea n d r e a l i s t i cm e a n i n gf o rd e e p e n i n gt h ee c o n o m i cs y s t e mr e f o r mo fo u rc o u n t r ya n d s t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m ，s t r e n g t h e n i n gt h em a c r oa d j u s t m e n t s a n dc o n t r o l sa n ds t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n t ，p e r f e c t i n gt h ef u n c t i o no fo u r g o v e r n m e n t ，c o n s o l i d a t i n ga n dd e v e l o p i n gs t a t e - o w n e de c o n o m y ，p r o m o t i n gt h e e c o n o m yo fo r rc o u n t r yt oi n c r = a s ef u r t h e ra n df a s td e v e l o p m e n t 。 t h i sa r t i c l em a k e se v e r ye f f o r tt oc a r r yo nt h es t u d y l u go fs t a t e - o w n e da s s e t s m a n a g e m e n ti nt e r m so fan e wr e s e a r c h 隧 a r t i c l eu s ep u b l i cm a n a g e m e n t ， g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t , l a ws c i e n c e ，p r o p e r t yr i g h tt h e o r y , e t c p r i n c i p l e sa n d m e t h o & o fa d m i n i s t r a t i o nt oc a r r yc o m p a r a t i v e l yd e e ps t u d y i n go ns t a t e - o w n e da s s e t s m a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y , t h em a i nr e s e a r c hc o n t e n t sa r ca sf o l l o w s ： ( 1 ) o nt h eb a s i so fm a n a g i n gd o c u m e n t st or e a da n dp u tt od o m e s t i ca n d i n t e r n a t i o n a lr e l e v a n ts t a t e - o w n e da s s e t s ，i no r d e r , t h i sa r t i c l eh a sa n a l y s e dt h e 西南交通大学硕士研究生学位论文第页 t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft r a d i t i o n a ls t a t e - o w n e da s s e t s m a n a g e m e n t p r i n c i p l e - a g e n c yr e l a t i o n ，a n dp r o p o s et h ea n a l y s ef r a m eo fs t a t e - o w n e da s s e t so f ” v o l u n t a r ys e r v i c e ”f o rt h ef i r s tt i m e ( 2 ) t h i sa r t i c l ea n a l y s e dt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no fd i v i d i n g s t a t e - o w n e d a s s e t si n t o c o m p e t i t i v e n e s s a n du n c o m p e t i t i v e n e s s ，l e g a lo r i g i l la n dr e a l i s t i c p o s s i b i l i t ya n dg a v es o m en e wp a t h st h a tg o v e r n m e n tm a n a g e s t h ec o m p e t i t i v e s t a t e - o w n e da s s e t s k e y w o r d s ：s t a t e - o w n e da s s e t s ；p r i n c i p l e - a g e n c y ；v o l u n t a r ys e r v i c e ； u n c o m p e t i t i v e n e s s 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 问题的提出 第1 章绪论 国有资产管理问题是世界各国共同面临的经济问题，同时也都在致 力于解决这个问题，而各国国有资产的管理状况又各不相同，因此也就 不存在统一的管理模式。回顾我国国有资产管理体制的改革，我们经历 了一个曲折而艰难的历程。虽然国有资产管理体制改革作为一个突出闫 题而特别提出是在经济体制改革十年之后，但是改革国有资产管理体制 的必要性却是在经济体制改革之初就客观地存在着。目前的改革的结果 不能说是令人满意的，其突出表现为国有资产保值困难，流失严重，改 革和管理过程中存在着许多问题。国有资产管理体制作为我国社会主义 经济管理体制的支柱，其改革是深层次配套改革中至关重要的方面。因 此，在建立与完善市场经济体制和经济全球化的新形势下，无论从企业 制度建设、维护国家所有者权益，还是从调整国有经济、重组国有企业、 提高国有资本运作效率出发，都必须尽快建立和完善符合市场经济要求 的国有资产管理体制。 党的“十六”大后，国有资产管理体制的改革又成了热点问题。国 有资产管理监督委员会被建立起来。在国有经济战略性调整的大背景 下，国有资产管理体制改革又成为一个值得深入探讨的闯题。 传统的国有资产管理研究是基于两个前提：国有资产属于全民所有 和委托代理关系的存在。众多学者都在委托代理关系的基础上提出改革 国有资产管理的思路和方法，但从实际情况来看，改革的效果并不理想。 委托代理关系能否成为国有资产管理的理论基础，能否真正指导我国国 有资产管理改革的具体实践? 是否有其它的理论能够解释我国国有资 产管理中的深层次问题? 这些都逐渐成为学术界和实业界共同关心的 课题。如果能够寻求到深化国有资产管理体制改革的新的理论依据，并 提出一套切实可行且有可操作性的行动方案去指导政府对国有资产的 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 管理，对于深化我国经济体制改革和国有资产管理体制改革，加强国有 资产的宏观调控和管理，避免盲目决策、重复建设、资源浪费、资产闲 置等现象，完善我国政府职能，巩固和发展国有经济，推动我国经济进 一步增长和快速发展无疑具有重要的学术价值和现实意义。 1 2 研究内容 本文通过分析发现委托代理关系并不能完全解释和解决国有资产 管理中的问题，全国公民和政府之间的关系更符合无因管理的要件，可 以看成是无因管理的关系。本文进而认为无因管理可能是深化国有资产 管理体制改革的一个新的理论依据，并提出基于无因管理的国有资产管 理体制和政府治理模式。即，明确国有资产产权行使关系，实行区别管 理( 其中包含管理目的、主体、方法等的区别) 。并在此基础上探索了 政府管理国有资产的新思路以及政府完善社会管理职能的途径。本论文 主要研究内容如下： 第1 章是绪论。主要包括：问题的提出、研究内容、研究方法及技 术路线、论文的创新之处。 第2 章是主要国有资产管理的含义及其相关内容和对国有资产管理 的历史回顾和现状分析。 第3 章是国有资产管理的理论基础分析。 第4 章是非竞争性国有资产管理的分析框架。以前两章为依据，探 索政府管理国有资产的有效途径。 第5 章是结论。 1 3 研究方法及技术路线 本文运用公共管理学、政府管理学、法学、产权理论等行政管理的 原理和方法对我国的国有资产管理进行了较为深入的研究，提出了基于 “无因管理”的国有资产管理新途径。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第3 页 本论文在对国内外相关国有资产管理文献阅读整理的基础上，分析 了传统的国有资产管理的理论基础一一委托代理关系，首次提出了“无 因管理”的国有资产分析框架，力求从一个新的研究角度切入国有资产 管理的研究。进而本文分析了将国有资产分为竞争性和非竞争性进行分 类管理的理论基础、法律渊源和现实可能性，最终提出了政府管理国有 资产的新途径。研究的技术路线见图1 - 1 。 1 4 论文的创新之处 1 、作出有别于传统上基于委托代理理论的国有资产管理的研究， 首次在国有资产管理问题中引入无因管理概念，并以无因管理作为国有 资产管理体制与模式创新的理论基础，并在此基础上提出解决问题的方 案。 2 、提出将非经营性国有资产( 所有权) 划归政府并阐明理由。并 对我国政府管理非竞争性国有资产的新途径进行了探索性研究。 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 图i - 1 研究的技术路线 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 第2 章国有资产的相关知识和国有资产管理的历 史回顾与现状分析 2 1 国有资产的内涵及其相关问题 1 国有资产的概念 国有资产，是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。国有资 产有广义和狭义之分。广义的国有资产是指国家以各种形式投资以及其 收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类 型的财产和财产权利。广义的国有资产包括：国家以各种形式对企业 投资及其收益等形成的经营性资产；国家向行政事业单位拨款形成的 非经营性资产：国家依法拥有的各种资源性资产；接受馈赠、无主 财产等依法认定形成的财产。狭义的国有资产就是经营性国有资产，是 指国家作为投资者在企业依法拥有的资本及其权益。经营性资产包括三 部分：企业国有资产；行政事业单位占有、使用的非经营性资产， 通过各种形式而转作经营的资产：国有资源中投入生产过程的资产。 2 国有资产的范围与分类 我国国有资产具有存在形态的多样性和分布范围的广泛性的特点。 为使国有资产得到科学的营运和管理，可按照以下标准，对其进行分类。 ( 1 ) 按国有资产存在形式的不同划分为 有形资产。有形资产是指有一定实物形态的资产。这类资产包括 土地、房屋、建筑物、机器设备和各种原材料。有形资产按资产的运动 方式又可分为动产和不动产。动产是指资产位置可以移动，且移动后不 会引起原有资产形态与价值发生变化的资产，主要有机器设备、运输工 具、生产用具等。不动产是指资产位置不能移动，如果移动会使资产受 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 到损坏或丧失经济价值，如企业的厂房及其建筑物、土地等。动产与不 动产的不同特点决定了它们在资产的变现性上存在差异，对于资产处置 变现而言，动产比不动产要容易一些。 无形资产。无形资产是指没有一定实物形态，但能为其拥有者提 供某种特殊权利，并获取一定收益的资产。这类资产主要包括特许经营 权、知识产权、商誉、专有技术等。无形资产又可分为可确指无形资产 和不可确指无形资产。可确指的无形资产有专利权、商标权、生产许可 权等。不可确指的无形资产主要指商誉，由企业的历史影响、管理水平、 经营特色等因素综合决定，并通过获取超额利润来反映。与可确指的无 形资产能独立存在不同，不可确指的无形资产不能脱离企业的有形资产 单独存在，亦不能单独取得。企业对有形资产和无形资产进行计量与评 估时，要采用具有针对性的不同方法。 ( 2 ) 按国有资产所在领域的不同划分为 经营性资产。经营性资产是指投入到生产经营过程中或按企业经 营要求所使用的资产。经营性资产主要分布在各产业部门、经济实体之 中，同时也包括行政事业单位等在保证完成本单位正常工作的前提下， 按照国家有关政策规定用于从事生产经营活动的资产。 非经营性资产。非经营性资产是指那些不投入生产经营过程，而 由行政事业单位、党派和社会团体等为完成国家行政任务和开展业务或 社会活动所占有、使用的资产。非经营性资产不直接参与生产经营活动， 不具有资产增值性的特点，而是要求保障资产的安全与完整，使资产得 到合理有效的使用，保证占用国有资产的单位、机构履行职责并产生良 好的社会效益。在某些情况下，非经营性国有资产可以转为经营性国有 资产，但必须遵循国有资产管理的有关规定来操作。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 ( 3 ) 按国有资产形成方式的不同划分为 资源性资产。资源性资产是自然界天然形成的，以供人类利用的 自然资源。包括土地、森林、矿藏、草原、水资源、野生动植物资源等。 随着科技水平的提高，人类开拓自然资源的能力越来越强，资源性资产 的范围也必将相应扩大。 开发性资产。开发性资产是指人类经过自身的劳动、j j n t - 、改制、 开发而形成的资产，如房屋及建筑物、机器设备、工具器具、知识产权 等。社会经济发展、国有经济壮大，不仅在于拥有资源性资产的多少， 更重要的体现在开发性资产的不断增多。 ( 4 ) 按国有资产功能特性的不同划分为 固定资产。固定资产是指使用期限在一年以上，同时单位价值在 规定的标准以上的房屋、建筑物、机器、运输工具等各种生产经营用的 设备。 流动资产。流动资产是指可以在一年以内或长于一个营业周期以 内变现或耗用的资产，如现金和各种存款、应收及预付款项以及存货等。 金融性资产。金融性资产是指各种有价证券和由出资形成的权 利，包括股票、债券等。 权利性资产。权利性资产是指依据法律规定或授权取得的各种合 法权利性资产，如专利权、商标权、生产许可权等。 ( 5 ) 按国有资产的用途不同划分为 企业国有资产。企业国有资产是指投入市场经济领域从事生产、 流通、经营服务等活动，以盈利为目的，依法经营使用，所有权属于国 家的资产。企业国有资产既包括企业中用于生产经营活动的国有资本 金，也包括国家投资于铁路、公路、机场、港口、市政基础设施建设所 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 形成的资产。 企业国有资产具有以下特征：第一，运动性。企业国有资产只有处 于不断运作之中才有生命力。第二，增值性。国有资产投入生产经营领 域的目的就在于实现其价值的增值。第三，流动性。国有资产的流动性 既可以表现为在运作过程中的形态变化，也可以表现为占有、使用的主 体加以换手、重组。 行政事业单位国有资产。在我国，行政事业单位是指进行国家行 政管理，组织经济建设和文化建设，维护社会公共秩序的单位，即管理 国家事物的机关；事业单位是指受国家机关领导，直接或间接为上层建 筑服务，为生产建设和人民生活服务的单位。 行政事业单位国有资产具有以下特征：第一，配置领域的非生产性。 行政事业单位的国有资产不用于生产经营活动，其作用范围为各级党政 机关、科学、文化、教育等非生产经营单位。第二，使用目的的服务性。 行政事业单位国有资产的使用不以盈利为目的，其主要作用是保证各项 行政事业工作能顺利开展、社会系统的正常运转，包括为经营性资产的 运作提供和创造环境与条件，因此说，它的使用目的具有服务性。第三， 资产补偿、扩充资金来源的外源性。由于行政事业单位国有资产的使用， 不直接创造物质财富，其自身不具有积累功能，因而对资产消耗的补偿 以及扩充资产所需要的资金，从最终来源上讲，只能是由社会物质生产 部门的生产经营活动，包括经营性国有资产的使用所创造的财富价值来 提供。 行政事业单位国有资产管理的目标是：保障国有资产的完整和安 全，防止国有资产流失；促进国有资产的合理、有效、节约使用，节俭 国家财政支出；对非经营性国有资产转为经营性的资产，明确产权归属 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 关系，坚持有偿使用的原则，实现保值增值，并将其收益纳入预算管理。 资源性国有资产。资源性国有资产，是指在人们现有的知识、科 技水平条件下，通过开发并能够带来一定经济价值的国有资源。国有资 源是指自然界中存在的、所有权属于国家的自然资源。 ( 6 ) 按其是否与非国有经济部门发生竞争区分为竞争性和非竞争 性国有资产 由于以上分类方式各有侧重，为了研究需要，本文借鉴邓晓- “( 2 0 0 1 ) 的分类思路对国有资产重新分类：我们将国有资产按其是否与非国有经 济部门发生竞争区分为竞争性和非竞争性国有资产。同时国有资产按其 在运营中是否增值又可区分为盈利性和非盈利性国有资产，非盈利的国 有资产必然是非竞争性的，竞争性的国有资产必然是盈利的，但反过来， 盈利性国有资产又分别分布于竞争性和非竞争性两个领域。因而，最后 可将全部国有资产划分为盈利竞争性国有资产( 以下简称为竞争性国有 资产) 、盈利非竞争性国有资产和非盈利非竞争性国有资产( 以下简称 为非盈利性国有资产) 三种。如图2 1 所示。 图2 - 1 田有资产的分类图 其中，竞争性国有资产是指在改革中被推向市场的一般国有企业或 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 一般企业中的国有部分，这部分企业的经营完全以市场为导向，以利润 最大化为目标。非盈利非竞争性国有资产包括国家为提供公共产品或准 公共产品投入资金所形成的国有资产，如城市基础设施、政府建筑物、 学校、图书馆、博物馆、资源性国有资产等。从公共财政角度而言，这 部分资产形成、使用的结果是国家( 各级政府) 向社会提供了大量的纯公 共产品或准公共产品。盈利非竞争性国有资产包括国家出于防止垄断或 优化产业结构等目的出资兴办的国有企业形成的国有资产，这些资产在 运营中会产生收益而增值，但增值不是根本目的；其经营虽然也要服从 市场规则，但政府的要求有更强的约束力，如价格管制，服务质量要求 等，非国有企业一般不涉足这类产业。 2 2 中国国有资产的形成、国有资产管理的历史演进和现 状 2 1 1 中国国有资产的形成 我国国有资产，从革命战争时期到建国时期及后来大规模进行社会 主义经济建设时期，经历了从无到有、从少到多的积累和发展过程。 我国国有资产从其初始来源看，可以归纳为以下几个方面( 扬培雷， 1 9 8 9 ) ： ( 1 ) 革命战争时期，为保障军需民用，在革命根据地和解放区逐步 兴办起来的一些公营企业( 1 9 4 9 年以前) 由中国共产党领导的工农民主政权在革命根据地和解放区创办了 银行、工厂、商店等，同时一些部队、机关、学校、团体开展生产活动， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 也经营着一部分农业、工业和商业。同时，抗战前革命根据地将操纵在 帝国主义手中的租界、银行、航运业、矿山等实行国有，建立公营经济； 抗战后解放区民主政府兴办公有企业加军工后勤工厂、学校等，没收所 有解放区官僚资本。它们的存在和发展是革命根据地得到巩固、革命取 得胜利的物质基础，并为新中国成立后的经济管理工作积累了经验，培 养了一批从事经济建设工作的干部。在这一阶段形成的为数不多的、具 有社会主义国家所有制萌芽的资产，在中华人民共和国成立以后自然发 展成为新中国的国有资产。这一时期的主要特点是：第一、国有资产从 无到有；第二、国有资产在初期主要存在于为革命战争服务的军工后勤 工厂；第三、国有资产主要分布在农村，工业很少。 ( 2 ) 新中国成立时，征用和接管帝国主义在华资产及没收国民党政 府和官僚资本的资产而构成的国有资产( 1 9 4 9 - 1 9 5 2 年底) 解放后，我国政府废除了帝国主义在华的一切特权，对其遗留下来 的一批企业根据不同情况，分别采取了管制、征购、征用、代管等措施， 逐步接受了帝国主义在华财产，并将经处理的外资企业转为人民政府所 有，成为社会主义性质的国有企业。旧中国的官僚资本控制着国民经济 命脉，拥有大量财产。解放后，根据中共中央“没收官僚资本归无产阶 级领导的人民共和国所有，使社会主义的国营经济掌握国家的命脉，并 成为整个国民经济的领导成分”的政策，人民政府在很短的时间内接受 了几千个由国民党中央、省、县政府经营的企业以及蒋宋孔陈等宫僚资 本经营的企业，涉及的领域包括煤矿、商店、银行、公司、仓库、船舶、 码头、铁路、邮电、自来水、电灯电话等。人民政府还清理没收了藏匿 在私人资本主义企业中的官僚资本的股份，收回官僚资本在海外的财 产，全部将其归人民政府所有。由此，构成了当对我国国有资产的基本 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 部分。这一时期的主要特点是：国有资产从农村转到了工业：国家以财 政投入形式用于基本建设，重点是水利和铁路建设，还投入银行业务和 国内外贸易、国营企业。 ( 3 ) 过渡时期。通过对民族资本的购买方式转变而来的国家资产 ( 1 9 5 3 1 9 5 7 年) 新中国成立后，人民政府对民族资本主义经济采取了“利用、限制、 改造”的政策。经过加工、定货、统购、包销等国家资本主义初级形式， 将民族资本主义工商企业改造成社会主义性质的工商企业。与此同时， 通过向公私合营企业中的私股定期支付定息的方式，以赎买政策将这部 分资产转变成社会主义的国有资产。这时期的主要特点是：国有资产 数量得到迅速的增长，不仅通过了对农业、手工业和资本主义工商业的 社会主义改造，而且加强了利用财政收入进行基本建设投资，使国营经 济成为我国经济建设的主导力量。 ( 4 ) 进入社会主义建设时期，国家通过大规模的投资建设形成的国 有资产( 1 9 5 8 年至今) 进入社会主义建设时期，国家投入大量资金进行经济、文化、科学、 国防和改善人民生活的设施等建设，投资兴建了大量的国有企业，使国 有资产得到迅速增长。这一时期的特点是：国有资产渗透到各个领域， 国家直接投入量增大。 除经上述途径形成的国有资产外，国有资产的来源渠道还有：国家 依法无偿占有的资产，如按宪法规定属于国家所有的自然资源，依法征 收、没收、接管、索取国内外法人与自然人的资财而形成的资产；在对 外交往中，接受馈赠、援助、转让等形成的国有资产等。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 2 1 2 中国国有资产管理的历史演进 我国的国有资产管理体制改革曲折而坎坷，历经几十年的风风雨 雨。1 9 4 9 年1 0 月新中国成立，标志着自从1 9 2 7 年丧失了在城市的基础 后，中国共产党的权力中心又从农村转移到城市( 路风，2 0 0 2 ) 。同时， 国家通过没收官僚资产为国家所有，取消帝国主义的一切特权，对民族 资产主义实行社会主义改造及国家大力投资兴建各种企业等途径建立 起我国的国有资产。为了以城市为中心来行使权力并推动社会经济的转 变，新政权面临的一个主要任务是巩固它对城市社会和工商业的控制。 出于为集中更多的资源建设新中国的良好愿望，为加强对城市的管理和 控制而占有国有资产，使之为社会主义建设服务，国务院进而通过制定 一系列行政法规强化了政府的国有资产管理权，取得对国有资产的事实 上的控制衩，在这个过程中，政府通过国家财政对国有企业进行了大量 的二次投入，加上国有企业的自有资本投入，致使国有资产的规模越滚 越大，达到目前的1 1 亿元的总量。1 9 8 8 年8 月，国务院决定成立国有 资产管理局，以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职 能。1 9 9 3 年以后，深圳、上海等地开始进行国有资产管理体制的探索。 1 9 9 8 年，由于国有资产管理局成立以来未能发挥其基本职能，在国务院 机构改革过程中，国有资产管理局被撤销并入财政部。国有资产的管理 职能由国家计委、经贸委、财政部、劳动和社会保障部、组织和人事部 门、国家大企业工委等几个部门分别行使。难以对全部国有资产有效行 使出资人职责，也难以对国有资产全面负责。2 0 0 2 年1 1 月，党的十六 大宣布在坚持国家所有的前提下，国家要制定法律法规，建立中央政府 和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 4 页 务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2 0 0 3 年4 月，国务院直属的国有资产管理委员会正式挂牌成立。省、市( 地) 两级地方政府的所有资产管理委员会也开始组建。从1 9 9 3 年开始由全 国人大起草的国有资产法草案和提交给全国人大常委会审议的民法 草案( 第4 9 条) 均根据流行的观点作出规定：“中央人民政府和地方人 民政府依法分别代表国家履行出资人职责，享有所有权人权益”。于是 我国国有资产管理的新体系开始形成：国有资产属于国家所有，中央人 民政府和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有权人权 益，中央国有资产管理委员会是国务院的下属机构，地方国有资产管理 委员会隶属于省、市两级人民政府( 周天勇，2 0 0 2 ) 。2 0 0 3 年6 月，国 务院公布企业国有资产监督管理暂行条例，对企业中国有资产的监 督和管理作出了较为明确的规定，要求各级政府不要干预企业的经营决 策和人员聘用等经营自主权。2 0 0 4 年底，国资委管理非金融类经营性国 有资产，财政部和银监会共同管理金融类国有资产，财政部组建了行政 资产处和事业资产处，分别管理行政与事业单位国有资产( 程明霞， 2 0 0 4 ) 。 2 1 3 中国国有资产管理的现状 建国以后，我国国有资产的投资与管理都取得了巨大的成就，尤其 是改革开放二十多年以来，围绕搞活企业，特别是围绕搞活国有企业所 做的改革，取得了显著的成效：国有资产管理专门机构相继建立；国有 资产管理、监督和营运体系，在完善和加强；初步健全了相关法律体系， 并建立和完善了从产权登记、统计报告和资产评估等一整套国有资产基 础管理制度，使国有资产总量逐年有所上升。然而，我们也应该清醒地 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 5 页 看到，我国国有资产存在着运营效益低下、流失严重等十分突出的问题， 我们可以从以下几个方面作些分析： 1 产权不清，主体不明。产权仅指财产所有权，而且还包括由财产 所有权派生出的财产权。其中的财产所有权指：所有权人依法对自己的 财产享有占有、使用、收益和处分的权利。财产所有权派生出的财产权， 一是指非所有人在所有人财产上享有占有、使用以及在一定程度上依法 享有权益或处分的权力。在我国传统的国有经济产权关系中，国家是国 有制企业的唯一所有者，企业作为经营者具有有限的经营权，这种产权 关系存在着不少问题：一是国家政权的行政职能、经济调控职能和所有 者职能三位一体，造成国家与企业的行政关系和经济关系的混淆不清， 既牵制了企业的正常经营，又影响了政府的宏观管理；二是国家与企业 在责、权、利的划分上很不科学，企业对其使用的资产既无支配的权力， 也无增值的责任，企业缺乏活力和刚性的经济责任；三是所有者、经营 者、经营者和生产者之间没有形成合理的利益结构及相应的利益制衡关 系，导致企业行为和政府行为均不规则。而这种产权关系正是传统国有 资产管理体制形成的客观基础。 没有明确的产权关系和明确的产权主体，企业就缺乏科学的法人治 理机构，国有资产的流失也难以避免。企业财产权归国家，虽然在理论 上“产权清晰”，但很难避免“人人都所有，人人都不关心，个个是主 人，个个都不负责”的现象。随着企业经营者权力日益扩大，出资者所 有权又无人行使，企业内部科学的法人治理结构难以建立，所有者、经 营者、劳动者的权益不能很好地相互制约，名义上的“产权清晰”导致 实际上的“产权模糊”，为国有资产流失开了方便之门。 2 国有企业自身约束机制不健全。从本质上讲，企业生产经营的长 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 6 页 期利益和投资行为，都是和出资者权益相联系的，在企业组织结构中， 如果所有者缺位，企业即使可以自主经营，也难以实现自负盈亏、自我 约束、自我发展。不进行产权改革，企业负盈不负亏，短期行为严重， 投资扩张冲动而风险意识等问题就难以彻底解决。近几年来，虽然我国 国有企业有了一定的发展，但在其内部经营机制上仍然存在着种种问 题，尤其是企业尚未真正地实现“四自”。在这种情况下，一些企业的 经营目的并不是给国家、给社会积累更多的财富，也不是不断地扩大自 身的实力，增强企业的发展后劲。相反，更多的却是为企业内部小集团 的实际利益，为给企业领导和职工带来更多的实际收入，甚至不择手段 地在承包中拼设备、拼消耗，擅自变卖国有资产，或者是长期拖欠国家 支配的资产、国家税收、银行利息等。这也是当前为数不少的国有企业 亏损的重要原因。 3 国家的宏观调控措施不力。任何一个主权国家，在建立市场经济 中，都有一整套宏观调控手段，否则市场就会失衡，国民经济受损，甚 至会导致国家政权的削弱。宏观调控是实现市场经济供需总平衡的有效 手段，不能错误地认为宏观调控是计划经济的产物，更不能随意弱化或 排斥它。然而长期以来，我国一直没有能建立起健全的国有资产管理体 制，中央政府对国有资产缺乏有效的调控和监督，各地方政府对国有资 产管辖权不明确，政府在国有资产管理方面的作用和职能划分不明确。 从宏观政策上讲，调控不力，必然导致园有资产低效运营。诸如2 0 世 纪8 0 年代初，为了增强企业活力，我国曾对从事电视机生产的国有企 业过度“放权”，各省为了地方经济利益的需要，争先恐后地投资电视 机的生产线，其结果导致电视机的规模的恶性膨胀，大大超过我国劳动 人民当前的实际支付能力以致造成一部分生产力的闲置，国有资产造成 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 7 页 很大损失，与此同时，宏观管理体制不健全，产权市场的发育必然滞后。 国有资产的配置使用率便大打折扣，当前企业破产难，除其它方砸的因 素外，操作中缺乏产权组织和产权市场的推动也是重要的原因。破产实 际上是终止企业资产的恶性经营，是对债权人、所有人权益的一种保护。 如果有较发达的产权组织和产权市场，就会有人及早地关心企业资产经 营状况是否正常，以通过产权市场进行优化重组或破产偿债，减少损失。 4 管理法制不完善。改革开放以来，国家虽然制定了全民所有制 企业法，并相应出台了一些法律和法规，但具体落实不够，更缺少具 体的配套法规和管理办法，如就国有企业的经营目标来讲，就没有明确 的增值指标，可以说是无法可依。一些企业，国有资产遭到严重破坏， 竞没有任何人承担明确的法律责任：一些企业资不抵债，照样可以从银 行得到贷款，继续维持企业的低效益经营，哪怕是效益日趋低下的企业， 甚至处于“生产越多，亏损越多，负债越重”的恶性循环之中，照样可 以长期存在，不断运转。在这种缺乏有效法律保障的管理体制中，首先 受到冲击，而且损害最大的便是国有资产。 5 管理方式和方法落后。传统的国有资产管理体制是与高度集中的 计划经济相适应，其管理方式和方法与市场经济和要求不相适应，尽管 近年来通过一系列改革对此有较大冲击，但传统管理方式和方法的影响 仍普遍存在，这主要表现在两个方面：一是国有资产的实物化管理远未 突破。据统计全国约1 1 多万亿元国有资产，除部分实行公司制的国企 外，基本上还处在实物管理的阶段。这些国有资产在严重的自然损耗下， 仅此一项就流失惊人。二是国有资产的非市场化管理。在原计划经济体 制下，国有资产的产权是不能流动的，自然就不能进入市场交易，因而 就无法实现产权交易市场化。现在这些陈旧的管理方式和理论也还未突 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 8 页 破。一些企业领导人对企业产权抢残守缺，放任流失，也不是从产权流 动优化重组上搞活国有企业，甚至还有些人死守产权不流动的“禁区”， 重弹“国有资产进入市场交易”就是搞私有化的老调，为企业的战 略调整设置障碍，这也是当前企业战略调整举步维艰的一个重要原因。 2 3 国外的经验 从国有资产和国有企业的产生历史和监督管理体制来看，各国具有 政府和议会直接或间接参与的共性特点。但是，在不同时期由于各国执 政党对国有经济的不同政策，国家的国有资产管理体制始终处于不断的 变化之中。 1 美国的国有资产管理体制。美国自1 8 6 1 1 8 6 5 年的南北战争后， 政府把大量的土地收归国有，承担起铁路、钢铁、军工和邮政等私人没 有能力或不愿投资的领域的建设任务。美国国有资产约占全国财富的 2 0 ，但其国有企业在美国经济中的作用是微不足道的，国有企业资产 和就业人数占全国总资产和就业总人数的1 左右( 陈宝明，1 9 9 9 ) 。国 有资产主要分布在邮政、公路、铁路、电力、桥梁、机场等基础设施领 域。美国国有企业的资产实际上称为政府财产，是政府履行其职责的财 政基础，不是公有财产，即不是国家代表全民占有的财产。美国的国有 企业叫政府公司( g o v e r n m e n tc o r p o r a t i o n ) 它们不参与竞争，不纳税， 不上缴所得利润，而是接受政府拨款。自我发展。美国约有4 0 个政府 公司，每个公司有一个单行法律作为规范其行为的规则。国有企业根据 经营情况，每年向白宫预算局提出申请预算拨款，预算局审查同意后向 参众两院申报，分别举行听证会，经过两院辩论和批准，由财政部拨款。 国有企业按私法运营，均实行董事会制度，并由董事会聘用经理或厂长。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 9 页 董事由总统任命，参议院批准，但政府不得直接干预董事会活动。董事 任期固定，不得随意被罢免。董事有专职领薪的和兼职不领薪的两种。 国有企业接受政府有关部门的审计监督( 陈宝明，1 9 9 9 ) 。 2 法国的国有资产管理体制。法国自1 9 世纪初开始出现国家所有制 的企业，到2 0 世纪初的1 0 0 年间，先后在烟草、火柴、铁路、酒精等 领域建立了国有企业。法国的国有化运动是从2 0 世纪3 0 年代中期开始 的，到8 0 年代初期，先后经历了三次国有化运动。使法国的国有工业 企业营业额占全国营业额的4 0 ，投资额占国内投资总额的4 0 ，员工 人数占全国就业人员总数的2 3 ，成为欧洲各国国有化程度最高的国家 ( 陈宝明，1 9 9 9 ) 。法国